Antécédents de la plainte

1. Le plaignant est une entreprise commerciale qui a participé, en tant que coordinateur de projet, à un projet pilote financé par l’UE visant à développer l’infrastructure de transport renouvelable dans plusieurs États membres de l’UE d’Europe centrale et orientale. Le projet était régi par une convention de subvention conclue avec l’Agence exécutive pour l’innovation et les réseaux (INEA), à laquelle a succédé l’Agence exécutive européenne pour le climat, les infrastructures et l’environnement (CINEA).[1] Le projet s’est déroulé de 2017 au 30 juin 2023.

2. Le projet avait rencontré des difficultés et n'avait pas été pleinement mis en œuvre.

3. Le 24 mai 2023, la CINEA a rappelé au plaignant que le projet prendrait fin le 30 juin 2023 et qu’elle devrait présenter la demande de paiement final dès que possible et au plus tard le 30 juin 2024.

4. Le 30 août 2023, la CINEA a informé le plaignant qu’elle n’était pas satisfaite de la mise en œuvre insuffisante du projet. La CINEA a confirmé qu’aucune prolongation supplémentaire ne serait accordée pour la mise en œuvre du projet, étant donné qu’il ne semblait pas que cela permettrait au plaignant d’achever le projet.

5. Le 25 février 2024, la CINEA a rappelé au plaignant son obligation de présenter le rapport final au plus tard le 30 juin 2024. Il a déclaré qu'il serait utile de le recevoir bien à l'avance pour traiter le paiement final en temps opportun. Elle a ajouté que, dans le cas contraire, elle se réservait le droit d’appliquer les dispositions pertinentes de la convention de subvention.

6. Les 26 et 28 février 2024, la CINEA a proposé de rencontrer le plaignant pour l’aider à traiter les procédures de fin de projet et à rédiger le rapport final du projet et la demande de paiement final. La réunion a eu lieu le 5 mars 2024. Le 9 avril 2024, la CINEA a fourni des orientations supplémentaires au plaignant, et une autre réunion a eu lieu en juin 2024.

7. Le 20 juin 2024, la CINEA a accepté de prolonger le délai de présentation du rapport final jusqu’à la mi-juillet 2024.

8. Le 29 juillet 2024, la CINEA a accepté de prolonger le délai de présentation du rapport final jusqu’au 16 août 2024.

9. Le 9 août 2024, le plaignant a présenté le rapport final et les documents connexes.

10. Le 23 août 2024, la CINEA a informé le plaignant que la demande de paiement final ne pouvait pas être acceptée. La CINEA a énuméré plusieurs documents manquants [2] et a demandé des corrections et des informations supplémentaires.

11. Les 12 et 26 septembre 2024, la CINEA a envoyé des rappels.

12. Le 23 août 2024, le plaignant a envoyé des observations et des questions à la CINEA. Le plaignant a mentionné des difficultés financières en raison desquelles il ne pouvait pas payer l'auditeur qui devait fournir le certificat relatif aux états financiers. En outre, elle a indiqué qu'elle était en contact avec les autorités des États membres pour obtenir leurs certificats.

13. Le 3 octobre 2024, la CINEA a répondu aux questions du plaignant ´s.

14. Le 10 octobre 2024, la CINEA a invité le plaignant à présenter le rapport final complet au plus tard le 18 octobre 2024. Dans le cas contraire, elle serait tenue de résilier la convention de subvention, de déclarer tous les coûts inéligibles et de lancer une procédure de recouvrement concernant les préfinancements versés.

15. Le 10 octobre 2024, le plaignant a informé la CINEA qu’il avait trouvé une solution et que l’auditeur fournirait le certificat relatif aux états financiers au plus tard le 30 octobre 2024.

16. Le 14 octobre 2024, la CINEA a proposé d’envisager de prolonger jusqu’au 30 octobre 2024 le délai de présentation du rapport final de projet certifié par les États membres, à condition que le plaignant fournisse une copie du contrat d’audit et de la déclaration de l’auditeur ´ confirmant la date d’échéance. Dans le cas contraire, la CINEA procéderait à la résiliation de la convention de subvention. Le même jour, le plaignant a envoyé le mandat signé par l’auditeur confirmant la date limite du 30 octobre 2024.

17. Le 31 octobre 2024, le plaignant a informé la CINEA que l’auditeur avait demandé quelques jours de prolongation de ´. Une fois l’audit achevé, le plaignant partagerait le rapport d’audit avec les autorités compétentes des États membres afin d’obtenir leurs certificats.

18. Le 18 novembre 2024, la CINEA a décidé de résilier la convention de subvention et de recouvrer l’intégralité de sa contribution financière (plus de 12,7 millions d’EUR). La raison en était que le plaignant n'avait toujours pas soumis le rapport final. La CINEA a fait référence à ses «notifications» antérieures selon lesquelles elle pouvait résilier la convention de subvention envoyée les 10 et 14 octobre 2024. La CINEA a indiqué qu’elle avait prolongé le délai de présentation du rapport final jusqu’au 30 octobre 2024, c’est-à-dire de quatre mois. Le plaignant n’avait toujours pas présenté le rapport final et avait besoin d’une nouvelle prolongation, que la CINEA ne pouvait pas accorder [3].

19. Le 21 novembre 2024, la CINEA a répondu aux demandes de réexamen de la plaignante ´s qu’elle pouvait décider de suspendre la procédure de résiliation au cours de l’analyse du document reçu si elle recevait la demande de paiement final complète dans les jours suivants.

20. Le 22 novembre 2024, le plaignant a présenté à nouveau le rapport final. Le plaignant a inclus le mandat de la vérification et le rapport indépendant sur les constatations factuelles (certificat sur les états financiers). Elle comprenait également un certificat d’un État membre obtenu entre-temps dans l’État membre de son établissement, ainsi qu’un document confirmant qu’un autre État membre traitait toujours la demande.

21. Le 18 décembre 2024, la CINEA a informé la plaignante que le rapport final tel que présenté à nouveau était irrecevable et incomplet et en a précisé les raisons. La CINEA a déclaré qu’elle ne pouvait rembourser aucun coût parce que tous les coûts présentés dans les trois demandes de paiement intermédiaire relatives à l’exécution de travaux, de services et de fournitures étaient inéligibles en l’absence d’éléments livrables et/ou de preuve que les activités correspondantes avaient été réalisées et achevées. La CINEA a indiqué que le rapport final de la plaignante ´ indiquait clairement qu'aucune des activités n'avait été achevée. La CINEA a joint l’ordre de recouvrement.

22. Le 4 janvier 2025, le plaignant a demandé à la CINEA d’annuler sa décision de résilier la convention de subvention. Elle a également informé la CINEA que l’une des autorités de l’État membre ne souhaitait pas délivrer les certificats correspondants parce qu’elle n’était pas l’État membre d’établissement. Le plaignant a demandé à la CINEA de fournir la référence à l’acte juridique pertinent de l’Union qui pourrait informer l’autorité de l’État membre de ses obligations à cet égard. Le plaignant a ajouté que les autorités de l’État membre avaient refusé de délivrer un certificat pour son partenaire de projet parce qu’aucun coût n’avait été déclaré pour cette entité.

23. Le 23 janvier 2025, la CINEA a répondu au plaignant qu’elle maintenait sa décision de résilier la convention de subvention et de recouvrer l’intégralité du montant du préfinancement. Elle a déclaré que les documents et explications supplémentaires fournis entre-temps par le plaignant ne lui permettaient pas de considérer la demande de paiement final comme recevable.

24. Le 25 mars 2025, la plaignante a informé la CINEA que, le 19 mars 2025, elle avait fait l’objet d’une procédure d’insolvabilité et a communiqué la décision de justice pertinente.

25. Le même jour, le plaignant a présenté à la CINEA les certificats des États membres [4], qui indiquent que les informations fournies dans le rapport final et l’état financier sont «complètes, fiables et véridiques» et que les coûts déclarés dans l’état financier sont «réels et éligibles conformément à la subvention». Le plaignant a déclaré qu’il ne pouvait pas présenter ces certificats plus tôt parce que les autorités compétentes des États membres avaient besoin jusqu’en mars 2025 pour délivrer trois des quatre certificats. Le plaignant a joint le reste du rapport final.

26. Le 10 avril 2025, la Commission européenne a déposé la créance financière de CINEA´ auprès du liquidateur désigné.

27. Le 22 mai 2025, la CINEA a informé le plaignant qu’elle ne pouvait pas évaluer le rapport final et les documents connexes qu’il avait présentés le 25 mars 2025.

28. Estimant que la décision de la CINEA´ de résilier la convention de subvention était inéquitable, le plaignant s'est adressé au Médiateur.

L'enquête

29. La Médiatrice a ouvert une enquête sur l’équité de la décision de la CINEA de résilier la convention de subvention et de recouvrer la totalité de sa contribution financière.

30. Au cours de l'enquête, l'équipe d'enquête du Médiateur a rencontré des représentants de CINEA´s et a examiné la plainte. L'équipe d'enquête du Médiateur a également examiné les documents fournis par la CINEA et examiné les observations du plaignant´s.

Arguments présentés au Médiateur

Par CINEA

Les raisons de la résiliation et du recouvrement

31. La CINEA a indiqué qu'elle avait sélectionné le projet à la suite d'un appel à propositions très concurrentiel. Il s’agissait d’un projet de taille moyenne d’une valeur d’environ 27 millions d’EUR. En outre, il s’agissait d’un projet pilote comportant de multiples composantes: la production de biogaz liquéfié (LBG) et de gaz naturel liquéfié (GNL), la construction d’un réseau d’infrastructures de stations-service et d’actifs mobiles tels que des camions et des autobus. Le projet était un «projet pilote», ce qui signifiait que le plaignant devait présenter des rapports pour préparer un déploiement plus large. Les rapports et les preuves des mesures prises ont été essentiels pour tirer des enseignements et développer davantage ce domaine des énergies renouvelables.

32. Le projet devait commencer en 2017 et devenir pleinement opérationnel d'ici décembre 2020. La CINEA a suivi le projet de près. Elle était consciente des difficultés rencontrées par le plaignant. La CINEA a fait preuve d'une grande souplesse en acceptant de prolonger la durée du projet. La CINEA et le plaignant ont signé le premier avenant en septembre 2018. Avec la dernière modification, la durée du projet a été prolongée jusqu’au 30 juin 2023. Toutefois, à la fin du projet, le plaignant n'avait réalisé aucun progrès significatif.

33. La CINEA a fourni un préfinancement d’environ 12,7 millions d’EUR au début du projet afin de fournir au plaignant les ressources nécessaires au démarrage du projet. Le plaignant a présenté des rapports périodiques sur l'état d'avancement des travaux et des déclarations de coûts. La CINEA a vérifié leur recevabilité, notamment si la demande comprenait un certificat d’audit indépendant, l’éligibilité des éléments de coût et la qualité. La mise en œuvre technique devait être évaluée à la fin du projet afin de déterminer le montant final de la subvention.

34. À la fin du projet, le plaignant devait présenter un rapport final et une demande de paiement du solde. Le plaignant a présenté le rapport final avec un retard important. Elle a été jugée irrecevable parce qu'elle ne satisfaisait pas à toutes les exigences. En outre, le rapport final a fait apparaître des écarts entre le montant indiqué dans le certificat d’audit et le montant déclaré par le bénéficiaire dans la déclaration de coûts finale. En outre, les résultats du projet présentaient de nombreuses lacunes.

35. La CINEA a ajouté que le plaignant n'avait pas atteint les principaux objectifs du projet. Le projet n'était pas opérationnel et aucune leçon n'a pu être tirée. Le plaignant n'a pas présenté le rapport sur les leçons apprises parce qu'il n'avait pas établi de station de ravitaillement fixe. Le plaignant a livré 15 camions en tant qu'actifs mobiles, mais ils n'ont pas été utilisés aux fins prévues, à savoir assurer l'utilisation efficace de l'infrastructure qui aurait dû être mise en place.

36. Étant donné que le projet visait à obtenir des résultats, il comprenait la construction de plusieurs stations-service pour fournir du gaz liquéfié à un certain nombre de camions. Il visait à tester la réalité du marché. La CINEA souligne qu’il s’agit d’une «obligation de résultats». En fin de compte, il n'y avait pas de stations et seulement un nombre limité de camions. Les objectifs techniques généraux n'ont donc pas été atteints.

37. En outre, la CINEA a déclaré que le plaignant était devenu insolvable en décembre 2023, mais qu’il n’en avait informé la CINEA qu’en mai 2025. La déclaration de faillite, a déclaré la CINEA, était une obligation légale en vertu de la convention de subvention.

38. La CINEA a pris en considération les circonstances exceptionnelles dans lesquelles le projet avait été mis en œuvre, à savoir la pandémie de COVID-19, la guerre en Ukraine et la crise énergétique. Il a accepté de prolonger le projet de 30 mois. Cependant, l'infrastructure devait être mise en œuvre d'ici la mi-2018 ou la mi-2019, bien avant ces perturbations. La CINEA a accordé une prolongation de 18 mois, mais cela n'a pas suffi. Selon le calendrier révisé, le projet aurait dû commencer en 2021 - avant la guerre. Bien que la COVID-19 ait eu un certain impact, elle n’a pas pu justifier, parallèlement à la guerre, l’échec de la mise en œuvre du projet compte tenu des extensions.

39. En ce qui concerne les certificats des États membres, il ne s’agissait que d’une question parmi d’autres. La CINEA a déclaré que les États membres supervisent les activités sur leur territoire. Les certificats leur permettent de comprendre les coûts et les attentes des projets financés par l'UE. Il n’existe pas d’orientations spécifiques sur la manière d’obtenir les certificats des États membres. Bien que des retards puissent survenir, ils sont généralement limités à quelques semaines ou à un mois. Dans ce cas, le délai était plus long. La CINEA a admis qu’elle n’était pas au courant des circonstances exactes, mais la correspondance a montré que le bénéficiaire ajoutait régulièrement des éléments de coût qui devaient être traités. En outre, il y avait d'autres questions telles que l'absence d'un certificat sur les états financiers d'un auditeur. Si le retard des États membres avait été le seul problème, il n’aurait peut-être pas été important; toutefois, il manquait de nombreux éléments.

40. En ce qui concerne le certificat relatif aux états financiers, la CINEA indique qu’il s’agit d’une exigence standard. Exceptionnellement, elle n’est pas requise pour les subventions inférieures à un certain seuil, ce qui n’était pas pertinent en l’espèce. La CINEA a déclaré que de tels certificats l'assistent dans son analyse.

41. La CINEA a également fait valoir que le plaignant avait reçu des paiements intermédiaires et avait donc eu connaissance de toutes les mesures et exigences nécessaires. Malgré cela, la demande de paiement final ne satisfaisait pas à ces exigences. La CINEA a informé le plaignant des raisons pour lesquelles elle considérait le rapport final comme irrecevable. En mars 2025, la dernière demande de paiement final restait irrecevable en raison d’incohérences entre le certificat d’audit ´s relatif aux états financiers et les coûts déclarés. Lorsque les demandes de paiement ne sont pas jugées recevables, la CINEA n’évalue pas l’éligibilité des coûts. Dans ce cas, la CINEA a effectué une vérification rapide et a noté que de nombreuses dépenses étaient clairement inéligibles en raison de leur nature. Tel a été le cas pour les déclarations de coûts relatives à la préparation de la convention de subvention, d’un montant de plusieurs millions d’euros.

La procédure suivie par la CINEA

42. La CINEA a déclaré que la résiliation d’une convention de subvention est rare. C'est une mesure de dernier recours. La procédure définie dans la convention de subvention est destinée à mettre fin à la convention de subvention pendant sa mise en œuvre lorsque le bénéficiaire est confronté à des problèmes majeurs. La décision d'envoyer une lettre de résiliation à ce stade était nécessaire pour fixer un moment pour cesser de demander des documents après que plusieurs échanges se soient révélés futiles.

43. La CINEA a déclaré que la résiliation était motivée par le fait que le plaignant´s n’avait pas présenté de demande de paiement final éligible. La CINEA a envoyé plusieurs lettres de rejet au bénéficiaire, qui exposaient explicitement les raisons spécifiques du rejet et détaillaient les mesures correctives nécessaires pour remédier à la situation. Ces communications s’inscrivaient dans le cadre des efforts continus déployés par la CINEA pour aider le plaignant à satisfaire aux exigences. Ils comprenaient des instructions précises et des commentaires.

44. La CINEA a maintenu une communication constante avec le plaignant et a suivi une approche en trois étapes.

45. Premièrement, la CINEA a envoyé des rappels écrits le 24 mai 2023 et le 25 février 2024, exhortant le plaignant à soumettre le rapport final du projet. Malgré d’autres communications, dont une réunion le 11 juin 2024, le plaignant n’a pas présenté sa demande de paiement final au plus tard le 30 juin 2024, date d’échéance.

46. Ensuite, le plaignant a demandé une prolongation du délai pour le rapport final, ce que la CINEA a accepté. D’autres échanges ont eu lieu du 30 juin 2024 au 9 août 2024. Le plaignant a présenté sa première demande de paiement final le 9 août 2024. La CINEA a déclaré cette demande irrecevable le 23 août 2024. En septembre et octobre 2024, d’autres échanges ont eu lieu, mais le plaignant n’a toujours pas été en mesure de présenter un rapport final révisé et valide.

47. Par conséquent, le 10 octobre 2024, la CINEA a envoyé une lettre au plaignant dans l’intention de résilier la convention de subvention en raison de l’absence persistante de présentation de la demande de paiement. La CINEA a demandé au plaignant de soumettre à nouveau le rapport final au plus tard le 18 octobre 2024. À ce stade, le plaignant avait connaissance de l’intention de CINEA´ de résilier la convention de subvention, étant donné que la CINEA l’avait déjà informée de cette intention le 23 août 2024.

48. La CINEA a indiqué qu’elle avait résilié la convention de subvention six jours avant l’expiration du délai de 45 jours prévu dans la convention de subvention pour que le plaignant puisse présenter ses observations. Ce calcul prend pour référence la lettre envoyée par la CINEA le 23 août 2024. Toutefois, la CINEA a poursuivi les discussions avec le plaignant même après l’envoi de la lettre de résiliation. Le plaignant a également présenté des observations.

49. La CINEA a déclaré qu'il était très important de recevoir un rapport valide plutôt que de mettre fin à l'accord. Toutefois, le licenciement était nécessaire parce que le plaignant n'avait pas présenté de rapport recevable, malgré plusieurs rappels et prolongations. La CINEA a souligné que le plaignant avait été informé des raisons pour lesquelles la CINEA´ avait l'intention de résilier l'accord. Malgré le non-respect par la plaignante de la convention de subvention et des notifications de la CINEA´, la CINEA a traité la plaignante de manière équitable. Néanmoins, elle devait également protéger les intérêts financiers de l'UE.

Par le plaignant

50. Le plaignant a déclaré que le fait que le projet était un projet ´pilot ´ impliquait qu'il pouvait non seulement réussir, mais aussi échouer. La mission n'était pas de mener à bien le projet «de quoi qu'il arrive», bien que cela ait été l'intention du plaignant´s. Le réseau de transport écologique que le projet visait à développer n'existe pas précisément parce qu'il s'agissait d'une entreprise risquée et insuffisamment intéressante pour les opérateurs du marché. La CINEA affirme avoir sélectionné le plaignant dans le cadre d'un appel très concurrentiel. Cela confirme que le plaignant satisfaisait à toutes les exigences pertinentes. Cela dit, la CINEA savait également pertinemment que la plaignante était une entreprise en démarrage qui n'avait pratiquement pas de fonds propres. Pourtant, il lui a confié ce projet pilote difficile et risqué au lieu de choisir une grande entreprise bien établie. Elle l'a en outre laissée poursuivre le projet, bien que le plaignant ait continué à l'informer en toute transparence des difficultés.

51. Le projet était très complexe et le plaignant a travaillé fort pour atteindre tous ses objectifs. Cependant, plusieurs circonstances ont compliqué ses efforts. Dans ses rapports périodiques, le requérant avait tenu la CINEA informée des difficultés qu'elle rencontrait. Bien que l'approche de CINEA´ ait été constructive et compréhensive, elle n'a pas été suffisamment impliquée et n'a pas réagi de manière adéquate. Il n'a jamais rendu visite au plaignant sur le terrain. Il n'a pas conseillé au plaignant d'arrêter le projet en temps utile. Au lieu de cela, il a laissé le plaignant continuer à dépenser de l'argent pour le projet, bien qu'il ait dit à la CINEA que le projet ne serait plus économiquement viable en raison de l'évolution du contexte économique. Par exemple, à la fin du projet, le prix du biocarburant était devenu considérablement plus élevé que celui du diesel. Les acteurs du marché n'étaient donc plus intéressés par les biocarburants. Les bus à biocarburant n'étaient plus disponibles à l'achat sur le marché. Le plaignant a reconnu que la CINEA lui avait conseillé d'envisager de limiter la portée du projet. Cependant, cela ne s'est produit qu'à un stade très tardif du projet.

52. Le plaignant a présenté des rapports périodiques à la CINEA, accompagnés de rapports d’audit et de certificats des États membres. La CINEA a accepté ces rapports et a reconnu les dépenses déclarées comme éligibles. Pourtant, au bout du compte, après tant d’années de mise en œuvre, la CINEA a résilié la convention de subvention et réclamé la totalité de sa contribution financière au lieu d’arrêter le projet plus tôt.

53. Le projet avait plusieurs objectifs. En ce qui concerne le réseau en tant que tel, il était censé avoir plusieurs composants. Premièrement, il devait y avoir une installation qui produirait du biocarburant. En raison de l’évolution technologique, il a été décidé, en accord avec la CINEA, de créer quatre installations de ce type dans deux États membres au lieu d’une installation centrale. Ces installations devaient être rattachées à des usines à gaz existantes pour produire du biogaz liquéfié. Deuxièmement, des installations spéciales de ravitaillement en carburant devaient être construites dans les stations-service existantes dans deux États membres - quatre dans un État membre et deux dans un autre. Troisièmement, des camions devaient être achetés et déployés pour transporter le carburant jusqu'aux stations-service.

54. La mise en œuvre du projet nécessitait une approche étape par étape. Le plaignant a dû obtenir au total dix permis de construire dans deux États membres. Le biocarburant en question est très inflammable. Au cours de ce processus, il est apparu que le cadre juridique de ces deux États membres était incomplet en ce qui concerne la sécurité et le stockage des biocarburants. L'absence de réglementation claire a conduit à des exigences disproportionnellement strictes de la part des autorités de sécurité incendie. Le plaignant ne pouvait pas le savoir avant de commencer les procédures. Le plaignant a rencontré d'autres difficultés avec le propriétaire d'une parcelle de terrain voisine ainsi qu'avec le personnel des autorités publiques qui n'étaient pas familiarisés avec les biocarburants et ce type de projet. Dans un État membre, le service d’incendie a refusé de délivrer l’autorisation correspondante. Tout cela a pris beaucoup de temps et d'efforts. Le plaignant a déclaré qu'il lui avait fallu environ deux ans pour obtenir un permis de construire.

55. Le plaignant a progressé dans tous les domaines. Il a réussi à obtenir les permis de construire et a commencé les travaux de construction en un seul endroit. Elle a négocié et obtenu des accords avec des usines à gaz ainsi qu'avec une société de stations-service pour placer les stations-service dans ses stations-service sur la base d'un contrat de location de trente ans. Le plaignant a commencé les travaux de construction et a obtenu tout le matériel nécessaire. Le plaignant a toujours tout l'équipement technologique, y compris les stations-service, dans son entrepôt. Il devrait être vendu dans le cadre de la procédure d’insolvabilité et le produit devrait être versé à la CINEA en tant que créancier privilégié. Le plaignant a envoyé des photographies à la CINEA, ainsi que toutes les preuves documentaires pertinentes concernant les procédures administratives et les coûts encourus.

56. Toute la situation s’est encore compliquée avec la crise de la COVID-19 qui a frappé en 2020 et a tout gelé. La guerre en Ukraine qui a commencé au début de 2022 a encore eu une incidence négative sur le projet. En particulier, les prix des matériaux et du carburant ont augmenté de façon spectaculaire. Il y avait des pénuries de matériel et de main-d'œuvre alors que les travailleurs ukrainiens devaient rentrer chez eux pour se battre pour leur pays. Il y avait des retards partout. Les entreprises de construction et les fournisseurs étaient incapables de travailler.

57. Le projet était une initiative pilote visant à démontrer la faisabilité technique, la viabilité économique et le potentiel commercial des biocarburants. L'objectif du projet pilote était également de tirer des enseignements pour le développement futur du réseau d'énergie renouvelable. Le plaignant a fait état des enseignements tirés en permanence dans les rapports périodiques. Il s’agissait notamment d’informations sur les progrès accomplis dans la mise en œuvre, les obstacles, les communications des autorités publiques, les analyses de marché et les résumés financiers. Le plaignant a en outre tenu la CINEA informée des différents obstacles rencontrés en ce qui concerne le cadre législatif et réglementaire. Les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre du projet et le fait que le plaignant ne l'ait finalement pas mené à bien et qu'il se soit retrouvé en faillite fournissent également des leçons pertinentes. Même si le projet avait été mis en œuvre avant 2020, la pandémie de COVID-19, les crises de l’énergie et du gaz et la guerre en Ukraine l’auraient rendu économiquement insoutenable. Cela est illustré par l'utilisation actuellement limitée du bioGNL comme carburant dans le transport de poids lourds. À l'heure actuelle, le prix du bioGNL serait économiquement inacceptable pour le marché et les stations-service de substitution resteraient sous-utilisées. L'électromobilité et la propulsion à hydrogène sont devenues les directions préférées des transports propres.

58. Le plaignant a admis qu'il n'était pas parvenu à soumettre le rapport final du projet dans le délai d'un an. Toutefois, la CINEA a accepté de prolonger ce délai jusqu’au 16 août 2024 et le plaignant l’a présenté dans le délai prorogé le 9 août 2024. La CINEA n'a pas jugé la soumission satisfaisante. Le plaignant a cherché à répondre aux préoccupations de CINEA´s.

59. Toutefois, le plaignant n'a pas été en mesure de répondre immédiatement à toutes les préoccupations. Elle a également eu des difficultés à obtenir le rapport de l'auditeur´s en raison de sa situation financière sur laquelle elle avait mis en garde la CINEA. L'auditeur a ensuite subi des retards qui échappaient totalement au contrôle de la plaignante ´s.

60. En outre, la CINEA a cherché à obtenir des certificats des États membres. Toutefois, les États membres avaient besoin du rapport de l'auditeur´ pour être en mesure de les fournir. Le plaignant a présenté le certificat délivré par l’État membre dans lequel il a été établi le 22 novembre 2024, dès qu’il était disponible. Les autres États membres n'ont pas voulu délivrer le certificat en indiquant que celui-ci devait être délivré par l'État membre dans lequel le plaignant était établi. En outre, les deux États membres ont refusé de délivrer des certificats au partenaire plaignant du projet ´s parce qu'il n'avait réclamé aucun coût.

61. Le plaignant a précisé que son partenaire ne participait pas activement au projet, étant une entreprise de transport locale, et déclarait des coûts nuls chaque année. Pourtant, la CINEA a insisté pour que des certificats soient également fournis à son partenaire. Le plaignant a fourni tous les certificats des États membres chaque année, de 2017 à 2023. Toutefois, à la fin du projet, dans le contexte du rapport final, les autorités des États membres ont commencé à aborder la question différemment. En fin de compte, le plaignant a également obtenu les certificats restants et les a soumis à la CINEA dès qu’ils étaient disponibles. Le retard des autorités des États membres échappe au contrôle de la plaignante ´s.

62. Le plaignant a déclaré qu’il avait agi de bonne foi, de manière transparente et qu’il s’était conformé à la convention de subvention. Il a été surpris que la CINEA ait décidé de porter l'affaire devant le Parquet européen´s Office qui a ouvert une enquête qui est toujours en cours. La décision de justice déclarant le plaignant insolvable n’est devenue définitive que le 19 mars 2025. Le plaignant en a immédiatement informé la CINEA et lui a fourni toutes les informations et tous les documents pertinents.

Évaluation du Médiateur

Observations préliminaires

63. D'après les informations fournies au Médiateur, le Parquet européen a ouvert une enquête sur ce projet. La Médiatrice estime que, pour les raisons suivantes, ces informations n’ont aucune incidence sur son pouvoir d’ouvrir et de mener une enquête. Ce sont toutefois les informations qui sont pertinentes pour son évaluation.

64. Premièrement, le rôle du Parquet européen ´s est d’enquêter, de poursuivre et de traduire en justice les auteurs et complices d’infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union.[5] En revanche, le mandat du Médiateur ´s, fondé sur le traité, consiste à mettre au jour les cas de mauvaise administration dans le travail administratif des institutions et organes de l’Union.[6] Le statut du Médiateur empêche le Médiateur d’enquêter en raison de «procédures judiciaires en cours ou clôturées concernant les faits qui ont été avancés».[7] Le Médiateur n’a pas été informé qu’une action a été intentée devant les juridictions pénales à ce sujet. Conformément à l’article 5, paragraphe 4, du règlement (UE) 2017/1939 du Conseil (ci-après le « règlement sur le Parquet européen »), « [l]e Parquet européen mène ses enquêtes de manière impartiale et recherche tous les éléments de preuve pertinents, qu’ils soient à charge ou à décharge». Par conséquent, le fait que le Parquet européen ait ouvert une enquête ne signifie pas nécessairement qu’elle donnera lieu à une procédure juridictionnelle.

65. Deuxièmement, conformément à la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, le Médiateur doit respecter la présomption d’innocence [8] et le droit de tout citoyen et de toute personne morale ayant son siège statutaire dans un État membre de déposer plainte auprès d’elle [9]. En l’espèce, le Médiateur n’a été informé que d’une enquête en cours du Parquet européen, mais pas d’une décision de justice définitive établissant des irrégularités dans le comportement du plaignant ´s. En cas de condamnation pénale définitive à l’avenir, il appartiendra aux juridictions compétentes d’ordonner les mesures appropriées pour protéger les intérêts financiers de l’UE.

66. Troisièmement, le plaignant conteste le caractère équitable de la décision de CINEA´s de résilier la convention de subvention et de recouvrer la totalité du montant du préfinancement. En principe, la validité des décisions administratives est réexaminée au moment de leur adoption. La Médiatrice doit donc fonder son appréciation sur les raisons que la CINEA a fournies à la plaignante au moment où elle a décidé de résilier la convention de subvention et de recouvrer les fonds, ainsi que sur la correspondance y afférente. Ces documents ne font référence à aucun comportement criminel possible.

67. Par conséquent, la question dont est saisi le Médiateur est de savoir si la CINEA a respecté les principes de bonne administration lorsqu’elle a décidé de résilier la convention de subvention et de demander le recouvrement intégral de sa contribution financière.

Sur le bien-fondé de la décision de la CINEA

68. Après avoir examiné attentivement les informations et les éléments de preuve fournis par la CINEA et le plaignant, le Médiateur croit comprendre qu'il s'agissait d'un important projet pilote visant à développer l'utilisation des énergies renouvelables dans les transports en Europe. En tant que projet pilote environnemental innovant axé sur les biocarburants et leur distribution, il comportait des risques et des défis importants. Cela est confirmé par la convention de subvention selon laquelle « [l]es interventions publiques visant à stimuler la mise en œuvre de telles infrastructures sont [...] nécessaires»[10].

69. Les documents fournis au Médiateur, ainsi que les arguments des parties, font état de difficultés à obtenir des autorisations administratives et des permis de construire pour ce type de projet avec lequel les autorités des États membres semblent avoir une expérience limitée. Il apparaît également que les difficultés du projet ont considérablement augmenté avec la pandémie inattendue de COVID-19 en 2020 et la guerre en Ukraine en 2022. Le plaignant a soutenu que ces difficultés entraînaient, entre autres, des retards, une hausse importante des prix du matériel et du carburant, ainsi qu'une pénurie de matériel et de main-d'œuvre. Pour toutes ces raisons, selon le plaignant, le projet, qui comprenait la construction de plusieurs stations-service, n'a pas pu avancer et être mis en œuvre comme prévu.

70. Compte tenu de la description du projet et du contexte dans lequel il a été mis en œuvre, la Médiatrice estime qu’il est plausible que la mise en œuvre ait pu être affectée à la fois par la pandémie de COVID-19 et par la guerre en Ukraine. Le plaignant estime qu’il peut s’écouler des années avant d’achever toutes les procédures nécessaires et d’obtenir toutes les autorisations administratives, y compris les permis de construire, en particulier pour un projet comme celui-ci qui a des incidences importantes sur l’environnement et la sécurité. Le plaignant a également souligné la nécessité de résoudre les problèmes avec un propriétaire d'une parcelle de terrain voisine, le manque d'expérience des autorités locales en matière de projets de biocarburants, ainsi que les objections du service d'incendie. Tout cela soulève la question de savoir si le calendrier du projet convenu par les parties était adéquat. 

71. Le Médiateur note que la CINEA a accepté de prolonger la durée du projet à la lumière des considérations qui précèdent. Elle apprécie en outre que la CINEA ait accepté de donner au plaignant un délai supplémentaire pour soumettre le rapport final et la demande de paiement final et qu’elle ait aidé le plaignant à préparer ces documents. Le Médiateur note que le plaignant s'est vu accorder un total de 16 mois, dont une prolongation de 4 mois, pour présenter le rapport final du projet et la demande de paiement final. En principe, une période aussi longue aurait dû suffire.

72. Néanmoins, le Médiateur craint que, malgré cela, dans les circonstances spécifiques de la présente affaire, les décisions de CINEA´ de résilier la convention de subvention et de recouvrer l'intégralité de sa contribution financière n'aient pas été pleinement conformes aux principes de bonne administration, pour les raisons exposées ci-dessous.

La procédure suivie par la CINEA

1. Décision de la CINEA´ de résilier la convention de subvention

- La base juridique

73. La convention de subvention énumère les motifs pour lesquels la CINEA peut résilier la convention de subvention à l’article II.16.3.1, points a) à m). Toutefois, la lettre de résiliation de CINEA´s du 18 novembre 2024 (ci-après la «décision de résiliation») fait simplement référence à l’«article II.16.3.1» sans préciser la lettre pertinente.

74. Au cours de la réunion, la CINEA a déclaré que la résiliation avait été effectuée parce que le plaignant ´s n'avait pas présenté la demande de paiement final. Toutefois, la décision de résiliation indique que la résiliation est effectuée «[à] la suite du rapport final manquant». Ce motif pourrait éventuellement relever de l’article II.16.3.1, point i), qui fait référence aux situations dans lesquelles la CINEA dispose d’éléments prouvant qu’un bénéficiaire a commis des erreurs substantielles ou des irrégularités, y compris en cas de «non-communication des informations requises pour obtenir la subvention». Elle pourrait également relever de l’article II.16.3.1, point c), qui fait référence au non-respect par le bénéficiaire ´ d’«une autre obligation substantielle qui lui incombe en vertu des conditions» de la convention de subvention.

75. Cette distinction est importante. Premièrement, elle a des conséquences sur la détermination de la contribution financière de CINEA´. L’article II.16.4.1, troisième alinéa, contient des limitations importantes pour les situations dans lesquelles la CINEA résilie la convention de subvention sur la base de l’article II.16.3.1, point c), en raison de «l’absence de production de la demande de paiement par le coordinateur ´», qui doit être soumise avec le rapport final [11]. Il n’en va pas de même pour les résiliations fondées sur l’article II.16.3.1, point i).[12] Deuxièmement, cette distinction est cruciale pour déterminer le jour où la résiliation prend effet. Conformément à l’article II.16.3.2, quatrième alinéa, la résiliation prend effet le jour suivant la date à laquelle le coordonnateur a reçu la notification formelle lorsque la résiliation est fondée sur l’article II.16.3.1, point i). Si la résiliation est fondée sur l’article II.16.3.1, point c), il appartient à la CINEA de déterminer le jour où la résiliation prend effet dans la notification formelle.

76. Cela étant, la décision de résiliation semble avoir une base juridique suffisante dans la convention de subvention. Étant donné que la décision de résiliation faisait référence au «rapport final» et non à la «demande de paiement», elle semble être fondée sur l’article II.16.3.1, point i). Néanmoins, il est regrettable que la CINEA n’ait pas fourni plus de clarté au plaignant, qui avait besoin de connaître la base juridique spécifique pour pouvoir éventuellement contester la validité de la décision de résiliation, déterminer ses droits et la date d’effet de la résiliation. En outre, compte tenu des implications financières importantes de cette distinction, la CINEA aurait dû fournir une indication plus précise de la base juridique dans la décision de résiliation.

- La procédure de résiliation

77. L’article II.16.3.2 de la convention de subvention définit la procédure que la CINEA doit suivre lors de la résiliation de la convention de subvention. Elle indique qu’avant de résilier la convention de subvention, la CINEA doit «notifier formellement au coordinateur son intention de résilier la convention, en en précisant les raisons et en invitant le coordinateur, dans un délai de 45 jours calendrier à compter de la réception de la notification, à présenter des observations ». En outre, si «malgré les observations présentées [...] [La CINEA] décide de poursuivre la procédure de résiliation, elle peut résilier la [convention de subvention] [...] en en informant formellement le coordinateur, en précisant les motifs de la résiliation. »

78. Après avoir examiné les éléments de preuve fournis par les parties et reçu les explications de la CINEA à ce sujet lors de la réunion avec son équipe d’enquête le 9 juillet 2025, la Médiatrice estime que la CINEA n’a pas suivi la procédure décrite ci-dessus.

79. Rien dans le dossier n’indique que la CINEA ait envoyé au plaignant une lettre l’informant formellement de son intention de résilier la convention de subvention, en précisant les motifs et en l’invitant à présenter ses observations dans un délai de 45 jours.

80. La Médiatrice reconnaît que la CINEA a envoyé une lettre au plaignant par courrier électronique le 10 octobre 2024, à laquelle la CINEA a fait référence dans sa décision de résiliation comme étant la «première notification d’une éventuelle résiliation de GA». Toutefois, cette lettre invitait simplement le plaignant à soumettre à nouveau le rapport final au plus tard le 18 octobre 2024, faute de quoi la CINEA serait tenue de résilier la convention de subvention. Cette correspondance ne saurait être considérée comme une notification formelle de l’intention de résiliation au sens de l’article II.16.3.2 de la convention de subvention. Il contenait plutôt un simple avertissement selon lequel la CINEA pourrait procéder à la résiliation si le plaignant ne se conformait pas à la demande de la CINEA´. Il est important de noter que la lettre n’invitait pas le plaignant à présenter ses observations dans un délai de 45 jours, mais à soumettre à nouveau le rapport final.

81. La Médiatrice reconnaît en outre que la CINEA a envoyé un autre courriel au plaignant le 14 octobre 2024, auquel la décision de résiliation fait référence comme étant la «deuxième notification d’une éventuelle résiliation de GA». Toutefois, ce courriel ne saurait non plus être considéré comme une notification formelle de l’intention de résiliation au sens de l’article II.16.3.2 de la convention de subvention. En fait, il s’agissait d’une simple réponse par courriel à la plaignante, comprenant la dernière phrase selon laquelle «[e]n outre, la CINEA procédera à la résiliation de la convention de subvention comme annoncé précédemment ». Un tel courriel ne saurait être considéré comme une « notification formelle » de l’intention de résiliation. En outre, ce courriel n’invitait pas non plus le plaignant à présenter ses observations dans un délai de 45 jours, mais à fournir une copie du contrat d’audit et de la déclaration de l’auditeur confirmant la date d’échéance du certificat relatif aux états financiers.

82. Au cours de la réunion, la CINEA a indiqué qu’elle avait résilié la convention de subvention six jours avant l’expiration du délai de 45 jours pour présenter des observations, qui avait couru à compter de la date de son courriel du 23 août 2024. Ainsi, la CINEA a admis qu’elle n’avait pas respecté la procédure prévue dans la convention de subvention. Le courriel du 23 août 2024 ne pouvait pas non plus être considéré comme une notification valable de l’intention de résiliation au sens de l’article II.16.3.2 de la convention de subvention. En fait, il s’agissait d’un simple courriel, qui ne faisait même pas référence à l’intention de résilier l’accord. Elle a simplement informé le plaignant que la CINEA considérait sa demande de paiement final comme irrecevable et l’a invité à procéder aux rectifications nécessaires et à la soumettre à nouveau avec tous les documents et informations manquants. Le courriel ne contenait pas non plus d’invitation à présenter des observations dans un délai de 45 jours.

83. Par conséquent, la Médiatrice estime que la CINEA a décidé de résilier la convention de subvention le 18 novembre 2024 sans avoir suivi la procédure prévue dans la convention de subvention.

84. La Médiatrice reconnaît que la correspondance entre la CINEA et le plaignant lui a permis de comprendre les préoccupations de la CINEA´ concernant le rapport final incomplet, et que la CINEA pourrait résilier la convention de subvention. Cela étant, il n’en demeure pas moins que la CINEA n’a pas suivi la procédure de résiliation prévue à l’article II.16.3.2 de la convention de subvention. Cette procédure imposait à la CINEA d’indiquer clairement et formellement son intention de résilier la convention de subvention, de fournir une motivation claire et d’informer le plaignant qu’elle pouvait présenter des observations dans un délai de 45 jours. Sur la base des informations et des éléments de preuve fournis au Médiateur, la CINEA ne l’a pas fait.

85. Compte tenu de l'impact important que le licenciement était susceptible d'avoir sur le plaignant, il était nécessaire de s'assurer que le plaignant avait la possibilité de défendre ses intérêts. En outre, la méconnaissance des règles régissant la procédure de résiliation était susceptible de rendre la résiliation invalide [13], ce qui aurait pu affecter la capacité de la CINEA à protéger les intérêts financiers de l’Union.

2. CINEA´s décide de recouvrer la totalité de la contribution financière de l'UE

86. L’article II.26.1 de la convention de subvention prévoit que : « [l]orsque le paiement du solde prend la forme d’un recouvrement, la [CINEA] notifie formellement au coordinateur son intention de recouvrer le montant indûment versé : ... b) inviter le coordonnateur à faire part de ses observations éventuelles dans un délai déterminé ... Si aucune observation n’a été présentée ou si, malgré les observations présentées par le coordonnateur, la CINEA décide de poursuivre la procédure de recouvrement, la CINEA peut confirmer le recouvrement en notifiant formellement au coordonnateur une note de débit [...] précisant les conditions et la date de paiement.»

87. Sur la base des éléments de preuve fournis au Médiateur, il apparaît que la CINEA n’a jamais invité le plaignant à formuler des observations sur son intention de recouvrer sa contribution financière. En fait, la décision de résiliation mentionne que la CINEA «exigera le remboursement des préfinancements ». Toutefois, au lieu d’inviter le plaignant à présenter ses observations, il l’a informé qu’il pouvait saisir le Tribunal de l’UE ou déposer une plainte auprès du Médiateur.

88. Le 18 décembre 2024, la CINEA a directement envoyé une note de débit au plaignant sans lui donner au préalable la possibilité de présenter des observations. Elle n’a fait qu’informer une nouvelle fois le plaignant de la possibilité de contester la décision en saisissant le Tribunal de l’Union européenne ou en déposant une plainte auprès du Médiateur.

89. L’ordre de recouvrement concernait plus de 12,7 millions d’EUR, soit le montant total de la contribution de l’UE, et a été émis un an et demi après la fin du projet. En tant que tel, il était susceptible d'avoir un effet négatif important sur le plaignant. Il était donc particulièrement important que la CINEA respecte les droits procéduraux du plaignant´s.

90. Par souci d’exhaustivité, il convient de noter que la convention de subvention suit une procédure en deux étapes, ou deux procédures distinctes: (i) la résiliation et (ii) le recouvrement éventuel. Si la CINEA a l’intention de résilier la convention de subvention comme en l’espèce, elle doit adresser une notification préalable motivée au coordinateur et lui accorder un délai de 45 jours calendrier pour présenter ses observations sur l’intention de résilier la convention. La CINEA doit ensuite examiner ces observations. Ce n’est qu’après que la CINEA peut procéder à la résiliation (article II.16.3.2). Si la CINEA décide également de recouvrer des fonds, elle doit procéder à une nouvelle notification préalable motivée de son intention, donner au coordinateur une nouvelle possibilité de présenter des observations sur son intention de recouvrer des fonds et préciser le délai. La CINEA doit alors également examiner ces observations. Ce n'est qu'alors qu'elle peut procéder au recouvrement par l'envoi d'une note de débit (article II.26.1).

91. En l’espèce, il apparaît que la CINEA n’a pas respecté ces étapes et garanties procédurales.

3. Conclusion intermédiaire

92. Il y a mauvaise administration lorsqu'un organisme public n'agit pas conformément à une règle ou à un principe qui lui est contraignant [14]. Cela inclut le respect des règles et obligations contractuelles applicables.

93. Par conséquent, en principe, les lacunes procédurales identifiées ci-dessus justifieraient la constatation d’un cas de mauvaise administration. Toutefois, les informations et documents fournis au Médiateur montrent que, malgré ces lacunes, le plaignant dans cette affaire a pu communiquer avec la CINEA et faire connaître son point de vue. Par conséquent, il ne semble pas que le plaignant ait subi une atteinte substantielle à ses droits en raison de ces lacunes. Pour cette raison, le Médiateur estime qu’il n’est pas nécessaire de constater formellement un cas de mauvaise administration et de poursuivre l’enquête sur ces aspects de l’affaire.

94. Toutefois, la Médiatrice craint que la CINEA n’ait pas mis en place des mécanismes, des outils et des modèles internes adéquats permettant à son personnel de savoir quelles étapes procédurales ils devraient suivre et quelles informations devraient figurer dans la correspondance adressée au plaignant à chaque étape. Selon la CINEA, l’une de ses missions est de protéger les intérêts financiers de l’UE. Pour ce faire, il est nécessaire de respecter toutes les règles et procédures pertinentes afin que les demandes de recouvrement soient valables et puissent être exécutées. Le Médiateur formulera ci-après une suggestion d'amélioration correspondante.

L'équité et la proportionnalité globales de la décision de CINEA´s de résilier la convention de subvention et de recouvrer l'intégralité de sa contribution financière

95. Outre les questions de procédure susmentionnées, l'enquête de la Médiatrice ´s a mis en évidence plusieurs problèmes qui laissent penser que la décision de la CINEA´ de résilier la convention de subvention et de recouvrer l'intégralité de sa contribution financière n'a peut-être pas été entièrement équitable et proportionnée.

96. Premièrement, ainsi qu’il a déjà été indiqué aux points 68 à 70 ci-dessus, il apparaît que le projet était très complexe, comportait des risques inhérents et que sa mise en œuvre complète nécessitait plus de temps que prévu initialement. En outre, aussi regrettable que cela puisse être, les informations et les éléments de preuve fournis au Médiateur suggèrent que le plaignant a rencontré des difficultés réelles et inattendues. Les entités qui mettent en œuvre des projets financés par l’UE devraient faire preuve de diligence et s’attendre à ce que de telles difficultés surviennent, et devraient planifier en conséquence. C'est d'autant plus vrai pour les projets pilotes dans de nouveaux domaines. Il incombe également aux institutions et organes de l’UE, en tant que partenaires de projets, d’aider les bénéficiaires de financements de l’UE dans le cadre de ces projets.

97. Les éléments de preuve en l’espèce suggèrent que la mise en œuvre du projet s’est avérée difficile et en partie irréalisable. Il semble en outre que le plaignant ait dépensé de l'argent lors de la mise en œuvre du projet. En témoigne, en particulier, le rapport indépendant sur les constatations factuelles du 19 novembre 2024, qui ne couvre qu’un échantillon de coûts et qui fait spécifiquement référence aux coûts tels que les coûts de personnel, y compris les conducteurs, l’achat de 15 tracteurs et les coûts connexes (carburant, entretien, assurance), la location d’espaces de bureaux, d’espaces de stationnement et d’entrepôts pour le stockage de technologies et d’équipements, les coûts d’ingénierie et les coûts liés à la gestion des permis de construction.

98. En outre, le plaignant a fourni des copies des certificats des États membres indiquant que les informations fournies dans le rapport final et l’état financier sont «complètes, fiables et véridiques» et que les coûts déclarés dans l’état financier sont «réels et éligibles conformément à la subvention».

99. Bien que le Médiateur comprenne que la CINEA et le plaignant avaient des attentes plus élevées, il semble que certaines réalisations concrètes aient été réalisées, notamment l'acquisition de 15 camions, la livraison de six stations-service, dont six conteneurs d'une capacité de 60 m3, ainsi qu'une station-service mobile, l'obtention de permis de construire - un processus difficile et rapide - ainsi que certains travaux de construction. Bien que le projet n'ait pas été achevé, son objectif a peut-être été en partie servi en révélant les obstacles sur la voie d'une Europe plus verte s'appuyant sur les biocarburants. Comme l’a fait valoir le plaignant, des enseignements pourraient également être tirés de ce projet pilote en ce qui concerne cet aspect des énergies renouvelables dans les transports, leur faisabilité et les mesures à prendre pour atteindre ces objectifs.

100. La convention de subvention ne semble contenir aucune disposition selon laquelle le fait de ne pas achever le projet dans son intégralité se traduirait par une contribution financière nulle de la part de l’UE. Au contraire, la convention de subvention contient plusieurs dispositions reflétant le principe de proportionnalité, qui est un principe important de bonne administration.

101. L’article II.16.4.1 de la convention de subvention dispose que « [l]orsque la [convention de subvention] est résiliée, les paiements de la [CINEA] sont limités au montant déterminé [...] sur la base des coûts éligibles encourus [...] et du niveau réel de mise en œuvre de l’action à la date de prise d’effet de la résiliation »(soulignement ajouté). L’article II.25.4 dispose que «[s]i l’action n’est pas correctement mise en œuvre [...] ou si un bénéficiaire ne respecte pas d’autres obligations au titre de la [convention de subvention], la [CINEA] peut réduire le montant de la subvention [...] proportionnellement à la mauvaise mise en œuvre de l’action ou à la gravité du manquement aux obligations »(soulignement ajouté).

102. De l'avis de l'Ombudsman´s, la CINEA aurait dû se fonder sur ces dispositions et déterminer le niveau de contribution qu'elle devrait apporter. Dans sa lettre du 18 décembre 2024, la CINEA a écrit qu’elle ne pouvait rembourser aucun coût parce que «tous les coûts exposés dans les trois demandes de paiement intermédiaire, liés à l’exécution de travaux, de services et de fournitures, [nous] sommes réinéligibles en l’absence d’éléments livrables et/ou de preuve que les activités correspondantes ont été réalisées et ... achevées. [...] le rapport final [...] indique clairement [d] qu’aucune des activités n’a été achevée.» Cette approche ne semble pas conforme aux dispositions susmentionnées de la convention de subvention (articles II.16.4.1 et II.25.4).

103. Le Médiateur note en outre que la décision de résilier la convention de subvention est intervenue très tardivement, soit 16 mois après la fin du projet et six ans après la mise en œuvre du projet par le plaignant.

104. La Médiatrice partage l’avis de la CINEA selon lequel il est très inhabituel que les institutions et organes de l’UE mettent fin aux conventions de subvention à un stade aussi tardif. En principe, une fois le projet terminé, les institutions de l’UE évaluent l’éligibilité des coûts déclarés et si le projet a été mis en œuvre de manière complète et adéquate. Une telle approche semble plus conforme aux principes d’équité et de proportionnalité.

105. Le plaignant a travaillé pendant six ans sur le projet. La décision de la CINEA´ de résilier l'accord et de recouvrer le montant total de la contribution de l'UE de près de 13 millions d'euros est intervenue près d'un an et demi plus tard. Bien que la CINEA ait fourni des explications supplémentaires concernant l’éligibilité des coûts le 18 décembre 2024, sa décision de résilier l’accord et de recouvrer l’intégralité du montant semblait être fondée sur une question formelle et administrative liée à la présentation du rapport final et des documents connexes. Cela ne semble pas juste

106. Plus précisément, le plaignant a fourni à la CINEA des rapports annuels signalant les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre du projet. Les informations et les éléments de preuve fournis à la Médiatrice ne lui permettent pas d’évaluer si la plaignante ou la CINEA auraient pu faire quelque chose de mieux pour sauver le projet. Il apparaît toutefois que, bien que la CINEA ait été régulièrement informée des difficultés du projet, elle n’a pas fourni d’assistance spécifique au plaignant ni fait de suggestions pour tenter de préserver l’investissement de l’UE.

107. Par conséquent, il ne semble pas équitable que seul le plaignant supporte tous les coûts et que l’UE ne contribue pas aux coûts d’un projet visant à atteindre ses objectifs dans le domaine de l’énergie verte.

108. En outre, la CINEA a reproché au plaignant de ne pas avoir présenté le certificat d'audit ´s relatif aux états financiers (mandat signé et rapport indépendant signé sur les constatations factuelles). Il semble que cette question ait été réglée parce que la CINEA ne l’a pas mentionnée à l’annexe I de sa lettre du 18 décembre 2024.

109. L’annexe I de la lettre de CINEA´s du 18 décembre 2024 indiquait en outre: «Le rapport technique final fait défaut (cependant, il a été présenté dans la première communication)». Étant donné que la CINEA a reconnu que le plaignant avait déjà présenté ce document, il semble que cette question puisse également être considérée comme réglée.

110. La CINEA a en outre reproché au plaignant de ne pas avoir présenté quatre certificats d’État membre. Le plaignant a fourni le certificat délivré par l’État membre dans lequel il a été établi le 22 novembre 2024. Il ne manquait donc que trois certificats: le plaignant ´s certificat d'un autre État membre dans lequel le projet a été mis en œuvre et deux certificats pour son partenaire de projet (un de l'État membre de son établissement et un autre de l'autre État membre de mise en œuvre).

111. Toutefois, l’article II.23.2.2, point c), de la convention de subvention dispose que la demande de paiement du solde est accompagnée: «pour les bénéficiaires établis dans l’Union européenne, la certification par l’État membre dans lequel le bénéficiaire est établi que i) les informations fournies sont complètes, fiables et véridiques et ii) les coûts déclarés dans l’état financier final sont réels et éligibles conformément à la présente [convention de subvention]; dans des cas exceptionnels, à la demande du bénéficiaire, la certification peut être fournie par l’État membre dans lequel l’action est mise en œuvre»(soulignement ajouté). La CINEA n’a pas démontré pourquoi il s’agissait d’un «cas exceptionnel» nécessitant une certification de la part de l’État membre de mise en œuvre.

112. Les documents fournis au Médiateur montrent en outre qu’aucun coût n’a été réclamé au nom du partenaire du projet. Pour cette raison, les autorités des États membres ont refusé de délivrer des certificats pour ce partenaire. Cette allégation est corroborée par une partie de la correspondance que le plaignant a fournie au Médiateur. Cela semble logique parce qu'il n'est pas clair pourquoi ou comment une demande de remboursement à coût zéro, ou l'absence d'une demande de remboursement, devrait être certifiée. Il ne semble pas surprenant que les autorités des États membres n’aient pas été à l’aise avec une telle demande. Apparemment, ils ont finalement accepté de le faire, ce qui a permis au plaignant de présenter ces certificats en mars 2025, avec un retard.

113. Dans ce contexte, il apparaît que le plaignant a réglé cette question en fournissant le certificat délivré par son État membre d’origine le 22 novembre 2024 et que la CINEA n’aurait pas dû exiger les certificats supplémentaires. À tout le moins, compte tenu des justifications objectives, la CINEA aurait pu accepter la soumission tardive.

114. En outre, le plaignant a déclaré qu’il avait fourni chaque année aux États membres de la CINEA des certificats. Il apparaît donc que seuls les certificats définitifs des États membres étaient manquants. La CINEA aurait pu en tenir compte.

115. L’annexe I de la lettre de CINEA´s du 18 décembre 2024 recensait en outre plusieurs éléments d’information qui manquaient dans les tableaux Excel et deux éléments d’information qui étaient incorrects ou incohérents. Sans avoir reçu plus d'informations sur ces points, il semblerait qu'ils auraient pu être facilement complétés et/ou rectifiés. Bien que la Médiatrice apprécie le fait que la CINEA ait prolongé le délai de soumission à plusieurs reprises, elle aurait tout de même pu donner au plaignant une possibilité supplémentaire de corriger et de compléter ces informations restantes.

116. En outre, la Médiatrice note que, bien que la CINEA ait accepté de prolonger le délai de présentation du rapport final et de la demande de paiement jusqu’au 30 octobre 2024, compte tenu de la date d’échéance du certificat d’auditeur ´s relatif aux états financiers, elle n’a pas tenu compte du fait que les certificats des États membres ne pouvaient pas être fournis en même temps parce que les autorités des États membres concernées avaient apparemment besoin du certificat d’auditeur relatif aux états financiers pour fournir une certification. Il a donc fallu plus de temps aux autorités des États membres pour évaluer les documents et mener à bien les procédures pertinentes. Il apparaît que le temps nécessaire aux autorités des États membres, qui ne semble pas déraisonnable, échappe au contrôle de la plaignante ´s.

117. À la lumière des considérations qui précèdent, la Médiatrice regrette que la CINEA ait refusé d’examiner la dernière nouvelle présentation faite par le plaignant le 25 mars 2025.

118. En conclusion, d'une part, le Médiateur apprécie la volonté de CINEA´ d'aider le plaignant en prolongeant la durée du projet et le délai de soumission du rapport final. Elle apprécie également que la CINEA ait aidé le plaignant lors des réunions et en lui fournissant des conseils.

119. D’autre part, la Médiatrice considère toutefois que la décision de résilier la convention de subvention à un stade aussi tardif, avec pour conséquence que le plaignant ne recevrait aucune contribution de l’Union et devrait rembourser un montant très important d’argent qui aurait pu être dépensé légitimement et de bonne foi pour les dépenses engagées au cours des six années de mise en œuvre du projet, peut avoir abouti à un résultat qui n’est pas entièrement équitable et proportionné.

120. Le Médiateur note en outre que le plaignant a tenu la CINEA informée des difficultés rencontrées dans ses rapports périodiques. Toutefois, la CINEA n’a fourni aucun élément de preuve démontrant qu’elle était intervenue de manière proactive pour aider le plaignant à résoudre ces problèmes avant qu’il ne soit trop tard, si ce n’est en acceptant de prolonger la durée du projet.

121. En principe, les constatations ci-dessus justifieraient une constatation préliminaire de mauvaise administration. Toutefois, les circonstances spécifiques suivantes doivent également être prises en compte.

122. Il n’est pas contesté que la CINEA a versé au plaignant près de 13 millions d’euros provenant de fonds de l’UE pour un projet que le plaignant n’a pas livré. Il est peu probable que l'UE soit en mesure de recouvrer ce montant en raison de l'insolvabilité de la plaignante ´s. Il n’est pas possible à ce stade de répondre à la question de savoir si la CINEA devrait assumer une responsabilité partielle dans l’échec de ce projet en acceptant de réduire le montant à recouvrer. En fait, le Parquet européen enquête actuellement sur d’éventuelles irrégularités au cours de la mise en œuvre du projet. Son enquête pourrait donc déboucher sur d’autres conclusions pertinentes que la CINEA devrait prendre en considération. Compte tenu de ces circonstances très particulières, il ne semble ni faisable ni raisonnable à ce stade d’inviter la CINEA à revoir le calcul de la contribution financière de l’UE à ce projet. Par conséquent, aucune enquête supplémentaire sur cette affaire n’est justifiée.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

La CINEA n’a pas pleinement respecté les exigences procédurales de la convention de subvention et sa décision semble avoir abouti à un résultat qui n’était pas entièrement équitable et proportionné. Toutefois, compte tenu de l’insolvabilité du plaignant et de l’enquête en cours du Parquet européen sur d’éventuelles irrégularités, on ne peut raisonnablement s’attendre à ce que la CINEA réexamine sa décision à ce stade. Le Médiateur conclut donc qu’aucune enquête supplémentaire n’est justifiée et clôt l’affaire.

Le plaignant et la CINEA seront informés de cette décision.

Suggestion d'amélioration

La CINEA devrait revoir ses mécanismes, outils et modèles internes pour veiller à ce que son personnel suive les procédures définies dans les conventions de subvention et fournisse toutes les informations pertinentes dans la correspondance envoyée aux bénéficiaires de subventions à chaque étape de la procédure. En particulier, la CINEA devrait veiller à ce que son personnel respecte pleinement les dispositions relatives à la résiliation et au recouvrement figurant dans les conventions de subvention, de sorte que les garanties procédurales des personnes directement concernées par ces dispositions soient toujours préservées. 

 

Teresa Anjinho

Médiateur européen

Strasbourg, le 23/07/2026

 

[1] Article 15 de la décision d’exécution (UE) 2021/173 de la Commission du 12 février 2021 instituant l’Agence exécutive européenne pour le climat, les infrastructures et l’environnement, l’Agence exécutive européenne pour la santé et le numérique, l’Agence exécutive européenne pour la recherche, l’Agence exécutive pour le Conseil européen de l’innovation et les PME, l’Agence exécutive du Conseil européen de la recherche et l’Agence exécutive européenne pour l’éducation et la culture, et abrogeant les décisions d’exécution 2013/801/UE, 2013/771/UE, 2013/778/UE, 2013/779/UE, 2013/776/UE et 2013/770/UE: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32021D0173

[2] États financiers individuels signés, certification signée par l'État membre, états financiers consolidés signés, certificat relatif aux états financiers - mandat signé et rapport indépendant signé sur les constatations factuelles accompagné d'annexes. 

[3] La CINEA a fondé sa décision sur les articles II.16.3.1 et II.16.4.1 de la convention de subvention.

[4] datés du 21 novembre 2024, du 5 mars 2025 et du 21 mars 2025.

[5] Article 4 du règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02017R1939-20210110

[6] Article 228 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

[7] Article 2, paragraphe 9, du statut: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/legal-basis/statute/fr.

[8] L’article 48, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne dispose ce qui suit: «Toute personne inculpée est présumée innocente jusqu’à ce que sa culpabilité ait été légalement établie.»

[9] Conformément à l’article 43 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne: «Tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre a le droit de saisir le Médiateur européen de cas de mauvaise administration dans l’activité des institutions, organes ou organismes de l’Union [...]»

[10] Annexe I, Description de l'action, article I.3.

[11] Article II.23.2.2 de la convention de subvention.

[12] Voir également l'article II.23.3 de la convention de subvention.

[13] Seuls les tribunaux compétents pouvaient prendre une telle décision.

[14] Voir le rapport annuel 1997 du Médiateur européen´s, page 21: https://www.ombudsman.europa.eu/en/publication/en/3447