Antécédents de la plainte

1. Tous les six mois, un État membre différent exerce la présidence du Conseil de l'Union européenne [1]. ^{Au cours} de cette période, l'État membre ^[2]:

•  organise et préside les réunions du Conseil;
•  formule des propositions en vue de parvenir à un accord entre les États membres sur les projets de politique et de législation;
•  représente le Conseil dans ses relations avec les autres institutions et organes de l'UE; et
•  négocie au nom du Conseil en vue de parvenir à des accords sur des dossiers législatifs avec le Parlement européen.

2. Le Conseil et l'État membre exerçant la présidence partagent la responsabilité des coûts liés à l'exercice d'une présidence du Conseil. Cela signifie qu'un État membre exerçant la présidence peut engager des dépenses qui ne sont pas couvertes par le budget de l'UE.

3. Il est devenu de plus en plus courant que les États membres recherchent un parrainage commercial pour couvrir les coûts liés à l'exercice d'une présidence du Conseil. Ce parrainage consiste souvent à permettre aux entreprises de présenter leurs noms et logos aux côtés des logos officiels de la présidence du Conseil et de déclarer qu’elles «soutiennent» la présidence du Conseil.

4. Au cours des six premiers mois de 2019, la Roumanie a assuré la présidence du Conseil. Un certain nombre d’entreprises privées ont parrainé la présidence roumaine, notamment des constructeurs automobiles, une entreprise de télécommunications, des entreprises du secteur de l’énergie, une association de brasseurs et une entreprise de boissons gazeuses.

5. Le plaignant, l’organisation à but non lucratif foodwatch, a contesté le parrainage de la société de boissons gazeuses et la question du parrainage de la présidence du Conseil en général.

6. En juin 2019, elle s’est plainte au Conseil de son incapacité à réglementer ce type de parrainage.

7. Le Conseil a informé le plaignant qu'il ne pouvait pas aborder la question ni formuler d'observations à ce sujet, étant donné que, selon lui, la question relevait de la seule responsabilité de l'État membre en question.

8. Insatisfait de la réponse du Conseil, le plaignant s'est adressé au Médiateur.

L'enquête  

9. La Médiatrice a ouvert une enquête afin de déterminer si le Conseil était fondé à refuser de répondre aux questions soulevées par le plaignant. L'enquête a porté sur le parrainage commercial de la présidence du Conseil en général (et non sur l'exemple spécifique du parrainage pendant la présidence roumaine du Conseil).

10. Au cours de l'enquête, le Médiateur a reçu la réponse du Conseil sur la plainte et, par la suite, les observations du plaignant en réponse à la réponse du Conseil.

Arguments présentés au Médiateur

11. Le plaignant a fait valoir que le parrainage commercial de la présidence du Conseil pouvait porter atteinte à la réputation et entraîner des conflits d’intérêts et miner la confiance du public. Il a fait valoir que les promoteurs peuvent avoir des intérêts commerciaux concernant des questions qui font l'objet de délibérations politiques ou législatives au cours d'une présidence. Le plaignant a également déclaré que l’exigence selon laquelle les États membres exerçant la présidence du Conseil doivent être neutres doit être interprétée de manière large et inclure l’intérêt public.

12. Le Conseil a déclaré que la présidence faisait officiellement partie du Conseil. Toutefois, elle a établi une distinction entre: i) les activités de la présidence au titre du règlement intérieur du Conseil, qui sont essentiellement des activités du Conseil et pour lesquelles la présidence a le devoir d’être neutre et impartiale; et ii) d’autres activités de la présidence, qui ne font pas formellement partie des activités du Conseil, telles que les réunions informelles des ministres ou les manifestations culturelles. Ce dernier serait financé par l’État membre concerné et relèverait de sa responsabilité. Le Conseil a donc fait valoir que la gestion ou l'organisation de ces autres activités, y compris un éventuel parrainage, ne relevait pas de sa compétence et qu'il ne pouvait pas prendre de mesures en rapport avec ces activités.

13. Le Conseil a également estimé qu'il existait des garanties susceptibles d'apaiser les préoccupations du plaignant, à savoir le devoir d'impartialité et de neutralité de la présidence et le fait que certaines réunions sont financées par le Conseil et se tiennent dans ses locaux.

14. Le plaignant a répondu que le devoir de neutralité et d’impartialité de la présidence s’étend à toutes ses activités et que le public ne fait pas de distinction entre les différents types d’activités que la présidence organise.

Évaluation du Médiateur aboutissant à une recommandation

15. Le Médiateur note que, bien qu'elle soit exercée par un État membre, la présidence du Conseil fait fonctionnellement partie du Conseil et donc de l'administration de l'UE.

16. La présidence a un rôle important et influent à jouer dans le processus d'élaboration des politiques et de la législation de l'UE. Par exemple, elle propose aux États membres des positions de compromis sur les projets de politiques et de législation et négocie, au nom du Conseil, avec le Parlement européen en vue de parvenir à un accord sur les projets de législation. En ce qui concerne les propositions non législatives, il peut également décider si les délibérations du Conseil se tiennent en public ou quelle nouvelle proposition devrait être considérée comme prioritaire ^[3]. Il exerce donc son pouvoir au nom du Conseil. Dans l'exercice de ce pouvoir, la présidence doit être neutre et impartiale.

17. Compte tenu du rôle de la présidence, il existe un risque que le parrainage commercial soit perçu, par le grand public, comme conférant à un sponsor une certaine influence sur l'élaboration des politiques et de la législation de l'UE. Le Parlement européen a exprimé des préoccupations similaires ^[4].

18. La distinction que le Conseil établit entre les différentes catégories d'activités organisées par la présidence peut être utile pour préciser, d'un point de vue administratif interne, si certaines dépenses relèvent de la responsabilité du Conseil ou de l'État membre exerçant la présidence. Toutefois, une telle distinction n’est ni perceptible ni pertinente pour le grand public. Lorsque la présidence organise une réunion ou une autre activité, le public est tenu de percevoir cette activité comme liée, d'une manière ou d'une autre, au Conseil et à l'administration de l'UE dans son ensemble. Le fait que le public le fasse est compréhensible, attendu et inévitable.

19. Il est de bonne administration de tenir dûment compte de cette réalité en prenant des mesures prudentes et raisonnables – au-delà des « garanties » mentionnées par le Conseil – pour éliminer, ou à tout le moins atténuer, les risques pour la réputation en cause.

20. Il appartient au Conseil de chercher à atténuer les risques associés au parrainage commercial. Le Conseil fournit déjà aux États membres des conseils pratiques, procéduraux et stratégiques sur la présidence. Le Conseil pourrait étendre cet avis pour y inclure des orientations à l'intention des États membres sur la question du parrainage commercial. Ces orientations pourraient, par exemple, porter sur la transparence du parrainage commercial ou sur l’utilisation du logo de l’UE.

21. La Médiatrice estime que la position du Conseil selon laquelle il n’a aucune responsabilité en ce qui concerne le parrainage commercial d’une présidence du Conseil et l’inaction qui en résulte constitue un cas de mauvaise administration. Le Médiateur formule donc une recommandation correspondante ci-dessous, conformément à l’article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen.

Recommandation  

Sur la base de l'enquête menée sur cette plainte, le Médiateur adresse au Conseil la recommandation suivante:

Le Conseil de l'UE devrait publier des orientations à l'intention des États membres sur la question du parrainage de la présidence, afin d'atténuer les risques pour la réputation de l'UE.

Le Conseil et le plaignant seront informés de cette recommandation. Conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen, le Conseil transmet un avis circonstancié au plus tard le 6 avril 2020.

Emily O'Reilly

Médiateur européen 

Strasbourg, le 06/01/2020 

[1] Conformément à l'article 16, paragraphe 9, du traité sur l'Union européenne.

[2] Voir le manuel de la présidence du Conseil de l’Union européenne, page 9: http://www.mvep.hr/files/file/2018/181212-handbook-of-the-presidency-02-2018-1.pdf.

[3] Conformément à l'article 8 du règlement intérieur du Conseil: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32009D0937.

[4] Voir la résolution du Parlement européen du 23 octobre 2019 contenant les observations qui font partie intégrante de la décision concernant la décharge sur l’exécution du budget général de l’Union européenne pour l’exercice 2017, section II – Conseil européen et Conseil (2018/2168(DEC)):

http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2019-0040_EN.html#title2.