Contexte de la plainte

1. Le plaignant, citoyen de l'UE, est un enseignant détaché dans une école européenne (ES) à Bruxelles. Aux fins de son détachement, la plaignante a signé un contrat de travail spécifique en détachement avec son employeur habituel dans son État membre d’origine.

2. Entre mars et novembre 2011, compte tenu du fait qu’elle était sur le point d’accoucher, la plaignante a échangé plusieurs courriels et lettres avec le directeur et le secrétaire général des ES concernant la possibilité de demander un congé parental immédiatement après son congé de maternité, c’est-à-dire après la naissance de son enfant. Dans ses lettres, la plaignante a fait valoir, en résumé, que, bien que le statut des ES (ci-après le «SRES») ne prévoie pas de droit au congé parental, tant le droit national de l’État membre dont elle est originaire, qui s’applique à son contrat de travail, que la législation européenne prévoient un tel droit. Dans ses réponses, le SE a considéré que seul le SRES régit les conditions de travail du personnel détaché et que les règles nationales ne sont pas applicables.

3. Le 20 septembre 2011, la plaignante a informé le directeur et le secrétaire général des ES que sa période de congé de maternité commencerait très probablement en décembre 2011. Elle a déclaré qu'elle avait obtenu le consentement de son employeur national pour prendre un congé parental après la fin de son congé de maternité. Elle a donc introduit une demande formelle auprès de l’ES, demandant un congé parental à la suite de son congé de maternité légal. Pour justifier sa demande, la plaignante a mentionné le droit de son État membre, qui prévoit ce droit, et la directive 2010/18/UE du Conseil du 8 mars 2010 portant application de l’accord-cadre révisé sur le congé parental conclu par BUSINESSEUROPE, l’UEAPME, le CEEP et la CES et abrogeant la directive 96/34/CE [1] (ci-après la «directive»). Conformément à la directive, les États membres devraient veiller à ce que les parents puissent, sur demande, bénéficier d’un congé parental d’au moins quatre mois. Les États membres devaient transposer la directive en droit national avant le 8 mars 2012, c’est-à-dire avant la fin du congé de maternité de la plaignante.

4. Par lettres des 13 et 28 octobre 2011, le secrétaire général des ES a indiqué que le statut des ES applicable aux agents nationaux détachés ne prévoyait pas de droit au congé parental et a considéré que ni le droit de l’État membre du plaignant ni le statut des fonctionnaires de l’Union, qui accordent un tel droit, ne pouvaient s’appliquer aux agents détachés des ES. Par conséquent, le Secrétaire général a informé la plaignante qu'elle n'avait pas droit à un congé parental.

5. En novembre 2011, le plaignant a contacté la direction générale de la justice, des droits fondamentaux et de la citoyenneté de la Commission à ce sujet.

6. Le 3 janvier 2012, le plaignant s'est adressé au Médiateur européen.

L’objet de l’enquête

7. Le Médiateur a ouvert une enquête sur les allégations et allégations suivantes.

Allégation :

La plaignante, enseignante détachée pour travailler dans une école européenne, allègue que son droit au congé parental n’est pas reconnu, violant ainsi l’article 33, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

Revendication :

La Commission européenne devrait veiller à ce que le SRES soit modifié pour refléter l’article 33, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Jusqu'à ce que ces règlements soient modifiés, la Commission devrait veiller à ce qu'ils soient interprétés et appliqués conformément à la Charte.

L'enquête

8. Le 26 janvier 2012, la Médiatrice a ouvert une enquête sur la plainte et a demandé au président de la Commission de présenter un avis sur l'allégation et la demande susmentionnées. Dans sa lettre d'ouverture de l'enquête, le Médiateur a reconnu les efforts déployés jusqu'alors par la Commission pour enquêter sur les questions soulevées par le plaignant et a exprimé l'espoir que la Commission achèverait son enquête interne en temps utile.

10. Le 19 avril 2012, la Commission a présenté son avis, qui a été transmis au plaignant avec une invitation à présenter des observations.

11. Le 6 juin 2012, la plaignante a présenté ses observations.

Analyse et conclusions du Médiateur

Remarques préliminaires

12. La plainte concerne le comportement d’un ES. Le Médiateur souligne qu’il a toujours considéré que les ES ne sont pas une institution ou un organe de l’Union. Le Médiateur n'est donc compétent pour traiter les plaintes les concernant que dans la mesure où elles sont dirigées contre la Commission. Cela est dû au fait que, de l'avis du Médiateur, la Commission a une responsabilité générale à l'égard des écoles européennes, du fait qu'elle est représentée au sein de leur conseil supérieur et que l'Union européenne contribue au financement des écoles européennes. En tout état de cause, la compétence du Médiateur ne s'étend pas aux questions de gestion interne des Écoles européennes [2].

A. Refus allégué de reconnaître le droit du plaignant au congé parental et de faire valoir que le statut des Écoles européennes devrait inclure un tel droit

Arguments présentés au Médiateur

13. Dans sa plainte, la plaignante a fait valoir que le droit de son État membre, qui est applicable à son contrat de travail, prévoit le droit au congé parental. En fait, son employeur national, qui l’a détachée auprès de l’ES, a accepté qu’elle soit mise en congé parental à la fin de la période de congé de maternité. En outre, ce droit est consacré par le droit de l’Union, notamment par la directive 96/34/CE du Conseil du 3 juin 1996 concernant l’accord-cadre sur le congé parental conclu par l’UNICE, le CEEP et la CES [3], par la directive 2010/18/UE précitée et par le statut applicable aux fonctionnaires et autres agents de l’Union européenne (ci-après le «statut»).

14. Dans son avis, la Commission indique que le système des ES est géré sur une base intergouvernementale dans le cadre d'un accord international auquel les 27 États membres et la Commission, au nom de toutes les institutions de l'UE, sont parties. Le Conseil supérieur est l'organe de décision du SE et se compose de 27 États membres, de la Commission et de l'Office européen des brevets, qui disposent chacun d'une voix, ainsi que d'un représentant du personnel et d'un représentant des parents d'élèves. La Commission a indiqué que les décisions relatives à la révision de la réglementation applicable au personnel enseignant doivent être adoptées à l'unanimité [4]. En novembre 2011, la Commission a demandé au conseil supérieur des ES d'inscrire à l'ordre du jour de sa réunion de décembre un point concernant l'interprétation du SRES à la lumière de la directive 2010/18/UE. Au cours de cette réunion, le conseil supérieur a chargé le secrétaire général des ES d’envisager d’accorder le droit au congé parental aux membres du personnel détachés des ES. Afin d'élaborer la proposition, un groupe de travail, dont faisait partie la Commission, a été créé.

15. La Commission a en outre expliqué qu’elle ne pouvait pas intervenir dans des cas individuels tels que celui du plaignant. L’interprétation et l’application de l’article 33, paragraphe 2, de la charte, la gestion du personnel détaché auprès des ES et l’interprétation et l’application du SRES relèvent du mandat des gouverneurs et du secrétariat général des ES. En cas de litige, les affaires doivent être portées devant la Commission des plaintes. La Commission a estimé qu’elle faisait tout son possible pour faire en sorte que le congé parental, conformément à la directive 2010/18/UE, soit inclus dans le SRES. La modification devait être approuvée par le Conseil supérieur en avril 2012, permettant ainsi l'acceptation de la demande de congé parental de la plaignante.

16. Dans ses observations, la plaignante a confirmé que la modification du SRES concernant le congé parental avait été approuvée par le conseil supérieur le 14 mai 2012 et était entrée en vigueur le 1er juin 2012. En application de cette disposition, la plaignante a demandé un congé parental de quatre mois, du 1er septembre au 31 décembre 2012, et sa demande a été acceptée. Toutefois, la plaignante était mécontente du fait qu’à la fin de son congé de maternité, elle devait retourner au travail et n’était pas autorisée à prendre immédiatement un congé parental, conformément à la législation de son État membre. Elle ajoute que le nouveau texte du SRES ne prévoit pas un véritable droit au congé parental, mais autorise simplement les membres du personnel à présenter une demande à cet égard, qui doit être approuvée par le secrétaire général des ES et qui peut également être rejetée. Elle souligne également qu’en vertu du droit de son État membre, le congé parental peut être prolongé jusqu’à ce que l’enfant ait trois ans, tandis que le SRES n’autorise qu’un congé parental de quatre mois.

Évaluation du Médiateur

17. Le présent grief concerne la situation des enseignants détachés auprès d'un ES, dont l'emploi est régi par les règles spécifiques, à savoir le SRES, adoptées par le conseil supérieur des ES. Étant donné que, pendant leur période de détachement, les enseignants ne perdent pas leur statut de salariés du système éducatif national dans leur État membre d’origine, leurs contrats de travail avec l’employeur national restent régis par le droit national.

19. En ce qui concerne le droit au congé parental, qui constitue la question centrale de la plainte, les législations nationales des États membres ont été harmonisées par la directive 96/34/CE du Conseil, qui obligeait tous les États membres à prévoir un droit au congé parental d'une durée d'au moins trois mois [5]. Au moment du dépôt de la plainte, de telles dispositions existaient donc dans tous les États membres [6]. En outre, à compter du 8 mars 2012, la directive 2010/18/UE a porté la durée minimale du congé parental à quatre mois.

20. Bien entendu, le Médiateur n’est pas habilité à interpréter ou à appliquer le droit national ni à décider des droits et obligations que les citoyens de l’Union peuvent en tirer. Par conséquent, son appréciation de la présente affaire n’est pas fondée sur la législation nationale, mais sur les dispositions pertinentes du droit de l’Union et, en particulier, sur la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui dispose, à l’article 33 relatif à la vie familiale, que «[p]our concilier vie familiale et vie professionnelle, toute personne a droit à la protection contre le licenciement pour un motif lié à la maternité ainsi qu’au droit au congé de maternité payé et au congé parental à la suite de la naissance ou de l’adoption d’un enfant». En vertu de l’article 51 de la charte, ses dispositions «s’adressent aux institutions, organes et organismes de l’Union».

21. Lorsqu’il a ouvert son enquête sur la présente plainte, le Médiateur a donc estimé que la Commission était liée par les dispositions de l’article 33 de la Charte dans tous les aspects de son activité, y compris en sa qualité de membre du conseil supérieur des ES. Le Médiateur reconnaît toutefois que la Commission n’est que l’un des 31 membres du conseil d’administration, dont la décision sur la question en cause exigeait l’unanimité. Par conséquent, la Commission n’était manifestement pas en mesure de déterminer elle-même la ligne de conduite du comité.

22. Le Médiateur est donc particulièrement heureux de constater que, dans les limites de ses compétences en tant que membre du Conseil supérieur, la Commission a pris des mesures efficaces dès qu'elle a pris connaissance du problème et a répondu positivement aux griefs du plaignant et à l'enquête du Médiateur. En particulier, la contribution de la Commission a pris la forme d'une demande au conseil supérieur d'inscrire la question de l'amendement du SRES à l'ordre du jour de sa prochaine réunion, lançant ainsi le processus qui a conduit à l'adoption des amendements le 14 mai 2012.

23. Les modifications sont entrées en vigueur le 1er juin 2012. Le nouveau paragraphe 3 de l’article 42 du SRES dispose que «[l]’École peut, sur demande écrite de l’agent et avec l’accord de son autorité d’affectation, autoriser la suspension de la période de détachement pour cause de congé parental en raison de la naissance ou de l’adoption d’un enfant pour s’occuper de cet enfant jusqu’à l’âge maximal de huit ans». La période de suspension ne peut pas prolonger la période de détachement.

24. En outre, l’article 42, paragraphe 3, fixe les conditions dans lesquelles le congé parental peut être accordé. Premièrement, la demande doit être soumise au directeur de l’ES au moins trois mois avant la date de début demandée, sauf dans les cas d’urgence justifiés où le délai est réduit à quatre semaines. Deuxièmement, pendant la suspension, l’agent n’a droit à aucun type de rémunération de la part de l’ES. Enfin, "nonobstant les dispositions nationales imposant une durée minimale plus longue pour le congé parental, la suspension ne doit pas dépasser un maximum de quatre mois par enfant et ne doit être considérée que comme un seul bloc". En vertu de l’article 66, paragraphe 7, du SRES, l’agent peut, pendant la suspension de la période de détachement et sous certaines conditions, demander à rester affilié à la caisse de maladie.

25. Il s’ensuit que, contrairement à la situation qui existait au moment du dépôt de la plainte auprès du Médiateur, le SRES prévoit actuellement le droit au congé parental d’une manière à la fois raisonnable et conforme au droit de l’Union, en particulier à la Charte. Il s'agit d'un résultat très positif dont le Médiateur se félicite vivement.

26. Tout en reconnaissant qu’en raison de ces modifications, elle s’est vu accorder un congé parental pour la période comprise entre septembre et décembre 2012, dans ses observations, la plaignante s’est néanmoins opposée au fait que le congé parental i) n’est pas accordé en tant que droit, mais doit être demandé et est soumis à l’approbation du SE et ii) est plus court (quatre mois) en vertu du SRES qu’en vertu du droit de son État membre (jusqu’à ce que l’enfant ait trois ans). Elle a également critiqué le fait qu’elle ait dû reprendre le travail à la fin de son congé de maternité, car les amendements au SRES n’avaient pas encore été adoptés à l’époque.

27. En ce qui concerne la première question, la Médiatrice note que l’accord-cadre mis en œuvre par la directive 2010/18/UE prévoit, au paragraphe 1 de sa troisième clause, que le droit au congé parental peut être soumis à des «conditions d’accès et à des règles détaillées [d’application]», pour autant que les exigences minimales de l’accord soient respectées. L ' accord prévoit en outre que l ' employeur peut "reporter l ' octroi du congé parental pour des raisons justifiées liées au fonctionnement de l ' organisation" (art. 3 1) c)) et "fixer des délais de préavis que le travailleur doit donner à l ' employeur lorsqu ' il exerce son droit au congé parental" (art. 3 2)).

28. Par conséquent, la Médiatrice comprend que, même dans la législation de l’Union applicable aux États membres, y compris le pays d’origine du plaignant, le congé parental n’est pas conçu comme un droit absolu, mais comme un droit soumis à certaines conditions qui permettent aux deux parties concernées, à savoir l’employeur et le salarié, de répondre à leurs besoins spécifiques. En outre, les conditions spécifiques imposées par le SRES ne sont pas contradictoires avec celles que la directive permet aux États membres d’établir ou avec celles qui accompagnent le même droit dans le statut des fonctionnaires de l’Union.

29. En tout état de cause, le Médiateur espère que les organes directeurs du SE chargés de l’application de l’article 42, paragraphe 3, du SRES feront usage de leur pouvoir d’autoriser raisonnablement le congé parental et n’entraveront en rien l’exercice par les experts détachés concernés de ce droit, qui repose en définitive sur les dispositions de la Charte.

30. En ce qui concerne la durée du congé parental, le Médiateur note qu’aucune disposition n’oblige les ES à fixer une durée particulière. Le fait que la législation de l'État membre du plaignant, ou toute autre législation nationale, prévoie un congé parental plus long ne rend pas la disposition du SRES inappropriée. En effet, l’activité des experts détachés au sein des ES, ainsi que leurs droits et obligations lorsqu’ils travaillent dans les ES, sont régis par des règles communes qui sont également applicables à tous les enseignants, quelle que soit leur origine. Accepter que les enseignants détachés auprès des ES puissent être traités différemment par les ES en fonction des droits et obligations accordés par leur propre législation nationale serait très probablement incompatible avec le principe d’égalité de traitement. Les experts détachés, quelle que soit leur origine, doivent être conscients que leur détachement peut impliquer non seulement des droits et avantages supplémentaires, mais aussi des obligations supplémentaires ou, à tout le moins, certaines modifications des droits dont ils jouissent dans leurs États membres [7].

31. Enfin, la Médiatrice regrette que la plaignante n’ait pas pu prendre de congé parental immédiatement après son congé de maternité, comme elle le souhaitait, car, à l’époque pertinente (30 avril 2012), le SRES n’avait pas encore été modifié et elle n’était pas non plus autorisée à prendre un congé parental sur la base du droit de son État membre. Toutefois, un examen de la chronologie de l’affaire montre que le plaignant s’est adressé à la Commission pour la première fois en novembre 2011. Le même mois, la Commission a demandé au Conseil supérieur d'inscrire la question du congé parental à son ordre du jour de la réunion de décembre 2011. Le Conseil des gouverneurs a chargé le Secrétaire général de lui présenter, d ' ici à avril 2012, sa proposition à ce sujet. Le groupe de travail créé à cet effet s'est réuni en janvier et février 2012. Afin de soumettre une proposition finale au conseil supérieur, le groupe de travail a consulté le conseil paritaire des inspecteurs [8] et le comité budgétaire [9]. Le Conseil supérieur a appuyé la proposition du groupe de travail et, la décision devant être prise à l'unanimité, il a décidé de l'adopter par procédure écrite.  La décision finale a été adoptée le 14 mai 2012.

32. Il ressort de ce qui précède que le temps nécessaire pour se conformer à la procédure de modification (plusieurs réunions, avis, appréciation juridique et approbation à l’unanimité) était nécessaire et proportionné. En tout état de cause, comme indiqué ci-dessus, le Médiateur ne peut pas examiner les actions du conseil des gouverneurs, mais uniquement celles de la Commission, qui a clairement pris toutes les mesures nécessaires pour s'assurer que les règles pertinentes étaient modifiées.

33. Enfin, pour les raisons exposées au point 30 de la présente décision, le Médiateur ne partage pas le point de vue de la plaignante selon lequel elle aurait dû être autorisée à prendre un congé parental immédiatement après la fin de son congé de maternité sur la seule base du droit de son État membre.

34. À la lumière de ce qui précède, la Médiatrice conclut que la Commission, en sa qualité de membre du conseil de direction des ES, a pris des mesures raisonnables et en temps utile pour donner suite à la demande du plaignant de corriger la situation antérieure dans laquelle le SRES ne prévoyait pas de droit au congé parental et de les mettre en conformité avec les dispositions de la Charte et d’autres dispositions du droit de l’Union relatives au congé parental. Il estime donc qu’aucune enquête supplémentaire n’est justifiée en l’espèce.

35. Enfin, le Médiateur note que la proposition de modification du SRES mentionne que, bien que la Commission n'ait pas prévu de règles spécifiques concernant le congé parental pour les experts nationaux détachés, elle permet en pratique à ceux qui souhaitent prendre un tel congé de demander la suspension de leur détachement. Le Médiateur félicite la Commission d'avoir adopté cette pratique, qui permet aux experts nationaux détachés de jouir de leurs droits parentaux malgré l'absence de dispositions claires à cet égard. Étant donné qu’il a constaté que pratiquement aucune des institutions, organes et organismes de l’UE qui recrutent des experts nationaux détachés n’a adopté de règles spécifiques en matière de congé parental, le Médiateur envisagera d’introduire lui-même les règles pertinentes et d’encourager les autres à le faire. À cette fin, il pourrait ouvrir une enquête d’initiative afin de déterminer comment les institutions, organes et organismes de l’Union traitent la question dans la pratique et, à terme, d’identifier les meilleures pratiques à cet égard.

B. Conclusions

Sur la base de son enquête sur cette plainte, le Médiateur clôt celle-ci en concluant ce qui suit:

Il n'y a aucune raison de mener d'autres enquêtes sur cette plainte.

Le plaignant et la Commission européenne seront informés de cette décision.

P. Nikiforos Diamandouros

Fait à Strasbourg, le 16 octobre 2012

[1] JO 2010, L 68, p. 13.

[2] Voir l'affaire 199/23.10.95/EP/B/KT (Rapport annuel 1996, p. 35-36), disponible à l'adresse suivante: http://www.ombudsman.europa.eu/report96/pdf/en/rap96_en.pdf

[3] JO L 145, p. 4.

[4] Pour toutes les autres décisions, seule une majorité des deux tiers est requise. Toutefois, une décision portant atteinte aux intérêts spécifiques d’un État membre requiert le consentement de cet État membre, et les décisions relatives à la fermeture d’écoles nécessitent également l’approbation de la Commission. L'Office européen des brevets et les représentants du personnel et des parents ne votent que sur certaines questions.

[5] La clause 2, point 1, de l’accord-cadre mis en œuvre par la directive énonce: "les travailleurs masculins et féminins ont un droit individuel au congé parental en raison de la naissance ou de l'adoption d'un enfant pour leur permettre de s'occuper de cet enfant, pendant au moins trois mois, jusqu'à un âge donné pouvant aller jusqu'à huit ans, à définir par les États membres et/ou les partenaires sociaux."

[6] Étude sur le congé parental dans les États membres du Conseil de l’Europe, page 17, disponible à l’adresse suivante: http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/equality/03themes/women-decisionmaking/CDEG(2004)14final_en.pdf

[7] En fait, la proposition de modification du SRES montre que le SE a cherché à trouver un juste équilibre et à mettre en œuvre un ensemble de règles qui "prennent en considération les différentes règles nationales, d'une part, et établissent un cadre général sur mesure pour les écoles européennes, d'autre part".

[8] L'ES dispose de deux conseils d'inspecteurs, l'un pour les sections primaire et maternelle et l'autre pour la section secondaire. Ils supervisent l'enseignement dispensé par les écoles et sont composés d'un inspecteur de chaque État membre. Les inspecteurs visitent régulièrement les classes, donnent des directives aux chefs et au personnel enseignant, se réunissent périodiquement pour discuter et soumettent des propositions concernant les programmes, les méthodes d'enseignement et l'évaluation au Conseil supérieur.

[9] La commission budgétaire est composée d'experts financiers des États membres qui examinent les implications financières des propositions éducatives et les budgets des écoles individuelles et du secrétariat général. La Commission européenne et l'Office européen des brevets sont également représentés au sein de ce comité.