Antécédents de la plainte

1. À la suite de la crise financière de 2007-2008, la Banque centrale européenne (BCE) a pris plusieurs «mesures de politique monétaire non conventionnelles» pour atteindre son objectif d’assurer la «stabilité des prix». L’une de ces mesures consistait à mettre en place des programmes d’achat d’actifs ^[1], tels que le programme d’achats du secteur public (PSPP). Dans le cadre du PSPP, lancé en 2015, les banques centrales ^{de l’Eurosystème [2]} achètent des obligations émises par des agences reconnues, des administrations régionales et locales, des organisations internationales et des banques multilatérales de développement situées dans la zone euro ^[3].

2. Plusieurs affaires ont été portées devant la Cour constitutionnelle fédérale allemande concernant des décisions de la BCE relatives au PSPP et à leur mise en œuvre en Allemagne. Dans ce contexte, la Cour constitutionnelle allemande a soumis des questions à la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après la « Cour ») concernant la validité, en vertu du droit de l’Union, du PSPP. En décembre 2018, la Cour de justice a jugé que le PSPP n’enfreignait pas le droit de l’Union ^[4].

3. La Cour constitutionnelle allemande s’est ensuite prononcée, le 5 mai 2020 ^[5], sur les affaires dont elle était saisie, déclarant l’arrêt de la Cour de justice et le PSPP illégaux et sans effet contraignant en Allemagne. Les autorités allemandes ont bénéficié d’une période transitoire de trois mois pour poursuivre l’évaluation et s’assurer que la BCE justifie la proportionnalité du programme, ce qui permettrait sa poursuite en Allemagne.

4. Dans ce contexte, la BCE a autorisé la Banque centrale allemande (Bundesbank) à divulguer au gouvernement fédéral allemand plusieurs documents non publics relatifs à l’évaluation par la BCE de la proportionnalité du PSPP. La divulgation a été effectuée dans le respect d’exigences strictes de confidentialité et, selon la BCE, conformément au principe de coopération loyale entre les institutions de l’UE et les autorités des États membres ^[6].

5. En juin 2020, le plaignant a demandé à la BCE de donner accès ^{au public [7]} aux documents remis par la BCE aux autorités allemandes à la suite de l’arrêt de la Cour constitutionnelle allemande, ainsi qu’à la lettre de transmission des documents respectifs.

6. La BCE a identifié huit documents comme relevant du champ d’application de la demande du plaignant. L’un des documents était la lettre de transmission adressée par le président de la BCE au président de la Bundesbank, tandis que les sept autres étaient les documents joints à cette lettre. La BCE a donné au public accès à la lettre de transmission (document 1) et a refusé la divulgation des sept autres documents (documents 2 à 8), à savoir:

2. Note d’information, intitulée «Élargir le programme d’achat d’actifs de la zone euro: Monetary Policy Considerations», du 21 novembre 2014.

3. Présentation intitulée «Second Interim Report on Complementing the June-October Policy Package», 7 janvier 2015

4. Antworten zum dem Fragenkatalog gemäß §§ 27, 27a BVerfGG on the Expanded Asset Purchase Programme, 15 novembre 2016 ^[8]

5. Schriftliche Erklärung in der Rechtssache C-493/17, 30 novembre 2017 ^[9]

6. Extrait de la note d’information de la BCE de juin 2020

7. Compte rendu préliminaire de la réunion de politique monétaire du 4 décembre 2014

8. Extrait du procès-verbal de la 506e ^{réunion du Conseil des gouverneurs} des 3 et 4 juin 2020 – Point de l’ordre du jour intitulé «Décisions de politique monétaire», 23 juin 2020

7. En août 2020, le plaignant a demandé un réexamen de la décision de la BCE de ne pas divulguer les sept documents (il a présenté une « demande confirmative »).

8. En octobre 2020, la BCE a confirmé son refus d’accorder l’accès du public aux documents demandés (elle a adopté une « décision confirmative »). Elle a fait valoir que la divulgation publique d’un document violerait le droit primaire ^[10]. La BCE a en outre invoqué diverses exceptions, prévues par ses règles relatives à l’accès du public aux documents, pour justifier le refus d’accès. Elle a fait valoir que la divulgation des documents risquait de porter atteinte à la protection de l'intérêt public en ce qui concerne la confidentialité des délibérations des organes de décision de la BCE ^[11], la politique monétaire de l'Union ^[12] et la confidentialité des documents de la BCE destinés à un usage interne ^[13].

9. Insatisfait de la décision de la BCE, le plaignant s’est adressé au Médiateur en octobre 2020.

L'enquête

10. La Médiatrice a ouvert une enquête sur le refus de la BCE de donner au public accès aux documents demandés.

11. Au cours de l’enquête, l’équipe d’enquête de la Médiatrice a examiné les documents demandés et a tenu une réunion avec des représentants de la BCE ^[14].

Arguments présentés au Médiateur

Arguments de l'institution

12. En ce qui concerne l'extrait du procès-verbal de la 506 ^{e réunion du Conseil des gouverneurs [15]} (document 8), la BCE a déclaré qu'elle était protégée par une exception absolue contenue dans les règles d'accès du public, à savoir la protection de l'intérêt public en ce qui concerne la confidentialité des délibérations des organes de décision de la BCE. Le procès-verbal était également, selon elle, confidentiel au regard du droit primaire ^[16][17].

13. La BCE a ajouté que les sept documents étaient tous protégés par l’intérêt public en ce qui concerne la politique monétaire de l’Union. La divulgation révélerait des informations relatives à la stratégie, à la préparation et à la mise en œuvre du PSPP et des mesures de politique monétaire non conventionnelles. Cela pourrait à son tour avoir des effets non désirés sur le comportement des acteurs du marché. Elle pourrait également limiter considérablement la marge de manœuvre de la BCE à l’avenir, étant donné que les mesures de politique monétaire non conventionnelles continueront probablement de faire partie de la boîte à outils de la BCE.

14. En outre, la BCE a considéré que la note d’information, la présentation, la note d’information et le projet interne (documents 2, 3, 6 et 7) faisaient partie du processus décisionnel conduisant à l’adoption de mesures de politique monétaire. Leur divulgation porterait atteinte à la protection des délibérations internes de la BCE.

15. Compte tenu du caractère absolu de certaines des exceptions invoquées et du fait que, de l’avis de la BCE, les arguments du plaignant n’étaient pas suffisants pour démontrer l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation, la BCE a conclu que les documents ne pouvaient pas être divulgués.

Arguments du plaignant

16. De l’avis du plaignant, il existe un intérêt public supérieur à savoir quelles informations ont été fournies aux autorités allemandes. Plus généralement, il fait valoir qu’il existe un intérêt public supérieur à accorder l’accès afin que le public puisse examiner si la BCE est restée indépendante à la suite de l’arrêt de la Cour constitutionnelle allemande.

17. Selon le plaignant, la BCE utilise le principe de confidentialité de la politique monétaire pour refuser l’accès à des documents qui pourraient, dans certains cas, être divulgués dans l’intérêt public.

18. Le plaignant a également souligné que certains des documents remontent à 2014. Il est douteux, affirme-t-il, que la divulgation de ces informations puisse avoir un impact sur la politique monétaire actuelle.

Évaluation du Médiateur

19. La Médiatrice a examiné si la décision de la BCE de ne pas donner au plaignant l’accès au public était raisonnable et conforme aux règles applicables.

20. La BCE exerce ses fonctions conformément aux traités, qui comprennent un protocole fixant des dispositions institutionnelles spécifiques applicables à la BCE ^[18]. En vertu du protocole, les travaux des réunions du conseil des gouverneurs sont confidentiels. La Cour de justice a confirmé que la confidentialité des délibérations du conseil des gouverneurs est garantie en tant que principe général, sans qu’il soit nécessaire d’invoquer l’une des exceptions prévues par les règles applicables en matière d’accès aux documents ^[19]. 

21. Sur cette base, la décision de ne pas rendre public l'extrait du procès-verbal de la 506 ^{e réunion du conseil des gouverneurs} (document 8) est raisonnable.

22. Le Conseil des gouverneurs peut toutefois décider de rendre publics les résultats de ses délibérations. La BCE a informé le plaignant que le résultat des délibérations de la réunion concernée est public et a fourni un lien vers l’endroit où il est publié en ligne ^[20].

23. Ce résultat est exposé dans un document intitulé « Compte de la réunion de politique monétaire du Conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne qui s’est tenue à Francfort-sur-le-Main les mercredi 3 et jeudi 4 juin 2020 ». Le compte rendu est, note le Médiateur, très détaillé.

24. En ce qui concerne les six autres documents (documents 2 à 7), la BCE a fait valoir que leur divulgation risquait de porter atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la politique monétaire de l’Union.

25. L’inspection de l’équipe d’enquête de la Médiatrice a confirmé que les documents contenaient des détails sur l’évaluation et le fonctionnement des mesures politiques non conventionnelles. Le point de vue de la BCE selon lequel la divulgation de ces documents pourrait porter atteinte à l’intérêt public en ce qui concerne la politique monétaire de l’Union est raisonnable. En tirant cette conclusion, le Médiateur note que les juridictions de l’Union ont reconnu que la BCE dispose d’un large pouvoir d’appréciation lorsqu’il s’agit de déterminer si la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la politique financière, monétaire ou économique de l’Union ou d’un État membre pourrait être compromise par la divulgation de documents ^[21].

26. La BCE s’est également penchée de manière appropriée sur la question de savoir si des documents remontant au temps pouvaient avoir une incidence sur la politique monétaire actuelle. La BCE a expliqué dans sa décision confirmative, et lors de la réunion avec l’équipe d’enquête du Médiateur, que la communication d’informations est un outil de politique monétaire en soi. La publication de documents qui n’ont pas été établis à cette fin pourrait donner lieu à d’éventuelles attentes imprévues de la part des acteurs du marché. La BCE a fait valoir que, même si certains documents avaient été établis en 2014, les évaluations antérieures continuaient d’être pertinentes aujourd’hui. Les programmes d'achat sont en cours et les politiques restent pertinentes à l'avenir. La publication des délibérations internes risquerait de réduire la marge de manœuvre de la BCE dans son processus décisionnel et, partant, d’avoir une incidence négative sur l’efficacité de la BCE dans l’exercice de son mandat. Le Médiateur estime que, compte tenu de ces explications, il est au moins raisonnablement prévisible que la divulgation porterait atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la politique monétaire.

27. L’exception relative à la protection de la politique monétaire est absolue, ce qui signifie qu’elle ne peut être supplantée par aucun autre intérêt public. Par conséquent, les arguments du plaignant concernant un intérêt public supérieur justifiant la divulgation ne peuvent être pris en compte en ce qui concerne cette exception.

28. Étant donné que l’exception relative à la protection de la politique monétaire a été valablement invoquée pour l’ensemble des six documents, le Médiateur n’est pas tenu de procéder à une appréciation approfondie de la question de savoir si la divulgation porterait également atteinte, pour certains de ces documents, à la nécessité de protéger les délibérations internes de la BCE.

29. Le Médiateur note en outre que la BCE a informé le plaignant des types de documents identifiés comme relevant du champ d’application de sa demande et, dans la mesure du possible, de leur contenu.

30. À la lumière de tout cela, le Médiateur estime que la BCE était fondée à refuser l’accès du public aux documents demandés. Tout en notant l’intérêt public important en la matière, le Médiateur a tenu compte des efforts déployés par la BCE pour fournir au plaignant et au public autant d’informations que possible à ce sujet et clôt l’affaire.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

Il n'y a pas eu de mauvaise administration de la part de la Banque centrale européenne.

Le plaignant et la Banque centrale européenne seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 22/03/2021

[1] De plus amples informations sont disponibles à l’adresse suivante: https://www.ecb.europa.eu/explainers/show-me/html/app_infographic.en.html.

[2] L’Eurosystème comprend la BCE et les banques centrales nationales des pays qui ont adopté l’euro.

[3] De plus amples informations sont disponibles à l’adresse suivante: https://www.ecb.europa.eu/mopo/implement/app/html/index.en.html#pspp.

[4] Arrêt de la Cour de justice du 11 décembre 2018 dans l’affaire C-493/17, Weiss e.a., disponible à l’adresse suivante: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=208741&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6385187.

Communiqué de presse disponible à l’adresse suivante: https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2018-12/cp180192fr.pdf.

[5] Arrêt du deuxième sénat du BVerfG du 5 mai 2020 - 2 BvR 859/15, disponible à l’adresse http://www.bverfg.de/e/rs20200505_2bvr085915en.html.
Communiqué de presse disponible à l’adresse suivante: https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/EN/2020/bvg20-032.html.

[6] De plus amples informations figurent dans la lettre adressée par le président de la BCE au Parlement européen le 29 juin 2020, disponible à l’adresse suivante: https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/ecb.mepletter200629_Simon~ece6ead766.fr.pdf,

ou dans le discours d’un membre du directoire de la BCE du 2 juillet 2020, disponible à l’adresse suivante: https://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2020/html/ecb.sp200702~87ce377373.fr.html.

[7] En vertu de la décision de la Banque centrale européenne du 4 mars 2004 relative à l'accès du public aux documents de la Banque centrale européenne (BCE/2004/3), telle que modifiée: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32004D0003%2801%29.

[8] Réponses au questionnaire sur le programme élargi d’achat d’actifs (15 novembre 2016) établi conformément aux paragraphes 27 et 27 bis de la loi allemande sur la Cour constitutionnelle fédérale.

[9] La déclaration écrite (de la BCE) dans l’affaire C-493/17 (30 novembre 2017).

[10] En vertu du protocole (no 4) sur les statuts du Système européen de banques centrales et de la BCE, qui fait partie du traité sur le fonctionnement de l’UE, disponible à l’adresse https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A12016E%2FPRO%2F04.

[11] Article 4, paragraphe 1, sous a), premier objectif de la décision BCE/2004/3.

[12] Article 4, paragraphe 1, sous a), deuxième tiret, de la décision BCE/2004/3.

[13] Article 4, paragraphe 3, de la décision BCE/2004/3.

[14] Le rapport de la réunion est disponible à l'adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/report/fr/137337.

[15] Le Conseil des gouverneurs est le principal organe de décision de la BCE. Il est composé des six membres du directoire et des gouverneurs des banques centrales nationales des 19 pays de la zone euro.

[16] L’article 10, paragraphe 4, du protocole sur les statuts du Système européen de banques centrales et de la BCE dispose: « Les travaux des réunions [du conseil des gouverneurs] sont confidentiels. Le conseil des gouverneurs peut décider de rendre publics les résultats de ses délibérations».

[17] La BCE a renvoyé à l’arrêt de la Cour du 19 décembre 2019, Banque centrale européenne/Espírito Santo Financial (Portugal), C-442/18 P http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=221794&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1098006.

[18] Protocole sur les statuts du Système européen de banques centrales et de la BCE, voir note de bas de page 10.

[19] Voir arrêt de la Cour du 19 décembre 2019, Banque centrale européenne/Espírito Santo Financial (Portugal), C-442/18 P, disponible à l’adresse suivante: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=221794&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1098006
et arrêt de la Cour du 21 octobre 2020 Banque centrale européenne/Espirito Santo Financial Group C-396/19 P, disponible à l’adresse suivante: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=232705&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4199477

[20] Compte rendu de la réunion de politique monétaire du Conseil des gouverneurs de la BCE des 3 et 4 juin 2020, disponible à l’adresse suivante: https://www.ecb.europa.eu/press/accounts/2020/html/ecb.mg200625~fd97330d5f.en.html

[21] Voir arrêt du Tribunal du 4 juin 2015, Versorgungswerk/BCE, T-376/13, points 53 à 55: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=164732&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5220889.