LE CONTEXTE DE LA PLAINTE

1. La présente affaire concerne une plainte déposée par un journaliste allemand (ci-après le «plaignant») concernant l’accès du public aux documents au titre du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission [1] (ci-après le «règlement (CE) no 1049/2001»). L’article 2, paragraphe 1, dudit règlement dispose:

"Tout citoyen de l'Union, ainsi que toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre, a un droit d'accès aux documents des institutions, sous réserve des principes, conditions et limites définis dans le présent règlement."

2. Les exceptions au droit d’accès ainsi accordé sont énoncées à l’article 4 du règlement (CE) no 1049/2001 et comprennent ce qui suit.

Les institutions refusent l’accès à un document lorsque sa divulgation porterait atteinte à la protection:

a) l'intérêt public en ce qui concerne:

- [...]

- les relations internationales,

- [...];

...

(4) En ce qui concerne les documents de tiers, l’institution consulte le tiers en vue d’évaluer si une exception prévue au paragraphe 1 ou 2 est applicable, à moins qu’il ne soit clair que le document doit ou ne doit pas être divulgué.»

3. L’article 6 du règlement (CE) no 1049/2001 énonce des principes généraux sur la manière dont les demandes d’accès aux documents doivent être présentées et sur la manière dont une institution doit traiter ces demandes:

Les demandes d’accès à un document sont présentées sous toute forme écrite, y compris sous forme électronique, dans l’une des langues visées à l’article 314 du traité CE et d’une manière suffisamment précise pour permettre à l’institution d’identifier le document. Le demandeur n’est pas tenu de motiver sa demande.

(2) Si une demande n'est pas suffisamment précise, l'institution demande au demandeur de clarifier la demande et l'aide à le faire, par exemple en fournissant des informations sur l'utilisation des registres publics de documents.

...

(4) Les institutions fournissent aux citoyens des informations et une assistance sur les modalités et les lieux de dépôt des demandes d’accès aux documents.»

4. Les règles de traitement des demandes confirmatives sont définies à l'article 8 du règlement:

"1) Une demande confirmative est traitée rapidement. Dans un délai de quinze jours ouvrables à compter de l’enregistrement d’une telle demande, l’institution soit accorde l’accès au document demandé et fournit l’accès conformément à l’article 10 dans ce délai, soit, dans une réponse écrite, indique les raisons du refus total ou partiel. ...

(2) Dans des cas exceptionnels, par exemple dans le cas d'une demande portant sur un document très long ou sur un très grand nombre de documents, le délai prévu au paragraphe 1 peut être prolongé de quinze jours ouvrables, pour autant que le demandeur en soit informé à l'avance et qu'une motivation détaillée soit fournie.

...»

5. Le 23 juillet 2007, le requérant a contacté le porte-parole du commissaire Frattini pour lui demander une copie des "Lignes directrices pour la mise en œuvre de l ' accord entre la Communauté européenne et la Fédération de Russie visant à faciliter la délivrance de visas aux citoyens de l ' Union européenne et de la Fédération de Russie" (ci-après dénommées " Lignes directrices "). Il demande également s’il est possible d’obtenir certaines informations statistiques que, selon lui, les États membres doivent transmettre à la Commission avant la fin du mois d’août 2007.

6. Le porte-parole du commissaire Frattini a envoyé une brève réponse à cette demande, dans laquelle il a fourni au plaignant des détails sur le site web de la délégation de la Commission à Moscou. Selon le porte-parole, le plaignant serait en mesure de trouver les documents pertinents sur ce site. Le plaignant a par la suite communiqué avec le porte-parole pour l'informer que ce n'était pas le cas. Le 31 juillet 2007, en l'absence de réponse du porte-parole du commissaire Frattini, le plaignant s'est adressé personnellement au porte-parole du président de la Commission. Le porte-parole du commissaire Frattini a ensuite fourni au plaignant une réponse plus détaillée contenant des informations sur les endroits où il pouvait trouver la décision du Conseil ratifiant l'accord entre la Communauté européenne et la Fédération de Russie visant à faciliter la délivrance de visas aux citoyens de l'Union européenne et de la Fédération de Russie [2] (ci-après dénommé «accord»). En ce qui concerne les statistiques, le porte-parole a déclaré qu'il avait demandé à ses collègues chargés des relations extérieures de transmettre des informations pertinentes au plaignant. Lorsque le plaignant a répondu qu’il était intéressé par les lignes directrices, et non par l’accord, le porte-parole a expliqué que la Commission n’était pas en mesure d’envoyer le document demandé à ce moment-là, étant donné que les lignes directrices devaient encore être finalisées et adoptées par le comité mixte chargé du suivi de l’accord (ci-après le «comité mixte»). Le porte-parole explique que la Commission se fera un plaisir de transmettre les lignes directrices au plaignant, une fois que le comité mixte aura décidé qu'elles pourraient être rendues publiques.

7. Le 10 août 2007, le plaignant a de nouveau contacté le porte-parole du commissaire Frattini, affirmant que sa demande aurait dû être traitée conformément au règlement (CE) n° 1049/2001. Il demande que les procédures prévues par le règlement (CE) n° 1049/2001 soient suivies et que sa demande soit transmise au service compétent. Il a également demandé au porte-parole de l'informer du service auquel sa demande avait été transmise.

8. Le 24 août 2007, le plaignant s'est adressé au responsable des relations avec les médias de la représentation de la Commission en Allemagne. Dans sa réponse du 13 septembre 2007, ce fonctionnaire a estimé que le porte-parole du commissaire Frattini avait traité correctement la demande du plaignant. Il a souligné que le rôle de son service était de fournir des informations à la presse et que celle-ci s'était acquittée de son devoir en fournissant des réponses exhaustives au plaignant. Il informe en outre le plaignant que les demandes d'accès aux documents doivent être adressées au secrétariat général de la Commission.

9. Le 27 septembre 2007, le plaignant a présenté au secrétariat général de la Commission une demande formelle d'accès aux lignes directrices et aux statistiques. Cette demande a été enregistrée le 28 septembre 2007. Par lettre du 5 novembre 2007, la Commission a rejeté cette demande. Elle a expliqué qu’un certain nombre d’exceptions énoncées dans le règlement (CE) no 1049/2001, y compris celle prévue à l’article 4, paragraphe 1, point a), concernant les relations internationales, étaient applicables aux lignes directrices. La Commission a ajouté qu'elle n'avait reçu aucune des statistiques qui intéressaient le plaignant, mais qu'elle l'en informerait dès qu'elles seraient disponibles. Le 7 novembre 2007, le plaignant a présenté une demande confirmative, qui a été enregistrée le 16 novembre 2007. Par lettre du 7 décembre 2007, le plaignant a été informé que sa demande était toujours en cours d'examen et que des consultations avec d'autres services de la Commission étaient en cours. Le délai de réponse devrait donc être prolongé de 15 jours ouvrables jusqu'au 9 janvier 2008, conformément à l'article 8, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1049/2001.

10. Le 8 décembre 2007, le plaignant s'est adressé au Médiateur européen pour déposer la présente plainte.

11. Le 4 janvier 2008, la Commission a informé le plaignant qu'il y aurait un nouveau retard. Le 16 janvier 2008, la Commission a informé le plaignant qu'elle était en train de consulter les autorités russes en vue d'accorder (partiellement) "l'accès au projet de lignes directrices que vous avez demandé". Cette consultation prendrait un certain temps et retarderait donc davantage le traitement de la demande du plaignant.

12. Le 27 septembre 2007, le plaignant a demandé l'accès à la correspondance entre la Commission et les acteurs du marché dans l'affaire COMP/38577 (enquête de la Commission en matière de concurrence). Cette demande a été rejetée par la Commission. Le 29 octobre 2007, le plaignant a présenté une demande confirmative d'accès à ces documents.

13. Le 30 septembre 2007, le plaignant a également présenté une demande d'accès à la correspondance entre la Commission et la République fédérale d'Allemagne concernant le traitement des membres de la famille de citoyens de l'Union en matière de visas. Cette demande d’accès portait sur une correspondance antérieure concernant le traitement réservé à sa belle-mère, une citoyenne russe. Dans une lettre datée du 19 janvier 2006, la Commission a annoncé qu'elle tiendrait le plaignant informé de ses contacts avec le gouvernement allemand.

L'OBJET DE L'ENQUÊTE

14. Dans sa plainte au Médiateur européen, le plaignant a formulé les allégations suivantes:

1. La Commission n’a pas respecté le règlement (CE) no 1049/2001 en ne lui accordant pas l’accès aux lignes directrices ainsi qu’à certaines informations statistiques des représentations diplomatiques des États membres sur la mise en œuvre de l’accord, dans le délai prévu par le règlement (CE) no 1049/2001.
2. La Commission a illégalement étendu le délai pour statuer sur sa demande confirmative aux documents susmentionnés.
3. En ne renvoyant pas sa demande initiale d’accès aux documents au secrétariat général de la Commission et en ne lui communiquant pas les coordonnées pertinentes, la Commission n’a pas agi conformément aux principes de bonne conduite administrative et de transparence et n’a pas pris en considération l’esprit du règlement no 1049/2001. La Commission n’a pas non plus répondu à sa demande de renvoi de sa demande d’accès aux documents au secrétariat général.
4. La Commission ne l’a pas informé, contrairement à ce qu’elle avait annoncé dans sa lettre du 19 janvier 2006, de sa correspondance avec la République fédérale d’Allemagne concernant le traitement des membres de la famille de citoyens de l’Union en matière de visas.
5. La Commission n’a pas respecté le règlement (CE) no 1049/2001 en n’accordant pas l’accès à la correspondance dans l’affaire COMP/38577.
6. La Commission a illégalement prolongé le délai pour statuer sur sa demande confirmative d’accès à la correspondance dans l’affaire COMP/38577.

15. Le plaignant a fait valoir qu'il devrait avoir accès aux documents demandés.

16. Le 26 juin 2008, le plaignant a informé le Médiateur qu'il souhaitait abandonner les allégations (5) et (6) relatives à l'affaire COMP/38577. Le 6 octobre 2008, le plaignant a informé le Médiateur qu'il avait reçu la correspondance de la Commission avec l'Allemagne concernant le traitement des membres de la famille de citoyens de l'UE en matière de visas. Le plaignant a donc informé le Médiateur qu'il souhaitait également abandonner l'allégation (4).

17. Par conséquent, la présente décision ne porte que sur les allégations (1), (2) et (3) du plaignant et sur la demande connexe.

L'ENQUÊTE

18. La plainte a été déposée le 8 décembre 2007. Le 17 janvier 2008, le Médiateur a ouvert une enquête et a demandé à la Commission de rendre un avis sur la plainte.

19. La Commission a transmis son avis le 30 juin 2008. Le 7 juillet 2008, la réponse de la Commission a été transmise au plaignant pour observations, qu'il a présentées le 18 juillet 2008.

20. Le 25 novembre 2008, le Médiateur a demandé à la Commission des informations complémentaires sur cette affaire.

21. Le 10 mars 2009, la Commission a répondu à la demande de renseignements complémentaires. Le 13 mars 2009, cette réponse a été transmise au plaignant, qui a formulé des observations à son sujet le 17 mars 2009.

22. Dans ses observations, le plaignant a soulevé un certain nombre de nouveaux points. Premièrement, il a souligné que ni le comité mixte ni la Commission n’étaient compétents pour modifier l’objet de l’accord. Toutefois, des rapports indiquent que certains États membres ont mis en place un certain nombre de restrictions contraires à l'accord. Le plaignant a demandé au Médiateur et à la Commission de veiller à ce que les améliorations apportées par l'accord ne soient pas compromises, ni par les lignes directrices, ni par les mesures unilatérales prises par les États membres. Deuxièmement, il a déclaré qu’il n’était pas d’accord avec le point de vue de la Commission selon lequel les proches de citoyens de l’Union peuvent être tenus de fournir des preuves de la manière dont ils sont liés à un citoyen de l’Union autrement que par la «demande écrite» visée dans l’accord. Exiger d'autres documents, comme le prévoient apparemment les lignes directrices, augmenterait la bureaucratie pour les personnes concernées. Il estime dès lors que la Commission devrait veiller à ce que les États membres interprètent l’accord de manière conviviale pour les citoyens. Troisièmement, le plaignant a exprimé des doutes quant à l'application correcte de l'accord, en particulier en ce qui concerne les droits perçus pour les visas. Il suggère que la Commission rappelle en particulier à l'Allemagne ses devoirs dans ce contexte. Quatrièmement, le plaignant a déclaré que son expérience montrait que les restrictions de déplacement ne seraient assouplies que si les personnes concernées insistaient pour que les mesures convenues soient effectivement mises en œuvre. Cinquièmement, et enfin, le plaignant a fait valoir qu'il était très insatisfaisant que certains États membres aient transmis le projet de lignes directrices qui leur avait été remis par la Commission à leurs représentations dans des pays tiers, et que ces dernières les aient déjà appliquées sans donner aux citoyens concernés la possibilité de vérifier si le projet de lignes directrices avait été respecté et s'il était conforme à l'accord. Il a donc demandé au Médiateur de l'assister dans cette affaire, dans le cadre de ses compétences.

23. Il semble donc que le plaignant ait souhaité formuler de nouvelles allégations et réclamations. Conformément à l'article 2, paragraphe 4, du statut du Médiateur, toutes les allégations et demandes doivent être précédées des démarches administratives préalables appropriées auprès de l'institution concernée. Le Médiateur note toutefois que le plaignant ne semble pas avoir soulevé ces allégations et allégations dans sa correspondance avec la Commission. Elles sont donc, à l’heure actuelle, irrecevables. Toutefois, le plaignant est libre de renouveler ses allégations et ses demandes après avoir adressé préalablement à la Commission les démarches appropriées. Il convient toutefois de noter que le Médiateur ne peut examiner que les plaintes pour mauvaise administration émanant des institutions, organes ou organismes de l'Union européenne. Il ne serait donc, en tout état de cause, pas en mesure de traiter les allégations et les griefs dirigés contre le comportement des États Membres.

ANALYSE ET CONCLUSIONS DE L'OMBUDSMAN

A. Allégation de défaut d ' accès aux Principes directeurs et aux statistiques et réclamation connexe

Arguments présentés au Médiateur

24. Le plaignant a fait valoir que la décision de la Commission de ne pas lui accorder l'accès aux documents pertinents n'était pas conforme au règlement (CE) n° 1049/2001. Il a affirmé qu'il devait avoir accès aux documents demandés.

En ce qui concerne les lignes directrices

25. Dans son avis, la Commission a souligné que, dans sa décision du 5 novembre 2007 rejetant la demande d’accès, elle avait informé le plaignant que les lignes directrices étaient un projet de document qui était encore en cours de discussion et qui n’avait pas encore été adopté par le comité mixte, composé de la Fédération de Russie, des États membres et d’elle-même. Elle a en outre expliqué que, étant donné que les lignes directrices ont été rédigées conjointement par un tiers, la Commission était tenue, en vertu de l’article 4, paragraphe 4, du règlement (CE) no 1049/2001, de consulter la Fédération de Russie avant de prendre une décision concernant la demande d’accès.

26. La Commission a souligné que, lors d’une réunion du comité mixte en janvier 2008, elle avait soulevé la question de l’octroi de l’accès au projet de lignes directrices. Toutefois, la délégation russe a estimé que les directives ne devraient pas être rendues publiques sous forme de projet, mais qu'une fois adoptées, la question pourrait être réexaminée.

27. Le 3 mars 2008, la Commission a donc confirmé sa décision initiale de refuser l’accès au projet de lignes directrices. Elle a fait valoir que l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 1, point a), du règlement (CE) no 1049/2001 s’appliquait. La divulgation des lignes directrices, contre la volonté expresse de la Fédération de Russie, aurait une incidence négative sur l’intérêt public en ce qui concerne les relations entre l’Union européenne et la Fédération de Russie.

28. Dans ses observations, le plaignant a déclaré que, selon le ministère allemand des affaires étrangères, la version finale des directives était déjà disponible le 2 janvier 2008.

29. Le Médiateur a donc demandé à la Commission de commenter cette déclaration.

30. Dans sa réponse, la Commission a souligné que les lignes directrices n’étaient pas finalisées au 2 janvier 2008. En fait, un accord final et formel sur le texte des lignes directrices n’a été conclu que le 10 juin 2008. Les lignes directrices devaient donc être adoptées lors de la prochaine réunion du comité mixte, prévue pour février 2009. Il a en outre été convenu que les lignes directrices seraient publiées dès leur adoption.

31. À l'occasion d'une conversation téléphonique avec le bureau du Médiateur le 30 novembre 2009, le plaignant a confirmé qu'entre-temps, il avait reçu une copie des directives.

En ce qui concerne les statistiques

32. Dans son avis, la Commission a noté que seuls quelques États membres avaient présenté des statistiques au moment de la réunion du comité mixte en janvier 2008 et qu'il avait été convenu de s'efforcer de produire les statistiques pour la prochaine réunion du comité mixte en juin 2008.

33. Dans ses observations, le plaignant a déclaré qu’il ne pouvait pas comprendre pourquoi la Commission ne lui avait pas au moins fourni les statistiques dont elle disposait, comme elle était tenue de le faire en vertu du règlement (CE) no 1049/2001.

34. Le Médiateur a donc demandé à la Commission de commenter cet argument et de confirmer si les statistiques complètes étaient désormais disponibles ou non.

35. Dans sa réponse, la Commission a fait observer qu'elle n'avait reçu que quelques statistiques trimestrielles partielles de la part de certains États membres. De l'avis de la Commission, ces données n'étaient pas un indicateur clair de la mise en œuvre de l'accord. La Commission a noté qu'elle demanderait aux États membres d'établir les statistiques pertinentes en vue de les mettre à disposition lors de la prochaine réunion du comité mixte, prévue pour février 2009.

36. À l'occasion de la conversation téléphonique susmentionnée avec le bureau du Médiateur, le 30 novembre 2009, le plaignant a confirmé qu'il avait entre-temps reçu les statistiques qu'il souhaitait.

Évaluation du Médiateur

37. Le Médiateur note que le plaignant a demandé à avoir accès aux lignes directrices. La Commission l'a reconnu dans son avis. Toutefois, au cours de l'été 2007, lorsque le plaignant a tenté pour la première fois d'accéder à ce document, il a été informé par le porte-parole du commissaire Frattini que la Commission n'était pas en mesure de lui fournir le document demandé à ce moment-là, étant donné que les lignes directrices devaient encore être finalisées et adoptées par le comité mixte. Il ressort des informations fournies par la Commission au cours de la présente enquête que les lignes directrices n’ont été formellement adoptées qu’au début de 2009. Compte tenu du fait que le plaignant a demandé l'accès aux lignes directrices, et non au projet de lignes directrices, la Commission aurait dû rejeter la demande d'accès du plaignant au simple motif que le document auquel le plaignant demandait l'accès n'existait pas en tant que tel à ce moment-là.

38. Le Médiateur apprécie le fait que la Commission semble avoir tenté de déterminer si l'accès au projet de lignes directrices pouvait être accordé. Ses tentatives comprenaient la consultation des autorités russes. Toutefois, et pour autant que le Médiateur puisse le constater, le plaignant n'a jamais indiqué qu'il était intéressé par le projet de lignes directrices. Si la Commission avait été incertaine quant à la manière d'interpréter la demande du plaignant, elle aurait pu lui demander de clarifier cette question conformément à l'article 6, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1049/2001. De l'avis du Médiateur, la Commission se serait donc non seulement épargnée beaucoup d'efforts, mais elle aurait également évité de contrarier davantage un citoyen qui, comme on le verra ci-dessous, avait déjà des raisons d'être insatisfait de la Commission.

39. Le Médiateur note que le plaignant a confirmé qu'il avait entre-temps obtenu l'accès à la fois aux lignes directrices et aux statistiques qu'il recherchait. La Commission semble avoir été un peu lente à donner accès aux statistiques, étant donné qu'elle n'avait initialement pas donné accès aux statistiques qui avaient été soumises par certains États membres. La présente affaire concerne toutefois l’absence d’octroi de l’accès, et non l’éventuel retard dans l’octroi de l’accès aux documents concernés.

40. Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur estime qu'il n'y a pas lieu de poursuivre l'enquête sur l'allégation et la demande en question.

B. Allégation selon laquelle la Commission a illégalement prolongé le délai de réponse à la demande confirmative d'accès aux documents du plaignant

Arguments présentés au Médiateur

41. Le plaignant alléguait que la Commission avait illégalement prolongé le délai de réponse à sa demande confirmative. Il a déclaré qu'il avait l'impression que la Commission avait agi comme elle l'avait fait pour gagner du temps et parce qu'elle ne voulait pas lui donner accès aux documents concernés.

42. Dans son avis, la Commission a regretté de ne pas avoir respecté les délais fixés par le règlement (CE) n° 1049/2001. Toutefois, l'institution a également fait valoir que le retard résultait de ses efforts pour trouver une solution qui permettrait au plaignant d'obtenir l'accès le plus large possible. Elle a en outre souligné qu’elle était tenue, en vertu de l’article 4, paragraphe 4, du règlement (CE) no 1049/2001, de consulter les autorités russes.

43. Le plaignant n'a pas formulé d'observations à ce sujet dans ses observations.

Évaluation du Médiateur

44. Le Médiateur souligne que, conformément à l ' article 8, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1049/001, les demandes confirmatives d ' accès aux documents "doivent être traitées rapidement", que le délai de 15 jours ouvrables ne peut être prorogé que dans des "cas exceptionnels" et que "le demandeur est informé et dûment motivé ".

45. Il n’est pas contesté que la Commission n’a pas traité la demande confirmative du plaignant dans le délai pertinent de 15 jours ouvrables.

46. En fait, la Commission a informé le plaignant que le délai pour répondre à sa demande confirmative devait être prolongé de 15 jours ouvrables supplémentaires. Cette décision était toutefois fondée sur le fait que la Commission examinait toujours la demande et consultait d’autres services de la Commission. Le Médiateur ne voit pas comment ces circonstances pourraient être considérées comme constituant un «cas exceptionnel» au sens de l’article 8, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1049/2001. En tout état de cause, une simple référence, formulée en termes généraux, à la nécessité de consulter d’autres services de la Commission ne saurait satisfaire à l’exigence de «motivation détaillée» prévue par le même article.

47. Pour justifier le temps qu’il a fallu pour traiter la question, la Commission a ensuite également fait référence à la nécessité de consulter les autorités russes. L’article 4, paragraphe 4, du règlement (CE) no 1049/2001 prévoit la consultation d’un tiers auteur (ou coauteur) d’un document auquel l’accès est demandé. Il peut donc difficilement être considéré comme un «cas exceptionnel» au sens de l’article 8, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1049/2001. En tout état de cause, le Médiateur note que lorsque la Commission a fait référence à la nécessité de consulter les autorités russes, le délai initial avait expiré depuis longtemps.

48. Outre tout ce qui précède, même si l’on supposait que la Commission était en droit de s’accorder un délai supplémentaire de 15 jours ouvrables en l’espèce, cela ne changerait rien à la conclusion selon laquelle les délais prévus par le règlement (CE) no 1049/2001 n’ont pas été respectés. Il n'est pas non plus contesté que la Commission n'a pas traité la demande confirmative du plaignant dans le délai supplémentaire de 15 jours ouvrables.

49. La Commission n’a donc pas respecté l’exigence légale pertinente. Cela constitue un cas de mauvaise administration.

50. La Médiatrice note que la Commission a regretté de ne pas avoir respecté les délais fixés dans le règlement (CE) n° 1049/2001. De l'avis du Médiateur, il n'est normalement pas nécessaire que celui-ci prenne d'autres mesures si une institution présente des excuses pour un retard dans le traitement d'une demande d'accès au titre du règlement (CE) n° 1049/2001. Or, en l’espèce, la Commission ne s’est pas excusée et n’a pas non plus reconnu qu’elle était responsable de ce retard. Au contraire, elle a estimé que, parce qu'elle était tenue de consulter les autorités russes, le retard qui en résultait dans le traitement de la demande confirmative du requérant échappait à son contrôle et à sa responsabilité. Le Médiateur estime donc nécessaire de formuler une remarque critique ci-dessous.

51. Étant donné que la Commission n'a pas respecté les règles de procédure énoncées dans le règlement (CE) n° 1049/2001 lorsqu'elle a prorogé le délai en décembre 2007, il n'est pas nécessaire d'examiner les nouvelles «prorogations» des 4 et 16 janvier 2008.

C. Allégation selon laquelle la demande initiale d ' accès aux documents n ' a pas été transmise au Secrétariat général

Arguments présentés au Médiateur

52. Le plaignant a allégué qu'il y avait eu deux cas de mauvaise administration de la part de la Commission. La première s’est produite lorsqu’elle n’a pas renvoyé sa demande initiale d’accès, formulée le 23 juillet 2007, à son secrétariat général, et lorsqu’elle n’a pas donné suite à sa demande de renvoi, formulée le 10 août 2007.

53. Dans son avis, la Commission a réitéré le point de vue qu'elle avait exprimé lors de ses communications antérieures avec le plaignant, à savoir que le rôle du service du porte-parole, vers lequel le plaignant s'est tourné le 23 juillet 2007, était de fournir des informations, des évaluations politiques et des déclarations au nom de la Commission. La Commission a fait valoir qu'il était raisonnable que le porte-parole traite la demande du plaignant comme une demande de renseignements et non comme une demande d'accès à des documents. À l’appui de ce point de vue, la Commission s’est fondée sur trois faits. Premièrement, la Commission a constaté que le plaignant se présentait comme un journaliste professionnel. Deuxièmement, la Commission a fait valoir que le libellé de son courriel du 23 juillet 2007 suggérait qu’il y avait certaines questions qu’il souhaitait poser, et non qu’il souhaitait demander l’accès à des documents. À son avis, rien d'autre dans le texte du courriel n'indiquait que le plaignant avait l'intention de présenter une demande officielle d'accès aux documents. Troisièmement, la Commission a fait observer que le plaignant ne faisait pas référence au règlement (CE) no 1049/2001.

54. La Commission a accepté que, dans son courriel du 10 août 2007, le plaignant demande explicitement que sa demande d'accès aux documents soit transmise au secrétariat général. Elle a présenté ses excuses pour la manière inadéquate dont ce courriel particulier a été traité. La Commission a ajouté qu'elle était en train de mettre en place un système pour faire en sorte que ces demandes soient traitées de manière plus systématique à l'avenir.

55. Dans ses observations, le plaignant s'est dit surpris par le point de vue de la Commission selon lequel un citoyen doit mentionner le règlement (CE) n° 1049/2001 afin de garantir que sa demande d'accès aux documents sera traitée dans le cadre de ce règlement. Il a déclaré que lorsqu’il a présenté sa demande d’accès aux documents concernés, il n’avait jamais entendu parler du règlement (CE) no 1049/2001 et qu’il était sûr que ce serait le cas pour de nombreux autres citoyens de l’Union. À son avis, cela n'aurait toutefois pas dû avoir d'importance, car l'administration devrait connaître la loi et traiter les demandes des citoyens conformément à la loi. Il a également souligné que le règlement (CE) n° 1049/2001 prévoit expressément que l'administration doit aider le citoyen à faire une application complète et correcte. De plus, de l'avis du plaignant, la question de savoir si la personne qui présente la demande est un journaliste ou un citoyen ordinaire ne devrait pas avoir d'incidence sur la classification d'une demande d'information ou d'une demande de documents.

Évaluation du Médiateur

56. Il est de bonne pratique administrative de traiter les demandes d’accès aux documents conformément aux dispositions du règlement (CE) no 1049/2001 [voir l’article 23 du code européen de bonne conduite administrative [3]]. Il est également de bonne pratique administrative pour un fonctionnaire qui n'est pas compétent pour traiter une demande présentée par un citoyen, de diriger ce citoyen vers le fonctionnaire ou le service en charge de l'affaire (voir l'article 12, paragraphe 2, du code européen de bonne conduite administrative). Il convient également de noter que l’article 6, paragraphe 4, du règlement (CE) no 1049/2001 impose à l’administration de «fournir des informations et une assistance sur les modalités et les lieux de présentation des demandes d’accès aux documents». Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur estime que, si un citoyen présente une demande d’accès à des documents à un service qui n’est pas compétent pour traiter la demande, celle-ci devrait être transmise au service compétent ou, à tout le moins, le citoyen devrait être informé du service auquel il devrait renvoyer sa demande.

57. En l’espèce, le porte-parole de M. Frattini n’a ni transmis la demande d’accès formulée le 23 juillet 2007 au secrétariat général, ni informé le plaignant qu’il devait soumettre sa demande à cet organe.

58. Le Médiateur estime que les arguments avancés par la Commission pour justifier la manière dont elle a traité ladite demande ne sont pas convaincants.

59. Premièrement, il convient de noter que l’application du règlement no 1049/2001 n’est pas affectée par la question de savoir si la personne demandant l’accès aux documents est ou non un journaliste. À cet égard, le Médiateur note que, dans sa demande du 23 juillet 2007, le plaignant n'a pas fait référence au fait qu'il était journaliste. En fait, il semble qu’il n’ait mentionné ce fait que lorsqu’il s’est adressé au porte-parole du président de la Commission pour se plaindre de la manière dont son courriel du 23 juillet 2007 avait été traité. Deuxièmement, le Médiateur note que, lorsque le plaignant a envoyé son courriel du 23 juillet 2007, qui était en allemand, il a ajouté une traduction en anglais. En ce qui concerne les statistiques, le Médiateur estime que la version allemande du courrier électronique aurait pu créer une incertitude quant à la question de savoir si le plaignant souhaitait présenter une demande d'accès aux documents concernés ou s'il souhaitait recevoir uniquement des informations les concernant. Toutefois, en ce qui concerne les lignes directrices, le Médiateur note que le plaignant a clairement demandé une copie de ce document. Le fonctionnaire concerné ne pouvait douter que le plaignant souhaitait avoir accès à ce document. Troisièmement, le fait que le plaignant n’ait pas fait référence au règlement (CE) no 1049/2001 dans son courriel du 23 juillet 2007 est manifestement dénué de pertinence. Comme indiqué ci-dessus, il est de bonne pratique administrative de traiter les demandes d’accès aux documents conformément aux dispositions du règlement (CE) no 1049/2001. On ne peut s’attendre à ce que les citoyens connaissent parfaitement les règles juridiques qui régissent les devoirs de l’administration de l’UE.

60. Le Médiateur note que le porte-parole du commissaire Frattini a répondu très rapidement au courriel du plaignant du 23 juillet 2007. Il a renvoyé le plaignant à un site Web sur lequel, à sa connaissance, les documents pertinents pouvaient être trouvés. Si l ' hypothèse du fonctionnaire avait été correcte, le Médiateur n ' hésiterait pas à féliciter le fonctionnaire concerné pour son approche manifestement utile et serviable. En effet, si le fonctionnaire concerné avait transmis la demande du 23 juillet 2007 au secrétariat général, ou s’il avait informé le plaignant qu’il devait adresser sa demande à ce service, sa demande aurait d’abord dû être enregistrée par le secrétariat général, puis affectée au service chargé d’y répondre. Comme indiqué ci-dessus, la Commission disposait de 15 jours ouvrables pour ce faire. Si les documents pertinents avaient, en tout état de cause, été disponibles sur Internet, l’approche adoptée par le porte-parole du commissaire Frattini aurait permis au plaignant d’avoir accès à ces documents beaucoup plus rapidement que si la demande du 23 juillet 2007 avait été traitée conformément au règlement n° 1049/2001. Le Médiateur note toutefois que les documents pertinents n’étaient pas disponibles sur le site web auquel le plaignant a été renvoyé. Le plaignant en a immédiatement informé le fonctionnaire concerné. Dans ces circonstances, le Médiateur estime que le fonctionnaire concerné, dès qu’il a été informé que l’avis qu’il avait donné était erroné, aurait dû transmettre la demande du 23 juillet 2007 au secrétariat général ou, à tout le moins, indiquer au plaignant où présenter sa demande.

61. En ce qui concerne le courriel du 10 août 2007, le Médiateur note ce qui suit. Le plaignant s'est explicitement référé au règlement (CE) n° 1049/2001, a demandé que sa demande soit traitée conformément à ce règlement et a demandé qu'elle soit renvoyée au service chargé de traiter ces demandes. Le Médiateur estime que le fait que la Commission n'ait pas répondu à ce courriel et n'ait pas donné suite aux demandes du plaignant constitue un grave cas de discourtoisie. La gravité de la mauvaise administration est aggravée par le fait qu'un autre fonctionnaire de la Commission, à qui le plaignant a demandé de l'aide, s'est abstenu de prendre des mesures pour tenter de remédier à la situation. Au lieu de cela, on a dit au plaignant que la façon dont sa demande d'accès avait été traitée était « tout à fait correcte ».

62. Le Médiateur note toutefois que la Commission a accepté que la demande du plaignant du 10 août 2008 n'ait pas été traitée de manière satisfaisante. Il note en outre qu’il s’est excusé pour ce fait et a indiqué qu’il mettait en œuvre un système visant à garantir que ces demandes soient traitées correctement à l’avenir. Le plaignant n'a formulé aucun commentaire spécifique dans ses observations sur cet aspect de l'affaire.

63. Dans ces circonstances, le Médiateur estime qu'il n'est pas nécessaire de poursuivre l'enquête en ce qui concerne le traitement du courrier électronique du 10 août 2007.

64. Le Médiateur note toutefois que les excuses susmentionnées ne s'étendent pas à la manière dont la Commission a traité le courriel du plaignant du 23 juillet 2008. Au contraire, l'avis montre que la Commission continue de croire que ce courrier électronique a été traité correctement. Pour les raisons exposées ci-dessus, le Médiateur n’est pas en mesure de partager ce point de vue. Le Médiateur formulera donc une remarque critique correspondante ci-dessous.

D. Conclusions

Sur la base de son enquête sur cette plainte, le Médiateur clôt celle-ci par les conclusions et remarques critiques suivantes:

1. Conformément à l ' article 8, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1049/001, le délai de 15 jours ouvrables prévu pour le traitement des demandes confirmatives d ' accès aux documents peut, dans des "cas exceptionnels" et pour autant que "des raisons détaillées soient fournies", être prolongé de 15 jours ouvrables supplémentaires. En l’espèce, la Commission a informé le plaignant que le délai pertinent devait être prolongé au motif qu’elle examinait toujours la demande et consultait d’autres services. Le Médiateur ne voit pas en quoi ces circonstances pourraient constituer un «cas exceptionnel» au sens de l’article 8, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1049/2001. En tout état de cause, une simple référence, formulée en termes généraux, à la nécessité de consulter d’autres services de la Commission ne saurait satisfaire à l’exigence de «motivation détaillée» prévue au même article. La Commission n'a donc pas traité la demande confirmative du plaignant dans le délai prescrit par le règlement (CE) n° 1049/2001. Cela constitue un cas de mauvaise administration.
2. Il est de bonne pratique administrative de traiter les demandes d'accès aux documents conformément aux dispositions du règlement (CE) n° 1049/2001 (voir l'article 23 du code européen de bonne conduite administrative). Il est également de bonne pratique administrative pour un fonctionnaire qui n’est pas compétent pour traiter une demande donnée présentée par un citoyen de diriger le citoyen vers le fonctionnaire ou le service chargé de l’affaire (voir l’article 12, paragraphe 2, du code européen de bonne conduite administrative). En l'espèce, la Commission n'a pas transmis à son secrétariat général la demande d'accès aux documents du plaignant datée du 23 juillet 2007. À tout le moins, le plaignant aurait dû être informé de l’endroit où présenter sa demande dès qu’il a informé la Commission que la réponse initiale à sa demande était incorrecte. Il s’agit là d’un autre cas de mauvaise administration.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Fait à Strasbourg, le 5 janvier 2010

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[1] JO 2001, L 145, p. 43.

[2] Décision du Conseil du 19 avril 2007 relative à la conclusion de l’accord entre la Communauté européenne et la Fédération de Russie visant à faciliter la délivrance de visas de court séjour, JO 2007, L 129, p. 27.

[3] Le code est disponible sur le site web du Médiateur (http://www.ombudsman.europa.eu).