Antécédents de la plainte

1. Le 26 janvier 2020, le plaignant a déposé une plainte pour infraction auprès de la Commission européenne concernant la Suède. En particulier, le plaignant a fait valoir qu’en autorisant des opérateurs privés à publier des données à caractère personnel de personnes physiques sur l’internet, la Suède ne respectait pas le droit de l’Union, notamment le règlement général sur la protection des données (RGPD)[1].

2. Plus concrètement, le plaignant a contesté l’utgivningsbevis [2] («certificat de non-empêchement juridique à la publication») prévu par le droit suédois. Le plaignant a fait valoir qu’en permettant la délivrance d’un utgivningsbevis à des entreprises privées, la Suède ne respecte pas le RGPD, car cela permet aux entreprises de publier et de partager des données à caractère personnel en ligne telles que le nom, l’âge, l’état civil, la taille du logement, les revenus et les cohabitants d’une personne physique. Le plaignant soutient que cela porte atteinte au droit à la vie privée des personnes privées et est contraire au RGPD. Elle a ajouté que certaines des données partagées de cette manière peuvent être extrêmement sensibles et mettre les personnes concernées en danger. En conséquence, le plaignant a estimé que la Suède interprète mal le RGPD aux fins du travail journalistique, notamment l’article 85 du RGPD [3].

3. En Suède, l’application du RGPD sur la base de l’article 85 du RGPD est exclue «lorsque cela violerait la loi sur la liberté de la presse ou la loi fondamentale sur la liberté d’expression». Conformément à la loi fondamentale suédoise sur la liberté d’expression, les entreprises privées qui collectent des informations sur les citoyens auprès de sources officielles et mettent ces informations à la disposition du grand public (gratuites ou derrière un mur payant) sont exemptées de l’application du RGPD sur la base de l’utgivningsbevis.

4.  La Commission a ensuite enregistré la plainte pour infraction sous la référence CPLT(2020)00275.

5. Le 22 octobre 2021, la plaignante a écrit à la Commission et a posé des questions sur l’état d’avancement de l’affaire, étant donné que plus d’un an s’était écoulé depuis le dépôt de sa plainte pour infraction.

6. Le 6 mai 2022, la Commission a informé le plaignant qu’elle avait été en contact avec les autorités suédoises sur la manière dont le RGPD est appliqué en Suède, y compris la question de la conciliation du droit à la protection des données à caractère personnel et du droit à la liberté d’expression et d’information, et en particulier la question de l’utgivningsbevis. La Commission s’est excusée pour le retard pris dans le retour vers le plaignant et a expliqué que cela était dû à sa charge de travail élevée. La Commission a promis de tenir le plaignant informé de l'état d'avancement de l'affaire.

7. En l’absence de nouvelles mises à jour, le 12 octobre 2022, le 3 novembre 2022, le 13 juin et le 1er novembre 2023, ainsi que le 19 janvier et le 16 février 2024, la plaignante a de nouveau écrit à la Commission pour renouveler sa demande de recevoir une mise à jour sur l’état d’avancement de l’affaire et exhorter la Commission à prendre des mesures.

8. Insatisfait de l'absence de réponse, le plaignant s'est adressé au Médiateur.

L'enquête

9. La Médiatrice a ouvert une enquête sur la manière dont la Commission traitait la plainte pour infraction.

10. Au cours de l’enquête, le Médiateur a reçu la réponse de la Commission à la plainte et, par la suite, les observations du plaignant en réponse à la réponse de la Commission. L’équipe d’enquête de la Médiatrice a également examiné le dossier de la Commission sur cette affaire.

Arguments présentés au Médiateur

De la Commission

11. Dans sa réponse, la Commission s’est de nouveau excusée pour l’absence de mises à jour régulières du plaignant en ce qui concerne l’affaire. La Commission a indiqué qu'elle poursuivait ses discussions avec le gouvernement suédois sur la manière d'aborder la question sensible de la compatibilité de l'utgivningsbevis avec les règles de l'UE en matière de protection des données et les droits fondamentaux.

12. La Commission a ajouté que la législation suédoise sur la publication de données relatives aux condamnations pénales et aux infractions ou aux mesures de sécurité connexes par les sociétés ayant un utgivningsbevis était censée être réformée. Toutefois, cette proposition de réforme n’a pas obtenu le soutien de la majorité requise au Parlement suédois en mai et novembre 2022. Plus tard, en octobre 2023, le gouvernement suédois a nommé un enquêteur spécial, assisté d’un groupe de référence parlementaire, pour examiner la protection constitutionnelle des services de recherche publiant des données à caractère personnel sur des violations de la loi et des services de recherche publiant d’autres données à caractère personnel. L'objectif est de renforcer la protection de la vie privée lorsque des données à caractère personnel sont publiées par ces services de recherche.

13. La Commission a également noté que des développements judiciaires étaient en cours en rapport avec l’affaire au niveau de l’UE. En avril 2024, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a reçu une demande de décision préjudicielle [4] d’une juridiction suédoise concernant la question de l’uitgivningsbevis. La procédure est actuellement pendante devant la CJUE, et la Commission a déclaré qu'elle la suivait de près. Dans le même temps, la Commission continue également de poursuivre le dialogue avec le gouvernement suédois et de suivre l’évolution de la situation au niveau national.

14. Enfin, la Commission a promis de tenir le plaignant informé de l'évolution future de l'affaire.

De la part du plaignant

15. Dans ses observations sur la réponse de la Commission, la plaignante s’est déclarée satisfaite que la Commission ait donné suite à l’affaire. Cependant, elle a soutenu que la question juridique en jeu devrait être très claire, c'est pourquoi elle ne devrait pas nécessiter de longues enquêtes. Elle estime donc que la Commission devrait également prendre des «mesures provisoires» pour mettre un terme à cette pratique en Suède.

16. Le plaignant a en outre souligné l’importance et la gravité des questions en jeu, étant donné que la publication de données sensibles de personnes concernées sur l’internet peut entraîner des vols d’identité des personnes concernées. Elle a également soutenu que, dans le cas du uitgivningsbevis, d’autres droits pertinents peuvent également être en jeu, tels que le droit à un procès équitable. Elle demande donc instamment à la Commission de donner suite à cette affaire sans plus tarder.

Évaluation du Médiateur

17. Le rôle du Médiateur dans le domaine des plaintes pour infraction couvre le traitement administratif et procédural des plaintes pour infraction par la Commission, y compris le temps nécessaire et les raisons invoquées pour tout retard. La Médiatrice a estimé que la Commission devrait traiter les plaintes pour infraction de manière active et diligente [5].

18. Conformément à la communication de la Commission intitulée «Le droit de l’Union: De meilleurs résultats grâce à une meilleure application [6], la Commission dispose d’un délai indicatif d’un an à compter de l’enregistrement d’une plainte pour infraction pour décider d’adresser une mise en demeure à l’État membre concerné ou de classer l’affaire. Le Médiateur a admis que la communication ne prévoit pas d'obligation absolue pour la Commission de prendre une décision dans un délai d'un an. Toutefois, lorsque le délai d’un an est dépassé, les principes de bonne administration imposent à la Commission de fournir des raisons spécifiques et valables pour justifier le temps nécessaire pour traiter l’affaire [7].

19. En l’espèce, la Commission a manifestement dépassé le délai indicatif pour son évaluation initiale, étant donné que la plainte pour infraction a été déposée il y a plus de cinq ans et que l’enquête de la Commission sur l’affaire est toujours en cours. Ce temps de manipulation apparaît long par n'importe quel standard.

20. Néanmoins, la Médiatrice comprend que la question portée à l’attention de la Commission est particulièrement sensible et juridiquement complexe, car elle touche à la recherche d’un juste équilibre entre la liberté d’expression et les droits des personnes concernées.

21. Dans sa réponse, la Commission a expliqué en substance qu’il y avait eu des évolutions constantes au niveau national. Dans le même temps, la Commission poursuit ses discussions avec le gouvernement suédois à ce sujet. Plus récemment, une juridiction suédoise a également saisi la CJUE d’une demande de décision préjudicielle, ce qui augmente également le temps total nécessaire au traitement de la plainte, étant donné que l’affaire est toujours pendante et que son issue peut avoir une incidence sur la position de la Commission en la matière.

22. L’enquête de la Médiatrice a confirmé que la Commission avait déjà pris des mesures à ce sujet avant que la plaignante ne dépose sa plainte pour infraction. Sur la base de l’inspection du dossier de la Commission, celle-ci semble avoir travaillé activement sur la question depuis la réception de la plainte pour infraction du plaignant jusqu’en 2022, en organisant des discussions et des contacts réguliers sur la question avec le gouvernement suédois. Au cours de ces discussions, la compatibilité de la législation et de la pratique suédoises de l'utgivningsbevis avec le droit de l'UE en matière de protection des données et les droits fondamentaux a été examinée à la lumière de l'évolution de la situation au niveau national.

23. Toutefois, alors que le gouvernement suédois a nommé l’enquêteur spécial en 2023, un examen du dossier suggère que la Commission n’a pris aucune mesure spécifique sur l’affaire cette année-là. C’est regrettable et la Commission n’a fourni aucune raison spécifique de l’inaction au cours de cette période.

24. Néanmoins, la situation a de nouveau changé en 2024, lorsqu’une demande de décision préjudicielle a été adressée à la CJUE. L’enquête de la Médiatrice a montré que la Commission suivait activement les procédures encore en cours et y participait activement. Une audition a été organisée dans cette affaire récemment, en mai 2025. Dans ces circonstances, le Médiateur estime qu'il est raisonnable que la Commission attende l'issue de la procédure, ainsi que d'autres développements en cours dans l'affaire.

25. Il est clair que la Commission aurait pu communiquer avec le plaignant de manière plus proactive et plus claire sur la manière dont elle traitait la plainte pour infraction. La plaignante n'a reçu qu'une seule réponse d'attente à ses nombreuses demandes concernant l'état d'avancement des travaux, alors que la plupart de ses courriels sont restés totalement sans réponse. C'est regrettable.

26. Toutefois, la Commission semble avoir reconnu ces lacunes et s’en être excusée.

27. Compte tenu de tout ce qui précède, le Médiateur conclut qu'aucune enquête supplémentaire n'est justifiée sur la plainte à ce stade. Compte tenu de l’importance et des implications de la question en cause, la Médiatrice encourage la Commission à traiter la plainte pour infraction en priorité dès qu’elle dispose d’éléments suffisants pour le faire.

28. La Médiatrice attire néanmoins l’attention sur les conclusions formulées par la Médiatrice précédente dans le cadre de l’initiative stratégique concernant le temps pris par la Commission pour traiter les plaintes relatives à des infractions au droit de l’Union et la manière dont elle communique sur les procédures d’infraction ^[8].

29. Dans ses observations, la plaignante a demandé à la Commission de prendre des mesures provisoires pour remédier aux problèmes soulevés dans sa plainte pour infraction. À cet égard, le Médiateur note que les règles régissant la manière dont la Commission traite les plaintes pour infraction ne prévoient pas une telle possibilité.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

Aucune autre enquête n'est justifiée sur la plainte.

Le plaignant et la Commission européenne seront informés de cette décision.

Teresa Anjinho Médiateur
européen

Strasbourg, le 03/07/2025

[1] Règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (JO 2016, L 119, p. 1).

[2] En Suède, ceux qui disposent d’un «certificat de non-empêchement légal à la publication» (utgivningsbevis) ont le droit de publier leur base de données conformément au droit à la liberté d’expression protégé par la Constitution. Un «certificat de non-empêchement juridique à la publication» signifie que les dispositions du règlement général sur la protection des données (RGPD) de l’UE ne s’appliquent pas si le droit à la liberté d’expression protégé par la Constitution est en jeu.

[3] Conformément à l’article 85 du RGPD, les États membres doivent concilier le droit à la protection des données à caractère personnel avec le droit à la liberté d’expression et d’information, y compris le traitement à des fins journalistiques et à des fins d’expression académique, artistique ou littéraire. Elles peuvent prévoir certaines exceptions ou dérogations pour les traitements effectués à des fins journalistiques ou à des fins d’expression artistique ou littéraire universitaire, si elles sont nécessaires pour concilier le droit à la protection des données à caractère personnel avec la liberté d’expression et d’information. Toute exception ou dérogation doit être notifiée à la Commission.

[4] Affaire C-199/24, ND/Garrapatica AB, demande de décision préjudicielle présentée par l’Attunda tingsrätt (Suède) le 13 mars 2024: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62024CN0199&qid=1751024581297.

[5] Décision du Médiateur dans l’affaire 667/2024/AML, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/205902. Voir également la décision de la Médiatrice dans l’affaire 4/2024/JN, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/195058.

[6] Point 8 de l’annexe de la communication, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.FRG&toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC.

[7] Voir le point 18 de la décision du Médiateur dans l’affaire 2029/2022/EIS, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/179452 et point 28 de la décision du Médiateur dans l’affaire 425/2017/ANA, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/90387.

[8] Note de clôture sur l’initiative stratégique SI/6/2024/JN de la Médiatrice concernant le temps pris par la Commission européenne pour traiter les plaintes relatives à des infractions au droit de l’Union et la manière dont elle communique sur les procédures d’infraction, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/doc/closing-note/fr/197101.