Antécédents de la plainte

1. En avril 2017, le plaignant a déposé une plainte pour infraction auprès de la Commission européenne, alléguant que le Royaume-Uni enfreignait le droit de l’Union relatif à la reconnaissance des qualifications professionnelles (directive sur les qualifications professionnelles)[1]. En particulier, le plaignant a fait valoir qu'un régime mis en place par les autorités britanniques [2] imposait des exigences supplémentaires aux personnes qui avaient obtenu des qualifications professionnelles en tant que médecins dans un autre État membre de l'UE avant de leur donner accès à la profession au Royaume-Uni. Il a fait valoir que cela allait à l'encontre du système de reconnaissance automatique des qualifications prévu par la directive sur les qualifications professionnelles.

2. En octobre 2022, la Commission a informé le plaignant qu’elle avait engagé une procédure d’infraction contre le Royaume-Uni de sa propre initiative en ce qui concerne la question soulevée dans sa plainte. Toutefois, étant donné que le Royaume-Uni avait quitté l’UE le 31 janvier 2020, il ne poursuivrait plus la procédure d’infraction et avait également l’intention de clore son dossier. La Commission a invité le plaignant à présenter ses observations dans un délai de quatre semaines, ce qu'il a fait.

3. Le 28 avril 2023, la Commission a répondu au plaignant en indiquant qu’elle avait clôturé sa plainte le 26 janvier 2023. Elle a également déclaré que la procédure d’infraction à laquelle elle avait précédemment fait référence avait été ouverte contre le Royaume-Uni en réaction à la plainte du plaignant «et à plusieurs autres» [3] et faisait partie d’un «lot» de procédures d’infraction lancées contre 27 États membres pour violation de la directive sur les qualifications professionnelles. La Commission a fourni des détails sur l’état d’avancement de la procédure, mais a indiqué qu’elle avait décidé de clore l’affaire après la sortie du Royaume-Uni de l’UE.  

4. Insatisfait de la manière dont la Commission avait traité sa plainte pour infraction, le plaignant s'est adressé au Médiateur.

L'enquête

5. La Médiatrice a ouvert une enquête sur le temps pris par la Commission pour traiter la plainte ainsi que sur les raisons pour lesquelles elle n’a pas poursuivi la procédure d’infraction à l’encontre du Royaume-Uni.

6. Au cours de l'enquête, le Médiateur a reçu la réponse de la Commission sur la plainte. Le plaignant n’a pas présenté d’observations sur la réponse de la Commission.

Le temps pris par la Commission pour évaluer la plainte pour infraction

Arguments présentés au Médiateur

7. La Commission a déclaré qu’elle avait évalué la plainte pour infraction du plaignant dans le contexte plus large des contrôles de conformité en cours à l’époque pour la directive sur les qualifications professionnelles. Ces contrôles de conformité ont finalement abouti à la préparation de deux « lots » de procédures d’infraction à l’encontre des États membres.

8. Le 25 janvier 2019, dans le cadre du deuxième lot, la Commission a envoyé une lettre de mise en demeure [4] au Royaume-Uni. Entre autres questions, la Commission a fait valoir que le Royaume-Uni avait violé l’article 55 de la directive sur les qualifications professionnelles en exigeant que les médecins qui avaient acquis des qualifications professionnelles de médecin généraliste dans un autre État membre se soumettent à une période de pratique supervisée avant d’être enregistrés/agréés par la caisse nationale d’assurance maladie du Royaume-Uni et aient donc pleinement accès à la profession.

9. La Commission a ouvert la procédure d’infraction à l’encontre du Royaume-Uni de sa propre initiative. Étant donné que l’objet de la plainte du plaignant était lié à la procédure d’infraction, la Commission a lié la plainte à la procédure d’infraction le 25 février 2019. La Commission a apporté cette modification dans son application interne pour la gestion des plaintes pour infraction, qui est un arrangement procédural standard dans de tels cas, mais elle n’en a pas informé le plaignant.

10. Le temps que la Commission a pris pour donner suite à la plainte était lié à la complexité de la question sous-jacente, à la nécessité d’établir les faits entourant les pratiques administratives du Royaume-Uni et au fait qu’elle a regroupé toutes les plaintes pertinentes en une seule procédure d’infraction. La Commission a ensuite entamé des négociations avec les autorités britanniques.

11. La Commission a reconnu qu’une fois la lettre de mise en demeure envoyée et la plainte du plaignant liée à la procédure d’infraction en cours, elle aurait dû en informer le plaignant. Bien que la Commission ait trouvé un projet de message à l'intention du plaignant à cette fin, elle n'avait aucune trace du message effectivement envoyé. Il est donc possible que le message n'ait pas été envoyé. La Commission ne disposait d’aucune preuve d’une quelconque correspondance avec le plaignant entre l’enregistrement de sa plainte en avril 2017 et le 28 octobre 2022, date à laquelle la Commission a envoyé sa «lettre de pré-clôture» l’informant de son intention de clore son dossier. La Commission a reconnu que cela n’était pas conforme aux règles de procédure et a depuis pris des mesures pour y remédier.

12. En ce qui concerne la décision de clôturer la procédure d’infraction, la Commission s’est référée à la jurisprudence de l’Union [5], qui a établi qu’elle disposait d’un pouvoir d’appréciation pour décider d’engager ou non une procédure d’infraction et de la clôturer, même si la violation du droit de l’Union qui y est liée persiste ou n’a pas été entièrement traitée.

13. La décision de clore la procédure d’infraction à l’encontre du Royaume-Uni était fondée sur les circonstances spécifiques de l’affaire. Premièrement, la question ne concernait qu’une catégorie particulière de médecins. Deuxièmement, les autorités britanniques ont montré leur volonté de revoir le régime, ce qui a également affecté les citoyens britanniques qui avaient obtenu des qualifications de médecin généraliste au Royaume-Uni. Les autorités britanniques ont tout d’abord fait valoir qu’il n’y avait pas eu violation de l’article 55 de la directive. Toutefois, dans la correspondance ultérieure avec la Commission, ils se sont déclarés disposés à procéder à un réexamen complet du régime et à introduire des modifications si nécessaire.

14. En outre, étant donné qu’il était difficile pour la Commission de contrôler la conformité de la législation et des pratiques administratives du Royaume-Uni avec le droit de l’Union à la suite du retrait du Royaume-Uni de l’Union, la Commission a estimé qu’il n’était pas utile de poursuivre la procédure d’infraction.

Évaluation du Médiateur

15. La Commission a reconnu le rôle crucial des plaintes non seulement pour détecter les infractions au droit de l’Union [6], mais aussi pour renforcer les procédures d’infraction qu’elle engage de sa propre initiative, comme en l’espèce. Dans les deux cas, la Commission devrait traiter les plaintes en temps opportun et veiller à ce que les plaignants reçoivent régulièrement des mises à jour sur leurs plaintes.

16. Selon les propres règles de la Commission [7], elle vise à prendre la décision d’émettre une mise en demeure ou de classer l’affaire dans un délai d’un an à compter de l’enregistrement de la plainte pour infraction. Lorsque la Commission ne peut respecter ce délai, elle doit en informer les plaignants par écrit. La plainte pour infraction déposée par le plaignant a été enregistrée en 2017. Même si la procédure d’initiative de la Commission, à laquelle la plainte était liée en 2019, a débuté plus tard, il n’en demeure pas moins que la Commission ne semble pas avoir fourni d’informations au plaignant au cours de cette période de deux ans. 

17. La Commission elle-même a reconnu qu’elle n’avait pas communiqué avec le plaignant de manière adéquate et en temps utile. Bien qu’il semble soutenir que cela était dû à une erreur technique, il n’en demeure pas moins que, pendant une période de plus de cinq ans, le plaignant n’a reçu aucune information sur la manière dont la Commission traitait sa plainte pour infraction. En outre, bien que la Commission ait reconnu cette erreur dans sa réponse au Médiateur, elle ne semble pas s'être excusée auprès du plaignant. Il s’agit d’une mauvaise administration.

18. Toutefois, étant donné que la Commission a maintenant clôturé l’affaire et fourni des explications à cet égard, il ne serait pas utile de formuler des recommandations, compte tenu également de l’initiative stratégique en cours de la Médiatrice concernant les retards dans la manière dont la Commission traite les plaintes pour infraction et communique avec les plaignants. [8] La Commission pourrait toutefois envisager de présenter des excuses au plaignant pour ne pas l'avoir tenu au courant.

19. En ce qui concerne le délai nécessaire pour clore la procédure d’infraction, la Commission a fourni des explications raisonnables pour justifier le retard. La Commission a déclaré qu’elle poursuivait simultanément de multiples procédures d’infraction concernant l’application de la directive sur les qualifications professionnelles dans différents États membres [9]. En outre, la Commission semble avoir activement poursuivi la procédure d’infraction en menant des négociations avec les autorités britanniques, qui se sont engagées à modifier les règles applicables. La Commission a également fourni des explications raisonnables quant aux raisons pour lesquelles elle a décidé de clore la procédure d’infraction après le retrait du Royaume-Uni de l’UE. Cela est conforme au large pouvoir d’appréciation dont dispose la Commission dans la conduite des procédures d’infraction [10].  

Conclusion

Sur la base de l’enquête sur cette plainte, le Médiateur clôt l’affaire avec la conclusion suivante:

La Commission européenne a commis une mauvaise administration en ne tenant pas le plaignant informé de la manière dont elle traitait sa plainte pour infraction pendant une période de cinq ans.

La Commission a fourni des explications adéquates sur le temps nécessaire pour mener la procédure d’infraction d’initiative correspondante et sur la décision de clôturer la procédure.

La Commission et le plaignant seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 7 novembre 2024

[1] Directive 2005/36/CE relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles - https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2005/36/oj - telle que modifiée par la directive 2013/55/UE - https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32013L0055

[2] Le programme d'inclusion et de remise à niveau

[3] Procédure d’infraction INFR(2018)2308.

[4] Plus de détails sur la manière dont la Commission mène les procédures d'infraction: https://commission.europa.eu/law/application-eu-law/implementing-eu-law/infringement-procedure_en

[5] Arrêt de la Cour du 14 février 1989, Starfruit/Commission, 247/87: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61987CJ0247

[6] Dans sa communication intitulée «Le droit de l’UE: une meilleure application pour de meilleurs résultats», C/2016/8600: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC&uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.FRG

[7] Ibid.

[8] SI/6/2024/JN https://www.ombudsman.europa.eu/fr/case/en/65549

[9] 25 États membres de l'UE de l'époque ont fait l'objet de procédures d'infraction: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/cs/ip_19_1479

[10] Arrêt de la Cour du 14 février 1989, Starfruit/Commission, 247/87: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61987CJ0247