Antécédents de la plainte

1. Le Fonds européen de la défense est un programme financé par l’UE, lancé en 2017, qui vise à encourager l’innovation et à développer des technologies et des produits de défense de pointe grâce à la coopération transfrontière entre les États membres de l’UE, ainsi qu’entre les entreprises, les centres de recherche, les administrations nationales, les organisations internationales et les universités. Deux programmes pilotes ont été mis en place dans le cadre du Fonds européen de la défense: l'action préparatoire sur la recherche en matière de défense (PADR) et le programme européen de développement industriel dans le domaine de la défense (EDIDP)^[1].

2. L'EDIDP a été créé en 2018 ^[2] pour soutenir la compétitivité et la capacité d'innovation de l'industrie de la défense dans l'UE. Il cofinance des projets collaboratifs de développement de la défense avec un budget de 500 millions d’EUR pour la période 2019-2020. Deux appels à propositions ont été publiés dans le cadre de l’EDIDP, l’un en 2019 et l’autre en 2020.

3. En vertu des règles de l’EDIDP, les propositions qui ne remplissent pas les critères d’éligibilité sont rejetées ^[3]. L’un de ces critères est le «respect du droit international», qui comprend des règles visant à limiter les effets des conflits armés, couvrant également les restrictions sur les moyens de guerre ^[4].

4. En mai 2020, le plaignant, l’ONG belge Vredesactie (Action pour la paix), a introduit auprès de la Commission une demande d’accès du public ^[5] concernant:

1) «Tous les documents relatifs à l’examen de la conformité des projets EDIDP avec le droit international;

2) Tous les documents relatifs aux procédures qui déterminent la conformité des projets EDIDP avec le droit international».

5. En juin 2020, la Commission a répondu. En ce qui concerne la première série de documents, elle a informé le plaignant que l’évaluation et la procédure d’octroi de subventions étaient toujours en cours. La divulgation de tout document connexe porterait atteinte à son processus décisionnel, a-t-il déclaré. En ce qui concerne la deuxième série de documents, elle a identifié un document public, le guide à l’intention des demandeurs dans le cadre de l’EDIDP, et a fourni au plaignant un lien vers l’endroit où il est publié en ligne ^[6].

6. Le plaignant a demandé à la Commission de revoir sa décision (en présentant une «demande confirmative»). La demande de réexamen ne concernait que la première série de documents, relative à l’évaluation du respect du droit international.

7. En septembre 2020, la Commission a répondu en maintenant sa décision initiale de refuser l’accès du public (elle a adopté une «décision confirmative»). La Commission a expliqué qu’elle avait identifié trois catégories de documents concernant 40 propositions relevant du champ d’application du premier point de la demande du plaignant. Les documents étaient i) des formulaires de soumission des demandeurs, ii) l’évaluation de la Commission au regard des critères d’éligibilité et de sélection dans le cadre de l’appel à propositions et iii) des rapports individuels produits par des experts externes. La Commission a invoqué une exception prévue par les règles de l’UE relatives à l’accès du public aux documents pour justifier la non-divulgation de l’accès, faisant valoir que la divulgation des documents risquait de porter atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les questions militaires et de défense ^[7] et à la protection des intérêts commerciaux ^[8].

8. Insatisfait de la réponse de la Commission, le plaignant s’est adressé à la Médiatrice en octobre 2020.

L’enquête

9. La Médiatrice a ouvert une enquête sur la décision de la Commission de refuser l’accès du public aux documents.

10. Au moment de la demande initiale, l’appel à propositions 2019 au titre de l’EDIDP était achevé. L’enquête de la Médiatrice s’est donc concentrée sur les documents relatifs à l’appel à propositions de 2019, et non sur l’appel à propositions de 2020. La Commission a publié sur son site web de brèves descriptions des projets sélectionnés en vue d'un financement ^[9].

11. Au cours de l’enquête, l’équipe d’enquête de la Médiatrice a rencontré les représentants de la Commission et a examiné un échantillon ^[10] des documents demandés. Le rapport d'inspection a été envoyé au plaignant pour commentaires.

Arguments présentés au Médiateur

12. La Commission a expliqué que le respect du droit international est l’un des critères d’éligibilité pour les projets à prendre en considération en vue d’un financement. Dans un premier temps, les demandeurs doivent déclarer que les propositions sont conformes au droit international. Dans un deuxième temps, la Commission et les experts externes vérifient le respect de ce critère sur la base des détails de chaque proposition de projet. Les documents identifiés par la Commission ne contenaient que très peu d'informations concernant la conformité des propositions avec le droit international. Le reste du contenu des documents ne relevait pas du champ d’application de la demande.

13. La Commission a estimé que la divulgation des documents identifiés pourrait porter atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les questions militaires et de défense. Les technologies présentées dans les propositions se trouvaient à un stade de développement relativement avancé et étaient susceptibles d’être développées et utilisées par les États membres, indépendamment du financement de l’EDIDP. La publication des évaluations des propositions pourrait révéler les vulnérabilités potentielles de ces technologies.

14. La Commission a fait valoir qu’il existait une «présomption générale» de non-divulgation des demandes de subvention ^[11]. Les informations contenues dans les demandes ont été répétées ou mentionnées dans l’évaluation de la Commission et dans les rapports des experts, de sorte que ces documents ne pouvaient pas non plus être divulgués. La Commission a en outre expliqué que les informations concernant la conformité des propositions avec le droit international, contenues à la fois dans les propositions des participants et dans les évaluations de la Commission et des experts, peuvent être considérées comme des informations commerciales sensibles. Si elles sont divulguées, ces informations pourraient être utilisées par les concurrents ou influencer l'image publique du participant qui a soumis la proposition.

15. Le plaignant a fait référence à la jurisprudence de l'UE ^[12] et a fait valoir que la Commission n'avait pas suffisamment justifié les raisons pour lesquelles elle avait appliqué les exceptions à l'accès du public. En particulier, il a estimé que la Commission n’avait pas expliqué en quoi la divulgation de la partie très limitée des documents relevant du champ d’application de la demande porterait «spécifiquement et effectivement» atteinte à l’intérêt public en ce qui concerne les questions militaires et de défense et pourquoi cela était «raisonnablement prévisible et non purement hypothétique».

16. Le plaignant est d’avis qu’il existe un intérêt public supérieur à savoir comment les fonds de l’UE sont dépensés ^[13]. En outre, le public devrait savoir comment la Commission évalue la conformité avec le droit international des nouvelles technologies militaires qui reçoivent des fonds de l’UE, compte tenu de l’incidence négative que celles-ci pourraient avoir sur les droits de l’homme.

17. Au cours de l’enquête, le plaignant a fait part de préoccupations supplémentaires quant au fait que l’évaluation par la Commission de la conformité des propositions avec le droit international n’était pas adéquate ^[14]. L’accès aux documents demandés permettrait un examen plus approfondi.

L'évaluation du Médiateur

18. L’objectif de l’enquête de la Médiatrice est d’évaluer si la décision de la Commission de refuser l’accès aux documents pertinents était raisonnable, compte tenu de la nature spécifique des documents.

19. La Cour de justice de l’Union européenne a jugé que les institutions de l’Union disposent d’un large pouvoir d’appréciation lorsqu’il s’agit de déterminer si la divulgation de certaines informations pourrait présenter un risque pour la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les questions militaires et de défense ^[15].

20. L’inspection d’un échantillon des documents demandés par l’équipe d’enquête de la Médiatrice a confirmé que les propositions contenaient des informations détaillées relatives aux projets de défense. L’avis de la Commission selon lequel ces informations sont extrêmement sensibles et que la divulgation de ces documents pourrait porter atteinte à l’intérêt public en ce qui concerne les questions militaires et de défense est donc raisonnable.

21. Étant donné que la Commission était fondée à invoquer l’exception pour les questions militaires et de défense en ce qui concerne les propositions de projets, le Médiateur n’a pas évalué si l’exception relative à la protection des intérêts commerciaux s’appliquait également à ces documents.  

22. Bien que l’accès du public aux propositions ne soit pas possible, la Médiatrice note que la Commission a rendu publiques un certain nombre d’informations sur les projets retenus. La Commission publie des fiches d'information sur les projets dont le financement a été approuvé ^[16]. Celles-ci contiennent des informations pertinentes, telles qu'une brève description du projet, sa durée, les types d'activités couvertes (études, conception, etc.), les membres du consortium et leurs pays d'établissement.

23. Le plaignant souhaiterait en savoir plus sur l’évaluation de la conformité des projets avec le droit international réalisée par la Commission et des experts externes. Toutefois, il aurait été peu probable que l’accès du public aux documents examinés par l’équipe d’enquête de la Médiatrice réponde à cet intérêt. Comme indiqué dans le rapport d’inspection, les documents ne contiennent que des informations très limitées sur la conformité des propositions avec le droit international — les documents ne contiennent que la conclusion «oui/non» sur la conformité d’un projet avec le critère du droit international (indiquée par un «X» par le responsable du projet dans la cellule concernée). Les représentants de la Commission ont expliqué à l’équipe d’enquête de la Médiatrice que chaque fois qu’une évaluation positive était donnée, aucun autre détail n’était enregistré expliquant pourquoi cette conclusion avait été tirée.

24. En dehors de ces informations très limitées, la Commission ne dispose d'aucun document contenant des informations sur la conformité des propositions avec le droit international.

25. La Médiatrice a examiné s’il serait utile de demander à la Commission de donner accès aux conclusions de la «case à cocher» sur le respect du droit international. Si l’octroi de l’accès aux conclusions de la «boîte à cocher» ne donnerait lieu à aucune divulgation d’informations confidentielles liées à la défense, proposer de publier les conclusions de la «boîte à cocher» ne servirait à rien. L’octroi d’un tel accès n’aurait fourni que des informations que le plaignant et le public connaissent déjà, à savoir que la Commission considère que les projets financés sont conformes au droit international.

26. À la lumière de ce qui précède, le Médiateur estime qu’il n’y a pas eu de mauvaise administration de la part de la Commission en l’espèce.

27. Le Médiateur est toutefois d’avis que la Commission a intérêt à rassurer le public sur le fait que les projets EDIDP respectent pleinement le droit international. Le fait qu'il n'y ait pas d'évaluation détaillée de la conformité des projets avec le droit international est donc une source de préoccupation.

28. La Médiatrice note, à cet égard, qu’un nouveau règlement régissant le Fonds européen de la défense devrait être adopté pour la période 2021-2027, qui régira un financement d’environ 7 milliards d’EUR.^[17] Le règlement instituant le Fonds, en cours de négociation par les colégislateurs, prévoit que les actions mises en œuvre au titre du Fonds feront l’objet d’une «évaluation éthique» par la Commission, qui, selon la Médiatrice, comprendra une évaluation du respect des obligations découlant du droit international. Le Médiateur se félicite de cette évolution. Elle suggère qu’une fois le règlement adopté, la Commission mette en place une procédure adéquate pour effectuer ces évaluations, garantissant ainsi que les projets financés sont conformes au droit international et n’ont pas d’incidence négative sur les droits de l’homme. La transparence, dans la mesure du possible, des résultats de ses évaluations rassurerait le public et répondrait à toute préoccupation soulevée par les parties prenantes.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire par la conclusion suivante:

Il n’y a pas eu de mauvaise administration de la part de la Commission européenne.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly Médiatrice
européenne

Strasbourg, le 8 mars 2021

[1] De plus amples informations sont disponibles à l’adresse suivante: https://ec.europa.eu/growth/sectors/defence/european-defence-fund_fr

[2] Règlement (UE) 2018/1092 sur la compétitivité et l’innovation dans le domaine de la défense, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1092

[3] Conformément à l’article 6, paragraphe 6, du règlement (UE) 2018/1092, les actions en faveur du développement de produits et de technologies dont l’utilisation, le développement ou la production sont interdits par le droit international ne sont pas éligibles à un financement au titre du programme.

[4] De plus amples informations sont disponibles à l’adresse suivante: https://www.icrc.org/fr/war-and-law

[5] Conformément au règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049

[6] Guide à l’intention des candidats au programme européen de développement industriel dans le domaine de la défense, disponible à l’adresse suivante: https://ec.europa.eu/research/participants/data/ref/other_eu_prog/edidp/guide/edidp-guide-applicants_fr.pdf

[7] Article 4, paragraphe 1, point a), deuxième tiret, du règlement (CE) n° 1049/2001

[8] Article 4, paragraphe 2, première intention, du règlement (CE) n° 1049/2001

[9] https://ec.europa.eu/info/publications/european-defence-industry-results-calls_fr

[10] L’équipe d’enquête de la Médiatrice a vu deux propositions de projets, l’entrée pertinente dans le tableau de bord relative à ces propositions et l’évaluation d’un expert externe sur le respect du critère du droit international.

[11] La Commission s’est référée à la jurisprudence de l’Union en vertu de laquelle il existe une présomption générale de non-divulgation de l’offre d’un soumissionnaire, qui s’applique par analogie aux demandes de subvention. Voir, par exemple, arrêt du Tribunal du 26 mai 2016, International Management Group/Commission européenne, T-110/15, point 30: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9812C90E9011A02DC9171F828FD3D9C4?text=&docid=178781&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&ampcid=144308

[12] Le plaignant a fait référence à la jurisprudence de l’Union, par exemple à l’arrêt de la Cour du 28 novembre 2013, Jurašinović/Conseil de l’Union européenne, C-576/12 P, point 45: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=144988&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=7300182

[13] Le plaignant renvoie à l’affaire 1529/2019/MIG du Médiateur européen concernant le refus de l’Agence européenne de défense d’accorder au public l’accès aux documents relatifs aux examens éthiques des propositions relatives à l’action préparatoire de l’UE en matière de recherche dans le domaine de la défense, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/fr/126035.

[14] Le requérant s'est référé à l'article 36 du Protocole additionnel I de 1977 aux Conventions de Genève (1949) qui stipule que les gouvernements sont tenus de procéder à des examens juridiques des nouvelles armes, moyens et méthodes de guerre. Le Comité international de la Croix-Rouge a publié un guide visant à clarifier les obligations au titre de l’article 36, disponible à l’adresse suivante: https://www.icrc.org/fr/doc/assets/files/other/irrc_864_icrc_geneva.pdf

[15] Voir, par exemple, arrêt du Tribunal du 11 juillet 2018, ClientEarth/Commission, T-644/16, points 23 à 25: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=203913&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=46943

[16] Voir référence à la note de bas de page 9.

[17] Voir, par exemple, les informations disponibles sur le site web du Conseil de l’Union européenne: https://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2020/12/14/provisional-agreement-reached-on-setting-up-the-european-defence-fund/