Antécédents des plaintes

1. Les plaignants sont des étudiants qui ont suivi une formation pour devenir psychothérapeutes en Finlande. La formation était organisée par un prestataire de services privé (Helsinki Psychotherapy Institute, ci-après «HPI») en Finlande, qui avait à son tour conclu un accord de partenariat avec l’université de l’ouest de l’Angleterre (ci-après «UWE Bristol»), une université basée à Bristol, au Royaume-Uni. En vertu de l’accord de partenariat, la formation a été dispensée par le HPI et les cours ont eu lieu en Finlande, tandis que les diplômes (ci-après le «diplôme d’études supérieures en thérapie axée sur les solutions») ont été délivrés par l’UWE Bristol. Au total, environ 300 étudiants ont assisté à la formation. La formation a eu lieu avant que le Royaume-Uni ne quitte l’UE.

2. En Finlande, le psychothérapeute est une profession réglementée au sens de l’article 3, paragraphe 1, point a)[1], de la directive 2005/36/CE [2], ce qui signifie qu’il faut d’abord avoir suivi une formation appropriée et avoir ensuite été agréé pour exercer par l’autorité finlandaise compétente [3]. Au Royaume-Uni, le psychothérapeute n'est pas une profession réglementée, sans obligation légale de détenir une qualification spécifique pour exercer la profession. Dans l'UE, il n'y a pas d'harmonisation minimale des qualifications pour la profession. La reconnaissance des qualifications étrangères obtenues dans un autre État membre devrait donc généralement être effectuée conformément au système général de reconnaissance prévu par la directive 2005/36/CE [4].

3. Après avoir suivi la formation, les plaignants et d'autres étudiants ont demandé la reconnaissance de leurs qualifications en Finlande. Toutefois, l’autorité finlandaise compétente, Valvira, a refusé de reconnaître les qualifications parce qu’elle a constaté que la nature et la durée de la formation ne répondaient pas aux normes finlandaises. En particulier, Valvira a conclu que la formation présentait des lacunes majeures en termes de supervision du travail des patients et de psychothérapie éducative, qui différaient tellement du système finlandais de formation des psychothérapeutes que la formation HPI ne conduisait même pas à la même profession. En conséquence, Valvira a conclu qu’il n’était pas possible d’appliquer des «mesures de compensation»[5] à la formation concernée. Valvira a essentiellement fondé ses décisions sur les informations qu'elle avait obtenues d'anciens étudiants du même cours. Elle avait également contacté de sa propre initiative d'autres étudiants qui s'étaient dits préoccupés par la qualité de la formation et avait demandé des informations à l'UWE Bristol.

4. En décembre 2017, une plainte pour infraction [6] a été déposée auprès de la Commission européenne contre la Finlande concernant le refus de l’autorité finlandaise compétente de reconnaître les qualifications des personnes ayant suivi la formation. En janvier 2018, la Commission a enregistré la plainte pour infraction sous la référence CPLT(2018)00034. La Commission a ensuite été en contact tant avec l’auteur de la plainte pour infraction qu’avec les autorités finlandaises.

5. En février 2025, l’un des plaignants a contacté la Commission par l’intermédiaire de son service Europe Direct [7] et a posé des questions sur l’état d’avancement de l’affaire. Elle se plaint également du retard et souligne que les personnes concernées par la non-reconnaissance de leurs qualifications ont épuisé tous les mécanismes de recours possibles en Finlande, y compris les mécanismes judiciaires, mais en vain.

6. N’ayant reçu aucune réponse valable sur le fond, les plaignants se sont adressés au Médiateur en février et mars 2025.

L'enquête

7. La Médiatrice a ouvert une enquête sur la manière dont la Commission a traité la plainte pour infraction et sur le fait qu’elle n’aurait pas pris de décision en temps utile à ce sujet.

8. Au cours de l’enquête, le Médiateur a reçu la réponse de la Commission aux plaintes et, par la suite, les observations de l’un des plaignants en réponse à la réponse de la Commission. L’équipe d’enquête de la Médiatrice a également examiné le dossier de la Commission sur cette affaire.

Arguments présentés au Médiateur

9. Dans sa réponse, la Commission a noté que les personnes qui se sont plaintes auprès du Médiateur n’avaient pas déposé la plainte pour infraction CPLT(2018)00034 et n’avaient pas non plus déposé leurs propres plaintes pour infraction à ce sujet [8]. La Commission a donc estimé qu’elle ne pouvait partager que des informations limitées avec les plaignants au sujet de l’affaire.

10. En ce qui concerne le temps nécessaire, la Commission a expliqué que le traitement de la plainte pour infraction devait être suspendu lorsque la Cour administrative suprême finlandaise a saisi la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) d’une demande de décision préjudicielle le 29 octobre 2020 concernant le rejet par Valvira des qualifications de l’un des étudiants (affaire C-577/20 [9]). À la suite de l’arrêt de la CJUE du 16 juin 2022, la Cour administrative suprême finlandaise a décidé [10] en décembre 2022 d’annuler la décision de la juridiction inférieure et de renvoyer l’affaire à Valvira pour suite à donner. Néanmoins, Valvira a finalement décidé de maintenir son refus de reconnaître les qualifications, en soutenant que la formation ne conduisait pas à la profession de psychothérapeute.

11. À la suite de l’arrêt de la CJUE, la Commission avait l’intention de classer l’affaire, mais a décidé de la maintenir ouverte à la demande de la personne qui avait introduit la plainte pour infraction, laquelle a demandé l’assurance que Valvira se conformerait à l’arrêt.

12. Sur le fond, la Commission a rappelé que la CJUE avait statué dans son arrêt comme suit:

«1. [– –] une demande d’accès à [– –] une profession réglementée dans l’État membre d’accueil, introduite [– –] par une personne titulaire d’un titre de formation relatif à cette profession délivré dans un État membre dans lequel cette profession n’est pas réglementée, mais qui ne satisfait pas à l’exigence d’avoir exercé cette même profession pendant la période minimale [d’un an] visée à l’article 13, paragraphe 2, [de la directive sur les qualifications professionnelles], doit être appréciée par l’autorité compétente de l’État membre d’accueil au regard des articles 45 et 49 TFUE [traité sur le fonctionnement de l’Union européenne].

2. Les articles 45 et 49 TFUE, lus en combinaison avec l’article 4, paragraphe 3, TUE [traité sur l’Union européenne], doivent être interprétés en ce sens que l’autorité compétente de l’État membre d’accueil saisie d’une demande de [reconnaissance] est tenue de considérer un diplôme délivré par l’autorité d’un autre État membre comme étant de bonne foi et ne saurait, en principe, remettre en cause le niveau des connaissances et des qualifications [– –]. Ce n’est qu’en cas de doutes sérieux [– –], que l’autorité de l’État membre d’accueil peut demander à l’autorité d’émission de réexaminer [– –] les motifs de délivrance de ce diplôme, cette dernière étant tenue, le cas échéant, de le retirer. [– –] Lorsque l’autorité d’émission a examiné, à la lumière de ces éléments de preuve, les motifs de délivrance du diplôme et a décidé de ne pas le retirer, ce n’est que dans des cas exceptionnels, lorsqu’il ressort des circonstances que le diplôme n’est pas de bonne foi, que l’autorité de l’État membre d’accueil peut remettre en cause les motifs de délivrance de ce diplôme».

13. La Commission a expliqué qu’à la suite de l’arrêt de la CJUE, Valvira avait demandé à l’UWE Bristol de réévaluer la base du diplôme et, le cas échéant, de le retirer. L’UWE Bristol a refusé de retirer le diplôme et Valvira, à la suite d’une évaluation comparative, a confirmé sa position selon laquelle la formation présentait des lacunes si importantes aux fins de devenir psychothérapeute en Finlande qu’elle ne pouvait être corrigée par aucune mesure de compensation. À cet égard, la Commission a déclaré que Valvira avait tenu compte des articles 45 et 49 du TFUE, comme l’exigeait l’arrêt de la CJUE dans l’affaire C‐577/20. La Commission a souligné que la CJUE avait accordé à l’autorité de l’État membre d’accueil le droit de refuser la reconnaissance d’une qualification dans des circonstances spécifiques [11] et que Valvira avait fait usage de ce droit.

14. Enfin, la Commission a déclaré que, selon la jurisprudence de l'UE, il incombe à l'autorité nationale compétente de comparer les qualifications et d'évaluer les cours de formation et l'expérience professionnelle [12]. Ni la Commission ni la CJUE ne sont en mesure de déterminer si une formation dispensée dans un État membre est comparable à une formation dispensée dans un autre État membre ou si elle est si différente qu’elle ne peut être traitée par des mesures de compensation. Par conséquent, la Commission a indiqué qu’elle n’avait aucune raison de réévaluer ou de contester la conclusion de Valvira, en particulier l’affirmation selon laquelle la formation en question présentait des lacunes et des différences significatives par rapport à la formation de psychothérapeute en Finlande. Sur la base de ces considérations, la Commission a déclaré que rien n’indiquait que Valvira avait mal appliqué le droit de l’Union en matière de reconnaissance des qualifications professionnelles. En conséquence, la Commission a confirmé qu’elle avait décidé de classer l’affaire le 19 mars 2025.

15. Dans ses observations, l’une des plaignantes a fait valoir que le fait que la Commission ait invoqué la nécessité d’attendre l’issue de la procédure judiciaire n’explique que partiellement le retard. Selon elle, cela ne justifie pas pourquoi il a fallu plus de sept ans au total à la Commission pour statuer sur la plainte.

16. L’autre plaignant n’a formulé aucune observation sur la réponse de la Commission.

Évaluation du Médiateur

17. Le rôle du Médiateur dans le domaine des plaintes pour infraction consiste notamment à vérifier le temps pris par la Commission et les raisons invoquées pour justifier tout retard, ainsi qu’à vérifier tout indice d’erreurs manifestes d’appréciation. La Médiatrice a toujours reconnu que la Commission dispose d’un pouvoir d’appréciation dans la manière dont elle traite les plaintes pour infraction [13]. Toutefois, cela ne signifie pas que la Commission peut simplement s’abstenir de traiter une plainte pendant une période importante. Le Médiateur a également estimé que, si la Commission ne justifie pas de manière adéquate son inaction, cela peut constituer un cas de mauvaise administration [14]. La Commission devrait traiter les plaintes pour infraction de manière active et diligente [15].

18. Conformément à la communication de la Commission intitulée «Le droit de l’Union: De meilleurs résultats grâce à une meilleure application [16], la Commission dispose d’un délai indicatif d’un an à compter de l’enregistrement d’une plainte pour infraction pour décider d’adresser une mise en demeure à l’État membre concerné ou de classer l’affaire. Bien que les plaignants qui se sont adressés au Médiateur ne soient pas les mêmes que le plaignant qui a déposé la plainte pour infraction auprès de la Commission, le Médiateur note que, outre certains droits spécifiques à la personne ayant déposé la plainte pour infraction (tels que le fait d’être tenu informé et de présenter des observations), l’annexe de ladite communication énonce l’engagement général de la Commission de s’efforcer de statuer sur la question dans un tel délai. Le Médiateur a admis que la communication ne prévoit pas d'obligation absolue pour la Commission de prendre une décision dans un délai d'un an. Toutefois, lorsque le délai d’un an est dépassé, les principes de bonne administration imposent à la Commission de fournir des raisons spécifiques et valables pour justifier le temps nécessaire pour traiter l’affaire [17].

19. En l’espèce, la Commission a manifestement dépassé le délai indicatif pour son évaluation de la plainte pour infraction, étant donné qu’il lui a fallu plus de sept ans pour statuer sur celle-ci. Sur la base de l’inspection du dossier de la Commission, rien n’indique que la Commission ait pris des mesures pendant environ un an après l’enregistrement de la plainte pour infraction en janvier 2018. Dans sa réponse au Médiateur, la Commission n’a fourni aucune raison spécifique justifiant l’inaction au cours de cette période. Cela est regrettable et contraire à l’objectif de la Commission de décider dans un délai d’un an s’il y a lieu d’ouvrir une procédure formelle d’infraction ou de clore l’affaire. Dans une affaire antérieure [18], le Médiateur a jugé approprié d’attirer l’attention de la Commission sur cette absence d’action pendant un an. Elle le fait donc également en l’espèce.

20. Toutefois, en 2019 et 2020, la Commission a commencé à agir sur l’affaire et a contacté les autorités finlandaises et a procédé à un échange de vues avec elles.

21. Dans sa réponse au Médiateur, la Commission s'est essentiellement appuyée sur deux raisons pour justifier le délai pris en l'espèce: premièrement, la nécessité d’attendre l’arrêt de la CJUE et, deuxièmement, la demande de la personne qui a introduit la plainte pour infraction de maintenir l’affaire ouverte. À cet égard, la Médiatrice est d’avis que la nécessité d’attendre l’issue de la procédure judiciaire pertinente constitue une justification acceptable du délai pris [19], et elle considère qu’il s’agit d’une justification valable en l’espèce. Néanmoins, comme l’a souligné à juste titre l’un des plaignants, l’affaire n’était pendante qu’entre novembre 2020 et juin 2022, couvrant ainsi une période d’environ un an et demi. En outre, l’examen du dossier confirme que la personne qui a introduit la plainte pour infraction a alors demandé à la Commission de garder le dossier ouvert. Il était raisonnable que la Commission accepte cette demande, compte tenu du suivi de la décision préjudicielle au niveau des États membres.

22. À cet égard, la Médiatrice note que, à la suite de l’arrêt de la CJUE, des évolutions ont eu lieu au niveau national. L’arrêt de la Cour administrative suprême de novembre 2022 et les recours ultérieurs de Valvira sont pertinents. Valvira a contacté l’UWE Bristol, qui a répondu en mai 2023. Valvira semble alors avoir entendu les personnes concernées avant de finalement confirmer sa position dans les cas individuels. Étant donné que de nombreux cas individuels devaient être évalués, les mesures prises par Valvira ont pris un certain temps, à partir du début de 2024. La personne qui a introduit la plainte pour infraction a tenu la Commission informée de l’évolution de la situation au niveau national. La nécessité pour la Commission de suivre l’évolution de la situation et d’analyser les informations a certainement contribué au temps nécessaire [20]. Le Médiateur estime qu'il ne peut être reproché à la Commission d'avoir pris du temps pendant cette période.

23. Sur la base de l’inspection du dossier, la Médiatrice constate que, bien qu’il ait fallu environ sept ans à la Commission pour enquêter sur la plainte pour infraction, ce qui est long, la durée de l’évaluation était en l’espèce principalement due à des facteurs qui étaient justifiés ou, à tout le moins, ne pouvaient être attribués à la Commission. Sur le fond, la Médiatrice estime que la Commission a fourni des explications détaillées et raisonnables sur sa décision de classer l’affaire, ce que les plaignants n’ont pas contesté dans leurs observations sur la réponse de la Commission. Rien ne suggère donc une erreur manifeste dans la manière dont la Commission a traité l’affaire.

24. Comme indiqué ci-dessus, il n’en demeure pas moins que la Commission a tardé à entamer son examen de la plainte pour infraction. Toutefois, étant donné que la Commission a à présent achevé son évaluation et clôturé l’affaire, le Médiateur conclut qu’aucune enquête supplémentaire n’est justifiée sur les plaintes.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, le Médiateur clôt ces affaires avec la conclusion suivante:

S’il est regrettable que la Commission n’ait pas commencé son évaluation de la plainte pour infraction plus rapidement et qu’elle ait mis environ sept ans au total à évaluer l’affaire, cela était principalement dû à des facteurs qui étaient justifiés ou, à tout le moins, ne pouvaient pas être attribués à la Commission. Étant donné que la Commission a achevé son évaluation et clôturé la plainte pour infraction en mars 2025, aucune enquête supplémentaire n’est justifiée sur les plaintes.

Les plaignants et la Commission européenne seront informés de cette décision.

Teresa Anjinho Médiateur
européen

Strasbourg, le 11/05/2026

[1] « La “profession réglementée” est une activité professionnelle ou un ensemble d’activités professionnelles dont l’accès, l’exercice ou l’un des modes d’exercice est subordonné, directement ou indirectement, en vertu de dispositions législatives, réglementaires ou administratives, à la possession de qualifications professionnelles déterminées ; en particulier, l’utilisation d’un titre professionnel limité par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives aux titulaires d’une qualification professionnelle donnée constitue un mode d’exercice [– –]».

[2] Directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles, JO L 255, p. 22, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2005/36/oj/eng.

[3] Voir le deuxième paragraphe de l’article 5 de la loi finlandaise sur les professionnels de la santé, disponible à l’adresse suivante: https://www.finlex.fi/fi/lainsaadanto/1994/559 et article 3, paragraphe 1, de la loi finlandaise sur la reconnaissance des qualifications professionnelles, disponibles à l’adresse suivante: https://www.finlex.fi/fi/lainsaadanto/2015/1384. Les conditions spécifiques applicables aux psychothérapeutes sont énoncées à l’article 2, point a), du décret finlandais sur les professionnels de la santé, disponible à l’adresse suivante: https://www.finlex.fi/fi/lainsaadanto/1994/564. Jusqu’au 31 décembre 2025, l’autorité finlandaise compétente pour délivrer des agréments d’exercice aux professionnels de la santé s’appelait Valvira. Le 1er janvier 2026, Valvira a été remplacée par l’agence de surveillance finlandaise, qui est une autorité gouvernementale nationale multisectorielle chargée des licences et des permis, de la surveillance, de l’enregistrement, de l’application et des tâches d’orientation dans divers domaines.

[4] Les conditions de reconnaissance concernant l'accès à une profession réglementée ou son exercice sont énoncées à l'article 13 de la directive 2005/36/CE.

[5] Les règles relatives aux mesures de compensation sont énoncées à l’article 14 de la directive 2005/36/CE. Il s’agit de mesures nécessaires et proportionnées que les autorités compétentes de l’État membre peuvent imposer aux demandeurs sur la base de leur expérience professionnelle antérieure. Il existe deux types de mesures de compensation: une épreuve d'aptitude et une période d'adaptation.

[6] La plainte pour infraction n'a pas été déposée par les mêmes plaignants que la plainte déposée auprès du Médiateur.

[7] Europe Direct est le service de l’Union européenne pour les questions des citoyens sur l’UE: https://european-union.europa.eu/contact-eu/write-us/answering-your-questions_en.

[8] Toutefois, à un stade ultérieur en avril 2026, l’une des plaignantes a informé le Médiateur qu’elle avait déposé sa propre plainte pour infraction connexe auprès de la Commission.

[9] L’arrêt de la Cour dans l’affaire C-577/20 A et Valvira est disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/fr/TXT/?uri=CELEX:62020CJ0577.

[10] L’arrêt de la Cour administrative suprême finlandaise est disponible à l’adresse suivante: https://www.kho.fi/fi/index/paatokset/ennakkopaatokset/1671102498628.html.

[11] Voir note de bas de page 9 ci-dessus, point 57 de l'arrêt.

[12] À cet égard, voir les points 54 à 59 de l’arrêt de la Cour dans l’affaire C‑298/14 Brouillard, disponible à l’adresse suivante: https://juris.curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=169186&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=16645.

[13] Voir point 22 de la décision du Médiateur dans l’affaire 4/2024/JN, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/195058.

[14] Voir le point 13 de la décision du Médiateur dans l’affaire 410/2025/EIS, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/217124#_ftn10.

[15] Décision du Médiateur dans l’affaire 667/2024/AML, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/205902. Voir également la décision de la Médiatrice dans l’affaire 4/2024/JN, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/195058.

[16] Point 8 de l'annexe de la communication, disponible à l'adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.FRG&toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC.

[17] Voir point 18 de la décision du Médiateur dans l’affaire 2029/2022/EIS, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/179452 et point 28 de la décision du Médiateur dans l’affaire 425/2017/ANA, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/90387.

[18] Voir point 23 de la décision du Médiateur dans l’affaire 1131/2024/EIS, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/207517.

[19] Voir point 26 de la décision du Médiateur dans l’affaire 1171/2023/JN, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/186479.

[20] À cet égard, voir également les points 43 et 44 de la décision du Médiateur dans l’affaire 787/2024/JN, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/215289.