Contexte de la plainte

1. La plainte concerne l'exigence de la Commission européenne que les bénéficiaires des fonds de recherche de l'UE veillent à ce que les fonds qu'ils reçoivent à titre de préfinancement génèrent des intérêts au profit du budget de l'UE. Pour se conformer à cette exigence, les bénéficiaires doivent soit créer des comptes bancaires, soit gérer/exploiter des comptes existants à cette fin spécifique.

2. Il s'agit du «préfinancement» versé par la Commission dans le cadre du 7e programme-cadre de recherche de l'UE. Ce type de paiement est destiné à fournir au contractant/bénéficiaire un peu d’argent pour mettre en œuvre l’action avant que le contractant/bénéficiaire ne commence réellement à travailler.

3. Le plaignant est l'Université de Copenhague. Tout en reconnaissant que les intérêts que le préfinancement produit effectivement doivent être versés à la Commission, elle estime qu’il n’existe aucune obligation légale de garantir effectivement que ces intérêts sont produits. Elle est également d’avis que la création et la gestion de tels comptes productifs d’intérêts imposent une charge administrative déraisonnable et disproportionnée aux bénéficiaires de préfinancements.

4. Tout en reconnaissant que l'exigence en question est trop lourde dans de nombreux cas, la Commission a soutenu qu'elle est établie par le règlement financier et que seul le législateur peut la supprimer. Le plaignant a donc déposé une plainte auprès du Médiateur européen.

L’objet de l’enquête

5. Le Médiateur a ouvert son enquête sur les allégations et allégations suivantes:

C’est à tort que la Commission a imposé l’obligation de créer et de gérer un compte de rendement pour les préfinancements au titre du 7e programme-cadre de l’Union européenne.

À l’appui de cette allégation, le plaignant a fait valoir que la Commission s’était fondée sur une interprétation erronée du règlement financier et des modalités d’exécution.

La Commission devrait publier une nouvelle version de son guide pour le 7e programme-cadre sans l'obligation contestée.

L'enquête

6. Le 8 septembre 2010, le Médiateur a demandé à la Commission de présenter un avis sur la plainte. Le 17 novembre 2010, la Commission a présenté une réponse d’attente comprenant un certain nombre d’observations de fond (voir point 7 ci-dessous). Elle a envoyé son avis complet le 3 février 2011, dont la traduction a ensuite été transmise au plaignant avec une invitation à présenter des observations. Le plaignant a présenté ses observations le 25 mars 2011. Le 9 juin 2011, le Médiateur a adressé un projet de recommandation à la Commission. La Commission a envoyé son avis circonstancié sur le projet de recommandation le 19 octobre 2011. L’avis a été transmis au plaignant, qui a présenté ses observations le 25 octobre 2011.

Analyse et conclusions du Médiateur

Remarques préliminaires

7. Avant de soumettre son avis complet, la Commission a envoyé une réponse d’attente, datée du 17 novembre 2010, annonçant un retard dans la présentation de son avis en l’espèce. Dans sa lettre, elle a formulé un certain nombre de remarques supplémentaires et de fond, citées ci-après.

"La question des intérêts sur les préfinancements étant actuellement examinée par la Commission, la DG Budget a demandé à mes services de transmettre à la vôtre une réponse d'attente préparée en accord avec les autres services de la Commission concernés par cette question, y compris le service juridique, jusqu'à ce que des conclusions définitives puissent être établies sur ce dossier. Sur cette base, mes services ont convenu avec leurs homologues du Médiateur de suivre cette procédure afin d’éviter toute réaction prématurée.

Conformément aux informations transmises par la DG Budget, la Commission a annoncé son intention d’examiner la question de l’intérêt pour le préfinancement dans sa communication «Simplifier la mise en œuvre des programmes-cadres de recherche» COM(2010) 187 du 29 avril 2010 à la suite d’une consultation des parties prenantes organisée par sa direction générale de la recherche. Dans cette consultation, ainsi que dans celle sur l’examen triennal du règlement financier (http://ec.europa.eu/budgetconsultations/FRconsult2009 read en-htm, son rapport de consultation), la question de l’intérêt pour le préfinancement a été identifiée par les parties prenantes comme importante.

Entre-temps, le Parlement européen et le Conseil ont soutenu avec des mots très clairs la suppression de l’obligation de générer des intérêts sur les préfinancements dans le domaine de la mise en œuvre du 7e PC. Dans ses conclusions du 12 octobre 2010, le Conseil "Compétitivité" a demandé à la Commission que "l'obligation d'ouvrir des comptes bancaires portant intérêt soit supprimée sans délai et que tous les participants concernés au programme-cadre soient immédiatement informés [...]". Le Parlement européen a adopté, pas plus tard que le 11 novembre, la résolution sur la simplification de la mise en œuvre des programmes-cadres de recherche (2010/2079(INI)), dans laquelle il «se félicite de la levée immédiate de l’obligation de recouvrer les intérêts sur les préfinancements». Dans le prolongement de la communication COM(2010) 187, la commissaire Geoghegan-Quinn a adressé à ses collègues, le 4 octobre 2010, une lettre détaillant davantage les propositions de simplification, y compris la question en jeu dans la plainte.

De même, le directeur général de la direction générale de la recherche a saisi ses homologues de cette question par note du 14 octobre 2010. Une réunion interne des directions générales concernées par la mise en œuvre du 7e PC avec le service juridique et la direction générale du budget s'est tenue le 26 octobre 2010 afin d'examiner la question.

La procédure formelle de prise de décision interne sur la question devrait être lancée dans un délai très court (dans une semaine ou deux). La consultation inclura bien entendu le service juridique. La décision correspondante, qui donnerait la réponse définitive, serait adoptée - à en juger par la durée prévue d'une telle procédure - d'ici la fin de l'année. Ce n'est donc qu'alors que la Commission pourra annoncer officiellement les résultats de ces efforts. Ces informations sur les processus internes montrent que la Commission examine activement la question en jeu dans la plainte et que cette discussion pourrait aboutir à une solution favorable au plaignant, comme l'ont demandé le Parlement européen et le Conseil."

8. La proposition ultérieure de la Commission de réforme du règlement financier, adoptée quelques semaines plus tard, le 22 décembre 2010, contient la note explicative suivante:

4.1. Simplification

Afin de simplifier les procédures d'octroi de subventions et de passer à une approche davantage axée sur les résultats, la Commission propose de faciliter l'utilisation de montants forfaitaires et d'autres instruments lui permettant d'évaluer raisonnablement et de fixer ex ante le montant nécessaire à la réalisation d'un projet. À l’avenir, les subventions seraient, dans une plus large mesure, versées sur la base d’une telle évaluation ex ante, sur la base de la preuve que le projet est réalisé.

En outre, la Commission propose de réviser les règles exigeant des intérêts sur les préfinancements. Le RF actuel impose [une] charge administrative disproportionnée aux bénéficiaires de subventions lorsqu'il les oblige à ouvrir un compte bancaire distinct afin de [être] en mesure de rembourser les intérêts [...] générés sur les fonds reçus. En pratique, les montants concernés sont souvent très faibles. La Commission propose d’inverser l’approche actuelle: en principe, les intérêts sur les préfinancements ne seraient pas dus à l’Union, à moins que la convention de subvention, pour des raisons de proportionnalité (ex: des sommes très importantes) et une bonne gestion financière prévoient que les intérêts doivent être investis dans le projet ou recouvrés.

9. La Médiatrice comprend, à la lumière des développements récents mentionnés ci-dessus, que la Commission reconnaît le problème sous-jacent identifié par le plaignant et estime qu’il peut et doit être traité par une modification de la législation. Toutefois, il va sans dire que les conclusions du Médiateur sur l'allégation et la demande qui ont été examinées en l'espèce doivent être fondées sur le droit existant.

A. Prétendue imposition abusive d’une obligation de créer et d’exploiter un compte de produit d’intérêts pour le préfinancement au titre du 7e programme-cadre de l’UE

Arguments présentés au Médiateur

Le compte rendu de la situation par le plaignant est résumé ci-dessous.

10. Le 30 juin 2010, la direction générale de la recherche et de l’innovation de la Commission a publié un nouveau guide pour le 7e programme-cadre de l’Union européenne [ci-après le «guide»]. La page 86 du guide contient la section litigieuse (soulignement en gras ajouté par le Médiateur):

«Article II.19 de l’ECGA [convention de subvention de la Commission européenne] – Intérêts produits par le préfinancement fourni par la Commission

Cet article de l’AG fait référence au règlement financier [ci-après le RF] des Communautés européennes (article 5 bis du RF) et à ses modalités d’exécution [ci-après les ME] (articles 3, 4, 4 bis des ME); Elles font référence à l’obligation de déposer un préfinancement sur un compte bancaire productif d’intérêts et de déduire les intérêts générés par le préfinancement du paiement du solde des montants dus au bénéficiaire lorsque:

- ce préfinancement représente un montant important et

- uniquement pour l'entité recevant un préfinancement directement de la Commission (le coordinateur d'un projet multipartenaire ou le bénéficiaire d'un projet monopartenaire). Par conséquent, dans les projets multipartenaires, une telle obligation n’existe pas pour les autres bénéficiaires qui ne sont pas des coordinateurs.

Le coordinateur doit recevoir et gérer le financement UE/Euratom sur un compte bancaire portant intérêt. Le taux d'intérêt déclaré par le coordinateur/mono-bénéficiaire doit être le taux d'intérêt réel du compte bancaire.

Montant significatif du préfinancement

Dans la version actuelle des modalités d’exécution, un montant significatif a été fixé lorsque le montant du préfinancement dépasse 50 000 EUR. Par conséquent, lorsque le montant global du préfinancement est inférieur ou égal à ce montant, les intérêts ne sont pas dus et il n’est pas nécessaire de déclarer les intérêts générés par ce préfinancement.»

11. Le plaignant n'était pas d'accord avec l'existence de l'«obligation» susmentionnée. Elle a fait valoir ce qui suit.

12. Le guide fait référence à certains articles du règlement financier et de ses modalités d’exécution [1]. Celles-ci ne mentionnent toutefois nulle part l’obligation légale litigieuse en l’espèce. Elles ne font référence au droit de la Commission de récupérer des intérêts que si ceux-ci ont été générés.

13. Depuis 2004, l’université de Copenhague utilise un compte non générateur d’intérêts pour les préfinancements reçus de la Commission. Elle l’a fait parce que les coûts administratifs liés au calcul et à la répartition des intérêts dépasseraient le montant des intérêts.

14. L'Université de Copenhague est donc soucieuse de ne pas avoir à revenir aux comptes générateurs d'intérêts, car cela impliquerait une charge administrative supplémentaire importante. Elle l’a expliqué à la Commission et lui a demandé de l’informer de la base juridique de l’obligation litigieuse.

15. Début août 2010, le service compétent de la Commission a confirmé sa position selon laquelle l'obligation légale existe et a souligné que la question avait été discutée "avec tous les services concernés, y compris les services budgétaires et juridiques, et qu'il en résultait une confirmation de l'existence de cette obligation. En conséquence, une instruction a été donnée à tous les services pour qu'ils s'acquittent de cette obligation."

16. En ce qui concerne la base juridique, la Commission a déclaré ce qui suit:

«La base juridique réelle est la suivante:

a) le préfinancement est la propriété de l'UE,

b) pour lesquels une bonne gestion financière nécessite une gestion appropriée et

(c) les conventions types de subvention prévoient cette ….»

17. La Commission a confirmé que «nous étudions les avantages et les inconvénients de la situation réelle. Nous n'hésiterons pas à vous informer, comme toute autre partie intéressée, de l'évolution de la situation."

18. Le plaignant a présenté les arguments suivants au sujet de ce qui précède.

19. En ce qui concerne plus particulièrement la «base juridique effective», elle a fait observer que le point a) est clairement exact et qu’il en va de même, de toute évidence, pour l’affirmation générale figurant au point b). Toutefois, elle a fait valoir que l'exploitation d'un compte bancaire générateur d'intérêts n'est guère une bonne gestion financière si le coût de cette opération est cinq fois supérieur aux intérêts effectivement obtenus. En ce qui concerne le point c), elle ne s'est pas sentie convaincue et perplexe par la référence faite par la Commission à un document (un modèle d'accord) qui, pour des raisons évidentes, ne saurait prévaloir sur le règlement financier ou les modalités d'exécution.

20. En ce qui concerne le règlement financier et les modalités d’exécution, le plaignant a relevé ce qui suit.

21. Le terme «obligation» ne figure dans aucun de ces documents en ce qui concerne la question en cause. La Commission peut donc être comprise comme faisant valoir qu’une telle obligation est implicite. Si tel est le cas, l’obligation de veiller à ce que les intérêts soient vraisemblablement produits s’applique également à tous les autres domaines couverts par le règlement financier. Cela ne semble toutefois pas être le cas.

22. La règle spécifique selon laquelle les intérêts produits doivent être recouvrés est, en soi, tout à fait raisonnable. Il vise, entre autres, à éviter que les bénéficiaires ne traitent de manière inappropriée les préfinancements en vue de générer des bénéfices pour leur propre organisation.

23. Il n'est toutefois pas possible d'identifier une obligation d'ouvrir et/ou d'exploiter un compte générateur d'intérêts. Au contraire, l'intérêt semble être l'exception plutôt que la règle, pour les raisons suivantes:

- Article 5 bis, paragraphe 1, du règlement financier (soulignement ajouté par le plaignant):

"Article 5 bis

1. Les intérêts générés par les paiements de préfinancement sont affectés au programme ou à l’action concernés et déduits du paiement du solde des montants dus au bénéficiaire.

Le règlement fixant les modalités d'application du présent règlement, ci-après dénommé "les modalités d'application", précise les cas dans lesquels l'ordonnateur compétent procède, à titre exceptionnel, au recouvrement annuel de ces intérêts. Ces intérêts sont inscrits au budget en tant que recettes diverses."

- L'article 4 bis, paragraphe 2, des modalités d'exécution prévoit ce qui suit (soulignement ajouté par le plaignant):

"l'ordonnateur établit, avant la fin de chaque exercice, une estimation du montant des intérêts éventuellement produits".

24. Le requérant a estimé que, si cette dernière disposition avait été destinée à faire référence à une obligation, elle aurait indiqué "les" (et non "aucun") intérêts produits.

L'avis de la Commission

25. Dans son avis, la Commission a donné, en résumé, le compte rendu suivant de sa perception de la question.

26. La Commission n’était pas d’accord avec l’affirmation du plaignant et a maintenu que l’obligation pour les bénéficiaires de subventions de veiller à ce que les fonds qu’ils reçoivent à titre de préfinancement génèrent des intérêts est fondée sur le règlement financier et ses modalités d’exécution.

27. L’article 5 bis, paragraphe 1, du règlement financier détermine le traitement des intérêts générés par les préfinancements. Il est soit déduit du solde dû au bénéficiaire, soit recouvré au budget de l’Union en tant que recettes diverses.

28. L'article 5 bis, paragraphe 2, du règlement financier énumère un certain nombre de circonstances dans lesquelles "des intérêts ne sont pas dus aux Communautés". Il s'ensuit que des intérêts sont dus dans tous les autres cas. L ' expression "est due aux Communautés" signifie non seulement que l ' intérêt appartient aux Communautés lorsqu ' il est généré, mais aussi que cet intérêt doit être généré. Étant donné que les préfinancements versés au titre d’une subvention ne sont pas énumérés à l’article 5 bis, paragraphe 2, du RF, la conclusion suivante s’applique: le préfinancement doit générer des intérêts, qui appartiennent aux Communautés.

29. La mise en œuvre opérationnelle de ce principe est prévue à l’article 4 bis, paragraphe 1, des modalités d’exécution, qui est libellé comme suit:

"Les ordonnateurs veillent à ce que, dans les décisions de subvention ou
les conventions avec les bénéficiaires et les intermédiaires, le préfinancement soit versé sur des comptes bancaires ou des sous-comptes permettant d'identifier les fonds et les intérêts y afférents. Dans le cas contraire, les méthodes comptables des bénéficiaires ou des intermédiaires doivent permettre d’identifier les fonds versés par la Communauté et les intérêts ou autres avantages produits par ces fonds.»

30. Cette obligation est exprimée à l’article II.6.5 du modèle de convention de subvention du 7e programme-cadre, qui est le modèle utilisé pour les conventions telles que celle signée avec le plaignant. Ledit article est libellé comme suit:

«Le compte bancaire mentionné à l’article 5, paragraphe 3, permet d’identifier la contribution financière [de l’Union] [d’Euratom] et les intérêts y afférents. Dans le cas contraire, les méthodes comptables des bénéficiaires ou des intermédiaires doivent permettre d’identifier la contribution financière [de l’Union] [d’Euratom] et les intérêts ou autres avantages produits.»

31. L’article 19, paragraphe 1, des règles de participation au 7e programme-cadre de recherche (règlement (CE) n° 1906/2006) dispose spécifiquement que «la convention de subvention établit les droits et obligations des participants à l’égard de la Communauté, conformément à la décision n° 1982/2006/CE, au présent règlement, au règlement financier et aux modalités d’exécution, et conformément aux principes généraux du droit communautaire». Les règles de participation, le règlement financier et ses modalités d’exécution prennent la forme de règlements contraignants et directement applicables dans l’Union.

32. La Commission a indiqué que, étant donné que l’obligation de générer des intérêts sur les préfinancements est, selon elle, fondée sur une disposition juridiquement contraignante du règlement financier et de ses modalités d’exécution, le rapport coûts-avantages négatif mentionné par le plaignant ne saurait être utilisé de lege lata comme argument pour l’abolir. Un tel argument ne peut être utilisé que de lege ferenda comme l’une des considérations à prendre en considération lors de l’élaboration d’une proposition législative. Ces considérations ont été prises en compte à l’article 5 bis, paragraphe 2, point a), du règlement financier et à l’article 3, paragraphe 2, des modalités d’exécution, où aucune obligation de veiller à ce que les sommes reçues à titre de préfinancement génèrent des intérêts n’est imposée en ce qui concerne les montants insignifiants de préfinancement. Dans ce contexte, la Commission est pleinement consciente de la complexité et de la charge administrative que les dispositions relatives au préfinancement imposent aux bénéficiaires. Pour cette raison, la proposition de la Commission visant à modifier le règlement financier [COM(2010) 815 final] prévoit certaines modifications de ces dispositions.

33. Bien que l’obligation de veiller à ce que les fonds reçus à titre de préfinancement génèrent des intérêts soit fondée sur le droit de l’Union, qui prévaut sur le droit national, la Commission a reçu des rapports selon lesquels certains bénéficiaires potentiels sont soit interdits par les dispositions juridiques nationales d’ouvrir des comptes bancaires portant intérêt, soit obligés de suivre des procédures administratives plutôt compliquées et longues (telles que l’obtention d’autorisations des autorités compétentes) pour ouvrir de tels comptes. Dans ces circonstances, ces bénéficiaires devraient soit renoncer à leur participation au 7e programme-cadre de RDT, soit commencer à y participer après un délai considérable pour s'assurer qu'ils respectent les deux ensembles de règles (les obligations fondées sur le règlement financier et ses modalités d'exécution, ainsi que sur la législation nationale).

34. Sur la base du principe de proportionnalité et du principe selon lequel nul ne devrait être légalement tenu de satisfaire à l’impossible (ultra possibilia nemo tenetur), la Commission a exceptionnellement accepté de déroger à l’obligation pertinente à l’égard de ces bénéficiaires potentiels s’ils signent une déclaration sur l’honneur précisant les circonstances. Étant donné que toute exception doit être interprétée de manière restrictive, la Commission l’a appliquée à la question de l’ouverture d’un compte bancaire portant intérêt. Toutefois, le plaignant ne se trouvait dans aucune des situations visées par cette exception. Compte tenu de ce qui précède, il n ' était pas nécessaire de modifier le "Guide des questions financières relatives aux actions industrielles relevant du 7e PC ", car son contenu est conforme à l ' obligation d ' ouvrir un compte bancaire portant intérêt, établie dans le règlement financier et dans le modèle de convention de subvention.

Observations du plaignant

35. Dans ses observations, le plaignant a fait, en résumé, les commentaires suivants.

36. Le plaignant soutient que la Commission ne dispose d'aucune base juridique pour imposer l'obligation en question. Elle a relevé que le règlement financier établit des procédures et des règles relatives aux intérêts, mais n’établit aucune obligation juridique générale de générer de tels intérêts en premier lieu. De l'avis du plaignant, aucune règle ne prévoit que de tels comptes doivent être établis.

37. De l'avis du plaignant, la Commission n'a fait état d'aucune disposition prévoyant expressément l'existence de l'obligation litigieuse. Le plaignant a fait observer que la Commission s'était contentée de tenter de déduire l'obligation légale des dispositions légales. L’article 4 bis des modalités d’exécution, par exemple, dispose ce qui suit (soulignement ajouté):

«1. Les ordonnateurs veillent à ce que, dans les décisions de subvention ou les conventions avec les bénéficiaires et les intermédiaires, le préfinancement soit versé sur des comptes bancaires ou des sous-comptes permettant d’identifier les fonds et les intérêts y afférents. Dans le cas contraire, les méthodes comptables des bénéficiaires ou des intermédiaires doivent permettre d'identifier les fonds versés par la Communauté et les intérêts ou autres avantages produits par ces fonds."

38. Le plaignant a estimé que « ou autre » suggère que la génération d'intérêts est une possibilité et non une obligation en tant que telle. En outre, si la production d'intérêts avait été obligatoire, le libellé n'aurait pas pu inclure une référence à une alternative (ici «autres prestations»).

Évaluation du Médiateur aboutissant à un projet de recommandation

39. À la suite de son analyse résumée ci-dessous, le Médiateur a adressé à la Commission le projet de recommandation suivant:

"Le cadre juridique actuel n'empêche pas la Commission de prendre des mesures pour améliorer la gestion des fonds de recherche de l'UE en n'exigeant plus des bénéficiaires qu'ils veillent à ce que les fonds qu'ils reçoivent à titre de préfinancement génèrent des intérêts. La Commission devrait donc prendre de telles mesures dès que possible."

40. La plainte concerne l'exigence de la Commission selon laquelle les bénéficiaires des fonds de recherche de l'UE doivent veiller à ce que les fonds qu'ils reçoivent à titre de préfinancement génèrent des intérêts. Pour se conformer à cette exigence, les bénéficiaires doivent soit créer des comptes bancaires, soit gérer/exploiter des comptes existants à cette fin spécifique.

41. Il était de notoriété publique que la question en question était tout sauf triviale. Il concernait des sommes importantes et imposait d’importantes charges administratives potentielles aux bénéficiaires de préfinancements. Il a soulevé des points de principe d'ordre juridique, budgétaire et politique. En outre, elle a fait l'objet d'intenses débats récents, en interne à la Commission et dans le cadre d'un dialogue avec les parties prenantes.

42. Les dispositions juridiques pertinentes [2] réglementent en détail l'identification et le traitement des intérêts ou autres avantages générés par le préfinancement, et prévoient des exceptions. Le règlement financier établit la règle selon laquelle les intérêts générés par les paiements de préfinancement sont affectés au programme ou à l’action concerné et déduits du paiement des montants dus au bénéficiaire. Il prévoit également que des intérêts ne sont pas dus à l'UE en cas, par exemple, de préfinancement aux États membres ou d'avances versées à des fonctionnaires de l'UE (article 5 bis, paragraphes 1 et 2). Les modalités d’exécution prévoient, entre autres, que les ordonnateurs «veillent à ce que, dans les décisions de subvention ou les conventions avec les bénéficiaires et les intermédiaires, le préfinancement soit versé sur des comptes bancaires ou des sous-comptes permettant d’identifier les fonds et les intérêts y afférents. Dans le cas contraire, les méthodes comptables des bénéficiaires ou des intermédiaires doivent permettre d'identifier les fonds versés par la Communauté et les intérêts ou autres avantages produits par ces fonds." (article 4 bis, paragraphe 1, des modalités d'exécution.)

43. Il ressort des dispositions susmentionnées que, si des intérêts ou d’autres avantages sont générés par un préfinancement, ces intérêts ou avantages doivent être identifiables. L’identification de ces intérêts ou autres avantages doit être possible au moyen du compte bancaire ou des méthodes comptables du bénéficiaire. Il n’a pas été possible d’identifier une base juridique distincte pour exiger des bénéficiaires qu’ils créent spécifiquement un nouveau compte bancaire distinct portant intérêt. Il s’agissait toutefois d’une question secondaire par rapport au litige en l’espèce, qui portait sur la question plus large de savoir s’il existait, en premier lieu, une obligation de veiller à ce que des intérêts soient produits sur les préfinancements. Une telle obligation imposerait, également en l’absence d’obligation de créer un nouveau compte de produits d’intérêts distinct, la charge administrative supplémentaire liée à l’exploitation d’un compte existant en vue d’identifier précisément les intérêts qui devraient être recouvrés par l’Union.

44. En l’espèce, il était constant que les dispositions juridiques pertinentes ne réglementent pas expressément et spécifiquement ce qui peut être considéré comme la question la plus fondamentale, à savoir s’il existe, en premier lieu, une obligation juridique générale de veiller à ce que les préfinancements produisent des intérêts (ou d’autres avantages). Selon la Commission, le règlement financier crée implicitement une telle obligation. Le plaignant a fait valoir, en substance, qu’une obligation juridique générale aussi importante ne peut exister que si les dispositions juridiques pertinentes le prévoient expressément et spécifiquement.

45. Dans un premier temps (lorsqu’elle s’est adressée au plaignant), la Commission a invoqué le principe général de «bonne gestion financière» à l’appui de son point de vue selon lequel l’obligation juridique générale contestée existe.

46. Le principe de bonne gestion financière n'est pas simplement un euphémisme visant à maximiser le rendement des fonds de l'UE. Au contraire, il s’agit d’un terme à multiples facettes qui devrait être appliqué à la lumière des politiques poursuivies et de leur contexte pertinent. En ce qui concerne les intérêts sur les préfinancements, la Commission a récemment conclu qu’«en principe, les intérêts sur les préfinancements ne seraient pas dus à l’Union, à moins que la convention de subvention, pour des raisons de proportionnalité (ex: des sommes très importantes) et d ' une bonne gestion financière, prévoit que les intérêts doivent être investis dans le projet ou recouvrés.> > (paragraphe 7 ci-dessus). Cette analyse pouvait raisonnablement être comprise comme signifiant que le principe général de bonne gestion financière n’exigeait pas que des intérêts soient produits sur les préfinancements de l’UE.

47. La Commission a également invoqué un autre argument à l’appui de sa lecture du règlement financier comme imposant l’obligation générale contestée. Plus précisément, elle a fait valoir que, puisque le règlement financier contient des exceptions à la règle selon laquelle les intérêts sont dus à l’UE («2. Les intérêts ne sont pas dus aux Communautés dans les cas suivants:"), la règle générale étant que les intérêts doivent être générés (étant «dus») et versés à la Commission.

48. Toutefois, comme le plaignant l’a souligné à juste titre, les exceptions susmentionnées dans le règlement financier peuvent également être considérées comme des exceptions à une règle générale selon laquelle des intérêts doivent être payés si de tels intérêts ont été produits, mais pas comme une obligation de veiller à ce que ces intérêts soient produits. La référence faite par la Commission aux termes "dues" à l'article 5, paragraphe 2, du règlement financier n'a pas donné de réponse. L'intérêt ne pourrait tout aussi bien être « dû » que s'il avait été généré.

49. En outre, l'argument du plaignant selon lequel on s'attendrait normalement à ce qu'il y ait une base juridique expresse et spécifique pour une obligation juridique importante du type de celle qui fait l'objet du présent litige était fondé. En outre, le plaignant avait présenté des arguments pertinents en réponse à l'interprétation littérale de la législation donnée par la Commission (cf. "en raison de" ci-dessus), soulignant que l'article 4 bis, paragraphe 2, des modalités d'exécution - qui prévoit que "l'ordonnateur établit avant la fin de chaque exercice une estimation du montant des intérêts éventuellement produits" - ne suggère pas, en indiquant "aucun"au lieu de "le", que ces intérêts sont obligatoires.

50. La Médiatrice a également estimé que, dans la mesure du possible, le règlement financier devrait être lu et compris dans l’hypothèse où le législateur entendait parvenir à un résultat conforme au principe d’équité, appliqué en tenant dûment compte du contexte du cadre juridique en question. Lorsque la législation de l’Union permet deux ou plusieurs interprétations possibles, y compris les dispositions en question, le législateur devrait donc être présumé avoir entendu le sens le moins onéreux pour le citoyen, à moins qu’il n’existe des arguments contradictoires à l’appui d’une interprétation différente. En l’espèce, de tels arguments n’existaient pas, ainsi que la Commission l’avait elle-même précisé.

51. Il va sans dire que les modalités d’exécution doivent être comprises et appliquées d’une manière compatible avec le règlement financier.

52. Le Médiateur a en outre souligné que, en l’espèce, l’approche susmentionnée respecte également le principe de sécurité juridique, du moins aussi bien, sinon mieux, que l’approche adoptée jusqu’à présent par la Commission. La Commission elle-même a décrit, dans son avis, comment les bénéficiaires de certains États membres ne peuvent pas créer de comptes bancaires générateurs d'intérêts sans enfreindre le droit national. Afin de remédier à cette situation, la Commission a décidé de mettre en place un système lui permettant d'admettre que la situation de ces bénéficiaires est "impossible". Dans ces cas, la Commission a envisagé de renoncer à l’obligation de créer des comptes bancaires générateurs d’intérêts. Le terme "impossible", cependant, semblait tout sauf clair.

53. La Médiatrice a noté que la Commission admettait qu’«en principe, les intérêts sur les préfinancements ne seraient pas dus à l’Union, à moins que la convention de subvention, pour des raisons de proportionnalité (ex: Il a également jugé utile de souligner qu’un nombre important de bénéficiaires de subventions de l’UE sont des interlocuteurs qui peuvent avoir une incidence notable sur l’impression générale des institutions de l’UE dans les États membres. Bien que l'impression d'une Union européenne trop bureaucratique soit souvent exagérée dans les enceintes nationales, il est resté dans l'intérêt de l'Union de peser soigneusement son intérêt à maintenir de bonnes relations avec les citoyens par rapport à la nécessité de protéger ses intérêts financiers.

54. À la lumière de ce qui précède, le Médiateur a compris qu'en substance, la Commission partageait l'objectif du plaignant, mais a estimé que le cadre juridique actuel l'empêchait d'atteindre cet objectif. Sur la base des conclusions qu’il a formulées aux points 39 à 53, le Médiateur a estimé que le cadre juridique actuel n’avait pas cet effet indésirable et que la Commission pouvait donc, sans aucune modification du règlement financier, prendre des mesures pour faire en sorte que les bénéficiaires des fonds de recherche de l’UE ne soient plus tenus de s’assurer que les fonds qu’ils reçoivent à titre de préfinancement génèrent des intérêts.

Les arguments présentés au Médiateur après son projet de recommandation

55. Dans son avis circonstancié sur le projet de recommandation du Médiateur, le commissaire Janusz Lewandowski, membre de la Commission chargé de la programmation financière et du budget, a déclaré que la Commission, «à la suite d’une analyse approfondie des arguments, [...] a décidé d’étendre l’exemption de l’obligation de générer des intérêts sur les préfinancements à partir de l’ouverture [[3]] également à l’exploitation d’un compte bancaire portant intérêt. C'est une question de bonne gestion financière que l'obligation cesse de s'appliquer si les charges découlant de l'ouverture et/ou de l'exploitation d'un compte bancaire portant intérêt, qui peuvent être exprimées en termes de coûts, sont pratiquement aussi élevées ou plus élevées que les intérêts dont on peut raisonnablement s'attendre à ce qu'ils soient perçus. En effet, comme vous l’avez indiqué, le principe de bonne gestion financière n’est pas simplement un euphémisme visant à maximiser le rendement des fonds de l’UE, mais un terme à multiples facettes qui devrait être appliqué à la lumière des politiques menées et du contexte de ces dernières.»

56. L’avis précise ensuite la manière dont les nouvelles règles seront mises en œuvre. Afin de simplifier la mise en œuvre de l’exemption susmentionnée, les bénéficiaires dans cette situation seront invités à déclarer que l’ouverture et/ou l’exploitation d’un compte bancaire portant intérêt n’est pas conforme au principe de bonne gestion financière. D ' une manière générale, la Commission acceptera ces déclarations "sur la base de la confiance". Cette exemption sera également ouverte aux bénéficiaires dont les conventions de subvention sont en cours. Toutefois, tout intérêt effectivement perçu sur le préfinancement est dû à l’Union, une règle qui n’a pas été remise en cause en l’espèce devant le Médiateur. Le commissaire Lewandowski a déclaré que ses services publieraient prochainement des lignes directrices à cet effet à l'intention des services opérationnels.

57. Le commissaire a ajouté qu’il espérait «que la réaction de la Commission à votre projet de recommandation trouvera votre approbation et résoudra la situation du plaignant et d’autres bénéficiaires se trouvant dans une situation similaire dans le sens d’une mise en œuvre plus simplifiée et moins bureaucratique des politiques de l’UE au moyen de dépenses».

58. Il a également ajouté que, «[d]ans l’intervalle, en ce qui concerne la révision du règlement financier dont la Commission vous a informé précédemment dans le cadre de la présente plainte, il existe des signes de la part du Parlement européen et du Conseil selon lesquels le législateur pourrait favoriser une simplification radicale supprimant la question des intérêts sur le préfinancement pour les bénéficiaires de subventions. La Commission pourrait soutenir un tel résultat.»

59. Outre ce qui précède, l’avis de la Commission contenait un document intitulé «Annexe fournissant une motivation détaillée de la Commission et la voie à suivre envisagée». Il convient de citer la présente annexe dans son intégralité:

«La Commission justifie l’existence de l’obligation de générer des intérêts sur les préfinancements par deux arguments. Le premier repose sur le principe de bonne gestion financière. La seconde découle de l’article 5 bis, paragraphe 2, du règlement financier.

L’article 5 bis, paragraphe 2, du RF définit les cas dans lesquels les intérêts «ne sont pas dus». A contrario, la Commission interprète cette disposition comme impliquant que les intérêts sont dus, c'est-à-dire doivent être générés, dans tous les autres cas. Le Médiateur, au point 47 du projet de recommandation, propose une interprétation alternative (cf. «peut également être envisagée») selon laquelle l’obligation de générer des intérêts sur les préfinancements ne découle pas de cette disposition. Au point 48, le Médiateur soutient l'argument du plaignant selon lequel "on s'attendrait normalement à ce qu'il existe une base juridique expresse et spécifique pour une obligation juridique importante du type de celle qui fait l'objet du présent litige". Cela va de pair avec le point de vue du Médiateur, exprimé au point 49, selon lequel «dans la mesure du possible, le règlement financier doit être lu et compris en partant de l’hypothèse que le législateur a entendu parvenir à un résultat conforme au principe d’équité, appliqué en tenant dûment compte du contexte du cadre juridique en question. Lorsque la législation de l’Union permet deux ou plusieurs interprétations possibles, y compris les dispositions en question, le législateur devrait donc être présumé avoir entendu le sens le moins onéreux pour le citoyen, à moins qu’il n’existe des arguments contradictoires à l’appui d’une interprétation différente. »

Si la Commission peut admettre que la disposition est susceptible d’interprétation, elle reste convaincue qu’elle n’a pas dépassé la marge d’appréciation dont elle dispose en vertu de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne: en interprétant les dispositions comme elle l’a fait, la Commission n’a commis aucune erreur manifeste d’appréciation. Même le Médiateur admet implicitement, au point 47, que l’interprétation de la Commission n’est pas dénuée de fondement. Les différentes conclusions sont plutôt produites par les différents tests appliqués. Si le Médiateur choisit naturellement le critère le plus favorable au citoyen, la Commission procède à une mise en balance plus large des intérêts en jeu. La Commission reste convaincue que son approche est légitime et légale.

Le plaignant soutient [son] point de vue également par un argument linguistique tiré de l’article 4 bis, paragraphe 2, des modalités d’exécution «en soulignant que l’article 4 bis, paragraphe 2, des modalités d’exécution – qui prévoit que «l’ordonnateur établit avant la fin de chaque exercice une estimation du montant des intérêts produits» – ne suggère pas, en indiquant «any» au lieu de «the», que ces intérêts sont obligatoires». Outre le fait que «any» en anglais a également le sens de «all», les versions danoise, allemande et française, par exemple, utilisent toutes l’article défini (DA: «de renter», DE: «die Zinsen», FR: « des intérêts »). La Commission ne juge donc pas cet argument linguistique convaincant.

Le principe de bonne gestion financière implique que les liquidités fournies à titre de préfinancement soient utilisées pour financer les actions prévues ou qu’elles soient utilisées pour générer des intérêts dus à l’UE, sous réserve de conditions supplémentaires stipulées dans le règlement financier et ses modalités d’exécution et, sur leur base, dans la convention de subvention. La Commission a analysé les implications du principe de bonne gestion financière pour la phase d’ouverture et de gestion des comptes bancaires porteurs d’intérêts et a conclu que les charges supplémentaires, exprimées en coûts et en risques, qui pèsent sur les bénéficiaires tenus d’ouvrir et d’exploiter des comptes bancaires porteurs d’intérêts doivent être prises en compte pour établir si l’obligation existe effectivement. Il s’ensuit que si les coûts de génération d’intérêts, y compris les coûts de démarrage pour adapter les systèmes appropriés, sont aussi élevés ou plus élevés que les intérêts susceptibles d’être générés, le principe de bonne gestion financière s’oppose à l’imposition de l’obligation.

La question est de savoir comment rendre opérationnelle cette extension de l’exception à l’obligation de générer des intérêts sur les préfinancements sans créer de charges administratives supplémentaires pour les bénéficiaires. Il semblait être la meilleure option pour créer un modèle de déclaration que les bénéficiaires signeraient. La Commission acceptera généralement une telle déclaration sur la base de la confiance.

Modèle de déclaration:

Le bénéficiaire déclare sur l’honneur que l’ouverture et/ou l’exploitation d’un ou de plusieurs comptes bancaires portant intérêt pour détenir des préfinancements reçus au titre de subventions du 7e PC ne sont pas conformes au principe de bonne gestion financière.

À titre d’exemple, les circonstances factuelles suivantes peuvent amener le bénéficiaire, agissant de bonne foi, à parvenir à la conclusion ci-dessus:

l’ouverture et/ou l’exploitation d’un ou de plusieurs comptes bancaires portant intérêt n’est pas ou ne serait pas rentable compte tenu des coûts de démarrage (par exemple, les procédures de passation de marchés, l’obtention d’autorisations administratives, l’adaptation des systèmes informatiques et comptables) et des coûts récurrents (par exemple, les frais bancaires, le rapprochement et l’audit, la répartition des intérêts entre les projets), ainsi que des intérêts qui peuvent ou pourraient raisonnablement être attendus; les coûts et les risques découlant des fluctuations des taux de change ne feraient pas de l'ouverture et/ou de l'exploitation d'un ou de plusieurs comptes bancaires portant intérêt une pratique de bonne gestion financière; il appartient au bénéficiaire, en tant que membre des pouvoirs publics, considéré comme une bonne gestion financière, de mettre en commun les fonds pour l’ensemble des pouvoirs publics afin de limiter les coûts d’emprunt et, partant, de limiter au minimum les soldes de trésorerie détenus auprès des banques commerciales.»

60. Dans ses observations, le plaignant s'est félicité de la réponse de la Commission et a informé le Médiateur qu'il attendait avec intérêt les changements annoncés par la Commission dans son avis. Il n'a pas eu d'autres commentaires.

Évaluation du Médiateur après son projet de recommandation

61. Dans son avis circonstancié, la Commission a adopté la nouvelle règle selon laquelle, dans un souci de bonne gestion financière, l’obligation de veiller à ce que des intérêts soient générés sur les préfinancements devrait cesser de s’appliquer si les charges découlant de l’ouverture et/ou de l’exploitation d’un compte bancaire portant intérêt sont pratiquement aussi élevées ou supérieures aux intérêts dont on peut raisonnablement s’attendre à ce qu’ils soient perçus.

62. Le Médiateur se félicite de cette réponse constructive et équilibrée à son projet de recommandation. La réponse de la Commission répond à la préoccupation pratique fondamentale soulevée par le plaignant, à savoir le caractère disproportionné de l'exigence contestée.

63. Le Médiateur estime que la nouvelle approche de la Commission, qui a également été saluée par le plaignant, équivaut à une mise en œuvre satisfaisante de son projet de recommandation.

64. En outre, les explications du commissaire sont en plusieurs points encourageantes sur un plan plus général, démontrant une réelle volonté de débureaucratiser les règles et procédures de l'institution dans le domaine concerné. En effet, alors que l'avis de la Commission établit un parallèle avec la pratique existante consistant à autoriser exceptionnellement les bénéficiaires à ne pas créer, en premier lieu, de comptes bancaires générateurs d'intérêts pour le préfinancement si leur juridiction nationale interdit un tel arrangement, sa nouvelle approche, formulée en réponse au projet de recommandation du Médiateur, contient un pas en avant supplémentaire. Dans le cadre de cette nouvelle approche, la Commission décide essentiellement de renoncer à l’obligation de payer des intérêts lorsque la gestion des intérêts à cette fin serait disproportionnée.

65. Le Médiateur se réjouit en outre de constater que la nouvelle approche s'appliquera aux conventions de subvention en cours, un choix qui, une fois de plus, témoigne d'une réelle intention d'aborder les questions de manière pragmatique, efficace et conviviale pour les citoyens.

66. Dans le même ordre d'idées, le Médiateur souhaite formuler quelques observations utiles sur le modèle de déclaration proposé par la Commission et mentionné ci-dessus.

67. Premièrement, d’après les informations contenues dans l’annexe de l’avis circonstancié, il n’est pas tout à fait clair pour le Médiateur si les exemples énumérés («À titre d’exemple...») sont destinés à être inclus dans le modèle de déclaration pour servir d’orientation au bénéficiaire concerné. Toutefois, la Médiatrice estime qu’il pourrait effectivement être très utile d’inclure de tels exemples, ainsi que d’autres remarques qui guideraient les bénéficiaires.

68. Deuxièmement, le modèle de déclaration demande au bénéficiaire de déclarer qu’il ne serait pas «conforme au principe de bonne gestion financière» de prendre des mesures pour générer des intérêts sur le préfinancement. Bien que ce principe soit clairement pertinent dans ce contexte, le Médiateur ne peut s'empêcher de penser que les bénéficiaires pourraient avoir du mal à comprendre ce que l'on entend par là. La Médiatrice souhaite donc encourager la Commission à envisager la possibilité d'utiliser une formulation alternative dans ce contexte ou de compléter la formulation qu'elle propose par un bref exposé des motifs.

69. Troisièmement, et dans le prolongement de la deuxième observation, le Médiateur est conscient de l'excellente initiative en cours de la Commission visant à promouvoir l'«anglais clair» dans ses travaux écrits [4]. Dans l’esprit de l’approche de débureaucratisation adoptée par la Commission en l’espèce, la Commission pourrait envisager de soumettre le modèle de déclaration au service de la Commission chargé de promouvoir une rédaction claire.

C. Conclusion

Sur la base de son enquête sur cette plainte, le Médiateur clôt celle-ci en concluant ce qui suit:

La Commission a accepté le projet de recommandation du Médiateur et prend les mesures appropriées pour le mettre en œuvre.

Le plaignant et la Commission européenne seront informés de cette décision.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Fait à Strasbourg, le 14 décembre 2011

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[1] Les versions consolidées du règlement financier et des modalités d’exécution sont disponibles à l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/budget/documents/financial_regulation_en.htm

[2] Articles 5 bis du règlement financier et articles 3, 4 et 4 bis des modalités d’exécution.

[3] Il s’agit de l’exemption à laquelle la Commission a fait référence dans son avis en l’espèce. Voir point 34 ci-dessus.

[4] Voir, par exemple, le petit guide de la Commission sur cette question: http://ec.europa.eu/translation/writing/clear_writing/how_to_write_clearly_en.pdf