Contexte de la plainte

1. La présente plainte concerne une plainte déposée par un lanceur d’alerte auprès de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF).

2. En 2010, la Cour des comptes européenne (ci-après la «CCE») a effectué un audit concernant les activités de l'OLAF, au cours duquel, entre autres, l'enquête de l'OLAF dans l'affaire X a été examinée (dans le cadre d'un échantillon d'affaires). Cette enquête portait sur la mise en œuvre par une ONG («l’organisation en question») d’une convention de subvention avec les Communautés européennes de l’époque concernant l’exécution d’un projet d’aide extérieure de l’UE dans le pays Y.

3. Le plaignant est un fonctionnaire de la Cour des comptes européenne. Dans le cadre de ses fonctions professionnelles, il est tombé sur l’enquête externe de l’OLAF dans l’affaire X. L’OLAF a clôturé cette affaire en février 2009 sans recommander de suivi, essentiellement au motif qu’il n’avait pas été possible d’identifier les représentants responsables de l’organisation en question.

4. Le 31 mars 2010, le plaignant, invoquant l’article 22 bis, paragraphe 1, du statut [1], a envoyé une note (ci-après la «note») à l’OLAF et a souligné qu’il était possible d’identifier l’ancien président de l’organisation en question au moyen d’une recherche sur l’internet à l’aide des informations contenues dans le système de gestion des dossiers (ci-après le «SGC») de l’OLAF. La note a été imprimée sur le papier à en-tête officiel de la Cour, marquée comme confidentielle et signée par le plaignant dont la fonction à la Cour a été mentionnée. L’objet de la lettre a été précisé à titre d’information conformément à l’article 22 bis, paragraphe 1, premier et troisième alinéas, du statut. Le plaignant a joint le CV de l’ancien président de l’organisation en question, qui occupait à l’époque une position politique importante au sein des institutions de l’UE.

5. L'OLAF a reçu la note du plaignant le 8 avril 2010. Aucune réponse n'a été adressée au plaignant.

6. Le 11 mai 2010, l'OLAF a reçu la déclaration de la Cour des comptes relative aux conclusions préliminaires de son audit, y compris le commentaire suivant sur l'enquête dans l'affaire X: «[...] CMS ne démontre pas que des efforts suffisants ont été déployés pour contacter des hauts responsables au sein de l’organisation concernée afin d’établir ce qui s’est passé lors de la liquidation et d’établir les droits des créanciers. Sur la base des informations disponibles sur CMS et au moyen d’une simple recherche open source sur l’internet, il aurait été possible d’identifier l’ancien président de l’organisation concernée qui était député européen en [années Z] puis membre d’un [organe] de l’UE jusqu’en mars 2010.»

7. Le plaignant a déposé sa plainte auprès du Médiateur européen le 27 juillet 2010, et le Médiateur a ouvert une enquête le 3 septembre 2010.

8. Le 21 octobre 2010, l'OLAF [2] a envoyé une lettre au membre de la Cour des comptes chargé de l'audit de l'OLAF. Une copie de la note du plaignant était jointe à la lettre. Une copie de la lettre a également été envoyée au directeur de la Cour des comptes chargé de l’audit de l’OLAF. La lettre contenait, entre autres, le passage suivant: "Malheureusement, cette note n'a été portée à mon attention personnelle que récemment, je regrette donc que ce ne soit que maintenant que je la porte à votre attention." Elle a en outre expliqué pourquoi l'OLAF considérait que la note du plaignant ne devait pas être traitée au titre de l'article 22 bis du statut et a confirmé que l'OLAF n'adopterait aucune autre mesure dans l'affaire clôturée sur la base des informations portées à son attention par le plaignant. Elle a déclaré: « ainsi qu’il ressort clairement du dossier mis à la disposition de la Cour au cours de l’audit, la clôture était motivée par le fait que les autorités judiciaires (…) [de l’un des États membres] avaient clôturé leur dossier judiciaire, de sorte qu’il n’était pas possible pour l’OLAF de procéder à un suivi judiciaire. » La lettre se terminait par le passage suivant : "Je laisse à la Cour le soin de déterminer si les actions décrites dans la note du 31 mars 2010 et dans cette note elle-même sont conformes à la pratique professionnelle normale de la Cour en matière d'audit."

L’objet de l’enquête

9. Dans sa plainte au Médiateur européen, le plaignant a présenté l'allégation et la réclamation suivantes.

Allégation :

Contrairement à l’article 22 ter, paragraphe 1, point b), du statut [3], l’OLAF i) n’a pas informé le plaignant du délai qu’il s’était fixé pour prendre les mesures appropriées à la suite de la note du plaignant du 31 mars 2010 et ii) n’a pas pris les mesures appropriées.

Revendication :

L'OLAF devrait enquêter correctement sur l'affaire à la lumière des informations contenues dans la note du plaignant.

10. Dans ses observations, le plaignant a présenté les cinq nouvelles demandes suivantes:

1. L’OLAF devrait reconnaître que, en envoyant la note du 31 mars 2010, le plaignant a agi correctement et conformément au statut.

2. L'OLAF devrait reconnaître que, dans le traitement de la note du plaignant, il n'a pas respecté le statut et ses «procédures manuelles et opérationnelles».

3. L'OLAF devrait présenter des excuses au plaignant et porter ses excuses également à l'attention de toutes les personnes, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de la Commission, qui ont été informées de la note du plaignant.

4. L'OLAF devrait, sur la base de la note du plaignant, envisager de rouvrir son enquête externe dans le cas X conformément aux procédures applicables prévues dans le manuel de l'OLAF. À cette fin, elle devrait procéder à une évaluation complète du dossier.

5. L’OLAF devrait envisager, à la lumière des observations du plaignant, d’ouvrir une enquête interne conformément aux procédures applicables prévues par le manuel de l’OLAF.

11. Le Médiateur considère que les demandes supplémentaires énumérées aux points 4 et 5 ci-dessus sont couvertes par la demande initiale du plaignant («l’OLAF devrait mener une enquête appropriée sur l’affaire à la lumière des informations contenues dans la note du plaignant»). Par conséquent, il a décidé de ne pas inclure ces deux demandes en tant que demandes distinctes dans son enquête et de les prendre en considération dans l'évaluation de la demande initiale du plaignant. Toutefois, il a décidé d'inclure les réclamations supplémentaires (1), (2) et (3) du plaignant dans son enquête.

12. Enfin, dans ses observations, le plaignant a suggéré que, si le Médiateur jugeait approprié d'inclure dans son analyse les conclusions pertinentes de la Cour concernant l'OLAF, celle-ci devrait soumettre au Médiateur l'ensemble des conclusions de la Cour relatives à l'enquête dans l'affaire X, ainsi que ses propres réponses à celles-ci. Le plaignant a ajouté que, à sa connaissance, l'OLAF n'avait pas du tout répondu aux conclusions préliminaires de la Cour des comptes relatives à l'enquête X. Étant donné que la présente affaire concerne un litige entre le plaignant et l'OLAF et non entre la Cour des comptes et l'OLAF, le Médiateur estime qu'il n'est pas utile de suivre la suggestion du plaignant.

L'enquête

13. Le 27 juillet 2010, le plaignant a déposé sa plainte auprès du Médiateur.

14. Le 3 septembre 2010, le Médiateur a ouvert une enquête concernant l’allégation et la demande initiale et a demandé à l’OLAF de rendre un avis sur la plainte. L'avis de l'OLAF, ainsi qu'une lettre séparée adressée au Médiateur par l'OLAF, ont été transmis au plaignant avec une invitation à présenter des observations.

15. Le 28 novembre 2010, le requérant a envoyé une nouvelle correspondance concernant sa plainte. Le 6 décembre 2010, en réponse à la correspondance ultérieure du plaignant, le Médiateur lui a fourni une copie de sa réponse à la lettre susmentionnée de l'OLAF.

16. Le 20 décembre 2010, le requérant a envoyé ses observations.

17. Le 3 mars 2011, le Médiateur a demandé à l'OLAF un avis complémentaire sur les trois demandes supplémentaires susmentionnées qui ont été incluses dans l'enquête sur la base des observations du plaignant. À la même occasion, il a posé plusieurs questions à l’OLAF [4]. L'OLAF a été invité à soumettre son avis et à répondre aux questions avant le 30 avril 2011.

18. Le 8 juin 2011, l’OLAF a finalement présenté son avis complémentaire en anglais. Le 5 août 2011, elle a présenté la traduction dans la langue de la plainte. Les deux versions ont été transmises au plaignant. Le 18 juillet 2011, le plaignant a envoyé des observations complémentaires.

19. Le 31 janvier 2012, le Médiateur a procédé à une inspection du dossier de l’OLAF. Une copie du rapport d’inspection a été envoyée au plaignant et à l’OLAF.

20. Le 20 février 2012, le plaignant a présenté ses observations sur le rapport d’inspection. Le 8 janvier 2013, les services du Médiateur sont entrés en contact avec le plaignant en ce qui concerne la possibilité d'une solution à l'amiable à sa plainte.

Analyse et conclusions du Médiateur

Remarques préliminaires

21. Dans ses observations au Médiateur, l’OLAF a contesté en substance la recevabilité de la présente plainte pour les deux raisons suivantes: (i) premièrement, parce que la «plainte ne porte en aucun cas sur le statut de citoyen privé du plaignant ni sur une question qui le concerne personnellement et légitimement en tant que fonctionnaire»; et ii) deuxièmement, parce que l’examen de la manière dont l’OLAF exerce son pouvoir d’appréciation lorsqu’il décide de ses enquêtes dépasse, de l’avis de l’OLAF, le mandat du Médiateur. Ce contrôle devrait être laissé aux tribunaux. Se référant à l’affaire T-4/05 [5], l’OLAF a souligné que la Cour de justice était consciente de la marge d’appréciation dont dispose l’OLAF.

22. À cet égard, le Médiateur souligne que son rôle est différent de celui des tribunaux. Conformément à son statut [6], le Médiateur mène toutes les enquêtes qu'il estime justifiées pour clarifier tout soupçon de mauvaise administration dans les activités des institutions et organes de l'UE. Contrairement au contrôle juridictionnel [7], de telles enquêtes peuvent être menées même de sa propre initiative et ne sont pas conditionnées par un effet négatif (individuel, direct) sur le plaignant. Par conséquent, non seulement le Médiateur n’est pas empêché d’examiner les actions de l’OLAF, mais son contrôle est d’autant plus important dans les cas où un contrôle juridictionnel peut être exclu.

23. Le Médiateur rappelle en outre que les «dispositions relatives aux lanceurs d'alerte» figurant aux articles 22 bis et 22 ter du statut sont interprétées de deux manières [8].  Alors que l'article 22 bis prévoit essentiellement une obligation de signalement à certains fonctionnaires de la propre institution du lanceur d'alerte ou à l'OLAF («rapports primaires»), l'article 22 ter prévoit un droit de signalement aux titulaires de fonctions de certaines autres institutions de l'UE, y compris le Médiateur européen («rapports secondaires»).

24. Ainsi, la protection offerte par les dispositions statutaires relatives aux lanceurs d’alerte est également double. L’article 22 bis, paragraphe 3, protège les lanceurs d’alerte qui ont signalé à l’une des personnes au sein de leur propre institution, ou à l’OLAF, tout effet préjudiciable, pour autant qu’ils aient agi raisonnablement et honnêtement. En ce qui concerne l’article 22 ter, son objectif effectif (effet utile) est d’offrir à l’agent notifiant un recours externe s’il ne trouve pas de destinataire réactif au sein de sa propre institution ou de l’OLAF sur la base de la procédure prévue à l’article 22 bis. En résumé, le statut prévoit explicitement que le Médiateur européen constitue un recours supplémentaire pour les lanceurs d’alerte [9].

25. Par conséquent, lorsque les fonctionnaires rapporteurs (tels que le plaignant) s’adressent au Médiateur en vertu de l’article 22 ter du statut, il traite leurs observations comme des réclamations, conformément à l’article 228 du TFUE et à son statut.

26. En ce qui concerne le traitement par l’OLAF des divulgations des lanceurs d’alerte, le Médiateur estime de longue date que l’évaluation au fond des informations divulguées en vertu de l’article 22 bis du statut aux personnes compétentes en charge au sein des institutions mentionnées dans cet article ou à l’OLAF devrait être effectuée avec soin, impartialité et objectivité. L’obligation principale des autorités de l’UE est d’évaluer de manière approfondie les informations divulguées avant de décider des mesures de suivi appropriées. Quelle que soit cette décision finale, l'autorité informée devrait la motiver. Le fait de le faire correctement et d’expliquer au lanceur d’alerte les mesures prises dans le cadre du traitement de sa divulgation peut éviter de donner l’impression que le dossier n’a pas du tout été évalué ou qu’il y a eu collusion entre l’autorité et les personnes concernées par la divulgation [10].

27. Il s'ensuit que les enquêtes du Médiateur sur les plaintes qui lui sont soumises sur le fondement de l'article 22 ter du statut portent normalement sur la procédure appliquée dans les enquêtes menées par les institutions vers lesquelles les lanceurs d'alerte se sont tournés. Dans le cadre de son contrôle, le Médiateur suit les normes établies dans la jurisprudence pertinente de la Cour de justice [11].

28. Au cours de l'enquête en l'espèce, il est apparu clairement que l'allégation initiale du plaignant (mentionnée au point 9 ci-dessus) devait être comprise comme comportant deux parties. C'est pourquoi, dans la présente décision, le Médiateur examinera d'abord la prétendue absence de réponse adéquate de l'OLAF à la divulgation du plaignant, puis se penchera sur la prétendue absence de réaction adéquate au fond de cette divulgation.

A. Prétendu défaut de réponse adéquate à la divulgation du plaignant

Arguments présentés au Médiateur

29. Dans sa plainte, le plaignant a fait valoir que l’OLAF ne l’avait pas informé du délai qu’il s’était fixé pour prendre les mesures appropriées à la suite de sa note. Conformément à l’article 22 ter du statut, l’OLAF aurait dû le faire dans les 60 jours suivant la divulgation.

30. Dans son avis sur la plainte, l'OLAF a estimé que la note du plaignant qui lui avait été adressée le 31 mars 2010 ne devait pas être considérée comme une divulgation au titre de l'article 22 bis du statut, mais plutôt comme une communication de la Cour des comptes dans le cadre de son audit en cours. Elle a avancé les raisons suivantes.

31. L’OLAF a souligné que la note était fondée sur des faits dont le plaignant avait eu connaissance à titre professionnel. Ainsi, les faits avaient été portés à l'attention du plaignant dans l'exercice de ses fonctions lors de l'audit de l'OLAF. En outre, la note décrite par le plaignant comme une divulgation au titre de l’article 22 bis du statut a été imprimée sur du papier à en-tête de la Cour. L’OLAF a donc considéré que la plainte était une affaire entre lui-même et la Cour des comptes, et non entre lui-même et le plaignant.

32. L ' OLAF a ajouté que cette interprétation était confirmée par le "contexte chronologique et thématique spécifique". En effet, le plaignant a envoyé sa note à l’OLAF le 31 mars 2010. Le 11 mai 2010, l’OLAF a reçu l’exposé des conclusions préliminaires de la Cour, qui critiquait le traitement de l’enquête par l’OLAF dans l’affaire X. Le 21 juin 2010, l’OLAF a répondu à l’exposé des conclusions préliminaires de la Cour. Le 23 juillet 2010, le plaignant s'est adressé au Médiateur. Face à cette séquence d’événements, l’OLAF a reconnu que les droits et obligations en matière de rapports prévus aux articles 22 bis et 22 ter du statut s’appliquaient également aux membres du personnel de la Cour des comptes qui se trouvaient dans une situation décrite à l’article 22 bis du statut. Toutefois, de l'avis de l'OLAF, le contexte spécifique dans lequel la note avait été présentée justifiait de conclure que l'affaire en question était entre la Cour des comptes et l'OLAF.

33. En conséquence, l’OLAF a considéré qu’il avait pris toutes les mesures nécessaires en la matière. En fait, des réponses adéquates ont été données oralement au requérant en sa qualité officielle. Dans le même temps, dans sa lettre du 21 juin 2010, l’OLAF a fourni à la Cour des explications concernant son exposé des conclusions préliminaires. Par conséquent, l’OLAF a agi correctement et conformément au statut et à ses règles internes (manuel de l’OLAF). Enfin, l’OLAF a également exprimé ses regrets à la Cour des comptes quant au fait que, la note n’ayant pas été portée à l’attention de l’encadrement supérieur de l’OLAF dès sa réception, l’encadrement supérieur de la Cour n’avait pas été informé de son contenu à une date antérieure.

34. Dans ses observations, le plaignant a contesté le point de vue de l'OLAF. Tout d'abord, il a insisté sur le fait que la plainte adressée au Médiateur concernait la méconnaissance par l'OLAF de l'article 22 ter du statut, qui, à côté de l'article 22 bis, est également applicable dans le cadre des audits de la Cour des comptes, comme le reconnaît l'OLAF lui-même. Par conséquent, il serait inutile de commenter les contacts entre la Cour et l’OLAF au cours de l’audit effectué par la Cour.

35. Le plaignant a soutenu que sa note à l'OLAF devait être considérée comme une divulgation au sens de l'article 22 bis du statut. Le requérant a fait valoir que le libellé de cette disposition exigeait expressément qu ' un fonctionnaire prenne connaissance des informations divulguées "dans l ' exercice ou à l ' occasion de l ' exercice de ses fonctions". Cet article impose donc aux fonctionnaires l'obligation de se présenter dans de telles situations. En l’espèce, le plaignant n’a pas été libéré de cette obligation par le simple fait qu’il avait eu connaissance des faits pertinents au cours d’un audit de la Cour. Le plaignant a ajouté que l’exactitude de ce point de vue était confirmée par le libellé de l’article 22 bis du statut, qui ne prévoit une exception qu’en ce qui concerne «les documents, actes, rapports, notes ou informations, sous quelque forme que ce soit, détenus aux fins de procédures judiciaires, pendantes ou closes, ou créés ou communiqués au fonctionnaire dans le cadre de telles procédures». L’exactitude de ce point de vue a également été confirmée par l’article 5.2.1.1.1 du manuel de l’OLAF, qui dispose, entre autres, que «l’obligation de se manifester ne concerne que les faits découverts dans le cadre des fonctions de l’agent ou en rapport avec celles-ci».

36. Le plaignant a fait valoir que, même si l’OLAF avait des doutes quant à la nature juridique de sa note du 31 mars 2010, ces doutes auraient dû être dissipés une fois qu’il a eu connaissance de sa plainte auprès du Médiateur. En conséquence, l’OLAF n’a fourni aucune explication plausible quant aux raisons pour lesquelles il n’a pas traité sa note conformément à l’article 22 bis du statut et à son propre manuel.

37. De l'avis du plaignant, il apparaît que l'OLAF considère qu'il a le droit de décider quelles informations doivent être considérées comme des informations relevant de l'article 22 bis du statut et quelles informations ne doivent pas être considérées comme telles. Si une telle approche devait être suivie, les garanties pour les fonctionnaires énoncées à l'article 22 bis deviendraient illusoires et l'objet et le but de cette disposition seraient compromis.

Évaluation du Médiateur

38. D'emblée, le Médiateur note que l'OLAF a choisi de justifier sa démarche en faisant valoir que la note du plaignant du 31 mars 2010 ne devait pas être considérée comme une divulgation au sens de l'article 22 bis, paragraphe 1, du statut. Le plaignant a contesté ce point de vue.

39. Étant donné que l'obligation d'informer l'agent notateur dans un délai de 60 jours du délai dans lequel l'OLAF doit prendre les mesures appropriées au sens de l'article 22 ter du statut est déclenchée par une communication faite au titre de l'article 22 bis, paragraphe 1, le Médiateur doit d'abord déterminer si la note du plaignant peut ou non être considérée comme une divulgation au titre de cette disposition.

40. Comme le plaignant l’a observé à juste titre, l’OLAF a admis dans son avis que les articles 22 bis et 22 ter du statut sont applicables même aux fonctionnaires de la Cour des comptes. Elle a toutefois soutenu que les circonstances spécifiques de l'espèce, telles que le contexte chronologique, le papier à en-tête sur lequel la note a été imprimée et, en particulier, le fait allégué que le plaignant a utilisé des informations obtenues dans l'exercice de ses fonctions dans le cadre de l'audit spécifique effectué par la Cour des comptes, justifiaient la conclusion selon laquelle la note du plaignant ne devait pas être considérée comme une divulgation au titre de l'article 22 bis du statut, mais plutôt comme faisant partie de la communication entre la Cour des comptes et l'OLAF.

41. Le Médiateur ne peut être d'accord avec l'OLAF.

42. Premièrement, le plaignant a précisé que l’objet de sa note était une information au titre de l’article 22 bis, paragraphe 1, premier et troisième alinéas, du statut. Le contenu de la note correspondait à ce sujet.

43. En outre, les informations portées à l’attention de l’OLAF dans la note peuvent être objectivement considérées comme étant de nature assez grave, étant donné qu’elles impliquaient d’éventuelles lacunes dans la conduite d’une enquête de l’OLAF et une implication éventuelle d’un représentant politique de l’UE dans un cas de fraude éventuelle.

44. Ainsi, le Médiateur est d’avis que, quel que soit le papier à en-tête sur lequel la note a été écrite, il devait être clair pour toute personne ayant lu la note, ou à tout le moins son sujet, que le plaignant avait l’intention de faire une divulgation au titre de l’article 22 bis, paragraphe 1, du statut. Néanmoins, si l’OLAF avait des doutes, il aurait dû clarifier immédiatement la nature de la note et contacter sans délai le plaignant à cet égard. L’OLAF ne l’a pas fait.

45. Deuxièmement, le libellé de la seule disposition de l’article 22 bis du statut (c’est-à-dire une interprétation littérale), auquel le plaignant a fait allusion à juste titre, justifie la conclusion selon laquelle l’établissement de rapports au titre de cet article devrait effectivement se fonder sur les informations reçues dans l’exercice de ses fonctions, quelles qu’elles soient, y compris les fonctions d’audit.

46. Troisièmement, le Médiateur ne voit pas quelle incidence le calendrier de la note du plaignant pourrait avoir sur les conclusions de l’OLAF concernant sa nature. La note du plaignant avait été envoyée à l'OLAF plus d'un mois avant que la Cour des comptes n'envoie à l'OLAF les conclusions préliminaires de l'audit. Même si ces conclusions étaient, dans la partie pertinente, similaires au contenu de la note du plaignant, la note et les constatations de la Cour des comptes ont été soumises à l’OLAF dans le cadre de deux procédures différentes et auraient donc dû être traitées en conséquence, et non combinées et traitées ensemble dans le cadre d’une seule procédure. En tout état de cause, le Médiateur ne peut accepter qu'aucune réponse n'ait été donnée au plaignant, mais qu'une réponse ait été donnée à un membre de la Cour des comptes, et seulement un peu moins de sept mois après la réception de la note du plaignant. Le Médiateur note que la réponse au membre de la Cour des comptes n'est intervenue qu'après que l'OLAF a été informé de la plainte du plaignant auprès du Médiateur et de l'ouverture d'une enquête.

47. Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur estime que l'OLAF n'a pas justifié son appréciation de la nature de la note du plaignant, selon laquelle il ne s'agissait pas d'une divulgation au titre de l'article 22 bis du statut. Cette appréciation erronée constitue le premier cas de mauvaise administration. Elle a été suivie d’une série d’autres cas de mauvaise administration, qui sont exposés ci-dessous.

48. Étant donné que l’OLAF a considéré à tort que la note n’était pas une divulgation au titre de l’article 22 bis, il a omis de la traiter conformément à l’article 22 ter du statut, à savoir d’informer le plaignant dans un délai de 60 jours à compter du délai qu’il s’était fixé pour prendre les mesures appropriées.

49. En outre, dans sa lettre à la Cour des comptes du 21 octobre 2010, l’OLAF a adopté une position critique à l’égard du plaignant et de la conformité de sa divulgation avec ses fonctions professionnelles d’auditeur. Ainsi, plutôt qu'une véritable réponse de bonne foi, la lettre de l'OLAF peut être considérée comme un rapport ou une plainte adressée aux supérieurs hiérarchiques du plaignant. Cela n’est pas compatible avec le caractère protecteur des dispositions statutaires relatives aux lanceurs d’alerte.

50. Dans le même ordre d'idées, le Médiateur est frappé par le fait que, bien que le plaignant ait indiqué dans sa note qu'elle devait être traitée de manière confidentielle et malgré le caractère sensible de l'affaire, l'OLAF a transmis la note du plaignant au membre de la Cour des comptes chargé de l'audit ainsi qu'au directeur de la Cour des comptes chargé dudit audit.

51. Conformément à son statut, le médiateur est tenu de rechercher une solution à l’amiable s’il constate un cas de mauvaise administration. Toutefois, il ressort des contacts avec le plaignant à cet égard qu'une solution à l'amiable ne serait pas utile. Le Médiateur décide donc de clore cet aspect de l’affaire par une remarque critique.

B. Prétendu défaut de réponse adéquate au fond de la divulgation du plaignant

Arguments présentés au Médiateur

52. Le plaignant a fait valoir que l’OLAF n’avait pas pris les mesures appropriées à la suite de sa divulgation. Il a estimé que, en substance, sur la base des informations qu’il avait divulguées, l’OLAF pouvait identifier l’ancien président de l’organisation en question et que, par conséquent, il aurait dû rouvrir l’enquête externe dans l’affaire X ou mener une enquête interne.

53. L’OLAF n’était pas d’accord sur le fait qu’il aurait dû le faire. Elle a expliqué qu’au cours de son enquête dans l’affaire X, elle avait besoin d’identifier et de localiser les personnes chargées de l’administration de l’organisation en question. Pour cette raison, elle a contacté l’auditeur de cette organisation dans l’un des États membres. Ce dernier a refusé de fournir les informations pertinentes à l’OLAF pour des raisons de secret professionnel, mais a indiqué, d’une part, qu’il ne pouvait communiquer ces informations qu’aux autorités judiciaires de cet État membre et, d’autre part, qu’il avait, en fait, soumis les informations concernant l’organisation en cause aux mêmes autorités judiciaires en 2004. "Afin de ne pas interférer avec la procédure de ces autorités et sachant que l'OLAF (…) contrairement aux autorités judiciaires - [n'a] pas de pouvoirs coercitifs, l'OLAF a décidé d'assurer la liaison avec ces autorités nationales".  L’OLAF a contacté les autorités compétentes de cet État membre (bureau de poursuite), auprès desquelles il a demandé à plusieurs reprises des informations, en substance, sur les personnes qui auraient pu être responsables de la gestion de l’organisation en question. Le 21 juin 2007, les autorités judiciaires compétentes ont informé l’OLAF qu’elles avaient clôturé le dossier judiciaire, étant donné qu’elles ne pouvaient pas obtenir d’informations auprès des personnes responsables de l’organisation en question. Le 4 avril 2008, l’OLAF a été informé que «le dossier relatif à [l’organisation en question] avait été perdu». L’OLAF a donc clôturé son enquête en février 2009. «L’OLAF se trouvait donc dans une situation où la seule personne capable de fournir à l’OLAF des informations utiles était tenue au secret professionnel et ne communiquait qu’avec les autorités judiciaires (…) [de l’État membre], mais que ces autorités avaient classé l’affaire.»

54. En réponse à la question complémentaire du Médiateur [12], l’OLAF a précisé que la clôture de son enquête n’était pas motivée par le fait que tous les efforts visant à localiser et à identifier le président de l’organisation en question avaient échoué, mais plutôt par le fait que l’OLAF i) n’était pas en mesure d’identifier les personnes chargées de l’administration de l’organisation en question et ii) ses tentatives d’obtenir des informations par la coopération avec les autorités judiciaires de l’État membre n’avaient pas abouti.

55. L’OLAF a fait valoir que, avant de contacter l’auditeur de l’organisation en cause dans cet État membre, il avait tenté sans succès de contacter son secrétaire général, les responsables de cette fonction ayant signé, en 2000, le contrat faisant l’objet de l’enquête X de l’OLAF et, en 2002, un avenant audit contrat.

56. La raison pour laquelle l'OLAF n'a pas contacté le président de l'organisation en question était que la présidence, étant une fonction purement honorifique, ne signifiait pas que la personne concernée était responsable de l'administration de cette organisation. En effet, les personnes qui ont été choisies pour exercer les fonctions représentatives de président et qui, après la fin de leur mandat, sont devenues présidents d’honneur, étaient des personnes bien connues sur le terrain.

57. L’OLAF a ajouté: « les autorités judiciaires (…) [de l’un des États membres] [avaient] effectivement tenté de contacter le président de [l’organisation en question] [...] [mais] si [cette personne] avait été active dans l’administration de [l’organisation en question, cette personne] aurait répondu à ces autorités. L’absence de réponse a confirmé l’appréciation de l’OLAF selon laquelle le président n’était pas chargé de l’administration de [l’organisation en question].»

58. Enfin, l’OLAF a fait valoir qu’une fois clôturée, une affaire ne pourrait être rouverte qu’en raison de nouveaux éléments de preuve matériels susceptibles de remettre en cause les conclusions tirées au stade de la clôture ou si une autorité nationale demande à l’OLAF de procéder à des mesures d’enquête supplémentaires (section 3.4.4 du manuel de l’OLAF). Les détails concernant l'ancien président de l'organisation en question divulgués par le plaignant dans sa note ne constituent toutefois pas des motifs suffisants de réouverture. La prise de contact avec le président "ne serait pas censée" donner à l ' OLAF la possibilité d ' obtenir de nouveaux éléments de preuve matériels, étant donné que cette personne n ' est pas considérée comme ayant été responsable de la gestion de l ' organisation en question.

59. Dans ses observations, le plaignant a essentiellement considéré que l’OLAF aurait dû rouvrir son enquête externe et/ou ouvrir une enquête interne. En effet, sa divulgation a permis d’identifier une personne responsable de l’administration de l’organisation en question. En 2007, lorsque l’OLAF a préparé son évaluation initiale de l’affaire, il était encore possible de trouver un tableau complet des comités de pilotage de l’organisation en question et de son statut sur son site web. En vertu de l’article X du statut, le président de l’organisation en question était son représentant légal et disposait d’un pouvoir de signature. En outre, conformément à l’article XII des statuts, le conseil d’administration était chargé de la gestion administrative et financière et comprenait également le président, qui le présidait. Malgré tout, il ressort des documents pertinents que l’OLAF n’a pas sérieusement tenté d’identifier le président afin d’entrer en contact.

60. En outre, il apparaît que, à l’époque pertinente, tant l’OLAF que les autorités de l’un des États membres ont jugé utile de prendre contact avec le président. L’un des documents confidentiels soumis par l’OLAF au Médiateur au cours de l’inspection [13] montre que les personnes au sein de l’OLAF chargées de l’enquête ont exprimé leur intention de contacter le président de l’organisation, mais n’ont pas réussi à localiser et à identifier cette personne. Le fait que le président n’ait pas répondu aux autorités judiciaires compétentes n’étayait pas nécessairement la conclusion selon laquelle cette personne n’était pas chargée de la gestion de l’organisation.

61. Le plaignant a contesté l'argument de l'OLAF selon lequel il n'aurait pas pu poursuivre son enquête sans recevoir des informations pertinentes des autorités judiciaires de l'un des États membres, étant donné que ces informations ne constituaient qu'une des nombreuses sources d'information disponibles. Les informations pertinentes auraient pu être obtenues par une simple recherche sur l’internet.

Évaluation du Médiateur

62. Comme le souligne le Médiateur dans ses remarques liminaires au point 26 ci-dessus, l’institution à laquelle la divulgation a été faite en vertu de l’article 22 bis, paragraphe 1, du statut devrait agir avec la diligence requise pour décider s’il y a lieu de prendre des mesures sur la base de la divulgation. Quelle que soit sa décision, il devrait expliquer sa décision au lanceur d'alerte. Malheureusement, en l’espèce, ce n’est qu’au cours de l’enquête du Médiateur que l’OLAF a expliqué au plaignant pourquoi il estimait qu’aucune mesure ne devait être prise à la suite de sa divulgation. Cette explication ne semble toutefois pas adéquate.

63. Si la Médiatrice comprend la position de l’OLAF, la divulgation du plaignant n’équivalait pas à de nouvelles informations qui constitueraient des éléments de preuve matériels en rapport avec l’enquête externe de l’OLAF dans l’affaire X, et il n’y avait donc pas de motifs suffisants pour rouvrir cette enquête.

64. Le Médiateur estime qu'il ne devrait pas chercher à déterminer si les informations divulguées par le plaignant dans sa note du 31 mars 2010 constituaient de nouvelles informations pour l'OLAF ou si celui-ci avait déjà eu connaissance des données pertinentes concernant le président de l'organisation en question avant leur divulgation par le plaignant.

65. Néanmoins, lors de l’inspection des documents par le Médiateur, l’OLAF a reconnu qu’après la clôture de l’affaire X, il avait effectivement reçu de nouvelles informations, à savoir des détails concernant le statut de l’organisation.

66. Le Médiateur partage l'avis du plaignant selon lequel il ressort clairement de ce statut que l'affirmation de l'OLAF selon laquelle "la présidence de [l'organisation en question] était une fonction purement honorifique" et que le président n'était "pas chargé de l'administration de [l'organisation en question]" est erronée [14]. En fait, l'article XII du statut indique que le conseil d'administration est chargé de la gestion administrative et financière de l'organisation. Il prévoit en outre que le conseil d'administration comprend le président. En outre, le plaignant a fait valoir à juste titre dans ses observations, qui ont été transmises à l’OLAF par le Médiateur et ne sont pas contestées, que, conformément à l’article X du statut, le président de l’organisation en question était son représentant légal et avait le pouvoir de signer. Apparemment, cette personne a également présidé le conseil d'administration.

67. Il s'ensuit que la divulgation du plaignant, combinée aux nouvelles informations sur le statut de l'organisation en question, a fourni à l'OLAF de nouveaux éléments qui pourraient justifier, sinon la réouverture de l'enquête externe dans l'affaire X, à tout le moins, l'ouverture d'une enquête interne, comme le suggère le plaignant, dont la première étape pourrait raisonnablement être de contacter directement l'ancien président de l'organisation en question.

68. Toutefois, il ressort des explications de l'OLAF qu'il a décidé de ne pas le faire parce qu'il estimait que le président ne serait pas en mesure de lui fournir de nouveaux éléments de preuve matériels, cette personne n'étant pas considérée comme étant responsable de la gestion de l'organisation en question. L’OLAF aurait pris en compte les résultats de l’enquête dans l’un des États membres, où les autorités compétentes ont décidé de ne pas poursuivre leurs efforts pour contacter le président, alors qu’elles avaient reçu des preuves de la gestion financière de l’organisation en question de la part de l’auditeur de cet État membre. L’OLAF a donc apparemment conclu que de tels contacts n’auraient pas d’«effet utile» pour clarifier la question pertinente.

69. D'un point de vue formel et procédural, le Médiateur estime qu'il est raisonnable que l'OLAF se fonde, en principe, sur les conclusions des autorités de l'État membre.

70. Toutefois, l'explication de l'OLAF ne semble pas adéquate dans les circonstances de l'espèce, pour les raisons suivantes: i) la décision de l'OLAF est fondée sur l'interprétation par l'OLAF de la décision des autorités nationales, qui ne peut être corroborée par des éléments de preuve, étant donné que le dossier concerné a été perdu par les autorités nationales; ii) la décision de l’OLAF semble également être contredite par des informations obtenues par l’OLAF après la clôture de l’enquête, qui concernaient les responsabilités du président, comme le prévoit le statut applicable; et iii) la présente affaire concerne une personne occupant une position publique élevée dans l’Union, et tous les doutes possibles quant à l’implication de ces personnes publiques dans d’éventuelles accusations de fraude devraient être évités dans l’intérêt de ces dernières et dans l’intérêt de l’Union et de ses citoyens.

71. À la lumière de ce qui précède, le Médiateur estime que l’OLAF n’a pas dûment justifié pourquoi il ne souhaitait pas contacter l’ancien président de l’organisation en question. Il convient de noter à cet égard que le contact avec l’ancien président de l’organisation en question aurait constitué une mesure raisonnable à la suite de la divulgation d’informations par le plaignant, ainsi que des nouvelles informations obtenues par l’OLAF sur le statut de l’organisation. Selon la Médiatrice, le fonctionnement de l’OLAF dépend dans une large mesure des divulgations individuelles, qui ne doivent pas être découragées. Le Médiateur souligne à cet égard que, selon un rapport mentionné par la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, "les lanceurs d'alerte potentiels ont tendance à garder le silence pour deux raisons principales: la raison principale est qu’ils estiment que leurs avertissements ne feront pas l’objet d’un suivi approprié et que seule la raison secondaire est la crainte de représailles»[15].

72. Le fait que l'OLAF n'ait pas dûment justifié pourquoi il ne souhaitait pas contacter l'ancien président de l'organisation en question constituait un autre cas de mauvaise administration. Pour les raisons exposées au point 51, le Médiateur ne présentera pas de proposition de solution à l'amiable. En outre, à la lumière de la réponse de l'OLAF aux questions supplémentaires du Médiateur, celui-ci ne voit aucune perspective que l'OLAF soit en mesure de fournir une meilleure explication si la présente enquête devait être poursuivie. Par conséquent, le Médiateur clôt cet aspect de l’affaire par une remarque critique ultérieure.

C. Conclusions

Sur la base de son enquête sur cette plainte, le Médiateur clôt celle-ci en formulant les remarques critiques suivantes:

L’OLAF a apprécié à tort la nature de la note du plaignant du 31 mars 2010, c’est-à-dire qu’elle ne constituait pas une divulgation au titre de l’article 22 bis du statut. Ce fut le premier cas de mauvaise administration.

Par la suite, l'OLAF n'a pas traité la note du plaignant conformément à l'article 22 ter du statut, c'est-à-dire qu'il n'a pas informé le plaignant, dans un délai de 60 jours, du délai qu'il s'était fixé pour prendre les mesures appropriées. Il s'agissait du deuxième cas de mauvaise administration.

En outre, l’OLAF n’a pas fourni au plaignant la protection accordée aux lanceurs d’alerte par le statut, en ce que, i) dans sa lettre du 21 octobre 2010 à la Cour des comptes, il a adopté une position critique à l’égard du plaignant et de la conformité de sa divulgation avec ses fonctions professionnelles d’auditeur, et ii) il a transmis la note du plaignant au membre de la Cour des comptes chargé de l’audit et au directeur de la Cour des comptes chargé de l’audit. Il s'agit du troisième cas de mauvaise administration.

Enfin, l’OLAF n’a pas dûment justifié pourquoi il ne souhaitait pas contacter l’ancien président de l’organisation en question. Il s'agit du quatrième cas de mauvaise administration.

Le plaignant et l'OLAF seront informés de cette décision.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Fait à Strasbourg, le 15 mars 2013

 

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[1] L’article 22 bis, paragraphe 1, du statut est libellé comme suit: "Tout fonctionnaire qui, dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, a connaissance de faits qui permettent de présumer l'existence d'une éventuelle activité illégale, y compris une fraude ou une corruption, préjudiciable aux intérêts de l'Union, ou d'un comportement en rapport avec l'exercice de ses fonctions susceptible de constituer un manquement grave aux obligations des fonctionnaires de l'Union, en informe sans délai soit son supérieur hiérarchique direct, soit son directeur général ou, s'il l'estime utile, le secrétaire général, ou les personnes occupant des fonctions équivalentes, ou directement l'Office européen de lutte antifraude (OLAF).

Les informations visées au premier alinéa sont fournies par écrit.

Le présent paragraphe s’applique également en cas de manquement grave à une obligation similaire de la part d’un membre d’une institution ou de toute autre personne au service d’une institution ou effectuant un travail pour celle-ci.»

[2] La même personne que celle à qui le plaignant a envoyé sa note.

[3] L’article 22 ter, paragraphe 1, du statut est libellé comme suit: "Le fonctionnaire qui divulgue des informations telles que définies à l'article 22 bis au président de la Commission, à la Cour des comptes, au Conseil ou au Parlement européen, ou au Médiateur européen, ne subit aucun préjudice de la part de l'institution à laquelle il appartient, pour autant que les deux conditions suivantes soient remplies:

a) le fonctionnaire croit honnêtement et raisonnablement que les renseignements divulgués et toute allégation qu'ils contiennent sont en grande partie véridiques; et

b) le fonctionnaire a préalablement communiqué les mêmes informations à l’OLAF ou à sa propre institution et a laissé à l’OLAF ou à cette institution le délai fixé par l’Office ou l’institution, compte tenu de la complexité de l’affaire, pour prendre les mesures appropriées. Le fonctionnaire est dûment informé de ce délai dans un délai de soixante jours.»

[4] Les questions du Médiateur étaient les suivantes:

«a) Dans son avis, l’OLAF a fait valoir qu’il n’aurait pas été possible de poursuivre son enquête sans recevoir des informations pertinentes des autorités judiciaires (…) [de l’un des États membres]. L’OLAF pourrait-il indiquer les raisons pour lesquelles il a considéré que ces informations étaient déterminantes alors qu’il était apparemment possible d’identifier et de localiser l’ancien président de [l’organisation en question] par l’intermédiaire d’autres sources d’information?

b) Dans son avis, l'OLAF a fait valoir que le fait que le plaignant ait trouvé des détails sur l'ancien président de [l'organisation en question] ne constituait pas un motif suffisant pour que l'OLAF rouvre l'affaire. L’OLAF pourrait-il expliquer pourquoi, compte tenu de l’impossibilité d’identifier et de localiser les personnes chargées de l’administration de [l’organisation en question] affirmée dans le rapport final de l’affaire, il ne considère pas que les informations fournies par le plaignant, qui permettent apparemment d’identifier et de localiser le président, constituent des faits justifiant la réouverture de son enquête externe?

c) Le plaignant a fait valoir que, selon le rapport final de l'OLAF dans l'affaire X, "toutes les enquêtes dans l'intention de localiser et d'identifier" le président de [l'organisation en question] "avaient obtenu un résultat négatif". L’OLAF pourrait-il préciser les mesures qu’il a prises au cours de son enquête en vue de localiser et d’identifier le président de [l’organisation en question]?»

[5] Affaire T-4/05, Strack/Commission, ordonnance du Tribunal de première instance du 22 mars 2006, FP-I-A2-83, point 39.

[6] Article 2, paragraphe 1, et article 3 du statut du Médiateur européen.

[7] L’article 263 TFUE est libellé comme suit : «[…] Toute personne physique ou morale peut [...] former un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement [...]». Dans l'ordonnance Strack à laquelle l'OLAF s'est référé, le Tribunal s'est limité à indiquer que, si l'OLAF dispose d'une certaine marge d'appréciation, un signalement officiel à l'OLAF au titre de l'article 22 bis du statut ne saurait remettre en cause la décision de l'OLAF de clore une enquête par le biais d'un recours en annulation, à moins qu'il ne puisse démontrer que la décision produit des conséquences juridiques contraignantes susceptibles d'affecter directement sa situation juridique, faute de quoi la décision attaquée ne saurait être interprétée comme un acte lui faisant grief.

[8] Voir la décision sur la réclamation 1068/2011/RT (points 21 et suivants).

[9] Ibid.

[10] Voir mutatis mutandis les décisions relatives aux plaintes 1068/2011/RT, point 29; 1069/2011/RT, point 22; et 1039/2011/RT, point 25.

[11] Voir décision sur la réclamation 1342/2010/MHZ, point 29.

[12] Question c): "Le plaignant a fait valoir que, selon le rapport final de l'OLAF dans l'affaire X, "toutes les enquêtes dans l'intention de localiser et d'identifier" le président de [l'organisation en question] "avaient obtenu un résultat négatif". L’OLAF pourrait-il préciser les mesures qu’il a prises au cours de son enquête en vue de localiser et d’identifier le président de [l’organisation en question]?»

[13] L'Ombudsman n'a divulgué au plaignant aucun document confidentiel qu'il avait inspecté. L’observation du plaignant résulte de sa supposition quant au contenu du document identifié dans le rapport d’inspection comme «une fiche reprenant les projets de réponses de l’OLAF aux questions qui lui ont été posées dans le cadre de l’audit de la Cour des comptes».

[14] La partie pertinente du statut a été soumise au Médiateur par le plaignant dans ses observations du 18 juillet 2011, et son libellé n’a pas été contesté par l’OLAF.

[15] Voir le rapport «The protection of "whistle-blowers"», document n° 12006, 14 septembre 2009, point 8, http://www.assembly.coe.int/ASP/Doc/XrefViewHTML.asp?FileID=12302&Language=FR