Antécédents de la plainte

1. Le 23 juin 2016, la majorité de l’électorat britannique ayant voté lors du référendum britannique sur l’adhésion à l’Union européenne a choisi de quitter l’Union. Le 29 mars 2017, le Royaume-Uni a lancé le processus formel de retrait en notifiant au Conseil européen son intention de quitter l'UE. Cela a déclenché la procédure de retrait d’un État membre de l’Union, entamant un compte à rebours de deux ans jusqu’au retrait ^[1].

2. À la demande du Royaume-Uni, le Conseil européen est convenu de prolonger cette période de deux ans ^[2], d'abord le 21 mars 2019 jusqu'au 22 mai 2019 ^[3], puis le 10 avril 2019 jusqu'au 31 octobre 2019. Le 19 octobre 2019, le Conseil européen a approuvé une nouvelle prolongation de cette période jusqu'au 31 janvier. Le 24 janvier 2020, le Royaume-Uni et l’UE ont signé l’accord de retrait. Le 1er février 2020, le Royaume-Uni est devenu un pays tiers.

3. L’enquête de la Médiatrice portait sur le refus d’une demande d’accès du public à une note publiée en janvier 2019 par le service juridique de la Commission européenne concernant les négociations de retrait entre l’UE et le Royaume-Uni. La note présentait des considérations juridiques à prendre en compte dans un scénario dans lequel aucun accord de retrait n’a été conclu avant le 29 mars 2019 et dans lequel le Conseil européen pourrait donc envisager de prolonger la période de deux ans prévue par les traités de l’UE.

4. Le 20 mars 2019, le plaignant a demandé à la Commission européenne l’accès du public à une « évaluation interne de la Commission européenne, notamment sur les options d’extension concernant le Brexit». La Commission a informé le plaignant qu’elle avait identifié une note du 17 janvier 2019 du service juridique à l’attention du cabinet du président de la Commission européenne, intitulée «Brexit– Considérations juridiques sur une éventuelle prolongation de la période de deux ans».

5. Dans sa décision confirmative du 6 septembre 2019, la Commission a refusé l’accès au document demandé. Elle a fait valoir que les considérations de son service juridique contenues dans le document demandé restaient pertinentes et extrêmement sensibles, étant donné que l’Union n’avait pas encore conclu d’accord de retrait avec le Royaume-Uni à ce moment-là. La Commission a indiqué que la divulgation aurait une incidence grave sur l’intérêt de la Commission à demander et à recevoir des avis juridiques. Selon la Commission, la divulgation de ce document demandé porterait également atteinte à son processus décisionnel ^[4] et à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales ^[5].

6. Insatisfait de cette décision, le plaignant s’est adressé au Médiateur le 9 septembre 2019.

Proposition de solution du Médiateur

7. Le 25 octobre 2019, la Médiatrice a présenté une proposition de solution à la plainte. Elle a dit à la Commission qu'elle acceptait que certaines parties de la note contenaient des conseils qui restaient très sensibles. Toutefois, la note contenait également des conseils relatifs aux conséquences juridiques de la non-organisation d’élections au Parlement européen au Royaume-Uni alors que le Royaume-Uni restait un État membre de l’UE. La Médiatrice a admis que cet avis aurait pu être sensible lorsque la note a été publiée le 17 janvier 2019 et jusqu’à ce que le Royaume-Uni décide d’organiser des élections au Parlement européen. Toutefois, lorsque la Commission a adopté sa décision confirmative, quelques mois après l'élection, cet avis n'était plus pertinent. Le Médiateur a donc considéré qu’il n’existait alors aucune menace raisonnablement prévisible pour la protection des avis juridiques qui justifierait un refus de divulguer ces parties de la note.

8. Pour les mêmes raisons, la Médiatrice a estimé que le processus décisionnel et les relations internationales de la Commission ne risquaient plus d’être compromis par la divulgation de ces parties du document demandé. La Médiatrice a noté que la Commission a généralement fait preuve d'un niveau élevé de transparence dans les négociations de retrait, ce dont elle s'est félicitée ^[6]. Cette transparence sert à renforcer la légitimité de la Commission et de l'UE dans le processus de négociation, ce qui a des implications graves et étendues pour des millions de citoyens et d'entreprises de l'UE.

9. Conformément à cet engagement en faveur de la transparence, la Médiatrice a proposé que la Commission publie des parties spécifiques des avis qui ne porteraient plus atteinte aux intérêts protégés.

10. La Médiatrice regrette que la Commission n’ait pas accordé un accès partiel aux documents demandés à la suite de sa proposition.

11. Dans sa réponse du 19 février 2020, la Commission a indiqué qu’elle avait réévalué les parties du document qui, de l’avis du Médiateur, devaient être divulguées. Il a indiqué que les points de vue et les recommandations exprimés dans ce document restaient pertinents et sensibles, étant donné que l’accord sur le retrait du Royaume-Uni de l’UE n’avait pas été conclu au moment de l’adoption de la décision confirmative.

12. La Commission a reconnu qu’un certain nombre de points de la note analysent différents scénarios concernant un événement qui, au moment de l’adoption de la décision confirmative, avait déjà eu lieu. Toutefois, selon la Commission, cela ne signifie pas que ces considérations juridiques ne sont plus valables ou sensibles. Alors que l’UE considérait que les négociations sur l’accord de retrait étaient finalisées, le processus décisionnel concernant le retrait du Royaume-Uni, y compris la possibilité d’une prolongation de la période de deux ans, était encore en cours à ce stade. Par conséquent, l’analyse juridique contenue dans le document demandé était toujours pertinente pour d’éventuelles décisions futures du Conseil européen concernant le retrait du Royaume-Uni de l’UE.

13. Enfin, la Commission a noté que les discussions sur l’accord de retrait concernent les relations internationales futures de l’UE, étant donné qu’un ou plusieurs accords internationaux avec le Royaume-Uni seront conclus. Dans ces circonstances, la divulgation du document demandé risquerait d’affecter le ou les accords sur le cadre des relations futures avec le Royaume-Uni.

14. En commentant la réponse de la Commission à la proposition de solution de la Médiatrice, le plaignant a déclaré que, étant donné que le Royaume-Uni a quitté l’Union européenne le 31 janvier 2020, une nouvelle prolongation du délai de rétractation n’était plus possible. Il est donc clair que les positions et recommandations contenues dans le document sur une éventuelle prolongation de la période de deux ans ne sont plus pertinentes.

Évaluation de la Médiatrice après le rejet par la Commission de sa proposition de solution

15. La Commission a rendu sa décision confirmative le 6 septembre 2019. La Médiatrice reconnaît qu’au début du mois de septembre 2019, le processus décisionnel concernant le retrait du Royaume-Uni de l’UE, y compris une éventuelle nouvelle prolongation de la période de deux ans prévue pour le retrait, était toujours en cours. La Médiatrice considère donc que la décision de la Commission de ne pas accorder l’accès au document demandé était justifiée au moment de la décision confirmative.

16. Toutefois, la Commission a répondu à la proposition de solution de la Médiatrice le 19 février 2020. À cette époque, le Royaume-Uni s'était retiré de l'UE. Bien que le Médiateur apprécie le fait que de nombreuses questions sensibles doivent encore être négociées avec le Royaume-Uni, il est clair qu'une partie du texte expurgé concerne des questions qui ne peuvent plus se poser. Par conséquent, au moins certaines des expurgations qui étaient justifiées au moment de la décision confirmative ne sont plus valables.

17. La Médiatrice note que la Commission, dans sa réponse, indique qu'elle a réévalué les parties du document qui, selon elle, devraient être divulguées. Le Médiateur se félicite qu'il y ait eu une réévaluation, mais il est déçu de constater que la Commission est parvenue exactement à la même conclusion, malgré le changement de circonstances. Elle maintient sa position selon laquelle, si une nouvelle demande d’accès du public à ce document devait être présentée, il est peu probable que les exceptions appliquées justifient toujours la non-divulgation de l’intégralité du document.

18. Néanmoins, la Médiatrice reconnaît que, puisque le refus de la Commission était justifié au regard des règles de l’Union relatives à l’accès du public aux documents au moment de la décision confirmative, cette décision n’était pas entachée de mauvaise administration. Elle note que le plaignant en l'espèce peut présenter une nouvelle demande d'accès au document. Une telle demande obligerait la Commission à examiner à nouveau si le refus total d’accès du public reste justifié à la lumière d’une modification de la situation juridique ou factuelle intervenue entre-temps ^[7].

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

Il n’y a pas eu de mauvaise administration de la part de la Commission européenne dans sa décision formelle de ne pas accorder au public l’accès au document demandé.

Le plaignant et la Commission européenne seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly

Médiateur européen

Strasbourg, le 24/06/2020

[1] Article 50 du traité sur l’Union européenne (traité UE).

[2] En vertu de l’article 50, paragraphe 3, TUE.

[3] Si la Chambre des communes approuvait l'accord de retrait au plus tard le 29 mars 2019.

[4] Article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1049/2001.

[5] Article 4, paragraphe 1, point a), troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001.

[6] Voir, par exemple, la note de clôture sur l’initiative stratégique avec la Commission européenne relative aux négociations sur le retrait du Royaume-Uni de l’UE (SI/1/2017/KR).

[7] Arrêt du Tribunal du 11 juillet 2018 dans l’affaire T-644/16, ClientEarth/Commission, point 67; arrêt de la Cour de justice du 26 janvier 2010 dans l’affaire C-362/08, Internationaler Hilfsfonds/Commission