Valmistettu Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 5 kohdan ^{mukaisesti [1]}

Kantelun tausta

1. Maaliskuussa 2018 kantelija pyysi Euroopan komissiota antamaan hänelle oikeuden tutustua kopioihin kaikesta nimetylle komission virkamiehelle lähetetystä ja tämän lähettämästä sähköpostiviestistä, joka liittyy tekijänoikeutta digitaalisilla sisämarkkinoilla koskevan direktiiviehdotuksen 13 artiklaan.^[2] Kyseinen virkamies työskenteli komission viestintäverkkojen, sisältöjen ja teknologian pääosastossa, jäljempänä ’viestintäverkkojen, sisältöjen ja teknologian pääosasto’. Kantelusta ilmenee, että osa virkamiehen tehtävistä liittyi direktiiviehdotuksen valmisteluun.

2. Toukokuussa 2018 komissio epäsi oikeuden tutustua pyydettyihin sähköpostiviesteihin, koska oli tarpeen suojella henkilön yksityisyyttä.^[3] Komissio selitti, että erikseen yksilöidyltä henkilöltä peräisin olevat tai hänelle lähetetyt sähköpostiviestit ovat asetuksessa (EY) N:o 45/2001 ^[4] tarkoitettuja henkilötietoja. Näin ollen olisi ollut tarpeen käsitellä virkamiehen henkilötietoja, jotta kantelijan pyyntö saada tutustua asiakirjoihin olisi voitu käsitellä.

3. Komissio väitti lisäksi, että se saattaa saada käyttöönsä henkilöstönsä työsähköpostitileillä olevia sähköposteja vain erityisissä ja poikkeuksellisissa olosuhteissa. Näin ollen komissio totesi, ettei se voinut tutustua pyydettyihin sähköpostiviesteihin kantelijan pyynnön käsittelemiseksi.

4. Kantelija esitti uudelleentarkastelupyynnön, niin kutsutun uudistetun pyynnön, jossa se pyysi komissiota harkitsemaan kantaansa uudelleen. Komissio vahvisti kesäkuussa 2018 kieltäytyvänsä antamasta asiakirjaa yleisön tutustuttavaksi.

5. Tyytymättömänä komission päätökseen kantelija kääntyi oikeusasiamiehen puoleen 7. kesäkuuta 2018.

Tiedustelu

6. Oikeusasiamies käynnisti tutkimuksen siitä, että komissio oli kieltäytynyt antamasta pyydettyjä sähköpostiviestejä tutustuttavaksi. Tutkimuksen aikana oikeusasiamies sai komission huomautukset tapauksesta.

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

Kantelijan väitteet

7. Kantelija väittää, että komissio ei ole perustellut tyydyttävästi kieltäytymistään antamasta pyydettyjä sähköposteja yleisön tutustuttavaksi. Hän väitti, että sähköpostiviestit ovat asiakirjoja, joihin sovelletaan asiakirjojen saamista yleisön tutustuttavaksi koskevia EU:n sääntöjä.^[5] Hän väittää, että kaikkiin yksityisyyteen liittyviin huolenaiheisiin voitaisiin puuttua asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetussa asetuksessa säädetyssä menettelyssä, eikä niiden pitäisi estää komissiota yksilöimästä pyydettyjä sähköposteja.

Euroopan komission väitteet ja niiden perustelut

8. Komissio totesi ensin, että sen sisäisten sääntöjen mukaan ^[6] sähköpostit, jotka sisältävät tärkeitä tietoja, edellyttävät toimia tai jatkotoimia tai joita saatetaan myöhemmin tarvita todisteena, olisi rekisteröitävä komission asiakirjojen hallintajärjestelmään. Sitä vastoin sähköposteja, joita ei voida rekisteröidä, ei pitäisi tallentaa pysyvästi. Lähettäjän ja vastaanottajan (vastaanottimien) olisi poistettava nämä sähköpostiviestit, kun ne vanhentuvat ja/tai kun tapahtumat korvaavat ne.” Sisäisissä säännöissä täsmennetään myös, että rekisteröimättömät sähköpostiviestit poistetaan automaattisesti sähköpostitileiltä kuuden kuukauden kuluttua.

9. Komissio väittää myös, että koska pyydetyt sähköpostiviestit lähetettiin erikseen yksilöidylle henkilöstön jäsenelle tai nimetyltä henkilöstön jäseneltä, sähköpostiviestien luettelo ja sisältö sisältävät kyseisen henkilön ”henkilötietoja”.^[7] Se väittää, että kantelijan pyynnön käsittelemiseksi komission olisi haettava pyydetyt sähköpostiviestit henkilöstön jäsenen sähköpostitililtä, mikä merkitsisi kyseisen henkilöstön jäsenen henkilötietojen ”käsittelyä”^[8]. Se väitti, että tällainen käsittely ei olisi asetuksen 45/2001 5 artiklassa tarkoitetulla tavalla laillista ja lainmukaista.

10. Komission omien sisäisten sääntöjen ^[9] mukaan se voi tutustua laillisesti henkilöstön jäsentensä sähköiseen kirjeenvaihtoon (joka voi sisältää sekä henkilökohtaisia että ammatillisia sähköposteja) ainoastaan turvallisuus- tai tutkintatarkoituksia varten. Komission mukaan ei ole tarpeen eikä oikeasuhteista etsiä henkilöstön jäsenen sähköpostitililtä asiakirjoja, jotka ovat tarpeen asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön käsittelemiseksi. Lisäksi komissio väittää, että henkilöstön jäsenen suostumuksen pyytäminen (komission puolesta) hänen sähköpostitilinsä etsimiseen ei olisi asianmukainen oikeusperusta, koska suostumusta ei voida pitää EU:n tietosuojasäännöissä tarkoitetulla tavalla ”vapaana” työnantajan ja työntekijän välisen riippuvuussuhteen vuoksi.

11. Lopuksi komissio väittää, että vaikka pyydetyt sähköpostiviestit yksilöitäisiin, niiden paljastaminen merkitsisi henkilötietojen siirtoa. Tämä on sallittua vain, jos vastaanottaja on osoittanut, että siirto on tarpeen, eikä ole syytä olettaa, että rekisteröidyn oikeutetut edut voisivat vaarantua.^[10] Koska kantelija ei ole osoittanut tällaista tarpeellisuutta, asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisen yksityisyyteen perustuvan poikkeuksen käyttö olisi perusteltua.

Oikeusasiamiehen arviointi

12. Asiakirjojen saamista yleisön tutustuttavaksi koskevia EU:n sääntöjä sovelletaan kaikkiin EU:n toimielimen hallussa oleviin asiakirjoihin (eli toimielimen laatimiin tai vastaanottamiin ja sen hallussa oleviin asiakirjoihin) kaikilla Euroopan unionin toiminnan aloilla.^[11] Käsite ”asiakirja” määritellään asetuksessa 1049/2001 laajasti, ja se kattaa kaiken sisällön (paperilla tai sähköisessä muodossa tallennettuna taikka äänenä, visuaalisena tallenteena tai audiovisuaalisena tallenteena), joka liittyy toimielimen vastuualueeseen kuuluviin politiikkoihin, toimintaan ja päätöksiin.

13. Unionin tuomioistuimet ovat todenneet ^[12], että sen tallennusvälineen luonteella, jolle sisältö tallennetaan, tai sisällön esittämisellä ei ole vaikutusta siihen, kuuluuko se asiakirjoihin tutustumista koskevien sääntöjen soveltamisalaan.

14. Oikeusasiamies katsoo, että kun otetaan huomioon pyydettyjen sähköpostiviestien (jotka koskevat lainsäädäntöehdotusta) työhön liittyvä luonne, niitä olisi, jos ne ovat edelleen komission hallussa (ks. jäljempänä), pidettävä toimielimen vastaanottamina tai laatimina ”asiakirjoina”, ja niihin olisi näin ollen sovellettava yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin koskevia pyyntöjä.

15. Oikeusasiamies katsoo, että sähköpostiviestiä on pidettävä toimielimen laatimana asiakirjana, kun sen on laatinut virkamies (tai toimihenkilö) työtehtäviensä yhteydessä ja virkamies on lähettänyt sen työhön liittyvää tarkoitusta varten toimielimen toimittamaa sähköpostitiliä käyttäen.

16. Sähköpostia olisi aina pidettävä toimielimen vastaanottamana asiakirjana, kun se on osoitettu virkamiehelle (tai toimihenkilölle) hänen työtehtävissään ja koskee asiaa, joka liittyy virkamiehen tai yleisemmin toimielimen velvollisuuksiin. 

17. Sillä, onko sähköpostiviestit myöhemmin kirjattu komission asiakirjahallintajärjestelmään, ei ole merkitystä asetuksen 1049/2001 mukaisen asiakirjan määritelmän kannalta. Asiakirjan rekisteröinti on seurausta asiakirjan olemassaolosta eikä sen olemassaolon edellytys.

18. Sähköposti on laitoksen hallussa heti, kun laitos pystyy valvomaan, miten sähköpostia käsitellään. Toimielimellä on oikeus ohjeistaa virkamiehiään siitä, miten heidän olisi käsiteltävä työsähköpostilaatikkoonsa saamiaan sähköpostiviestejä, kun nämä sähköpostit liittyvät toimielimen työhön. Toimielin voi esimerkiksi määrätä virkamiehet tallentamaan, hakemaan, hävittämään, rekisteröimään tai julkistamaan kaikki heidän työsähköpostitililleen saamansa sähköpostiviestit edellyttäen, että sähköpostiviesti liittyy toimielimen työhön. Se, että toimielin ei ehkä ole (vielä) käyttänyt tätä valvontaoikeuttaan, ei merkitse sitä, että sähköpostiviesti ei jo ole toimielimen hallussa, joten siihen sovelletaan asiakirjojen saatavuutta koskevia EU:n sääntöjä.

19. On mahdollista, että virkamiehen saapuneet-kansioon saapunutta sähköpostiviestiä ei enää säilytetä. Näin voi käydä, jos käytössä on asiakirjojen säilytyskäytäntö, joka joko poistaisi sähköpostiviestit automaattisesti tietyn ajan kuluttua tai vaatisi henkilöstöä poistamaan sähköpostiviestien kopiot manuaalisesti. Asiakirja on kuitenkin toimielimen hallussa, kunnes se poistetaan pysyvästi sähköpostijärjestelmästä. Komissio ei ole käsitellyt kysymystä siitä, onko asiakirjat säilytetty tässä asiassa.

20. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies katsoo, että asianomaisen virkamiehen lähettämät tai vastaanottamat sähköpostiviestit, jotka liittyvät unionin politiikkaan, toimintaan tai päätöksiin ja joita ei ollut poistettu pysyvästi virkamiehen työsähköpostitililtä silloin, kun komissio vastaanotti asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön, ovat ”komission hallussa olevia asiakirjoja”, joihin sovelletaan yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin koskevia sääntöjä.

21. Epäselvyyksien välttämiseksi virkamiehen työpostilaatikkoonsa vastaanottamat henkilökohtaiset sähköpostiviestit on lähtökohtaisesti suljettu asiakirjojen julkisuutta koskevien EU:n sääntöjen soveltamisalan ulkopuolelle, koska näitä sääntöjä sovelletaan ainoastaan EU:n politiikkoihin, toimintaan tai päätöksiin liittyviin asiakirjoihin. Toisin sanoen sääntöjä sovelletaan vain työhön liittyviin sähköposteihin.

22. On tietenkin mahdollista, että asianomaisen virkamiehen työsähköpostitili sisältää sekä työhön liittyviä sähköposteja että poikkeuksellisesti sähköposteja, jotka eivät liity hänen työtehtäviinsä (yksityiset sähköpostit).

23. On myös mahdollista, että työhön liittyvissä sähköposteissa on myös joitakin henkilötietoja, kuten nimiä ja yhteystietoja.

24. Oikeusasiamies on kuitenkin eri mieltä komission väitteestä, jonka mukaan pyydettyjen asiakirjojen yksilöimiseksi komission olisi suoritettava henkilötietojen käsittely. Vaikka tällaista toimintaa pidettäisiinkin henkilötietojen käsittelynä, oikeusasiamies katsoo, että se on tarpeen komission oikeudellisten velvoitteiden noudattamiseksi eikä loukkaa asianomaisen virkamiehen yksityisyyttä koskevia oikeuksia.

25. Ensinnäkin, kun otetaan huomioon pyydettyjen sähköpostiviestien työhön liittyvä luonne, on mahdollista, että ainakin osa tai kaikki niistä on jo rekisteröity komission asiakirjahallintajärjestelmään. Heidät voitiin siis noutaa siitä ilman, että virkamiehen sähköpostitililtä olisi tehty hakuja.

26. Toiseksi komissiolla on toimivalta noutaa kaikki muut työhön liittyvät sähköpostiviestit virkamiehen sähköpostitililtä kunnioittaen täysimääräisesti kyseisen henkilön henkilötietoja ja yksityiselämää. Komissio voisi esimerkiksi pyytää henkilöstön jäsentä itse hakemaan asiaankuuluvat sähköpostiviestit omalta sähköpostitililtään (edellyttäen, että niitä ei ole poistettu pysyvästi). Tämä vaihtoehto ei varmasti edellyttäisi, että komissio käsittelee virkamiehen henkilötietoja. Tällainen pyyntö ei vaikuttaisi työntekijän yksityiselämään, vaan se olisi vain tavanomainen työhön liittyvä tehtävä.

27. Kun asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön kohteena olevat asiakirjat on yksilöity, komissio voi tehdä konkreettisen arvioinnin niiden sisältämien tietojen ilmaisemisesta.

Ratkaisuehdotus

Oikeusasiamies ehdottaa, että komissio määräisi asianomaisen virkamiehen yksilöimään ja hakemaan kaikki asiaankuuluvat asiakirjat, jotka on vielä tallennettu henkilöstön jäsenen sähköpostitilille. Komission olisi myös haettava asiaankuuluvia asiakirjoja asiakirjarekisteristään.

Kun komissio on yksilöinyt asiakirjat, sen olisi arvioitava, luovutetaanko ne asiakirjojen julkisuutta koskevien EU:n sääntöjen mukaisesti.

Komissiota pyydetään ilmoittamaan oikeusasiamiehelle 7. lokakuuta 2019 mennessä kaikista toimista, joita se on toteuttanut edellä mainitun ratkaisuehdotuksen johdosta.

Emily O'Reilly
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourgissa 5.9.2019

^[1] Euroopan parlamentin päätös, tehty 9 päivänä maaliskuuta 1994, oikeusasiamiehen ohjesäännöstä ja hänen tehtäviensä hoitamista koskevista yleisistä ehdoista (94/262/EHTY, EY, Euratom), EYVL L 113, s. 15.

[2] Direktiiviehdotuksen 13 artikla koskee tietoyhteiskunnan palvelujen tarjoajien suorittamaa suojatun sisällön käyttöä. Neuvosto ja parlamentti hyväksyivät direktiivin toukokuussa 2019. Jäsenvaltioiden on saatettava direktiivi osaksi kansallista lainsäädäntöään kesäkuuhun 2021 mennessä.

^[3] Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti, saatavilla osoitteessa http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&rid=1

^[4] Asetusta (EU) 45/2001 sovellettiin silloin, kun kantelija esitti tutustumispyynnön, ja se on nyt korvattu asetuksella (EU) 2018/1725.

^[5] Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30 päivänä toukokuuta 2001 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1049/2001, saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2001:145:0043:0048:fi:PDF .

^[6] Pääsihteerin muistio 16. tammikuuta 2015 (ei toimitettu oikeusasiamiehelle).

^[7] Yksilöiden suojelusta yhteisöjen toimielinten ja elinten suorittamassa henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 18.12.2000 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 45/2001 2 artiklan a alakohdan mukaisesti, saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32001R0045

^[8] Asetuksen (EY) N:o 45/2001 2 artiklan b alakohdan mukaisesti.

^[9] Sellaisena kuin se on esitetty Euroopan komission pääsihteerin 16. tammikuuta 2015 päivätyssä muistiossa.

^[10] Asetuksen (EY) N:o 45/2001 8 artiklan mukaisesti.

^[11] Unionin tuomioistuimen tuomio 21.7.2011, Ruotsi v. MyTravel ja komissio, C-506/08 P, Kok., EU:C:2011:496, 88 kohta.

^[12] Ks. unionin yleisen tuomioistuimen tuomio 26.10.2011, Dufour v. EKP, T-436/09, Kok., EU:T:2011:634, 88 ja 90–93 kohta.