Antécédents de la plainte

1. Le plaignant est un importateur italien de produits en aluminium chinois.

2.  En février 2020, la Commission a ouvert une enquête antidumping^[1] concernant les importations d’«extrusions» d’aluminium^[2] en provenance de Chine. L'enquête était en cours lorsque le plaignant a contacté le Médiateur.

3. Le 26 février 2020, la Commission a demandé au plaignant de remplir, au plus tard le 27 mars 2020, un questionnaire envoyé à certains importateurs de l’Union.

4. Le 16 mars 2020, la Commission a publié un avis sur les conséquences de la pandémie de COVID-19 sur les enquêtes antidumping^[3] (ci-après l’«avis COVID-19»). L’avis COVID-19 permet à la Commission de prolonger les délais de réponse aux questionnaires et autres demandes de renseignements, à condition que ces prolongations ne compromettent pas la conclusion en temps utile des enquêtes antidumping.

5. Le 17 mars 2020, le plaignant a demandé à la Commission de suspendre l’enquête antidumping en raison de la crise de la COVID-19. Si cela n'était pas possible, le plaignant a demandé à la Commission, à titre subsidiaire, de prolonger les délais de transmission des informations à la Commission. Le plaignant a également demandé que son audition soit reportée.

6. Le 23 mars 2020, le plaignant a informé la Commission que le gouvernement italien et l’administration régionale de Lombardie (où se trouve la société) avaient imposé des garanties de santé publique qui avaient affecté la capacité de la société à réagir et à défendre ses intérêts dans le cadre de l’enquête antidumping^[4].

7. Le 25 mars 2020, la Commission a répondu au plaignant en indiquant que la loi applicable, le «règlement antidumping de base»^[5], ne lui permettait pas de suspendre les enquêtes. Toutefois, compte tenu des circonstances exceptionnelles et conformément à la communication sur la COVID-19, la Commission a accordé au plaignant une prolongation, jusqu’au 13 avril, pour répondre au questionnaire. Elle a également noté que le plaignant avait déjà présenté, le 24 février 2020, des observations sur la question de la «définition du produit». Sur ce point également, la Commission a donné au plaignant, à titre exceptionnel, jusqu’au 14 avril 2020 pour présenter de nouvelles observations. La Commission a également indiqué qu’elle reporterait l’audition et que la vidéoconférence pourrait être utilisée pour participer à l’audition (en fonction de l’évolution de la situation liée à la COVID-19). Enfin, elle a informé le plaignant qu’elle ne pouvait pas accorder une prolongation d’un délai spécifique, à savoir le délai pour présenter des observations sur la détermination de la «valeur normale» des produits faisant l’objet de l’enquête.

8. Les 27 mars et 6 avril 2020, le plaignant a réitéré sa demande de suspendre l’enquête antidumping et, si cela n’était pas possible, de prolonger encore les délais pour toutes les parties intéressées.

9. Le 8 avril 2020, la Commission a répondu au plaignant, confirmant que le règlement antidumping de base ne permettait pas de suspendre les enquêtes. Compte tenu des contraintes juridiques, la Commission a également déclaré qu’elle ne pouvait accorder au plaignant aucune prolongation supplémentaire pour répondre au questionnaire (au-delà des délais prolongés déjà accordés).

10. Le 24 avril 2020, le plaignant a transmis à la Commission un aperçu des effets économiques de la pandémie de COVID-19 en Italie.

11. Le 13 mai 2020, le plaignant a demandé au conseiller-auditeur «Commerce»^[6] d’intervenir.

12. Le conseiller-auditeur répond que les questions soulevées ne relèvent pas de son mandat. En particulier, il a déclaré qu’il n’avait pas pour mandat de suspendre une enquête antidumping en cours ou d’apporter des modifications à l’avis COVID-19.

13. Le 27 mai 2020, le plaignant s’est adressé au Médiateur.

L'enquête

14. La Médiatrice a ouvert une enquête sur les préoccupations du plaignant selon lesquelles la Commission avait refusé de suspendre l’enquête antidumping et de prolonger les délais.

15. Le 17 juillet 2020, la Médiatrice a partagé son avis préliminaire sur l’affaire avec la plaignante. La Médiatrice a reçu les observations de la plaignante sur son avis préliminaire le 14 septembre 2020.

Le point de vue préliminaire du Médiateur

16. La Médiatrice est consciente des difficultés rencontrées par les personnes et les entreprises touchées par la pandémie de COVID-19. Elle estime que les pouvoirs publics devraient, lorsque cela est juridiquement et pratiquement possible, prendre toutes les mesures raisonnables pour aider les personnes et les entreprises en ces temps exceptionnellement difficiles.

17. La Médiatrice est également consciente du fait que l’objectif des enquêtes antidumping est de vérifier si des produits font l’objet d’un dumping illégal sur le marché de l’UE et causent un préjudice à l’industrie de l’UE (et, par extension, aux emplois et aux moyens de subsistance dans l’UE). Il est important, d’autant plus en ces temps difficiles, que la Commission mène ces enquêtes avec diligence et en temps utile.

Mise en suspens des enquêtes antidumping

18. Dans son avis préliminaire, la Médiatrice a noté que les procédures antidumping sont régies par le règlement antidumping de base. Le règlement antidumping de base ne contient aucune base juridique permettant de suspendre les enquêtes.

19. Au lieu de cela, le règlement antidumping de base dispose qu’«uneenquête doit, dans la mesure du possible, être conclue dans un délai d’un an. En tout état de cause, ces enquêtes sont, dans tous les cas, conclues dans un délai de quatorze mois à compter de leur ouverture»(soulignement ajouté). ^[7] En outre, si des droits provisoires doivent être institués, ils doivent l’être« en tout état de cause », auplus tard huit mois après l’ouverture de la procédure^[8].

20. Afin de recueillir des éléments de preuve lui permettant de mener à bien une enquête antidumping, la Commission envoie des questionnaires aux importateurs. Les importateurs doivent disposer d'au moins 30 jours pour répondre. Une prolongation du délai de 30 jours peut être accordée, conformément à l’article 6, paragraphe 2, du règlement antidumping, «en tenant dûment compte des délais de l’enquête, à condition que la partie démontre l’existence d’un juste motif justifiant une telle prolongation au regard de sa situation particulière».

21. En résumé, le règlement antidumping prévoit déjà des circonstances exceptionnelles, ce que la pandémie de COVID-19 est certainement, et permet à la Commission de prolonger les délais dans ce contexte. Toutefois, la loi applicable dispose également que ces prolongations doivent tenir «dûment compte» des délais (pour mener et mener à bien) l’enquête.

Sur la question de savoir si la Commission a adopté des mesures appropriées en réponse à la crise de la COVID-19 dans le cadre de procédures antidumping

22. Le 16 mars 2020, la Commission a publié un avis sur les conséquences de la pandémie de COVID-19 sur les enquêtes antidumping et antisubventions (ci-après l’« avis COVID-19 »).  La communication sur la COVID-19 indique, dans ses parties pertinentes (soulignement ajouté):

•  «Les producteurs-exportateurset les autres parties situées dans des zones touchées par la COVID-19 peuvent faire l’objet de mesures de sécurité empêchant ou limitant leur capacité à mener des activités commerciales pendant de longues périodes. Cela peut avoir une incidence sur la capacité des parties à répondre dans les délais aux questionnaires et autres demandes de renseignements envoyés au cours des enquêtes en matière de défense commerciale.
• « Étant donné que la pandémie de COVID-19 est un événement imprévu constituant un cas de force majeure susceptible d’empêcher les entités économiques touchées de respecter les délais applicables pour la présentation des informations, une prolongation de sept jours peut être accordée.»
• «les opérateurs économiques situés dans des régions particulièrement touchées par la pandémie de COVID-19 peuvent faire l’objet de mesures de sécurité substantielles supplémentaires qui entravent leur capacité à répondre aux demandes de la Commission, telles que des périodes de quarantaine et/ou des fermetures d’usines obligatoires. Dans de tels cas extraordinaires, la Commission peut exceptionnellement décider de prolonger le délai au-delà du délai de sept jours.»
• «si ces prolongations plus longues pour cas de force majeure ou ces mesures de sécurité supplémentaires risquent de compromettre la conclusion en temps utile de l’enquête, la Commission peut rejeter les demandes de prolongation ou raccourcir le délai accordé».

23. La Médiatrice a constaté que l’avis COVID-19 concilie les effets sur les parties intéressées d’un «événement imprévu constituant un cas de force majeure» avec l’obligation légale de conclure les enquêtes antidumping dans un délai de 14 mois à compter de l’ouverture de l’enquête.

24. Son avis préliminaire était donc que la Commission, en adoptant la communication sur la COVID-19, a répondu de manière appropriée aux défis particuliers posés par la crise de la COVID-19.

25. En ce qui concerne la question de savoir si la Commission a agi conformément à la communication sur la COVID-19 en l’espèce, la Médiatrice a noté que la communication prévoit une prolongation de sept jours et, exceptionnellement, la possibilité de prolonger le délai au-delà de sept jours pour les «opérateurséconomiques situés dans des régions particulièrement touchées par la pandémie de COVID-19». L’avis indique également que «sices prolongations plus longues en raison d’un cas de force majeure ou de mesures de sécurité supplémentaires risquent de compromettre la conclusion en temps utile de l’enquête, la Commission peut rejeter les demandes de prolongation ou raccourcir le délai accordé d.».

26. La Commission a accordé au plaignant un délai supplémentaire de 17 jourspour répondre au questionnaire. La Commission a également accepté la demande du plaignant de reprogrammer l’audition. Le 8 avril 2020, la Commission a rejeté toute nouvelle prorogation. Ce faisant, elle a expliqué qu’elle ne pouvait pas accorder de nouvelles prorogations, compte tenu des délais légaux fixés dans le règlement antidumping de base.

27. La Médiatrice a estimé à titre préliminaire que la décision de la Commission de prolonger le délai de 17 jours, et donc au-delà du délai standard de sept jours, était raisonnable, pour les raisons suivantes:

•  Le plaignant est un opérateur économique situé dans une région particulièrement touchée par la pandémie de COVID-19 et devrait donc bénéficier d’une prolongation au-delà des sept jours standard, comme cela s’est produit en l’espèce.
•  S'il est certain que la société en question a rencontré des difficultés, la prolongation a été suffisante pour permettre au plaignant de soumettre sa réponse au questionnaire.
•  La Commission est liée par les délais légaux dans les procédures antidumping. La communication sur la COVID-19 reconnaît ces délais légaux et permet à la Commission de rejeter les demandes de prolongation dans les cas où de telles prolongations impliqueraient que la Commission risquait de ne pas respecter ces délais légaux. La Commission a conclu qu’en l’espèce, toute prolongation supplémentaire compromettrait la conclusion en temps utile de l’enquête.

28. À la lumière de ces considérations, le Médiateur est parvenu à la conclusion préliminaire qu’il n’y avait pas eu de mauvaise administration de la part de la Commission lorsqu’elle a décidé de ne pas suspendre l’enquête antidumping en question et de ne pas prolonger davantage les délais de présentation des informations demandées.

Observations de la plaignante

29. Dans ses observations sur l’avis préliminaire de la Médiatrice, la plaignante a principalement répondu à la conclusion de la Médiatrice selon laquelle il n’existe aucune base juridique dans le règlement antidumping de base pour suspendre les enquêtes et que la Commission est tenue de conclure les enquêtes dans un délai de 14 mois à compter de l’ouverture de celles-ci. Le plaignant n’était pas d’accord avec le point de vue du Médiateur pour trois raisons principales.

30. Premièrement, elle a indiqué que le refus de la Commission de suspendre des enquêtes antidumping en raison d’un cas de force majeure violait les droits fondamentaux des parties intéressées dans les procédures antidumping, notamment le droit d’être entendu, le droit à une bonne administration, le principe d’égalité et le droit à la protection de la santé. Ces droits fondamentaux sont protégés par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui l’emporte sur le droit dérivé de l’Union, tel que le règlement antidumping de base.

31. Deuxièmement, le plaignant a estimé que la Commission pouvait prolonger les délais prévus par le règlement antidumping de base «sanssuivre la procédure législative». Cela ressortirait clairement du règlement délégué 202/1173 de la Commission récemment adopté, qui prolonge la durée de la période de notification préalable: «L’acte délégué mentionné constitue une preuve claire que toute prolongation des délais pertinents ne ferait pas obstacle aux services de la DG Commerce de la Commission européenne».

32. Enfin, le plaignant a fait observer qu’une prolongation des délais prévus par le règlement antidumping de base de l’UE était compatible avec l’accord antidumping de l’Organisation mondiale du commerce, qui exige que les enquêtes ne prennent «enaucun cas plus de 18 mois».

33. Le plaignant a également fait valoir que la Commission n’aurait pas dû ouvrir l’enquête le 14 février 2020, compte tenu de la situation de la COVID-19 en Chine à l’époque.

Évaluation du Médiateur

Sur la suspension des enquêtes antidumping

34. Dans ses observations, le plaignant ne conteste pas l’absence de base juridique dans le règlement antidumping de base pour suspendre les enquêtes. Toutefois, le plaignant allègue a) que cette absence viole les droits fondamentaux et b) que les délais prévus dans le règlement antidumping de base pourraient être modifiés par l’adoption d’un acte délégué de la Commission.

Violation des droits fondamentaux

35. Le plaignant estime que son droit d’être entendu est violé, car il n’a pas été suffisamment entendu sur un acte lui faisant grief.

36. Le droit d’être entendu est un droit fondamental reconnu à toute personne avant qu’une mesure lui faisant grief ne soit prise^[9].

37. Une décision d’ouvrir une nouvelle enquête antidumping n’est pas un acte faisant grief, étant donné qu’aucun droit antidumping n’est institué à la suite de l’ouverture de l’enquête^[10]. Les droits ne seront imposés que pendant une enquête (droits antidumping provisoires) ou à la fin d’une enquête (droits antidumping définitifs). Les parties intéressées n’ont le droit d’être entendues qu’en ce qui concerne l’imposition de tels droits. Ils n’ont pas formellement le droit d’être entendus en ce qui concerne les actes préparatoires.  En l'espèce, aucun droit provisoire n'avait été imposé au moment de la plainte^[11]. Par conséquent, la question de savoir si le droit d'être entendu du plaignant a été respecté est prématurée.

38. Demander des informations aux importateurs de l’UE, par exemple au moyen du questionnaire, n’est pas lié au droit d’être entendu. La Commission n’entend pas les parties intéressées. Le questionnaire fait plutôt partie des éléments de preuve recueillis par la Commission.

39. Cela étant, en tant que question de bonne administration, il est important que la collecte d’informations par la Commission soit efficace et en temps utile. La Commission devrait donc s'efforcer de recueillir des informations complètes et exactes en temps utile. C’est dans ce contexte que la Médiatrice devrait examiner si le plaignant s’est vu accorder un délai raisonnable pour répondre aux demandes de renseignements de la Commission, compte tenu de la situation de la COVID-19 dans la région de Lombardie à l’époque.

40. Comme la Médiatrice l’a noté dans son avis préliminaire, la Commission, en adoptant l’avis COVID-19, a répondu de manière appropriée aux défis particuliers posés par la crise de la COVID-19 aux procédures antidumping. L’avis tient compte des effets sur les parties intéressées d’un «événement imprévu constitutif d’un cas de force majeure», tout en permettant à la Commission de satisfaire à l’exigence légale de clôture des enquêtes antidumping dans un délai de 14 mois à compter de l’ouverture de l’enquête.

41. La Médiatrice estime également que l’application par la Commission de la communication sur la COVID-19, dans le cas concret de la plaignante, est raisonnable, pour les raisons exposées dans son avis préliminaire. Non seulement une prolongation a été accordée, mais la Commission a accordé 17 jours supplémentaires au plaignant, dépassant de loin la prolongation standard de sept jours prévue par la communication sur la COVID-19. La Commission a également accepté de reporter l’audition et a déclaré qu’elle pourrait avoir lieu en personne ou par vidéoconférence (en fonction de l’évolution de la situation liée à la COVID-19). C'était à la fois flexible et raisonnable.

Modification des délais au moyen d’un acte délégué

42. Le plaignant fait également valoir que la Commission peut prolonger les délais fixés dans le règlement antidumping de base par l’adoption d’un acte délégué.

43. La Médiatrice note que la Commission ne peut compléter ou modifier des éléments non essentiels de la législation qu’en adoptant un acte délégué lorsque les objectifs, le contenu, la portée et la durée d’une telle délégation de pouvoir sont déjà explicitement définis dans l’acte législatif^[12].

44. Le règlement antidumping de base n’habilite pas la Commission à adopter des actes délégués prolongeant les délais d’institution des droits antidumping provisoires ou définitifs.

45. En revanche, l’exemple auquel le plaignant fait référence concerne l’adoption par la Commission d’un règlement délégué, qui est spécifiquement prévu par l’article 7, paragraphe 1, du règlement antidumping de base^[13].

46. Par conséquent, les arguments du plaignant ne sont pas fondés.

Sur l’ouverture d’une procédure antidumping malgré la situation liée à la COVID-19 en Chine

47. Le plaignant fait valoir que la Commission n’aurait jamais dû ouvrir l’enquête, le 14 février 2020, en raison de la situation liée à la COVID-19 en Chine à l’époque.

48. Comme la Médiatrice l’a souligné dans son avis préliminaire, la Commission est tenue d’ouvrir la procédure dans un délai de 45 jours lorsqu’une plainte a été déposée par l’industrie de l’Union conformément à l’article 5 du règlement antidumping de base et «lorsqu’il apparaît qu’il existe des éléments de preuve suffisants pour justifier l’ouverture de la procédure»^[14]. En l’espèce, la Commission a ouvert la procédure à la suite d’une plainte déposée par l’industrie de l’Union. Cela signifie que la Commission ne disposait d’aucun pouvoir d’appréciation pour ouvrir ou non une procédure, dès qu’il existait des éléments de preuve suffisants de l’existence d’un dumping et d’un préjudice.

49. Comme indiqué ci-dessus, l’objectif des enquêtes antidumping est de vérifier si des produits font l’objet d’un dumping illégal sur le marché de l’UE et causent un préjudice à l’industrie de l’UE (et, par extension, aux emplois et aux moyens de subsistance dans l’UE). Il importe donc que la Commission procède à ces enquêtes avec diligence et en temps utile.

50. À la lumière de l’analyse ci-dessus des observations de la plaignante, la Médiatrice confirme son point de vue préliminaire selon lequel il n’y a pas eu de mauvaise administration de la part de la Commission lorsqu’elle a décidé de ne pas suspendre l’enquête antidumping en question et de ne pas prolonger davantage les délais de présentation des informations demandées.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

Il n’y a pas eu de mauvaise administration de la part de la Commission lorsqu’elle a décidé de ne pas suspendre l’enquête antidumping en question et de ne pas prolonger davantage les délais de présentation des informations demandées.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

 

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 20/10/2020

 

[1] Une société de pays tiers est considérée comme «dumping» si elle exporte un produit vers l’UE à un prix inférieur à la «valeur normale» du produit. La «valeur normale» est soit le prix du produit lorsqu’il est vendu sur le marché intérieur de la société de pays tiers, soit un prix fondé sur le coût de production et le bénéfice.

[2] Les «extrusions» d’aluminium sont des formes d’aluminium (tubes, barres, barres, etc.) utilisées comme matière première, par exemple, dans la construction et la fabrication.

[3] Disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2020.086.01.0006.01.ENG

[4] Le plaignant a déclaré que ses usines avaient dû cesser de fonctionner en raison du confinement lié à la COVID-19.

[5] Règlement (UE) 2016/1036 relatif à la défense contre les importations qui font l’objet d’un dumping de la part de pays non membres de l’Union européenne: http://data.europa.eu/eli/reg/2016/1036/oj

[6] Le conseiller-auditeur «Commerce» facilite la communication entre les parties intéressées et les services de la Commission dans le cadre des procédures commerciales et propose une médiation – sur les questions de procédure – entre les parties intéressées et la direction générale du commerce. Son rôle est de garantir l’exercice effectif des droits procéduraux des parties intéressées et de veiller à ce que les procédures commerciales soient traitées de manière impartiale, équitable et dans un délai raisonnable.

[7] Conformément à l’article 6, paragraphe 9, du règlement antidumping de base.

[8] Article 7, paragraphe 1, du règlement antidumping de base.

[9] Article 41, paragraphe 2, point a), de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

[10] Décision du Médiateur européen dans l’affaire 231/2019/TE concernant le refus de la Commission européenne de donner accès à la version initiale d’une plainte antidumping: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/129552

[11] La plainte a été déposée le 27 mai 2020. La Commission a publié des informations au stade provisoire (communication préalable) le 22 septembre 2020. Le 12 octobre 2020, la Commission a adopté une décision instituant des droits provisoires.

[12] Article 290 du traité sur le fonctionnement de l'UE.

[13] Cette disposition dit, dans sa partie pertinente: «LaCommission examine, au plus tard le 9 juin 2020, si une augmentation substantielle des importations s’est produite au cours de la période de notification préalable et si, si une telle augmentation s’est produite, elle a causé un préjudice supplémentaire à l’industrie de l’Union, malgré les mesures que la Commission aurait pu prendre sur la base de l’article 14, paragraphe 5 bis, et de l’article 9, paragraphe 4. Elle s'appuie en particulier sur les données collectées sur la base de l'article 14, paragraphe 6, et sur toute information pertinente dont elle dispose. La Commission adopte un acte délégué conformément à l’article 23 bis afin de modifier la durée de la période de notification préalable à deux semaines en cas d’augmentation substantielle des importations ayant causé un préjudice supplémentaire et à quatre semaines lorsque ce n’estpas le cas»(soulignement ajouté).

[14] Article 5, paragraphe 9, du règlement antidumping de base.