Le contexte

1. La plainte a été déposée au nom d'un ancien fonctionnaire du Parlement européen (le «PE») qui a subi un accident vasculaire cérébral en 2004 et qui, en raison de son état de santé, a reçu une pension d'invalidité. Chaque année depuis 2004, l'épouse de l'ancien fonctionnaire informe le PE de sa situation familiale. Lorsque leur fille a terminé ses études universitaires au début de 2007, l’Office de gestion et de liquidation des droits individuels de la Commission européenne (ci-après le «PMO») a cessé de verser les allocations pour enfant à charge correspondantes. Toutefois, à la suite d’un problème de logiciel en novembre 2008, le PMO a repris ces paiements rétroactivement à partir de septembre 2007. En conséquence, en novembre 2008, le PMO a versé une somme forfaitaire d’environ 8 000 EUR au plaignant en plus de sa pension. Par la suite, elle a versé environ 650 EUR au plaignant à titre d’allocations pour enfant à charge, plus abattement fiscal, pour sa fille, chaque mois. En mai 2011, le PMO a découvert le trop-perçu d’environ 28 000 EUR et a décidé de recouvrer les montants payés par erreur au moyen de retenues mensuelles à la source d’environ 1 000 EUR. L'épouse de la plaignante a fait valoir à la Commission que ni elle ni son mari n'avaient réalisé qu'il y avait eu une erreur. Le PMO s’est référé à l’article 85 du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le «statut»)[1] et à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après la «CJUE») pour justifier son recouvrement.

2. Le Médiateur a ouvert une enquête sur le caractère prétendument inéquitable du recouvrement effectué par le PMO.

Prétendue récupération inéquitable et demande connexe

Proposition de solution à l'amiable du Médiateur [2]

3. Le Médiateur a souligné que l ' état de santé du "bénéficiaire" légal [3] du montant versé par erreur, c ' est-à-dire de l ' ancien fonctionnaire, l ' empêchait de constater le trop-perçu. Son épouse n'avait jamais travaillé pour l'UE et rien ne prouvait qu'elle était la représentante légale de l'ancien fonctionnaire. Par conséquent, la Commission ne pouvait pas appliquer, à l’égard de l’épouse, des règles contraignantes pour les fonctionnaires de l’Union afin de justifier sa demande de recouvrement. Par conséquent, il n’aurait pas été raisonnable de s’attendre à ce que l’épouse ait identifié l’erreur et la Commission n’avait aucune obligation légale de recouvrer l’argent dans ces circonstances. La poursuite de la récupération équivaudrait donc à un cas de mauvaise administration et le Médiateur a proposé à la Commission, le 9 décembre 2013, une solution à l'amiable.

"cesser son recouvrement à compter de la date de [sa] proposition".

4. Dans sa réponse à la solution proposée, la Commission a maintenu sa position selon laquelle le recouvrement était justifié au motif que l'épouse de l'ancien fonctionnaire aurait dû reconnaître que son mari avait été trop payé et en informer le PMO. Il semblait accepter que l'ancien fonctionnaire lui-même ne pouvait pas être au courant du trop-perçu.

Projet de recommandation du Médiateur [4]

5. Étant donné que la Commission a maintenu sa position selon laquelle le recouvrement était justifié, le Médiateur a ensuite adressé un projet de recommandation à la Commission. Dans son analyse qui a conduit à la recommandation, la Médiatrice a noté que la Commission semblait croire qu’il était correct d’appliquer les dispositions de l’article 85 du statut à l’épouse de l’ancien fonctionnaire (qui n’était pas, et n’avait jamais été, un fonctionnaire de l’Union) dans les mêmes conditions qu’elles s’appliqueraient à l’ancien fonctionnaire s’il avait été en mesure de gérer ses affaires. Le Médiateur a estimé qu'il s'agissait là d'une position déraisonnable. En résumé, le Médiateur a estimé que a) le PMO n ' avait aucune base juridique pour exiger que l ' épouse de l ' ancien fonctionnaire accepte la responsabilité du recouvrement imposé du trop-perçu comme si elle était elle-même le "bénéficiaire", et b) même s ' il existait une telle base juridique, les circonstances de l ' espèce ne permettaient pas de conclure qu ' elle savait que son mari était en situation de trop-perçu. Le projet de recommandation du Médiateur, présenté le 9 septembre 2014, était le suivant:

"[l]a Commission devrait annuler sa décision de recouvrer le trop-perçu et restituer au plaignant le montant déjà recouvré."

6. Le Médiateur a invité la Commission, en réponse au projet de recommandation, à tenir dûment compte de la bonne foi de la famille de l'ancien fonctionnaire, de sa situation très difficile et du fait que le trop-perçu est dû à une erreur commise par le PMO, bien qu'il ait reçu des informations précises de la part de l'épouse de l'ancien fonctionnaire.

7. Dans sa réponse, la Commission a indiqué qu’elle tenait dûment compte des situations dans lesquelles les anciens membres du personnel ne pouvaient plus s’occuper eux-mêmes de leurs affaires. Les premiers contacts du PMO avec l'épouse de l'ancien fonctionnaire ont eu lieu après qu'il eut informé son mari que le paiement avait été une erreur. Le fait qu'elle ne soit pas officiellement la représentante de son mari ne devrait avoir aucune incidence sur l'évaluation de la façon dont le PMO a traité l'affaire.

8. La Commission a indiqué qu’elle communiquait avec l’ancien fonctionnaire et son épouse en anglais (bien que la première note notifiant le recouvrement ait été envoyée en français). En outre, les fiches de paie du plaignant étaient toutes en danois. Selon la Commission, toutes les informations essentielles ont donc été fournies dans des langues parfaitement compréhensibles par l’ancien fonctionnaire et son épouse.

9. La Commission n’était pas d’accord sur le fait que le trop-perçu était particulièrement complexe ou difficile à comprendre pour l’ancien fonctionnaire et son épouse. À cet égard, elle s’est référée à l’arrêt Chabert, dans lequel le Tribunal de première instance (de l’époque) a jugé que les fiches de salaire ne sont ni illisibles ni incompréhensibles et que leur lecture est relativement aisée [5]. C'est particulièrement vrai, selon la Commission, pour les fiches de pension, qui contiennent des informations concernant la pension, les déductions pour la sécurité sociale et les impôts, et les allocations familiales uniquement.

10. La Commission s’est référée à d’autres arrêts des juridictions de l’Union [6] à l’appui de son point de vue selon lequel elle a l’obligation de récupérer le trop-perçu. Elle a indiqué que, lorsqu’elle a décidé de procéder à une récupération en l’espèce, elle avait tenu compte des considérations suivantes: i) dans le cas du paiement forfaitaire initial en trop, effectué en novembre 2008, l’ancien fonctionnaire a reçu le double du montant normalement perçu; il était donc impossible qu'un trop-payé aussi important ne soit pas constaté; ii) la fiche de paie contenant le trop-perçu forfaitaire était rédigée en danois (ce qui signifiait qu'elle pouvait facilement être comprise par l'épouse du plaignant) et comportait trois pages (au lieu d'une), chacune étant envoyée dans une enveloppe séparée; l'épouse du plaignant ne pouvait donc pas ne pas avoir remarqué qu'il y avait quelque chose d'inhabituel; et iii) que le bulletin de pension en question contenait des chiffres dans 13 colonnes supplémentaires (toutes indiquant les termes "allocation pour enfant" et "impôts dus" en danois), tandis qu ' un bulletin de pension normal ne contenait des chiffres que dans une seule colonne [7]. À la lumière de tout ce qui précède, la Commission a conclu que tant la nature du trop-perçu que la terminologie utilisée dans le bulletin de pension étaient facilement compréhensibles pour l’ancien fonctionnaire et son épouse. Selon la Commission, l ' argument de l ' épouse de l ' ancien fonctionnaire, selon lequel elle pensait que les versements concernaient des "ajustements annuels", ne peut être concilié avec la description figurant sur les fiches de pension. Il est facile de comprendre que les versements en question correspondent à une allocation pour enfant et qu ' ils s ' ajoutent à l ' allocation pour enfant qui est versée pour leur autre enfant.

11. La Commission a donc conclu que l ' épouse de l ' ancien fonctionnaire aurait dû savoir qu ' il y avait un trop-perçu, ou du moins avoir des doutes sur la légalité du paiement, "ce que la jurisprudence exige". Même si elle n'avait pas réalisé que le paiement avait été effectué par erreur, elle aurait pu contacter les services avec lesquels elle avait été en contact en ce qui concerne la pension de son mari et obtenir les informations nécessaires. La Commission est tenue de recouvrer les montants indûment versés, conformément à l’article 85 du statut, même si elle comprend la situation difficile de la famille du plaignant et regrette d’avoir commis une erreur qui a conduit à cette situation.

12. Dans ses observations, l'épouse de l'ancien fonctionnaire a réitéré ses arguments précédents et exprimé sa profonde frustration face à la réponse de la Commission.

Évaluation du Médiateur après le projet de recommandation

13. La Médiatrice est consciente que la Commission doit faire preuve de prudence et de responsabilité dans le traitement de l'argent des contribuables de l'UE. La Médiatrice apprécie également que le montant du trop-perçu (28 000 EUR) soit important et qu’il soit supérieur à ce que certains citoyens de l’Union gagnent en un an. Dans le même temps, il importe que la Commission se comporte équitablement et en tenant dûment compte de la situation particulière de l'ancien fonctionnaire et de sa famille. Dans des circonstances où (comme le pense le Médiateur) la Commission n'était pas légalement tenue de recouvrer le trop-perçu, elle était disposée à trouver une solution qui concilie les exigences d'une bonne gestion financière avec l'équité et la prise en considération d'un ancien fonctionnaire et de sa famille. La Médiatrice est très déçue que la Commission ait rejeté ses deux propositions visant à résoudre cette affaire.

14. La Commission n’a jamais contesté les déclarations de l’épouse de l’ancien fonctionnaire selon lesquelles son mari «ne peut plus lire ou écrire, même dans sa langue maternelle», le danois, en raison de son état de santé [8]. Il n'est donc pas contesté qu'en raison de son état, l'ancien fonctionnaire n'est pas en mesure de gérer ses affaires [9] et qu'on ne pouvait raisonnablement s'attendre à ce qu'il détecte le trop-perçu. Il n'est donc pas raisonnable que la Commission soutienne à présent que, puisque les fiches de paie étaient rédigées en danois et contenaient plus d'informations que d'habitude, l'ancien fonctionnaire aurait dû découvrir l'erreur de la Commission. Ce faisant, la Commission semble tenir l’ancien fonctionnaire pour responsable dans des circonstances où, de toute évidence, il ne peut être tenu pour responsable en raison de son état de santé.

15. Conformément à l’article 85 du statut, sur lequel la Commission a fondé sa décision de recouvrer le trop-perçu, «[u]ne somme indûment versée est recouvrée si le bénéficiaire savait qu’il n’y avait pas de raison valable pour le paiement ou si le fait du trop-perçu était manifestement tel qu’il ne pouvait pas l’ignorer». Le "bénéficiaire" du trop-perçu en l ' espèce était l ' ancien fonctionnaire; en raison de son état de santé, il n’aurait pas pu comprendre qu’il n’y avait pas de raison valable pour le paiement supplémentaire, même si le trop-payé avait été évident. La Commission estime que le champ d'application de l'article 85 du statut (qui ne lie que les fonctionnaires de l'UE) devrait être étendu à l'épouse de l'ancien fonctionnaire, qui n'est ni son représentant légal ni un fonctionnaire de l'UE.

16. La Commission renvoie à la jurisprudence des juridictions de l’Union à l’appui de sa position. Le Médiateur note toutefois que la jurisprudence citée par la Commission concerne des fonctionnaires de l’Union, et non les conjoints de fonctionnaires de l’Union ou d’autres membres de leur famille.

17. L'épouse de l'ancien fonctionnaire n'était pas le bénéficiaire du trop-perçu et n'est pas, et n'a jamais été, un fonctionnaire de l'UE. Il est donc difficile de voir sur quelle base la jurisprudence citée par la Commission, qui concerne l’interprétation des règles liant les fonctionnaires de l’Union , pourrait s’appliquer à elle.

18. Même s'il était juridiquement correct d'appliquer l'article 85 du statut à l'épouse de l'ancien fonctionnaire, il serait toujours nécessaire, dans l'application de la disposition, de tenir compte de sa compréhension différente de la situation. Il ne serait pas raisonnable et équitable de lui appliquer le même critère que celui qui serait appliqué à un fonctionnaire de l’Union (tel que son mari, s’il avait été en bonne santé)[10].

19. L'épouse de l'ancien fonctionnaire a confirmé qu'elle avait remarqué le paiement forfaitaire supplémentaire en novembre 2008. Cependant, sa position est qu'elle a supposé que ce paiement supplémentaire était une sorte de paiement rétroactif. Même en admettant que les fiches de paie étaient en danois, cette position est néanmoins plausible. Le fait que la fiche de paie en question mentionne l ' expression "allocations familiales" ne signifie pas nécessairement que l ' épouse de l ' ancien fonctionnaire devait avoir compris que le paiement forfaitaire ne pouvait pas être un ajustement au titre de l ' enfant aîné et, par conséquent, que le paiement forfaitaire était effectué par erreur. En fait, le Médiateur a trouvé cette fiche de paie assez confuse. Il était loin d’être clair pour le Médiateur que le paiement supplémentaire de 8 000 EUR concernait uniquement les allocations pour enfants à charge. En effet, seulement environ 900 euros du montant forfaitaire se rapportaient assez clairement aux allocations pour enfants à charge; et la manière dont les 7 100 EUR restants devaient être expliqués n’était pas claire.

20. Le Médiateur note que la Commission ne conteste pas que l'épouse de l'ancien fonctionnaire a correctement rempli et soumis au PE le questionnaire relatif à la situation de sa famille, de manière régulière. La famille a donc toujours agi de bonne foi et la Commission a reconnu que le trop-perçu résultait uniquement d’une erreur commise par le PMO. Bien que la Commission déclare qu ' elle comprend la situation difficile de la famille et qu ' elle regrette d ' avoir commis une erreur "qui a conduit à cette situation", le Médiateur est profondément déçu par le fait que la Commission n ' ait pas saisi l ' occasion offerte par son enquête pour assumer la responsabilité de son erreur en cherchant à minimiser son impact négatif sur l ' ancien fonctionnaire et sa famille.

21. La conclusion du Médiateur en l'espèce est que l'action de la Commission visant à recouvrer l'intégralité du trop-perçu était injuste et disproportionnée ^[11] et constituait un cas de mauvaise administration. Cette situation est d'autant plus regrettable qu'il était loisible à la Commission d'agir conformément aux exigences d'une bonne administration. Si l’on laisse de côté la question strictement juridique de savoir si l’épouse de l’ancien fonctionnaire doit ou non être liée par les exigences de l’article 85 du statut, il est tout simplement erroné que la Commission l’ait traitée comme si elle était fonctionnaire de l’Union. C'est d'autant plus le cas à la lumière des circonstances spécifiques et très difficiles de la famille. Bien qu'il n'y ait aucun argument de difficultés financières pour la famille en raison de la récupération, les actions de la Commission reflètent un manque de flexibilité et de sensibilité.

22. Étant donné que la Commission n’a pas saisi l’occasion, offerte par l’enquête du Médiateur, de parvenir à un règlement équitable et proportionné dans la présente affaire, le Médiateur clôt l’affaire par une remarque critique.

Conclusion

Sur la base de l’enquête sur cette plainte, le Médiateur clôt celle-ci en formulant la remarque critique suivante:

Le recouvrement par la Commission de l’intégralité du trop-perçu en l’espèce était inéquitable et disproportionné. Cela constituait un cas de mauvaise administration.

Le plaignant et le président de la Commission seront informés de cette décision. Le Médiateur informera également le Président du Parlement européen de cette enquête et de ses résultats, étant donné qu'il s'agit d'un ancien fonctionnaire du Parlement.

Emily O'Reilly

Strasbourg, le 24/06/15

[1] "Tout trop-perçu est recouvré si le bénéficiaire savait qu ' il n ' y avait pas de raison valable pour le paiement ou si le fait du trop-perçu était manifestement tel qu ' il ne pouvait pas l ' ignorer ".

[2] Pour le texte intégral de la proposition de solution à l'amiable du Médiateur, voir: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/54660/html.bookmark

[3] L’article 85 du statut prévoit que les sommes indûment versées peuvent être récupérées «[s]i le bénéficiaire savait qu’il n’y avait pas de raison valable pour le paiement ou si le fait du trop-perçu était manifestement tel qu’il ne pouvait pas l’ignorer».

[4] Pour le texte intégral du projet de recommandation du Médiateur, voir: http://www.ombudsman.europa.eu/fr/cases/draftrecommendation.faces/fr/54690/html.bookmark

[5] affaire T-122/95, Daniel Chabert/Commission, Rec. 1996, p. SC-I-A-19; SC-II-63, point 39.

[6] affaire T-324 F/Commission, Rec. 2007, p. SC-I-A-2-127; SC-II-A-2-861, point 137; Affaire F-18/08, Ritto/Commission, Rec. 2008, p. SC-I-A-1-281; SC-II-A-1-1495, paragraphe 31; et affaire F-91/13, DF/Commission, arrêt du Tribunal de la fonction publique du 1er octobre 2014, non encore publié au Recueil, point 39.

[7] La Commission a fourni l’explication suivante: "ce bordereau de pension particulier se compose de différentes colonnes: la première indique les différentes composantes de la pension (en danois), puis les autres colonnes indiquent les mois pour lesquels un paiement a été effectué. Un bulletin de pension normal ne comportera des chiffres que dans la colonne du mois concerné. Le bulletin de pension de novembre 2008 du plaignant comportait 13 colonnes supplémentaires, chacune indiquant un montant correspondant à l’allocation pour enfant à charge et à l’abattement fiscal pour la période couvrant septembre 2008 (dans la colonne avec la rubrique «200809») remontant à septembre 2007 (dans la colonne avec la rubrique «200709»).

[8] Voir le point 46 de la proposition de solution à l'amiable du Médiateur.

[9] Voir le paragraphe 7 du projet de recommandation du Médiateur.

[10] Voir le paragraphe 8 du projet de recommandation du Médiateur.

[11] Les articles 6 «proportionnalité» et 11 «équité» du code européen de bonne conduite administrative disposent que: «[l]orsqu’il prend des décisions, le fonctionnaire veille à ce que les mesures prises soient proportionnées au but poursuivi. Le fonctionnaire évite notamment de restreindre les droits des citoyens ou de leur imposer des charges lorsque ces restrictions ou charges ne sont pas raisonnablement en rapport avec l’objet de l’action poursuivie [...] Le fonctionnaire agit [...] équitablement et raisonnablement».