Valmistettu Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan mukaisesti [1]

Kantelun tausta

1. Kantelu koskee sitä, että Euroopan komissio on kieltäytynyt hyväksymästä kansalaisjärjestön, European Citizen Action Servicen (ECAS), esittämää pyyntöä saada tutustua asiakirjoihin, jotka komission yksiköt ovat laatineet Lissabonin sopimuksen allekirjoittamiseen johtaneessa hallitustenvälisessä konferenssissa. Asiakirjojen aiheena oli erityisesti Yhdistyneen kuningaskunnan jättäytyminen perusoikeuskirjan soveltamisalan ulkopuolelle [2].

2. ECAS teki 27 päivänä lokakuuta 2007 ensimmäisen pyynnön saada tutustua asiakirjoihin asetuksen (EY) N:o 1049/2001 [3] nojalla. Komissio lähetti vastauksensa alkuperäiseen hakemukseen 19.12.2007. Se yksilöi viisi asiakirjaa, jotka kuuluvat ECAS-pyynnön soveltamisalaan:

1. Asiakirja JUR(2007)30329,

2. Täydentävä huomautus asiakirjaan JUR(2007)30329,

3. Asiakirja JUR(2007)55081,

4. asiakirja JUR(2007)30464 ja

5. Euroopan komission pääsihteerin muistio 15. lokakuuta 2007.

3. Komissio antoi osittaisen oikeuden tutustua asiakirjoihin 1 ja 2. Se epäsi oikeuden tutustua asiakirjoihin 3, 4 ja 5.

4. Komissio katsoi, että asiakirjojen 1 ja 2 osat ja koko asiakirja 3 kuuluivat asetuksen 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa säädetyn asiakirjoihin tutustumista koskevan poikkeuksen eli oikeudellisen neuvonannon suojaa koskevan poikkeuksen soveltamisalaan. Se väitti erityisesti, että on olennaisen tärkeää säilyttää niiden luottamuksellisuus, jotta voidaan taata, että näissä asiakirjoissa esitetyt lausunnot annetaan täysin riippumattomasti ja objektiivisesti.

5. Komissio väitti, että asiakirjat 4 ja 5, jotka olivat uutta sopimusta koskeviin neuvotteluihin liittyviä sisäisiä muistioita, kuuluivat asetuksen 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa säädetyn asiakirjoihin tutustumista koskevan poikkeuksen eli päätöksentekomenettelyn suojaa koskevan poikkeuksen soveltamisalaan. Se katsoi, että sen yksiköiden on voitava vapaasti antaa neuvoja ja lausuntoja hierarkialleen. Se huomautti, että sen yksiköiden mahdollisuudet ilmaista vapaasti mielipiteensä heikkenisivät, jos niiden olisi käsiteltävässä asiassa kyseessä olevien kaltaisia asiakirjoja laatiessaan otettava huomioon se mahdollisuus, että niiden mielipiteet ja arviot voidaan julkistaa.

6. Komissio päätteli lopuksi, että ei ollut mitään viitteitä siitä, että kyseisten asiakirjojen luovuttaminen edelleen olisi yleisen edun mukaista, joka olisi suurempi kuin komission ja sen yksiköiden etu.

7. ECAS esitti 11 päivänä tammikuuta 2008 uudistetun tutustumispyynnön, jonka komissio kirjasi saapuneeksi 16 päivänä tammikuuta 2008. Komissio vastasi 5.3.2008 päivätyllä kirjeellä, jossa se vahvisti aiemman päätöksensä evätä yleisön oikeus tutustua kyseisiin asiakirjoihin, lukuun ottamatta asiakirjojen 1 ja 2 osia.

8. Kirjeessään se totesi, että asiakirjojen 1, 2 ja 3 tarkoituksena oli antaa komissiolle neuvoja "erilaisista oikeudellisista vaihtoehdoista", joita sillä oli käytettävissään Lissabonin sopimuksen hyväksymiseen johtaneiden neuvottelujen yhteydessä. Asiakirjojen avulla komissio pystyi tukemaan EU:n lainsäädännön kanssa yhteensopivia vaihtoehtoja ja jatkamaan keskustelua myös muista oikeudellisista kysymyksistä. Se totesi, että komission on "säilytettävä kykynsä saada rehellistä ja puolueetonta oikeudellista neuvontaa". Komissio katsoo, että asiakirjojen täydellinen julkistaminen vähentäisi sen liikkumavaraa tulevaisuudessa näissä asiakirjoissa käsitellyissä asioissa, olipa kyse sitten päätöksenteosta tai tuomioistuinkäsittelyistä. Komissio väitti tämän jälkeen, että asiakirjojen luovuttaminen kokonaisuudessaan heikentäisi vakavasti sen kykyä saada tulevaisuudessa riippumatonta oikeudellista neuvontaa. Asiakirjojen täydellinen julkistaminen velvoittaisi vastedes komission oikeudellisen yksikön noudattamaan itsehillintää ja laatimaan lausuntonsa erittäin varovaisesti, mikä vaikuttaisi komission kykyyn toimia tehokkaasti perussopimusten mahdollisissa tulevissa tarkistuksissa tai muilla toiminta-aloilla.

9. Komissio väitti, ettei se evännyt oikeutta tutustua kyseisiin asiakirjoihin pelkästään sillä perusteella, että ne olivat luonteeltaan "oikeudellisia lausuntoja". Sen sijaan asiakirjoja arvioitiin tapauskohtaisesti.

10. Asiakirjojen 4 ja 5 osalta komissio väitti, että niiden julkistaminen julkistaisi sen edustajien näkemykset ja arviot oikeudellisten asiantuntijoiden ryhmän kokouksessa ja ulkoasiainministerien tasolla hallitustenvälisen konferenssin yhteydessä pidetyssä kokouksessa. Nämä asiakirjat eivät välttämättä kuvasta toimielimen kantaa, vaan ainoastaan komission edustajien käsitystä käsitellyistä asioista. Niitä ei koskaan laadittu tarkoituksena tiedottaa niistä neuvotteluosapuolille eikä varsinkaan yleisölle. Näiden asiakirjojen julkistaminen tekisi julkiseksi komission toimintatavan tällaisissa neuvotteluissa ja paljastaisi siten toimielimen neuvottelustrategian. Tällainen julkistaminen olisi erittäin haitallista komission neuvottelustrategialle tulevissa neuvotteluissa. Pääsyä koskevaan poikkeukseen vetoamisen tarkoituksena on suojata toimielimen päätöksentekomenettelyä vastaavissa tulevissa tapauksissa. Asiakirjojen julkistaminen johtaisi siihen, että henkilöstön jäsenet pidättäytyisivät esittämästä kirjallisia mielipiteitä ja ajatuksia, jotka voisivat auttaa määrittelemään toimielimen kannan tiettyyn aiheeseen. Tämä vaikuttaisi vakavasti vapaaseen näkemystenvaihtoon erittäin tärkeästä asiasta, kuten käsiteltävästä aiheesta. Näin ollen se olisi myös erittäin haitallista komission päätöksentekoprosessille, erityisesti kun on kyse tarpeesta päästä yhteisymmärrykseen komission yksiköiden välillä.

11. Päätelmien ilmoittamista koskevan yleisen edun osalta komissio myönsi, että ECAS:n uudistetussa hakemuksessaan esittämä väite, joka koskee kansalaisten oikeutta ymmärtää opt-out-mahdollisuuden perusta, on merkityksellinen. Se väittää kuitenkin, että näiden asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen ei antaisi mitään selvennystä niihin syihin ja perusteluihin, joiden perusteella Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus teki opt-out-mahdollisuutta koskevan päätöksensä, koska niissä ei yksinkertaisesti viitata näihin syihin.

Tutkimuksen kohde

12. Oikeusasiamiehelle tekemässään kantelussa ECAS väitti seuraavaa:

(1) Komissio ei noudattanut asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 vahvistettua määräaikaa, jonka kuluessa sen oli vastattava uudistettuun pyyntöön. ja

(2) Komissio on virheellisesti kieltäytynyt antamasta kyseisiä asiakirjoja kokonaisuudessaan tutustuttavaksi.

Tiedustelu

13. Kantelu oikeusasiamiehelle tehtiin 12. elokuuta 2008. Oikeusasiamies ilmoitti 8. lokakuuta 2008 komissiolle kantelusta ja pyysi sitä antamaan lausunnon. Komissio antoi lausuntonsa 3. helmikuuta 2009. ECAS esitti huomautuksensa 25. toukokuuta 2009 ja oikeusasiamiehen yksiköt tarkastivat kyseiset asiakirjat 15. joulukuuta 2009.

Oikeusasiamiehen analyysi ja päätelmät

A. Väitetty määräajan noudattamatta jättäminen

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

14. ECAS väitti, että määräaika, jonka kuluessa komission oli vastattava uudistettuun pyyntöön, päättyi 27 päivänä helmikuuta 2008. Komission vastaus on kuitenkin päivätty 5 päivänä maaliskuuta 2008.

15. Komissio ilmoitti lähettäneensä ECAS:lle kirjeen, jossa se totesi, ettei se pysty noudattamaan asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 asetettua määräaikaa, ja esitti pahoittelunsa viivästyksestä.

Oikeusasiamiehen arviointi

16. Asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 edellytetään, että alkuperäiset hakemukset ja uudistetut hakemukset käsitellään "viipymättä". Asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 asetetaan myös määräajat asiakirjoihin tutustumista koskevien hakemusten käsittelylle: alkuperäinen hakemus ja uudistettu hakemus on käsiteltävä 15 työpäivän kuluessa; Tätä määräaikaa voidaan poikkeuksellisissa olosuhteissa pidentää 15 työpäivällä alkuperäisen hakemuksen ja uudistetun hakemuksen osalta [4].

17. ECAS esitti 11 päivänä tammikuuta 2008 uudistetun tutustumispyynnön, jonka komissio kirjasi saapuneeksi 16 päivänä tammikuuta 2008. Komissio pidensi vastauksen antamiselle asetettua määräaikaa ja vastasi lopulta 5.3.2008 päivätyllä kirjeellä eli 35 työpäivän kuluttua uudistetun hakemuksen kirjaamisesta. Näin ollen komissio ylitti vastauksen antamiselle asetetun määräajan viidellä päivällä.

18. Vaikka on kiitettävää, että komissio ilmoitti ECAS:lle, ettei se voinut noudattaa uudistettuun pyyntöön vastaamiselle asetettua määräaikaa, on kuitenkin niin, että komissio vastasi uudistettuun pyyntöön lakisääteisen määräajan jälkeen. Kyseessä on hallinnollinen epäkohta. Koska tässä todettu hallinnollinen epäkohta liittyy kuitenkin menneisyydessä sattuneeseen erityiseen tapahtumaan, jota ei voida nyt korjata, asiaa ei ole aiheellista käsitellä lähemmin tämän suositusluonnoksen yhteydessä.

B. Väite, jonka mukaan komissio on virheellisesti evännyt oikeuden tutustua kyseisiin asiakirjoihin kokonaisuudessaan, ja siihen liittyvä vaatimus, jonka mukaan oikeus tutustua asiakirjoihin olisi myönnettävä

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

19. ECAS väitti, että komission väitteistä ei käy selvästi ilmi, millä tavoin asiakirjojen luovuttaminen olisi haitallista komission tulevalle päätöksentekoprosessille.

20. ECAS piti erittäin kiistanalaisena komission näkemystä, jonka mukaan kansalaisilla ei pitäisi olla mahdollisuutta tutustua tapaan, jolla se toimii sisäisesti hallitustenvälisen konferenssin neuvotteluprosessin aikana. ECAS:n mukaan komission päättely merkitsisi sitä, että yleisöllä ei mahdollisesti olisi koskaan mahdollisuutta tutustua hallitustenväliseen konferenssiin liittyviin asiakirjoihin. ECAS päättelee, että komission kanta on, että sen "sisäistä keittiötä" on aina suojeltava ja että mikään yleinen etu ei voi oikeuttaa neuvottelu- ja lainsäädäntöprosessiin liittyvien asiakirjojen julkistamista. ECAS haluaa välttää sen, että koko asiakirjaluokka pidetään salassa sillä perusteella, että asiakirjat ovat osa neuvotteluja. Komissio ei ole ECAS:n mukaan tulkinnut ja soveltanut tiukasti yleisön tiedonsaantioikeutta koskevia poikkeuksia.

21. ECAS väitti myös, että komissio ei täyttänyt velvollisuuttaan punnita tosiasiallisesti kansalaisten intressiä saada tutustua toimielimen hallussa oleviin asiakirjoihin ja toimielinten intressiä säilyttää käsittelyjensä luottamuksellisuus.[5] ECAS totesi, että Yhdistyneen kuningaskunnan opt-out-mahdollisuus on epäilemättä yleisen edun mukainen: yleisöllä on huomattava intressi saada selville Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen, muiden jäsenvaltioiden ja toimielinten kanta opt-out-mahdollisuuteen tai sen puuttuminen. ECAS totesi, että Euroopan kansalaisilla on oikeus tietää syyt siihen, miksi heillä ei ole Yhdistyneessä kuningaskunnassa samoja perusoikeuksia kuin muissa jäsenvaltioissa. Pelkästään se, että komission edustajien näkemykset ja arviot julkistetaan tässä tapauksessa, ei syrjäytä tätä intressiä. Se täsmensi, että tapa, jolla komissio päätteli, että tietojen ilmaisemista koskeva yleinen etu ei ole suurempi kuin intressi suojata riippumattoman oikeudellisen neuvonannon antamista komissiolle, ei ollut avoin. ECAS ei myöskään löytänyt näyttöä siitä, että komissio olisi tosiasiallisesti tehnyt tasapainotestin.

22. Komissio katsoi lausunnossaan, että se on selittänyt laajasti syyt, joiden vuoksi se päätti, että kyseisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen heikentäisi vakavasti sen kykyä saada täysimääräistä ja riippumatonta oikeudellista neuvontaa sekä sen kykyä osallistua menestyksekkäästi neuvotteluihin tulevissa hallitustenvälisissä konferensseissa ilman, että samalla saavutettaisiin oikeasuhteista hyötyä niiden olosuhteiden ja syiden ymmärtämisessä, joihin Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen päätös olla osallistumatta perusoikeuskirjan soveltamiseen perustuu. Komissio korosti jälleen, että kyseiset asiakirjat eivät paljasta syitä tai perusteluja, joiden vuoksi Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus teki päätöksensä. Komissio totesi, ettei se kieltänyt oikeutta tutustua hallitustenvälisissä konferensseissa käytyihin neuvotteluihin liittyvien asiakirjojen kokonaiseen ryhmään. Sen päätös perustui pikemminkin kyseisten asiakirjojen konkreettiseen ja yksilölliseen analyysiin.

23. Komissio totesi olevansa tietoinen yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Turco antamasta tuomiosta [6], jossa tuomioistuin totesi, että lainsäädäntöprosessin avoimuuden lisääminen antaa kansalaisille mahdollisuuden osallistua tiiviimmin päätöksentekoprosessiin ja takaa, että hallinnolla on demokraattisessa järjestelmässä suurempi legitimiteetti ja että se on tehokkaampaa ja vastuullisempaa kansalaisia kohtaan. Kuten edellä todettiin, komissio katsoi kuitenkin, että kyseiset asiakirjat eivät tuoneet esiin syitä tai perusteluja, joiden perusteella Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus teki päätöksensä. Asiakirjat eivät myöskään koske tavallista lainsäädäntömenettelyä vaan hallitustenvälisessä konferenssissa käytäviä neuvotteluja. Se muistutti, että asiassa Turco tuomioistuin katsoi, että toimielin voi kieltäytyä ilmaisemasta "erityistä oikeudellista lausuntoa, joka on erityisen arkaluonteinen tai jonka soveltamisala on erityisen laaja ja ylittää kyseessä olevan lainsäädäntömenettelyn "[7].

24. Komission lausuntoa koskevissa huomautuksissaan ECAS pani merkille komission viittauksen asiassa Turco annettuun tuomioon ja oikeuteen evätä oikeus tutustua "erityiseen oikeudelliseen lausuntoon, joka [...] on erityisen arkaluonteinen tai jonka soveltamisala on erityisen laaja ja ylittää kyseisen lainsäädäntöprosessin puitteet"[8]. ECAS katsoo kuitenkin, että komissio ei ole osoittanut, miten tämä koskisi kyseisiä asiakirjoja.

25. ECAS toisti myös, ettei se ole löytänyt näyttöä siitä, että komissio olisi tehnyt tasapainotestin. ECAS huomautti, että yhteisöjen tuomioistuin totesi asiassa Turco antamassaan tuomiossa, että ”[toimielimen] tehtävänä on varmistaa, onko olemassa ylivoimainen yleinen etu, joka oikeuttaa ilmaisemisen”[9], ja että ”[toimielimen] tehtävänä on punnita keskenään erityistä etua, jota suojataan sillä, ettei asianomaista asiakirjaa paljasteta, ja muun muassa yleistä etua, joka liittyy siihen, että asiakirja annetaan tutustuttavaksi, niiden etujen valossa, joita – kuten asetuksen 1049/2001 johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa todetaan – saadaan lisääntyneestä avoimuudesta, koska tämä antaa kansalaisille mahdollisuuden osallistua tiiviimmin päätöksentekoprosessiin ja takaa sen, että hallinnolla on demokraattisessa järjestelmässä suurempi legitimiteetti ja että se on tehokkaampaa ja vastuullisempaa kansalaisia kohtaan.”[10] Tuomioistuin lisäsi, että tämä on erityisen merkityksellistä silloin, kun toimielin toimii lainsäätäjänä. ECAS katsoo, että laajempaa julkistamista puoltavat perustelut pätevät myös hallitustenvälisistä konferensseista peräisin olevaan lainsäädäntöön eivätkä ainoastaan siihen, mitä komissio kutsuu "tavalliseksi lainsäätämisjärjestykseksi".

26. ECAS väittää lisäksi, että tietojen ilmaisemista koskeva yleinen etu ylittää niiden olosuhteiden ja syiden ymmärtämisen, joihin Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen päätös olla soveltamatta perusoikeuskirjaa perustuu. Kansalaisten on päätettävä, ovatko asiakirjat merkityksellisiä vai eivät.

Oikeusasiamiehen arviointi

Alustavat huomautukset

27. Oikeuskäytännön mukaan on suoritettava kolmivaiheinen tutkinta sen määrittämiseksi, onko pyydettyjen asiakirjojen ilmaisematta jättäminen perusteltua asetuksen 1049/2001 4 artiklan nojalla [11].

28. Ensinnäkin on määritettävä, kuuluvatko asiakirjat tosiasiallisesti niiden poikkeusten piiriin, joihin vedotaan. Nyt käsiteltävässä asiassa komissio on vedonnut 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa ja 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa säädettyyn poikkeukseen. Asetuksen 4 artiklan 2 kohdan toista luetelmakohtaa voidaan soveltaa vain, jos asiakirjat sisältävät "oikeudellista neuvontaa". Asetuksen 4 artiklan 3 kohdan toista alakohtaa voidaan soveltaa vain, jos asiakirjat sisältävät "sisäiseen käyttöön tarkoitettuja lausuntoja".

29. Toiseksi on määritettävä, vahingoittaisiko oikeudellista neuvontaa sisältävien asiakirjojen ilmaiseminen ja lausuntoja sisältävien asiakirjojen ilmaiseminen sisäiseen käyttöön oikeudellisen neuvonannon suojaa (4 artiklan 2 kohdan toinen luetelmakohta) tai vahingoittaisiko se vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä (4 artiklan 3 kohta). Yhteenvetona voidaan todeta, että on tehtävä "haittatesti".

30. Kolmanneksi on niin, että jos osoitetaan, että asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi kyseessä olevia etuja, toimielimen on vertailemalla tutkittava, onko olemassa ylivoimainen yleinen etu, joka edellyttäisi ilmaisemista.

31. Oikeusasiamies korostaa, että kun toimielin vastaa pyyntöihin saada tutustua EU:n lainsäädännön antamiseen liittyviin asiakirjoihin ja erityisesti kun se analysoi, onko olemassa ylivoimainen yleinen etu, joka edellyttää EU:n lainsäädännön antamiseen liittyvien asiakirjojen ilmaisemista, toimielimen on pidettävä mielessä, että EU:n lainsäädännön antamiseen liittyvien asiakirjojen saaminen tutustuttavaksi voi olla erityisen tärkeää kansalaisille EU:n kaltaisessa demokraattisessa oikeusjärjestyksessä. Avoimuus, joka koskee oikeutta tutustua unionin lainsäädännön antamiseen liittyviin asiakirjoihin, vahvistaa osaltaan demokratiaa, koska se antaa kansalaisille mahdollisuuden seurata yksityiskohtaisesti lainsäädäntömenettelyihin osallistuvien toimielinten päätöksentekoprosessia ja siten tutkia kaikki merkitykselliset tiedot, jotka ovat olleet tietyn säädöksen perustana. Näin he saavat tietoa ja ymmärrystä eri näkökohdista, joihin heidän elämäänsä vaikuttava lainsäädäntö perustuu.[12] Tällainen avoimuus on kaiken kaikkiaan ennakkoedellytys sille, että EU:n kansalaiset voivat tosiasiallisesti käyttää demokraattisia oikeuksiaan. Selkeyden vuoksi oikeusasiamies korostaa myös, että lainsäädännön avoimuuden erityistä merkitystä ei tietenkään voida käyttää perusteena lainsäädännön hallinnollisen soveltamisen avoimuuden vähenemiselle.

32. Oikeusasiamies pitää edellä esitettyjä näkökohtia erittäin tärkeinä niiden asiakirjojen osalta, jotka muodostavat EU:n perussopimusten perustan ja joita joskus kutsutaan ”ensisijaiseksi lainsäädännöksi” tai jopa perustuslailliseksi peruskirjaksi [13]. Käsiteltävässä asiassa kyseiset asiakirjat liittyvät Lissabonin sopimuksen hyväksymiseen ja erityisesti perusoikeuskirjan oikeudelliseen asemaan. Oikeusasiamies katsoo, että oikeus tutustua asiakirjoihin, joista käy ilmi, miten Lissabonin sopimus syntyi, on tärkeää, jotta kansalaiset ymmärtävät sopimuksen, ja se lisää paitsi perusoikeuskirjan myös EU:n oikeuden ja yleisesti EU:n legitimiteettiä kansalaisiin nähden. Unionin yleinen tuomioistuin on myös huomauttanut, että pyydettyjen asiakirjojen kohteena olevan asian tärkeys unionin kansalaisille vaikuttaa sen määrittämiseen, aiheuttaisiko kyseisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen todella vahinkoa.[14] Lissabonin sopimus on epäilemättä erittäin tärkeä kansalaisille.

33. Oikeusasiamies muistuttaa myös edellä mainitun osalta, että asetuksen 1049/2001 johdanto-osan 2 kappaleessa todetaan, että avoimuus antaa kansalaisille mahdollisuuden osallistua tiiviimmin päätöksentekoprosessiin ja takaa, että hallinnolla on demokraattisessa järjestelmässä suurempi legitimiteetti ja että se on tehokkaampaa ja vastuullisempaa kansalaisia kohtaan. Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa todetaan myös, että avoimuus edistää myös Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 6 artiklassa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjassa vahvistettujen demokratian ja perusoikeuksien kunnioittamisen periaatteiden vahvistamista.

34. Lisäksi asetuksen N:o 1049/2001 12 artiklassa korostetaan, että on erityisen tärkeää antaa oikeus tutustua asiakirjoihin, jotka on laadittu Lissabonin sopimuksen kaltaisten säädösten antamismenettelyjen yhteydessä ja jotka sitovat oikeudellisesti jäsenvaltioita tai ovat niitä sitovia, toteamalla, että jollei asiakirjoihin tutustumista koskevista poikkeuksista muuta johdu, tällaiset asiakirjat saatetaan suoraan yleisön saataville sähköisessä muodossa tai rekisterin kautta.

35. Edellä esitetyn perusteella komission Turco-tapaukseen [15] viitatessaan esittämä väite, jonka mukaan kyseiset asiakirjat eivät koske tavallista lainsäätämisjärjestystä vaan hallitustenvälisessä konferenssissa käytäviä neuvotteluja, puoltaa yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin eikä ole sitä vastaan. Merkityksellistä ei ole myöskään se, voivatko kyseiset asiakirjat selventää hyvin konkreettista kysymystä siitä, miksi Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus päätti olla soveltamatta perusoikeuskirjaa. Merkityksellistä on pikemminkin se, että nyt käsiteltävät asiakirjat valaisevat EU:n lainsäädännön, tässä tapauksessa EU:n primaarilainsäädännön, hyväksymisprosessin eri näkökohtia.

36. Asiakirjan ilmaisemista edellyttävän ylivoimaisen yleisen edun olemassaoloa koskevan vertailun osalta oikeusasiamies huomauttaa, että on varmasti totta, että kantaja voi ja sen pitäisi saattaa ilmaisemista edellyttäviä yleisen edun mukaisia kysymyksiä asianomaisen toimielimen tietoon auttaakseen toimielintä määrittämään, onko olemassa ylivoimainen yleinen etu, joka edellyttää ilmaisemista. Tämä ei kuitenkaan estä asianomaista laitosta ottamasta huomioon viran puolesta muita mahdollisia yleisen edun mukaisia kysymyksiä tasapainottamismenettelyssä. Tämä on sitäkin tärkeämpää, koska hakija ei tiedä asiakirjojen erityistä sisältöä tehdessään asiakirjoihin tutustumista koskevan hakemuksen. Toimielin, jonka hallussa asiakirjat ovat, tietää kuitenkin asiakirjojen konkreettisen sisällön. Toimielimellä on näin ollen paremmat mahdollisuudet arvioida kaikkia mahdollisia kysymyksiä, jotka liittyvät yleisön intressiin saada asiakirjat julkisiksi. Yhteenvetona voidaan todeta, että jos toimielin katsoo, että asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi asetuksella (EY) N:o 1049/2001 suojattua etua, toimielimen on hyvän hallinnon mukaista ottaa viran puolesta kantaa siihen, onko olemassa ylivoimainen yleinen etu, joka oikeuttaa ilmaisemisen [16].

37. On korostettava, että toiseen vaiheeseen (haittatesti) ei ole tarpeen siirtyä, jos ensimmäistä vaihetta (suojattuun luokkaan kuuluva asiakirja) ei noudateta, eikä kolmanteen vaiheeseen (tasapainotesti) ole tarpeen siirtyä, jos toista vaihetta ei noudateta.

Oikeusasiamiehen arvio, joka johti suositusluonnokseen

Oikeudellisen neuvonannon suoja - 4 artiklan 2 kohdan toinen luetelmakohta

38. Oikeusasiamies on tarkastanut asiakirjat 1-3. Oikeusasiamies selventää ensin, että asiakirja 1 koostuu itse asiassa kahdesta asiakirjasta: Ensimmäinen (asiakirja 1) on 6. kesäkuuta 2007 päivätty muistio, jossa esitetään pääasiassa komission asialista lähestyvää hallitustenvälistä konferenssia varten. Toinen (asiakirja 1 a) on asiakirjaan 1 liitetty muistio, jossa analysoidaan ehdotetun perussopimuksen, myös perusoikeuskirjan, eri näkökohtia. Oikeusasiamies katsoo, että asiakirjojen 1a, 2 ja 3 voidaan varmasti katsoa sisältävän oikeudellista neuvontaa. Oikeusasiamies on kuitenkin edelleen vakuuttunut siitä, että asia on näin asiakirjan 1 osalta.

39. Vahinkotestin eli sen kysymyksen osalta, vahingoittaisiko asiakirjojen luovuttaminen oikeudellisen neuvonannon suojaa, oikeusasiamies haluaa korostaa, että se, että oikeudellinen yksikkö merkitsi asiakirjan "luottamukselliseksi", kun se laadittiin, on merkityksellistä, mutta ei ratkaisevaa. Tältä osin on korostettava, että vaikka on tärkeää ja merkityksellistä, että oikeudellinen yksikkö merkitsi tietyt asiakirjat "luottamuksellisiksi" niitä laadittaessa, joka kerta, kun pyyntö saada tutustua asiakirjoihin esitetään, on analysoitava, aiheutuuko oikeutetulle edulle haittaa sen vuoksi, että yleisöllä on oikeus tutustua asiakirjoihin. Tällaisen analyysin on perustuttava vahinkoon, joka aiheutuisi asiakirjojen julkistamisesta silloin, kun julkistamispyyntö esitettiin ja analysoitiin, eikä silloin, kun asiakirjat laadittiin. On korostettava, että asiakirja, joka voi olla luottamuksellinen sen laatimishetkellä, koska se liittyy esimerkiksi käynnissä oleviin neuvotteluihin, voi lakata olemasta luottamuksellinen myöhemmin, esimerkiksi kyseisten neuvottelujen päätyttyä.

40. Oikeusasiamies on samaa mieltä siitä, että 4 artiklan 2 kohdan toiseen luetelmakohtaan sisältyy tarve varmistaa, että toimielin voi saada rehellistä, objektiivista ja kattavaa oikeudellista neuvontaa.[17] Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin huomauttanut, että voidakseen vedota intressin vahingoittumisen riskiin yleisön tutustumisoikeuden epäämisen perusteena tällaisen riskin on oltava kohtuullisesti ennakoitavissa eikä täysin hypoteettinen.[18] Tältä osin ei riitä, että esitetään yleisesti ja abstraktisti ja ilman perusteltuja perusteluja, että oikeudellista neuvontaa sisältävän asiakirjan julkistaminen vahingoittaisi toimielimen etua.

41. Komissio väittää, että asiakirjojen 1–3 täydellinen julkistaminen vähentäisi sen " liikkumavaraa "tulevaisuudessa näissä asiakirjoissa käsitellyn asian" osalta, olipa kyse sitten päätöksenteosta tai oikeudenkäynneistä [19]. Oikeusasiamies toteaa, että asiassa Turco tuomioistuin totesi, että oikeus tutustua lainsäädäntömenettelyä koskevaan oikeudelliseen lausuntoon voidaan evätä ainoastaan, jos oikeudellinen neuvonta on "erityisen arkaluonteista tai jos sen soveltamisala on erityisen laaja ja ylittää kyseisen lainsäädäntömenettelyn asiayhteyden".[20] Tuomioistuimen kannan logiikka on erityisen vakuuttava ja voimakas. Lainsäädäntöprosessiin kuuluu luonnostaan erilaisten lausuntojen, myös oikeudellisten lausuntojen, laatiminen. Tällaisten näkemysten esittämistä ja julkistamista ei voida pitää lainsäädäntöprosessin kannalta haitallisena. Tällaisten oikeudellisten lausuntojen julkistaminen vahvistaa lainsäädäntöprosessia ja oikeuttaa sen. Näin ollen yhteisöjen tuomioistuin tunnusti asiassa Turco implisiittisesti, että lainsäädännön muotoilua koskeva oikeudellinen neuvonta (itse lainsäädäntömenettely) olisi erotettava esimerkiksi oikeudellisesta neuvonnasta, joka koskee kyseisen lainsäädännön tulevaa soveltamista konkreettisissa tilanteissa (lainsäädäntömenettelyn ulkopuolella annettava oikeudellinen neuvonta).[21] Käsiteltävän asian asiakirjat koskevat lainsäädännön muotoilua koskevaa neuvontaa. Vaikka asiakirjoissa oleva oikeudellinen neuvonanto koskee varmasti laaja-alaista kysymystä - Lissabonin sopimusta - ei ole selvää, että oikeudellinen neuvonanto menee "kyseisen lainsäädäntöprosessin asiayhteyttä pidemmälle".

42. Vaikka oikeudellisen neuvonannon tiettyjen näkökohtien katsottaisiin menevän "kyseisen lainsäädäntömenettelyn ulkopuolelle", oikeusasiamies ei voi missään tapauksessa nähdä, miten erityisesti perustamissopimuksen tekemiseen liittyvien asiakirjojen julkistaminen yleisölle vähentäisi komission "liikkumavaraa "tulevaisuudessa edes näiden sääntöjen konkreettiseen soveltamiseen liittyvien kysymysten osalta [22]. Komissio ei ole myöskään esittänyt mitään väitettä, jonka mukaan kyseiset asiakirjat olisivat asiassa Turco annetun tuomion mukaan erityisen arkaluonteisia.

43. Mitä tulee komission huoleen siitä, että sen henkilöstön olisi noudatettava itsehillintää ja laadittava lausuntoja (liian) varovaisesti, jos asiakirjat, joissa heidän näkemyksensä esitetään, julkistetaan, oikeusasiamies toteaa, että tämä huoli näyttää perustuvan virheelliseen olettamaan siitä, että asiakirjat julkistetaan, vaikka ne sisältävät näkemyksiä, jotka aiheuttaisivat vahinkoa oikeutetuille eduille, jos ne julkistetaan. Jos asiakirja todellakin sisältäisi jotakin, jonka luovuttaminen vahingoittaisi oikeutettuja etuja, yleisön oikeus tutustua kyseiseen asiakirjaan voitaisiin evätä asetuksen 1049/2001 nojalla. Asetukseen 1049/2001 sisältyy näin ollen luonnostaan ratkaisu huoleen siitä, että henkilöstö ei ilmaise itseään vapaasti. Komissio voi ja sen pitäisi ryhtyä toimiin vakuuttaakseen henkilöstönsä siitä, että asetusta (EY) N:o 1049/2001 sovelletaan oikein ja että sillä suojellaan henkilöstön kykyä ilmaista näkemyksensä vapaasti. Kun komissio tiedottaa henkilöstölleen asianmukaisesti asiakirjoihin tutustumista koskevista sovellettavista säännöistä sekä niihin liittyvistä yleisön tiedonsaantia koskevista oikeudellisista rajoituksista, se voi välttää riskin, että sen henkilöstö rajoittaa itseään [23].

44. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies katsoo, että tässä tapauksessa komissio ei ole vielä esittänyt riittävän konkreettisia ja perusteltuja perusteluja, jotka oikeuttaisivat vetoamaan 4 artiklan 2 kohdan toiseen luetelmakohtaan evätäkseen oikeuden tutustua kaikkiin asiakirjojen 1, 1 a, 2 ja 3 osiin, joita ei ole julkistettu.

Sisäiseen käyttöön tarkoitetut lausunnot - 4 artiklan 3 kohdan toinen alakohta

45. Tutkittuaan asiakirjat 4 ja 5 oikeusasiamies toteaa, että ne sisältävät sisäiseen käyttöön tarkoitettuja lausuntoja osana komission sisäisiä keskusteluja ja alustavia kuulemisia.

46. Sisäiseen käyttöön tarkoitettujen lausuntojen osalta vahinkoa koskevassa testissä on tutustumisoikeuden epäämiseksi myös todettava, että suojatun edun vahingoittumisen riski on kohtuudella ennakoitavissa eikä puhtaasti hypoteettinen.[24] Oikeusasiamies ei katso, että komissio olisi selittänyt, millä tavoin sellaisten asiakirjojen ilmaiseminen, jotka "eivät välttämättä kuvasta toimielimen kantaa" vaan ainoastaan "komission edustajien omaa käsitystä käsitellyistä seikoista", vahingoittaisi sen päätöksentekomenettelyä. Asiakirjat, jotka sisältävät sisäiseen käyttöön tarkoitettuja lausuntoja osana keskusteluja ja alustavia kuulemisia, eivät koskaan välttämättä kuvasta toimielimen lausuntoa.

47. Lisäksi, kuten unionin yleinen tuomioistuin on korostanut, lainsäädäntöehdotusvaiheessa laadittu asiakirja on tarkoitettu keskusteltavaksi eikä sen ole tarkoitus pysyä muuttumattomana. Yleinen mielipide pystyy täysin ymmärtämään, että toimielin, joka laatii tällaisen asiakirjan, todennäköisesti muuttaa sen sisältöä myöhemmin.[25] Myös demokraattisen keskustelun luonteeseen kuuluu, että lainsäädäntöehdotusvaiheessa esitetyt näkemykset voivat saada sekä myönteisiä että kielteisiä kommentteja yleisöltä ja tiedotusvälineiltä.[26]

48. Lisäksi jos komission perusteluja, jotka koskevat asiakirjoja, jotka eivät välttämättä kuvasta toimielimen kantaa, pidettäisiin riittävinä tutustumisoikeuden epäämiseksi, tämä merkitsisi sitä, että kaikkia sisäiseen käyttöön tarkoitettuja mielipiteitä niiden erityisestä sisällöstä riippumatta ei koskaan paljastettaisi. Tällainen näkemys olisi selvästi vastoin asetuksen 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan sanamuotoa ja merkitystä, sillä siinä sallitaan tällaisten lausuntojen ilmaisematta jättäminen vain, jos ja kun ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä.

49. On myös muistettava, että asetuksen (EY) N:o 1049/2001 tarkoituksena on nimenomaan antaa kansalaisille mahdollisuus saada mahdollisimman paljon tietoa siitä, miten kansalaisten puolesta toimiva EU:n julkishallinto toimii. Näin ollen sen tarkoituksena on nimenomaan antaa mahdollisuus tutustua eri näkökulmiin toimielimissä ja niiden ulkopuolella, mikä mahdollistaa sen, että toimielin voi omaksua mahdollisen kannan. Väite, jonka mukaan tietojen ilmaiseminen paljastaisi "komission edustajien oman käsityksen käsitellyistä seikoista", ei voi olla peruste tietojen ilmaisematta jättämiselle. Oikeusasiamies korostaa jälleen kerran, että tällaisten käsitysten paljastaminen on itse tietojen paljastamisen tavoite.

50. Sama koskee komission väitettä, jonka mukaan asiakirjoista käy ilmi sen neuvottelustrategia. Ensinnäkin on korostettava voimakkaasti, että yleisön tiedonsaantia koskevilla säännöillä pyritään nimenomaan paljastamaan, miten toimielimet toimivat, jotta kansalaiset voivat ymmärtää, miten päätökset tehdään heidän puolestaan. Tällainen avoimuus luo ja ylläpitää toimielinten ja EU:n legitimiteettiä kansalaisten silmissä.

51. Oikeusasiamies ei sulje pois sitä mahdollisuutta, että neuvottelustrategian paljastaminen (erityisesti neuvottelujen ollessa käynnissä) voi vahingoittaa EU:n ja sen kansalaisten etuja, kun tällaiset neuvottelut koskevat EU:n ja kolmansien maiden välisiä kansainvälisiä sopimuksia. On kuitenkin korostettava, että käsiteltävässä asiassa kyseessä olevat "neuvottelut" liittyivät neuvotteluihin, jotka johtivat EU:n primaarioikeuden ja/tai perustuslaillisen oikeuden hyväksymiseen. Näin ollen kyseisiä neuvotteluja olisi pidettävä asianmukaisesti luokiteltuina osana lainsäädäntömenettelyä. Kuten edellä 34 ja 35 kohdassa on todettu, on erityisen tärkeää, että tällaisen menettelyn yhteydessä laaditut asiakirjat julkistetaan. Oikeusasiamies katsoo, että on vieläkin järkevämpää sallia oikeus tutustua asiakirjoihin, jotka johtavat lainsäädäntöprosessin avaavan lainsäädännön hyväksymiseen. Itse Lissabonin sopimuksessa tunnustetaankin lainsäädäntöprosessin avaamisen edut. Siinä säädetään esimerkiksi, että neuvosto kokoontuu julkisesti käsitellessään esitystä lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäväksi säädökseksi ja äänestäessään siitä [27].

52. Lisäksi komission väite, jonka mukaan asiakirjoja ei ole koskaan laadittu tarkoituksena antaa ne tiedoksi neuvotteluosapuolille ja sitä suuremmalla syyllä yleisölle, ei ole pätevä syy evätä oikeutta tutustua asiakirjoihin. Jos vain ne asiakirjat, jotka on laadittu "aikomuksena" saattaa ne yleisön saataville, olisi julkistettava, asetusta (EY) N:o 1049/2001 ei tarvittaisi.

53. Mitä tulee komission väitteeseen, jonka mukaan asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen estäisi henkilöstön jäseniä esittämästä kirjallisia lausuntoja ja ajatuksia, jotka voisivat auttaa määrittelemään toimielimen kannan tiettyyn aiheeseen, oikeusasiamies haluaisi viitata edellä olevaan 43 kohtaan ja selitykseensä, jonka mukaan tämä huoli perustuu olettamaan siitä, että asetusta (EY) N:o 1049/2001 ei sovellettaisi oikein. Oikeusasiamies haluaisi 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa säädetyn asiakirjoihin tutustumista koskevan poikkeuksen osalta kehittää edelleen tätä päättelyä viittaamalla asiassa 355/2007/(TN)FOR tekemäänsä päätökseen [28]. Tässä tapauksessa oikeusasiamies antoi esimerkkejä erityistilanteista, joissa oikeus tutustua asiakirjoihin voidaan evätä kyseisessä artiklassa säädetyn poikkeuksen perusteella, käyttäen lähtökohtana ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiassa MyTravel [29] esittämiä perusteluja. Oikeusasiamies päätteli, että toimielimen päätöksentekokykyyn voi kohdistua riski, jos toimielin luovuttaa asiakirjoja, jotka sisältävät itsekritiikkiä, kuten asiassa My Travel, mutta mahdollisesti myös silloin, kun se luovuttaa asiakirjoja, jotka sisältävät spekulatiivisia tai kiistanalaisia näkemyksiä [30].

54. Käsiteltävänä olevassa asiassa oikeusasiamies katsoo, ettei komissio ole esittänyt asianmukaisesti perusteltuja perusteluja, joiden mukaan esimerkiksi asiakirjat sisältävät itsekriittisiä, spekulatiivisia tai kiistanalaisia näkemyksiä, jotka oikeuttaisivat poikkeamisen oikeudesta tutustua asiakirjoihin 4 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan nojalla. Tässä yhteydessä on korostettava, että tämän artiklan mukainen tutustumisoikeutta koskeva poikkeus on mahdollinen vain, jos voidaan osoittaa, että tietojen ilmaiseminen heikentäisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä.

55. Lopuksi oikeusasiamies katsoo, että menetelmä, jota komissio on käyttänyt harkitessaan mahdollisuutta myöntää osittainen tutustumisoikeus, vaikuttaa virheelliseltä. Vaikuttaa siltä, että komissio on luovuttanut ainoastaan ne asiakirjojen osat, jotka se on todennut ilmeisen vaarattomiksi (kuten päätöksen asiakirjan 1 pääkirjeen vapauttamisesta). Oikeusasiamiehen mielestä komission olisi pitänyt pyrkiä yksilöimään ne asiakirjojen osat, jotka aiheuttaisivat vahinkoa, jos ne vapautettaisiin, ja sen jälkeen peittää nämä nimenomaiset sanat tai lauseet. Sen olisi tämän jälkeen pitänyt myöntää oikeus tutustua asiakirjojen kaikkiin muihin osiin.

56. Oikeusasiamies haluaa jälleen korostaa, että kaikkien asiakirjoihin tutustumista koskevien poikkeusten soveltamiseksi asianomaisen toimielimen on esitettävä asianmukaisesti yksityiskohtaiset perustelut. Komissio ei ole tehnyt näin tässä tapauksessa [31].

57. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies katsoo, että komissio on syyllistynyt hallinnolliseen epäkohtaan käsitellessään ECASin hakemusta saada tutustua asiakirjoihin. Näin ollen hän laatii jäljempänä vastaavan suositusluonnoksen Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan mukaisesti.

C. Suositusluonnos

Oikeusasiamies esittää kantelua koskevien tutkimustensa perusteella komissiolle seuraavan suositusluonnoksen:

Komission olisi harkittava kyseisiin asiakirjoihin tutustumista tai esitettävä pätevät syyt olla antamatta niitä tutustuttavaksi.

Komissiolle ja kantelijalle ilmoitetaan tästä suositusluonnoksesta. Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan mukaisesti komissio lähettää yksityiskohtaisen lausunnon viimeistään 30 päivänä marraskuuta 2011. Yksityiskohtainen lausunto voisi sisältää suositusluonnoksen hyväksymisen ja kuvauksen siitä, miten se on pantu täytäntöön.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Tehty Strasbourgissa 21 päivänä heinäkuuta 2011.

---

[1] Euroopan parlamentin päätös, tehty 9 päivänä maaliskuuta 1994, oikeusasiamiehen ohjesäännöstä ja hänen tehtäviensä hoitamista koskevista yleisistä ehdoista (94/262/EHTY, EY, Euratom), EYVL L 113, s. 15.

[2] Yhdistynyt kuningaskunta sisällytettiin lopulta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen pöytäkirjaan N:o 30. Pöytäkirjan 1 artikla kuuluu seuraavasti:

”1. Perusoikeuskirja ei laajenna Euroopan unionin tuomioistuimen tai minkään Puolan tai Yhdistyneen kuningaskunnan tuomioistuimen mahdollisuutta todeta, että Puolan tai Yhdistyneen kuningaskunnan lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset, käytännöt tai toimet ovat ristiriidassa perusoikeuksien, -vapauksien ja -periaatteiden kanssa, jotka perusoikeuskirjassa vahvistetaan.

2. Erityisesti ja epäselvyyksien välttämiseksi mikään perusoikeuskirjan IV osastossa ei luo Puolaan tai Yhdistyneeseen kuningaskuntaan sovellettavia kannekelpoisia oikeuksia, paitsi siltä osin kuin Puola tai Yhdistynyt kuningaskunta on säätänyt tällaisista oikeuksista kansallisessa lainsäädännössään.”

[3] Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1049/2001 (EYVL 2001, L 145, s. 43).

[4] Asetuksen 1049/2001 7 artiklan 1 ja 3 kohta sekä 8 artiklan 1 ja 2 kohta.

[5] Asia T-194/94, Carvel ja Guardian Newspapers v. neuvosto, Kok. 1995, s. II-2765.

[6] Yhdistetyt asiat C-39/05 P ja C-52/05 P, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, Kok. 2008, s. I-4723.

[7] Ks. edellinen alaviite, 69 kohta.

[8] Ks. edellinen alaviite, 69 kohta.

[9] Ks. edellinen alaviite, 44 kohta.

[10] Ks. edellinen alaviite, 45 kohta.

[11] Ks. edellinen alaviite, 37–44 kohta.

[12] Ks. edellinen alaviite, 46 kohta. Ks. myös asia T-233/09, Access Info Europe v. neuvosto, tuomio 22.3.2011 (69 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).

[13] Ks. esim. asia 294/83, Les Verts v. parlamentti, Kok. 1986, s. 1339, 23 kohta, ja yhdistetyt asiat C-402/05 P ja C-415/05 P, Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio, Kok. 2008, s. I-6351, 281 kohta.

[14] Asia T-233/09, Access Info Europe v. neuvosto, tuomio 22.3.2011, 74 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa.

[15] Yhdistetyt asiat C-39/05 P ja C-52/05 P, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, Kok. 2008, s. I-4723.

[16] Ks. edellinen alaviite, 44 kohta.

[17] Ks. edellinen alaviite, 42 kohta.

[18] Ks. edellinen alaviite, 43 kohta.

[19] Oikeusasiamies katsoo, että erityinen väite, jonka mukaan kyseisten asiakirjojen täydellinen julkistaminen vaikuttaisi komission kykyyn toimia tehokkaasti perussopimuksen mahdollisten tulevien tarkistusten osalta, liittyy läheisesti sen neuvottelustrategiaa koskevaan väitteeseen, jota käsitellään jäljempänä 50 ja 51 kohdassa.

[20] Yhdistetyt asiat C-39/05 P ja C-52/05 P, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, Kok. 2008, s. I-4723, 69 kohta.

[21] Ks. edellinen alaviite, 69 kohta.

[22] Pelkästään se, että oikeudellinen neuvonanto ylittää lainsäädäntömenettelyn asiayhteyden, ei välttämättä merkitse sitä, että sen vapauttaminen aiheuttaisi vahinkoa. Kuten unionin tuomioistuin totesi asiassa Turco antamassaan tuomiossa, tällaisessa tapauksessa asianomaisen toimielimen on perusteltava yksityiskohtaisesti asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epääminen.

[23] Oikeusasiamies on todennut aiemmissa tapauksissa, että tietojen ilmaiseminen voisi haitata päätöksentekoprosessia, jos toimielimen olisi pakko ilmaista yksiköidensä ilmaisemia näkemyksiä, jotka ovat esimerkiksi itsekriittisiä, spekulatiivisia tai kiistanalaisia. Ks. esimerkiksi asia 355/2007/(TN)FOR (saatavilla oikeusasiamiehen verkkosivustolla osoitteessa http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/5515/html.bookmark), 49 kohta.

[24] Asia T-121/05, Borax Europe Ltd v. komissio, Kok. 2009, s. II-27, 63 kohta.

[25] Asia T-233/09, Access Info Europe v. neuvosto, tuomio 22.3.2011, 69 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa.

[26] Ks. edellinen alaviite, 78 kohta.

[27] Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 15 artikla.

[28] Oikeusasiamiehen verkkosivustolla: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/5515/html.bookmark

[29] Asia T-403/05, My Travel Group plc. v. komissio, Kok. 2008, s. II-2027.

[30] Ks. oikeusasiamiehen päätös asiassa 355/2007/(TN)FOR, 49 kohta.

[31] Oikeusasiamies toteaa tältä osin, että komissio ei ole esittänyt mitään perusteluja sille, miksi oikeus tutustua niihin asiakirjojen osiin, jotka eivät koske perusoikeuskirjaa, on evätty.