Antécédents de la plainte

1. Le plaignant est une association à but non lucratif. En 2019 et 2020, le plaignant a participé à deux projets financés par l’UE dans le cadre du programme Horizon 2020 [1].

2. En 2020, l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) a ouvert une enquête sur des irrégularités présumées dans la mise en œuvre des projets. L’enquête a été clôturée en décembre 2022.

3. En 2023, l’Agence exécutive européenne pour la santé et le numérique (HaDEA), qui avait repris la responsabilité des programmes de financement en question [2], a informé le plaignant que, sur la base des constatations d’irrégularités figurant dans le rapport de l’OLAF, certains coûts déclarés par le plaignant ont été jugés inéligibles et ont dû être rejetés. En outre, elle a informé le plaignant de son intention de mettre fin à sa participation aux deux projets.

4. En avril et juin 2023, le plaignant a présenté des observations à l’HaDEA en réponse à ses décisions et a demandé une copie du rapport de l’OLAF. Le plaignant a contesté les décisions de recouvrement des dépens au moyen de la «procédure contradictoire» prévue par la réglementation applicable.

5. En octobre 2023, l’HaDEA a informé le plaignant qu’elle l’enregistrerait avec une «information de détection précoce» dans le système de détection rapide et d’exclusion (EDES) de la Commission européenne [3] pendant une période d’un an à compter de la date de son entrée.

6. En janvier 2024, le plaignant s’est adressé au Médiateur. Le plaignant a contesté le fait que l’HaDEA n’ait pas répondu à ses observations d’avril et de juin 2023 et ne lui ait pas fourni une copie du rapport de l’OLAF. En outre, le plaignant a contesté la décision de l’HaDEA de l’inclure dans la base de données EDES sans avoir préalablement entendu son point de vue. 

L'enquête

7. En avril 2024, la Médiatrice a ouvert une enquête sur cette plainte. La Médiatrice a demandé à l’HaDEA de fournir des informations sur l’état d’avancement des procédures de recouvrement pour les deux projets et de répondre à la demande d’accès du plaignant au rapport de l’OLAF. En outre, la Médiatrice a demandé à l’HaDEA des éclaircissements concernant l’enregistrement du plaignant dans EDES.

8. L’HaDEA a répondu à la Médiatrice en juillet 2024. Le Médiateur a communiqué la réponse au plaignant, qui a formulé des observations.

Arguments présentés au Médiateur

De l'HaDEA

9. L'HaDEA a expliqué qu'en enregistrant le plaignant dans EDES, elle avait suivi les règles applicables (notamment le règlement financier) et les lignes directrices [4]. En particulier, elle avait consulté les services compétents de la Commission et notifié formellement au plaignant son intention de l'enregistrer dans EDES. Après l’approbation de la demande par le secrétariat d’EDES, le plaignant a ensuite été enregistré dans EDES.

10. Le plaignant a été enregistré dans la catégorie «détection précoce» dans EDES pendant un an. L’HaDEA a déclaré que les règles applicables ne prévoient pas la possibilité de contester les enregistrements de détection précoce, car cela sert d’outil de suivi et n’entraîne pas d’effets juridiques contraignants qui affectent l’entité concernée.

11. L’HaDEA a en outre expliqué que, en ce qui concerne la procédure contradictoire engagée pour les deux projets, elle considérait que les arguments avancés par le plaignant étaient fondés. Sur cette base, et après consultation de l'OLAF et de la Commission, il a décidé de ne pas procéder au recouvrement des coûts inéligibles. Elle a informé le plaignant en avril 2024 de sa décision pour les deux projets.

12. L’HaDEA a également expliqué qu’elle avait convenu avec l’OLAF de divulguer au plaignant une version expurgée du rapport de l’OLAF, qu’elle lui avait fournie en juillet 2024.

De la part du plaignant

13. Le plaignant a fait valoir qu’en ne lui accordant pas d’audition avant de l’enregistrer dans EDES, l’HaDEA avait violé ses droits fondamentaux ^[5]. Elle a fait valoir que l’HaDEA aurait dû interpréter le règlement financier à la lumière de la charte des droits fondamentaux. Le plaignant a fait observer que, bien que son enregistrement dans EDES n’ait pas eu d’incidence juridique directe, il lui a été demandé de retirer sa demande dans le cadre d’une autre procédure de subvention. 

Évaluation du Médiateur

14. Étant donné que l’HaDEA a décidé de ne pas procéder au recouvrement des coûts inéligibles pour les deux projets et a fourni au plaignant une version expurgée du rapport de l’OLAF, ces deux aspects de la plainte sont réglés.

15. En ce qui concerne la manière dont l’HaDEA a traité l’enregistrement du plaignant dans EDES, la Médiatrice note que l’enregistrement par détection précoce est une mesure de précaution visant à informer le personnel de l’UE d’un risque potentiel pour les intérêts financiers de l’UE lorsqu’il décide de l’attribution de marchés ou de subventions. Les personnes ou entités enregistrées en tant que personnes ayant fait l’objet d’une détection précoce font l’objet d’un suivi et d’une vérification renforcés. Elle n'entraîne aucune sanction directe à l'encontre de l'entité concernée ^[6].

16. Conformément au droit à une bonne administration, lorsqu’ils prennent une décision susceptible de porter atteinte à une entité, les organes de l’Union devraient garantir le droit de l’entité d’être entendue. Cela implique que l’entité soit informée de tous les faits pertinents justifiant la décision qui lui feraient grief et qu’elle ait la possibilité de formuler des observations [7]. Toutefois, la Cour de justice a constaté que l’enregistrement d’une entité dans EDES dans la catégorie de détection précoce ne porte pas nécessairement atteinte à la position de l’entité, étant donné qu’il ne produit pas d’effets juridiques contraignants. Les effets sur l’entité concernée doivent être appréciés au cas par cas ^[8].

17. En l’espèce, le Médiateur estime que lorsque l’HaDEA a décidé d’enregistrer le plaignant dans EDES, elle a suivi la procédure applicable. En outre, comme indiqué ci-dessus, l’obligation d’entendre une entité dépend de la question de savoir si l’enregistrement EDES est considéré comme ayant une incidence négative sur la position de l’entité. Bien que l’HaDEA ait fait valoir que l’enregistrement anticipé n’avait pas d’effet juridique contraignant sur l’entité, le Médiateur note que, dans la pratique, l’HaDEA a permis au plaignant d’exprimer son point de vue. Bien que le plaignant n’ait pas été spécifiquement invité à commenter son enregistrement dans EDES, il a eu de multiples possibilités, dans le cadre de l’enquête de l’OLAF et de la procédure contradictoire avec l’HaDEA, de commenter les faits qui sous-tendent la décision de l’HaDEA de l’enregistrer dans EDES. Le Médiateur estime qu'il n'y avait donc pas d'utilité à lui donner une autre occasion de commenter les mêmes faits.

18. À la lumière de ce qui précède, le Médiateur estime qu’il n’y a pas eu de mauvaise administration de la part de l’HaDEA dans cette affaire.  

19. Cela étant dit, la Médiatrice note qu’à la suite de l’enregistrement du plaignant dans EDES en novembre 2023 pour une période d’un an, l’HaDEA a décidé, en avril 2024, de ne pas procéder au recouvrement des coûts inéligibles. Cela semble signifier que les raisons qui ont conduit à l’enregistrement du plaignant dans EDES ont cessé d’exister. D’après les règles et lignes directrices applicables inspectées par l’équipe d’enquête, la Commission ne semble pas disposer d’une procédure lui permettant de retirer d’EDES une entité enregistrée en vue d’une détection précoce avant l’expiration du délai initial. Il peut y avoir des circonstances dans lesquelles une entité ne devrait pas rester dans EDES, par exemple lorsqu’elle n’est plus considérée comme présentant un risque pour les intérêts financiers de l’UE. Le Médiateur s'adressera à la Commission à ce sujet.  

20. En outre, si le plaignant a pu commenter les faits à l’origine de son enregistrement dans EDES au cours de la procédure contradictoire avec l’HaDEA, il n’a pas été clairement informé, dans ce contexte, que les allégations formulées à son encontre pouvaient conduire à son enregistrement dans EDES. La Médiatrice estime qu’il serait de bonne pratique administrative d’informer les entités impliquées dans des procédures contradictoires que les allégations portées contre elles peuvent entraîner son enregistrement dans EDES. Elle fera une suggestion à cet égard.  

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

Il n’y a pas eu de mauvaise administration de la part de l’HaDEA dans cette affaire.

Le plaignant et l'HaDEA seront informés de cette décision.

Suggestion d'amélioration

Lorsque l’HaDEA informe une entité de constatations à son encontre, elle devrait également informer l’entité concernée si de telles constatations peuvent entraîner son enregistrement dans EDES.

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 24/01/2025

[1] Horizon 2020 était le programme de financement de la recherche et de l'innovation de l'UE pour la période 2014-2020. https://research-and-innovation.ec.europa.eu/funding/funding-opportunities/funding-programmes-and-open-calls/horizon-2020_en

[2] L’Agence exécutive européenne pour la santé et le numérique (HaDEA) est une agence exécutive de l’UE, créée en 2021 pour gérer les programmes financés par l’UE dans les domaines de la santé et du numérique. https://hadea.ec.europa.eu/index_en

[3] EDES est une base de données de personnes et d’entités «non fiables» qui ont demandé des fonds de l’UE ou conclu des engagements juridiques avec des organes de l’UE. Il vise à protéger les intérêts financiers de l’UE en recensant et en gérant les risques associés aux entités participant à des activités financées par l’UE ou ayant conclu des engagements juridiques. Il fonctionne en deux étapes clés: la détection précoce et l'exclusion et/ou les sanctions financières. La détection précoce vise à identifier les entités susceptibles de présenter des risques en raison de problèmes tels que la fraude, la corruption et le manquement grave aux obligations légales. Si des irrégularités graves sont confirmées, la phase d’exclusion et/ou de sanctions financières garantit que ces entités sont empêchées de participer à des activités financées par l’UE pendant une période déterminée et que des sanctions financières peuvent être imposées. Pour de plus amples informations, veuillez consulter:

https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/eu-budget/how-it-works/annual-lifecycle/implementation/anti-fraud-measures/edes_en

^[4] Notamment l’article 135, paragraphes 1 à 3, et l’article 142, paragraphe 1, du règlement financier de l’UE, le règlement (UE) 2018/1046 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32018R1046.  

[5] L’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne dispose qu’une personne a le droit « d’être entendue avant qu’une mesure individuelle qui l’affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre ».

[6] Comme indiqué dans la note de bas de page 3, les entités non fiables peuvent également faire l’objet de sanctions financières ou être exclues de l’accès aux fonds de l’UE pendant une période maximale de cinq ans. Dans de tels cas, le règlement financier prévoit que la personne ou l’entité concernée doit d’abord avoir la possibilité de présenter son point de vue.

[7] Article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne

[8] Arrêt du 24 octobre 2018 dans l’affaire T-477/16, Epsilon International SA/Commission: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?nat=or&mat=or&pcs=Oor&jur=C%2CT%2CF&num=T-477%252F16&for=&jge=&dates=&language=en&pro=&cit=none%252CC%252CCJ%252CR%252C2008E%252C%252C%252C%252C%252C%252C%252C%252C%252C%252C%252C%252Ctrue%252Cfalse%252Cfalse%252Cfalse& oqp=&td=%3BALL&avg=&lgrec=ga&lg=&page=1&cid=1188529; affaire C‑314/11, arrêt du 19 décembre 2012, Commission/Planète AE: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=131977&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=7066198