Antécédents de la plainte

1. Depuis 2016, l’Albanie a mis en œuvre une réforme judiciaire substantielle, qui a abouti à la restructuration de l’ensemble du système judiciaire. La réforme comprend, entre autres actions, une réévaluation transitoire de tous les juges, procureurs et assistants juridiques principaux en exercice («vérification»).

2. L’opération internationale de surveillance (OMI) a été mise en place pour superviser le processus de «contrôle» en Albanie, depuis la création des institutions de contrôle jusqu’à l’achèvement de l’exercice de réévaluation. Sa mise en place et ses fonctions suivent le mandat défini dans la constitution de l’Albanie, telle que modifiée en juillet 2016, dans le cadre du train de réformes de la justice du pays. La Commission européenne préside le conseil d’administration de l’OMI, composé de représentants de la Commission et du gouvernement américain. Des «observateurs internationaux», qui sont des experts qualifiés du système judiciaire des États membres de l’UE, sont déployés par l’OMI en Albanie afin de suivre et de superviser l’ensemble du processus de réévaluation [1].

3. Trois organes albanais de contrôle décident de la réévaluation des juges et des procureurs en Albanie. Ces trois organes sont soumis au contrôle de l'OMI. L'un de ces organes de contrôle est la Commission indépendante de qualification (CQI), composée de 12 membres.

4. En mai 2024, le plaignant a présenté une demande d’accès du public aux documents [2] détenus par la Commission concernant les activités de l’OMI. Le plaignant a demandé l'accès à des documents contenant les préoccupations soulevées par des membres de l'OMI en Albanie après avoir assisté à une retraite du personnel pour les membres de l'IQC parrainée par une société privée, ainsi qu'à tout document exposant les mesures prises par l'OMI à cet égard.

5. La Commission a répondu à la demande en août 2024, en identifiant un document comme relevant du champ d’application de la demande: «Lettre du protocole no 16 de l’OMI à IQC concernant la contribution financière d’ALBSIG s.a. – Ares(2024)4934076». La Commission a accordé un accès partiel au document en occultant certaines parties afin de protéger la vie privée et l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales entre l’Albanie, les États-Unis et l’UE [3].

6. Le plaignant a demandé à la Commission de réexaminer sa décision de refuser l'accès (en présentant une «demande confirmative»). Il a fait valoir qu'il est nécessaire, dans l'intérêt public, de divulguer les données à caractère personnel contenues dans le document afin de déterminer qui a signé la lettre. Il estime également que la référence de la Commission à un éventuel préjudice causé aux relations internationales de l’Union est vague et non étayée.

7. En avril 2025, à la suite d’un retard [4], la Commission a répondu à la demande confirmative du plaignant. Elle a accordé un accès partiel supplémentaire à la lettre. La Commission a toutefois confirmé sa décision initiale de refuser l’accès à certaines parties afin de protéger la vie privée et l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales de l’UE.

8. Insatisfait de la manière dont la Commission avait traité sa demande, le plaignant s’est adressé au Médiateur en juin 2025.

L'enquête

9. La Médiatrice a ouvert une enquête sur la décision de la Commission de n’accorder qu’un accès partiel au document en cause, en vertu du règlement (CE) no 1049/2001.

10. Au cours de l’enquête, l’équipe d’enquête du Médiateur a examiné la version non expurgée du document en cause.

11. Le Médiateur a également invité la Commission à donner son avis sur la plainte. La Commission n’a fourni aucun point de vue supplémentaire.

Arguments présentés

12. Dans sa demande confirmative, le plaignant a fait valoir que l’accès aux données à caractère personnel expurgées répond à une finalité spécifique d’intérêt public et est nécessaire et proportionné. En particulier, il a déclaré que les parties expurgées de la lettre ne montraient pas clairement si tous les observateurs internationaux de l'OMI, ou seulement certains d'entre eux, signaient la lettre. Si tous les observateurs ont signé la lettre, il est peu logique d'expurger leurs noms parce qu'ils sont connus du public. S’il n’y en a que quelques-uns qui ont signé, il existe un fort intérêt public à savoir qui a critiqué le comportement de l’IQC.

13. Le plaignant estimait également que la référence de la Commission à un éventuel préjudice causé aux relations internationales de l’Union était vague et non étayée. Il explique que les autorités publiques albanaises ont déjà accordé au public l’accès au document demandé à la suite d’une décision de justice. En outre, étant donné que la lettre impute un comportement hautement non professionnel à l’ensemble du personnel de l’IQC, la «confiance mutuelle» entre l’UE et l’Albanie est moins importante que la confiance que l’UE peut avoir dans la manière dont l’OMI traite ces préoccupations dans le cadre d’un projet financé par l’UE.

14. La Commission a indiqué qu'elle avait consulté les observateurs internationaux de l'OMI, en tant qu'auteurs du document, au stade de la confirmation. Les observateurs internationaux de l'OMI ont déclaré que les parties expurgées contenaient des remarques sensibles sur l'éthique et se sont opposés à leur divulgation.

15. La Commission a également indiqué que le document demandé contenait des données à caractère personnel ainsi qu’une signature manuscrite. En vertu de la législation de l’Union applicable en matière de protection des données (règlement (UE) 2018/1725)[5], la Commission ne pouvait divulguer des données à caractère personnel que si le plaignant établissait qu’il avait besoin de ces données à des fins spécifiques d’intérêt public. La Commission a fait valoir que le plaignant n’avait pas suffisamment expliqué en quoi le traitement ou le transfert des données à caractère personnel était nécessaire pour satisfaire l’intérêt public invoqué. Elle a estimé que les données n’étaient pas nécessaires au regard de l’objectif poursuivi, dès lors que, dans la version expurgée communiquée au plaignant, la signature du document est « au nom des observateurs internationaux ». La Commission a ajouté qu'elle n'était pas en mesure de confirmer quels observateurs internationaux de l'OMI avaient signé la lettre.

16. La Commission a également fait valoir que, même si la première condition de nécessité était remplie, les intérêts légitimes de la ou des personnes concernées seraient lésés. Les observateurs internationaux de l'OMI qui ont été consultés ont déclaré qu'eux-mêmes et les membres de leur famille avaient été victimes d'attaques personnelles, de calomnies et de diffamation dans les médias.

17. La Commission a expliqué que le document demandé concernait les relations internationales entre la République d’Albanie, les États-Unis d’Amérique et l’Union européenne. Ils coopèrent sur une base strictement confidentielle à ce sujet. Le document litigieux contient certaines informations qui ont été fournies par les autorités albanaises à l’OMI à titre confidentiel. Ces informations ont permis aux observateurs internationaux de l'OMI de formuler des avis et des recommandations spécifiques à l'intention de l'IQC. La Commission a conclu que la divulgation complète du document nuirait au niveau de confiance entre les parties et, partant, aux relations internationales de l’UE.

18. La Commission a expliqué que, contrairement à ce que prétendait le plaignant, le document divulgué par les autorités albanaises à la demande d'une ONG était le contrat de parrainage conclu entre l'IQC et une entreprise privée. Les tribunaux albanais n'ont pas accordé l'accès au document demandé. La Commission a insisté sur le fait que les deux documents sont distincts.

19. Dans sa plainte au Médiateur, le plaignant a ajouté qu’il existait un intérêt public manifeste à la divulgation des noms des observateurs internationaux de l’OMI qui ont signé la lettre afin que les citoyens puissent examiner si les observateurs internationaux de l’OMI auraient dû engager des procédures disciplinaires à l’encontre des membres de l’IQC pour avoir participé à l’événement controversé parrainé par des particuliers. Il a trouvé difficile de comprendre pourquoi leurs noms ne pouvaient pas être divulgués dans cette lettre alors qu'ils sont normalement divulgués dans les différents avis ou observations dans le cadre de la procédure de vérification.

20. Il a également indiqué qu’il n’était pas convaincu par l’argument de la Commission en ce qui concerne le risque d’atteinte aux intérêts légitimes des personnes concernées. Il considère que la situation en Albanie n'est pas si dangereuse.

Évaluation du Médiateur

La protection de la vie privée et de l'intégrité de l'individu

21. Le document en cause dans la présente affaire est une lettre de deux pages datée du 17 janvier 2022 adressée par les observateurs internationaux de l’OMI au président de l’IQC, exprimant des préoccupations quant au financement d’un événement IQC par une compagnie d’assurance privée. La lettre dit qu'il semble très inapproprié pour une institution de vérification de solliciter des dons d'entités privées.

22. L’examen de la lettre non expurgée par l’équipe d’enquête de la Médiatrice a confirmé qu’elle contenait des données à caractère personnel et que les occultations appliquées par la Commission couvraient ces données à caractère personnel.

23. Comme la Commission l’a décrit à juste titre dans sa décision confirmative, en vertu du règlement 2018/1725, les demandeurs qui souhaitent accéder à des données à caractère personnel doivent fournir des raisons suffisantes pour lesquelles la divulgation de ces informations sert une finalité particulière d’intérêt public (ci-après la «nécessité»). Si cette condition est remplie, l’institution concernée doit examiner si la divulgation porterait atteinte aux intérêts légitimes des personnes concernées et, dans l’affirmative, si ces intérêts sont plus importants que la nécessité invoquée par la personne demandant l’accès aux données à caractère personnel en cause.

24. La Commission a considéré que le plaignant n’avait pas démontré la nécessité de la divulgation des données à caractère personnel, étant donné que la lettre avait été signée «au nom des observateurs internationaux». La Médiatrice estime que la position de la Commission est raisonnable. La version partiellement divulguée de la lettre montre qu'elle a été envoyée au nom de l'ensemble des observateurs internationaux de l'OMI; il est donc raisonnable de considérer que le public connaît déjà les auteurs de la lettre, étant donné que les noms des observateurs internationaux de l’OMI (comme l’a fait valoir le plaignant lui-même) sont dans le domaine public.

25. Même si le plaignant avait établi la nécessité de la divulgation des données à caractère personnel en cause, la Commission a déclaré que la divulgation serait empêchée par la nécessité de protéger les intérêts légitimes de la ou des personnes concernées. À l’appui de cette affirmation, la Commission s’est appuyée sur sa consultation du ou des auteurs de la lettre, qui ont déclaré avoir fait l’objet d’attaques personnelles dans le passé. Bien que la Médiatrice reconnaisse que la plaignante n’est pas convaincue par de tels arguments, elle note que, selon la jurisprudence de l’Union, s’il y a la moindre raison de supposer que les intérêts légitimes des personnes concernées seraient lésés, l’administration de l’Union devrait refuser de divulguer les données à caractère personnel [6]. La Médiatrice estime donc que la position de la Commission est raisonnable.

La protection de l'intérêt public en ce qui concerne les relations internationales

26. Les institutions, organes et organismes de l’Union disposent d’une large marge d’appréciation pour déterminer si la divulgation d’un document porterait atteinte à la protection des intérêts publics énumérés à l’article 4, paragraphe 1, point a), du règlement no 1049/2001, qui inclut les relations internationales [7]. À ce titre, l’enquête de la Médiatrice visait à déterminer s’il existait une erreur manifeste d’appréciation de la Commission à cet égard.

27. La jurisprudence de l’Union a constaté que la manière dont les autorités des pays tiers perçoivent les décisions des institutions est pertinente, en tant qu’élément des relations internationales, aux fins de l’application de l’exception relative aux relations internationales. En particulier, la poursuite et la qualité de ces relations dépendent de cette perception [8].

28. En l’espèce, le Médiateur ne considère pas qu’il était manifestement erroné pour la Commission de soutenir que, si le document avait été divulgué dans son intégralité, les relations internationales de l’Union auraient été compromises. L'inspection du document a montré que certaines des occultations couvrent des éléments qui pourraient, s'ils étaient divulgués, révéler le type spécifique d'informations obtenues par les observateurs internationaux de l'OMI. En outre, les occultations couvrent les observations faites par les observateurs internationaux de l'OMI sur la conduite éthique de l'IQC. Compte tenu du contexte de la réforme de la justice albanaise et du rôle de plusieurs acteurs internationaux dans ce contexte, dont l’Union et les États-Unis, il n’était pas manifestement erroné pour la Commission de considérer que la divulgation des parties expurgées en cause pourrait compromettre la volonté des partenaires internationaux de fournir des informations à l’OMI, compromettant ainsi les efforts de l’Union en Albanie.

29. La Commission a consulté les observateurs internationaux de l'OMI qui se sont opposés à la divulgation de certaines parties du document. L'inspection des documents de consultation par l'équipe d'enquête du Médiateur a confirmé que les observateurs internationaux de l'OMI avaient fourni des arguments spécifiques concernant le risque de nuire à la confiance et à la coopération entre eux et d'autres institutions de contrôle.

30. La Médiatrice conclut donc que le refus de la Commission d’accorder au public un accès complet au document en cause était justifié.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

Il n’y a pas eu de mauvaise administration de la part de la Commission européenne dans cette affaire.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

Teresa Anjinho Médiateur
européen

Strasbourg, le 04/08/2025

[1] Pour de plus amples informations, voir https://www.eeas.europa.eu/delegations/albania/international-monitoring-operation-support-process-temporary-re-evaluation-judges-and-prosecutors_fr?s=214

[2] En vertu du règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission: http://data.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj.

[3] Énoncés respectivement à l’article 4, paragraphe 1, point b), et à l’article 4, paragraphe 1, point a), du règlement (CE) no 1049/2001

[4] Objet d'une précédente enquête du Médiateur: 131/2025/NH.

[5] Règlement (UE) 2018/1725 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions, organes et organismes de l’Union et à la libre circulation de ces données: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1725

[6] Voir arrêt du Tribunal du 15 juillet 2015, Gert-Jan Dennekamp/Parlement européen, T-115/13, point 117, disponible à l’adresse suivante: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-115/13.

[7] Voir arrêt du Tribunal du 11 juillet 2018, ClientEarth/Commission, T-644/16, points 23 à 25, disponible à l’adresse suivante: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-644/16&language=fr.

[8] Voir arrêt du Tribunal du 25 novembre 2020, Bronckers/Commission européenne, T-166/19, points 61 et 63, disponible à l’adresse suivante: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-166/19&language=FR.