EU:n virastoilla on keskeinen rooli EU:n politiikkojen täytäntöönpanossa ja teknisen, tieteellisen ja oikeudellisen asiantuntemuksen tarjoamisessa keskeisillä aloilla. Kaikki käsitykset siitä, että niiden virkamiehet ajavat yksityisiä etuja, jotka ovat ristiriidassa heidän tehtäviensä kanssa, voivat heikentää yleisön luottamusta heidän työhönsä. Euroopan oikeusasiamies on johdonmukaisesti korostanut pyöröovi-ilmiön riskejä, kun henkilöstö siirtyy ulkoisiin tehtäviin erityisesti yksityisellä sektorilla. Jopa pieni määrä korkean profiilin tapauksia voi aiheuttaa julkista levottomuutta ja maineen vahingoittumista, kuten viimeaikaiset tutkimukset osoittavat.

Samaan aikaan EU:n hallinnon on houkuteltava ammattitaitoisia ammattilaisia käsittelemään kestävyyden, digitalisaation ja turvallisuuden kaltaisia painopisteitä. Karenssiaikojen ja työrajoitusten kaltaiset toimenpiteet voivat vaikuttaa uran joustavuuteen erityisesti lain, rahoituksen tai teknologian kaltaisilla aloilla.

Tätä taustaa vasten tässä tutkimuksessa tarkasteltiin systeemisestä näkökulmasta sitä, miten EU:n virastot käsittelevät pyöröovitapauksia. Tavoitteena oli tunnistaa hyviä käytäntöjä ja mahdollisia puutteita käytössä olevissa politiikoissa ja käytännöissä. Tätä varten oikeusasiamies tarkasteli yksityiskohtaisesti 15 EU:n viraston käyttöön ottamia toimintapolitiikkoja ja tarkasti 54 tapausta, jotka koskivat yhdeksää EU:n virastoa. Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tapasi viiden EU:n viraston edustajia selvittääkseen avoinna olevia kysymyksiä.

Lähes kaikki oikeusasiamiehelle asiakirjoja toimittaneet EU:n virastot totesivat, että ne olivat omaksuneet Euroopan komission lähestymistavan yksityisen sektorin tehtäviin siirtyvän henkilöstön oikeudellisten velvoitteiden täytäntöönpanoon joko lähtiessään tai palkattoman loman aikana. Oikeusasiamies havaitsi kuitenkin, että joillakin EU:n virastoilla on yksityiskohtaisempia ja kattavampia ohjeita näiden oikeudellisten velvoitteiden täytäntöönpanosta kuin toisilla. Oikeusasiamiehen havaitsemat erot koskevat sitä, miten virastot käsittelevät myöhässä olevia tai puutteellisia ilmoituksia palvelussuhteen päättymisen jälkeisistä toimista, miten virastot arvioivat tällaisia ilmoituksia, määrättyjen lieventävien toimenpiteiden luonnetta, ilmoitettuja palvelussuhteen päättymisen jälkeisiä toimia koskevien päätösten avoimuutta ja siitä, miten niistä johtuvia velvoitteita seurataan, sekä sitä, miten virastot kouluttavat henkilöstöä eettisistä velvoitteistaan.

Lisäksi oikeusasiamies totesi, että muiden kuin henkilöstön eli virastojen hallintoneuvoston tai hallintoneuvoston jäsenten toimikauden jälkeisiä toimia koskevat säännöt ja toimintaperiaatteet eroavat toisistaan huomattavasti. Kansalliset viranomaiset nimittävät useimmat virastojen johtokunnan jäsenet, jotka edustavat omia jäsenvaltioitaan, mikä tarkoittaa, että heihin sovelletaan edelleen kansallisia eettisiä sääntöjä, jotka vaihtelevat jäsenvaltioittain. Pyöröovi-ilmiöstä johtuvien mahdollisten eturistiriitojen ja mainehaittojen käsittelemiseksi vain muutamat tässä tutkimuksessa tarkastelluista EU:n virastojen hallintoelimistä ovat hyväksyneet toimintaperiaatteita, joilla säännellään (entisten) johtokunnan jäsenten toimikauden jälkeistä toimintaa.

Auttaakseen EU:n virastoja vahvistamaan edelleen pyöröovi-ilmiötä koskevia sääntöjään oikeusasiamies antoi joukon hyviä käytäntöjä koskevia ohjeita:

• Vahva integriteettikehys alkaa ennaltaehkäisystä: henkilöstön ja johtokunnan jäsenten varustaminen selkeillä ohjeilla, säännöllisellä koulutuksella ja jatkuvilla tietoisuutta lisäävillä aloitteilla, joilla varmistetaan eettisten velvoitteiden täysimääräinen ymmärtäminen, on olennaisen tärkeää.
• Tätä vahvistavat vankat vakiotoimintamenettelyt pyöröovitilanteiden käsittelyä varten, jotka tarjoavat selkeän ja vaiheittaisen lähestymistavan ilmoituksiin, arviointeihin ja vaatimustenmukaisuuteen.
• Avoimet kriteerit palveluksen jälkeisten tai toimikauden jälkeisten tehtävien rajoittamiseksi on vahvistettava etukäteen, jotta henkilöt ovat täysin tietoisia rajoituksista ennen liittymistään.
• Kun yksityiselle sektorille siirtymisestä ilmoitetaan, virastojen olisi toimittava nopeasti – tekemällä perusteellisia riskinarviointeja, tunnistamalla mahdolliset eturistiriidat ja toteuttamalla välittömiä varotoimia, kuten peruuttamalla käyttöoikeudet tai jakamalla vastuut tarvittaessa uudelleen.
• Päätöksenteon olisi oltava oikeudenmukaista, avointa ja hyvin dokumentoitua, jotta yksityishenkilöt voivat kommentoida ehdotettuja rajoituksia ja samalla varmistaa, että riskejä hallitaan tehokkaasti oikeasuhteisin toimenpitein, kuten karenssiajoilla, lobbauskielloilla tai tarvittaessa välittömillä kielloilla.
• Perustelluissa päätöksissä on hyvissä ajoin esitettävä selkeästi muutoksenhakuoikeus.
• Perusteellisen päätöksenteon lisäksi vastuuvelvollisuus riippuu vahvasta täytäntöönpanosta. Tähän sisältyy hyväksyttyjen toimintojen yhteenvetojen julkaiseminen, asetettujen ehtojen noudattamisen aktiivinen seuranta ja luottamuksellisuusvelvoitteiden noudattaminen.
• Jos epäillään rikkomuksia, virastojen on reagoitava ripeästi - todennettava tosiseikat ja toteutettava vakavissa tapauksissa kurinpitotoimia - luottamuksen säilyttämiseksi ja toimielinten lahjomattomuuden turvaamiseksi.

Oikeusasiamies toteaa, että EU:n virastot voivat oppia paljon toistensa käytännöistä. Oikeusasiamies aikoo soveltaa näitä hyvien käytäntöjen suuntaviivoja tapauksiin, jotka saatetaan saattaa hänen tietoonsa tulevaisuudessa.

Tapaus koski sitä, miten EU:n lainvalvontayhteistyövirasto (Europol) käsitteli kahden entisen henkilöstönsä jäsenen siirtymistä Thorniin (yksityinen yhteisö, joka kehittää tekoälypohjaisia ohjelmistoratkaisuja verkossa olevan lasten seksuaaliseen hyväksikäyttöön liittyvän materiaalin havaitsemiseksi), kun taas EU harkitsi asiaa koskevien sääntöjen hyväksymistä. Kantelija ilmaisi huolensa siirtoihin liittyvistä mahdollisista eturistiriidoista.

Oikeusasiamies katsoi, että tapa, jolla Europol oli käsitellyt yhden henkilöstön jäsenen siirtymistä yksityiselle sektorille, oli hallinnollinen epäkohta. Tutkinnan aikana Europol ilmoitti kuitenkin olevansa halukas tarkistamaan nykyisiä prosessejaan. Oikeusasiamies suhtautui tähän myönteisesti ja pyysi Europolia raportoimaan kuuden kuukauden kuluessa siitä, miten tarkistuksessa korjataan tässä tutkimuksessa havaitut puutteet.

Asia koski Euroopan investointipankin (EIP) entisen varapääjohtajan (entinen varapuheenjohtaja), joka toimi myös Euroopan investointirahaston (EIR) puheenjohtajana, siirtymistä ”kansallisen kehityspankin” toimitusjohtajaksi Italiassa, joka on hänen kotijäsenvaltionsa.

Kansalliset kehityspankit toimivat rahoituksen välittäjinä EIP-ryhmän ja EIP-ryhmän investoinneista hyötyvien pienimuotoisten hankkeiden välillä. Näin ollen kantelija oli huolissaan siitä, että entisen varapuheenjohtajan muutto aiheutti eturistiriitariskejä.

Oikeusasiamies tutki asiaa ja totesi, että viikkoja ennen kuin entinen varapuheenjohtaja nimitettiin kansallisen kehityspankin toimitusjohtajaksi, hän osallistui sekä EIP:n että EIR:n ja Italian kansallisen kehityspankin välisten rahoitussopimusten hyväksymiseen. Näin tapahtui siitä huolimatta, että EIP:n sääntöjen noudattamista valvova johtaja oli kehottanut häntä pidättäytymään kaikesta liiketoiminnasta kansallisen kehityspankin kanssa, kun hänen nimittämismenettelynsä kyseiseen pankkiin oli käynnissä. Sääntöjen noudattamista valvova johtaja viittasi asiaan liittyvään EIP:n eettisen ja sääntöjen noudattamista käsittelevän komitean päätökseen vuonna 2018.

Tätä taustaa vasten oikeusasiamies katsoi, että EIP:n tapa käsitellä eturistiriitojen riskejä oli riittämätön ja että kyseessä oli hallinnollinen epäkohta. Tämän vuoksi oikeusasiamies ehdottaa, että EIP vahvistaa ECC:n roolia EIP:n hallintokomitean (entisten) jäsenten suunnitelluissa toimikauden jälkeisissä toimissa, myös silloin, kun toimikauden jälkeiset toimet toteutetaan sellaisen yhteisön kanssa, jolla on määritelty olevan julkisen palvelun valmiudet. Euroopan kuluttajakeskuksen olisi erityisesti voitava määrätä toimenpiteitä havaittujen eturistiriitojen riskien lieventämiseksi. Oikeusasiamies ehdotti myös, että EIP julkistaisi ECC:n päätökset pian niiden hyväksymisen jälkeen, jotta ECC:n entisten hallintokomitean jäsenten toimikauden jälkeiselle toiminnalle asettamien ehtojen noudattamista voitaisiin seurata ja valvoa paremmin. Oikeusasiamies on vakuuttunut siitä, että näillä parannuksilla EIP voi välttää vastaavien ongelmien syntymisen tulevaisuudessa.

Koska EU:lle annetaan yhä enemmän toimivaltaa puolustuksen ja terveydenhuollon aloilla, kansalaisten luottamus hallintoon on olennaisen tärkeää. Kaikki käsitykset siitä, että virkamiehet ajavat yksityisiä etuja, jotka ovat ristiriidassa heidän julkisen työnsä kanssa, ovat näin ollen erittäin vahingollisia. Euroopan oikeusasiamies on jo pitkään todennut, että pyöröovi-ilmiö voi vahingoittaa kansalaisten luottamusta, jos sitä ei hallita asianmukaisesti. Jopa pieni määrä korkean profiilin liikkeitä voi aiheuttaa merkittävää yleistä levottomuutta ja vahingoittaa mainetta. Tässä strategisessa tutkimuksessa tarkasteltiin 100:aa Euroopan komission pyöröovitapausta, jotta voitiin kartoittaa parannuskohteita ja ohjata muuta EU:n hallintoa tulevaisuutta varten.

Oikeusasiamiehen tutkimuksessa havaittiin todellisia parannuksia sen jälkeen, kun hän oli viimeksi tarkastellut asiaa, mukaan lukien ohjeet siitä, miten kutakin siirtoa voidaan tarkastella tarkemmin.

Joissakin tapauksissa komissio kuitenkin hyväksyi entisten ylempien toimihenkilöiden pyynnöt aloittaa toiminta, vaikka suhtautui varauksellisesti siihen, lieventäisivätkö muuttoehdot mahdollisia riskejä (kuten eturistiriitoja ja tiedonsaantia tai yhteyksiä hallinnon sisällä). Oikeusasiamies katsoo, että tällaiset siirrot olisi sallittava vain, jos toimintaan voidaan soveltaa rajoituksia, joilla lievennetään riittävästi riskejä ja joita voidaan uskottavasti seurata ja valvoa.

Jos tällaiset rajoitukset ja täytäntöönpano eivät ole mahdollisia, komission olisi väliaikaisesti kiellettävä entisiä henkilöstön jäseniä ottamasta vastaan aiottuja työpaikkoja. Jos näin ei tehdä, vaarana on, että aliarvioidaan ajan mittaan syövyttävät vaikutukset, joita aiheutuu siitä, että tällaiset virkamiehet tuovat tietämystään ja verkostojaan asiaan liittyville yksityisen sektorin aloille, ja tähän liittyvä EU:n maineelle aiheutuva vahinko.

Kun komissio hyväksyy toimen, johon sisältyy lieventäviä toimenpiteitä, sen olisi tutkittava kaikkia käytettävissä olevia toimenpiteitä. Komissio voisi esimerkiksi asettaa uuden työpaikan hyväksymisen ehdoksi sen, että henkilöstön jäsen saa uudelta työnantajalta sitoumuksen siitä, että komission asettamat rajoitukset julkistetaan uuden työnantajan verkkosivustolla. Komission olisi edellytettävä vähintään, että (entinen) henkilöstön jäsen toimittaa todisteet siitä, että asetetut rajoitukset on jaettu uuden työnantajan kanssa.

Koska komissiolla oli vaikeuksia valvoa sääntöjen noudattamista, oikeusasiamies toisti ehdotuksensa, jonka mukaan komissio julkistaisi oikea-aikaisemmin kaikki arvioimansa tiedot entisten ylempien toimihenkilöiden palveluksen jälkeisistä toimista. Tämä parantaisi näiden päätösten julkista valvontaa, joka on olennaisen tärkeää seurannan kannalta.

Euroopan oikeusasiamies on jo pitkään pitänyt ”pyöröovi-ilmiötä”, jossa virkamiehet siirtyvät yksityiselle sektorille, ilmiönä, joka voi vahingoittaa kansalaisten luottamusta, jos sitä ei hallita asianmukaisesti.

Tässä oma-aloitteisessa tutkimuksessa pyrittiin selvittämään, miten Euroopan keskuspankki (EKP) käsittelee henkilöstönsä pyöröovi-ilmiötä.

Kun otetaan huomioon EKP:n rooli hintavakauden varmistamisessa sekä rahoitus- ja luottolaitosten valvonnassa, EKP:n (entisten) henkilöstön jäsenten siirtyminen yksityisiin rahoitus- tai luottolaitoksiin, erityisesti EKP:n valvonnassa oleviin, voi aiheuttaa eturistiriitoja ja maineriskejä ja aiheuttaa yleistä levottomuutta.

Oikeusasiamiehen tutkimuksessa arvioitiin yhtä yksittäistä tapausta, joka oli herättänyt yleistä huolta, ja tarkasteltiin myös 26:ta tapausta, joissa henkilöstön jäsenet olivat pyytäneet saada osallistua ammatilliseen toimintaan joko palkattomalla lomalla tai EKP:n kanssa tehdyn työn päätyttyä. Yhtä lukuun ottamatta kaikissa tarkastetuissa asiakirjoissa EKP:n henkilöstön jäsenet siirtyivät yksityiselle sektorille, mukaan lukien EKP:n valvonnassa olevat yhteisöt ja pankit.

Oikeusasiamies totesi, että EKP:n olisi sovellettava vankempaa lähestymistapaa (entisen) keskitason asemansa ja ylempien toimihenkilöidensä pyöröovi-ilmiöön siirtymiseen yksityisen sektorin tehtäviin, erityisesti rahoitusalalla.

Oikeusasiamies esitti joukon ehdotuksia siitä, miten EKP voisi vahvistaa sääntöjään, myös EKP:n eettisten sääntöjen meneillään olevan tarkistamisen yhteydessä. Tarkoituksena oli korjata yksittäisessä tapauksessa ja yleisemmin EKP:n tavassa vastata tähän haasteeseen ilmenneet puutteet.

EKP:n olisi erityisesti laajennettava niiden työntekijöiden joukkoa, joihin sovelletaan tiukempia ilmoitus- ja/tai karenssivaatimuksia, tai valittava koko henkilöstöä koskeva yleinen vähimmäisvaatimus, joka vastaa EU:n henkilöstösääntöjen palvelussuhteen päättymisen jälkeisiä työtehtäviä koskevia säännöksiä.

EKP:n olisi myös pidennettävä kuudesta kuukaudesta yhteen vuoteen kieltoa, joka koskee EKP:n entisten ylempien toimihenkilöiden lobbaamista entisten kollegojensa kanssa.

EKP:n olisi edelleen parannettava sen seurantaa, että (entiset) henkilöstön jäsenet noudattavat EKP:n asettamia eettisiä velvoitteitaan ja ehtojaan, esimerkiksi julkistamalla entisten ylempien toimihenkilöiden työsuhteen päättymisen jälkeisen toiminnan hyväksymistä koskevat ehdot, jotta väitetyt rikkomiset voidaan ilmoittaa.

Oikeusasiamies ehdotti lisäksi, että jos EKP katsoo, että henkilöstön jäsenen pyyntö ryhtyä harjoittamaan ammattitoimintaa palkattomalla lomalla aiheuttaa riskejä, joita ei voida riittävästi lieventää rajoituksilla, tai jos rajoituksia ei voida tehokkaasti valvoa tai panna täytäntöön, sen ei pitäisi hyväksyä tällaista pyyntöä.

 

Asia koski Euroopan investointipankin päätöstä hyväksyä erään entisen varapuheenjohtajan ja hallintoneuvoston jäsenen (jäljempänä entinen varapuheenjohtaja) pyyntö ryhtyä espanjalaisen energiayhtiön, joka sai lainoja EIP:ltä, toimivaan johtoon kuulumattomaksi hallituksen jäseneksi.

Kantelijat, kaksi Euroopan parlamentin jäsentä, ilmaisivat huolensa siitä, että muutto aiheutti eturistiriitojen riskin. EIP väitti, että entinen varapuheenjohtaja ei ollut osallistunut EIP:n ja yrityksen välisten rahoitussopimusten neuvotteluihin ja täytäntöönpanoon.

Oikeusasiamies totesi, että hyväksyessään muutoksen EIP ei hallinnoinut asianmukaisesti eturistiriitojen riskiä, jonka entinen varapääjohtaja todennäköisesti aiheutti. Koska EIP on kuitenkin tällä välin parantanut asiaan liittyviä eettisiä sääntöjä näiden asioiden käsittelemiseksi, oikeusasiamies katsoi, että lisätutkimukset eivät olleet perusteltuja.

Oikeusasiamies esitti kuitenkin parannusehdotuksia sen vahvistamiseksi, miten EIP arvioi hallintoneuvoston jäsenten ”pyöröovi-ilmiön” siirtymistä yksityiselle sektorille ja miten se varmistaa sääntöjen noudattamisen, kun sen eettinen ja sääntöjen noudattamista valvova komitea antaa luvan muutokseen mutta soveltaa ehtoja yksilöön ja heidän toimintaansa.