Hyvä jäsen B.,
teitte 26. heinäkuuta 1996 kantelun Euroopan oikeusasiamiehelle Vizcayan "Colegio de Odontólogos y Estomatólogos" -järjestön puolesta. Kantelunne koski Euroopan komission väitettyä laiminlyöntiä varmistaa, että Espanjan viranomaiset soveltavat oikein hammaslääketieteen todistusten vastavuoroisesta tunnustamisesta annettua direktiiviä 78/686/ETY.
Toimitin kantelun 26.9.1996 Euroopan komission puheenjohtajalle. Komissio lähetti 20.12.1996 huomautuksensa, jotka välitin teille 27.1.1997, ja kehotti niitä esittämään huomautuksensa 28.2.1997 mennessä. Olen vastaanottanut huomautuksenne 24. helmikuuta 1997.
Euroopan komissio lähetti lisähuomautuksia 18. heinäkuuta 1997 ja 16. helmikuuta 1998.
Kirjoitan nyt kertoakseni teille tehtyjen tutkimusten tuloksista.

Taustaa

Kantelussanne
oikeusasiamiehelle huomautitte, että Euroopan komissio ei varmistanut, että Espanjan viranomaiset soveltavat yhteisön oikeutta asianmukaisesti. Väititte, että Espanja ei noudata hammaslääkärin tutkintotodistusten vastavuoroisesta tunnustamisesta annetun direktiivin 78/686/ETY velvoitteita, koska sen viranomaiset tunnustavat Latinalaisen Amerikan maissa suoritetut hammaslääkärin tutkinnot, jotka kantelunne mukaan eivät täytä direktiivissä asetettuja vaatimuksia.
Saatuaan useita samaa tilannetta koskevia kanteluja Euroopan komissio aloitti perustamissopimuksen 169 artiklan mukaisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn Espanjaa vastaan. Komissio lähetti 19.10.1990 Espanjalle virallisen huomautuksen. Koska asiasta vastaavat viranomaiset eivät edistyneet asiassa, komissio päätti elokuussa 1992 jatkaa menettelyä ja antoi perustellun lausunnon. Espanjan viranomaiset vastasivat pyyntöön maaliskuussa 1993.
Olitte valittanut komissiolle vuonna 1992. Sen jälkeen olette kirjoittanut sen yksiköihin ja vieraillut niissä useaan otteeseen saadaksenne tietoa menettelyn etenemisestä. Pyysitte komissiota nopeuttamaan prosessia ja saamaan tietoja asiaan liittyvistä asiakirjoista, erityisesti saadakseen jäljennökset komission ja Espanjan viranomaisten välisestä tietojenvaihdosta. Komissio kuitenkin hylkäsi pyyntönne saada tutustua asiakirjoihin selittämällä, että epääminen johtui menettelyn luottamuksellisuudesta.
Kaikessa yhteydenpidossaan ja kirjeissään komissio korosti, että menettely oli edennyt suunnitellusti ja että komission ´s-yksiköt tarkastelivat Espanjan viranomaisten lähettämiä asiakirjoja. Olette pitänyt näitä vastauksia liian yleisinä ja epätyydyttävinä.
Komission lausunto
Euroopan komission lausunto kantelusta on tiivistetysti seuraava:
Vuonna 1990 toimielin aloitti 169 artiklan mukaisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn Espanjaa vastaan, koska se ei ollut noudattanut direktiiveissä 78/686/ETY (1) ja 78/687/ETY (2) hammaslääketieteellisten tutkintojen tunnustamiselle asetettuja perusteita.
Direktiivin 78/687/ETY 1 artiklan 4 kohdan mukaan "mikään ei rajoita mahdollisuutta, jonka jäsenvaltiot voivat omien sääntöjensä mukaisesti antaa alueellaan sellaisten tutkintotodistusten haltijoille, joita ei ole saatu jäsenvaltiossa, luvan ryhtyä harjoittamaan ja harjoittaa hammaslääkärin ammattia".
Näin tehdessään jäsenvaltiota ovat kuitenkin rajoittaneet molemmissa direktiiveissä vahvistetut peruskriteerit, jotka kaikkien erikoishammaslääkärien olisi täytettävä. Komissio katsoi, että yhteisön ulkopuolisen jäsenvaltion suorittaman hammaslääkärin tutkinnon tunnustaminen yhteisössä edellyttää näiden vähimmäisvaatimusten takaamista.
Aiemmista velvoitteista huolimatta Espanja tunnusti automaattisesti Latinalaisen Amerikan maissa suoritetut hammastutkinnot, jotka eivät täyttäneet direktiivien vähimmäisvaatimuksia. Näiden tutkintojen tunnustaminen perustui sellaisten kahdenvälisten kansainvälisten sopimusten määräyksiin, jotka Espanja oli tehnyt ennen liittymistään Euroopan yhteisöihin.
Vaikka Espanjan hallinto pyrki noudattamaan edellä mainittujen direktiivien säännöksiä, eri hallintotuomioistuimet kumosivat sen päätöksen muutoksenhaun yhteydessä. Tämän seurauksena asiaa koskevien direktiivien säännöksiä ei edelleenkään noudatettu.
Komissio selitti myös, että koska Espanjan viranomaiset neuvottelevat parhaillaan uudelleen kahdenvälisistä sopimuksistaan kolmansien maiden kanssa, se oli päättänyt olla viemättä asiaa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimeen.
Toimielin korosti harkintavaltaansa perustamissopimuksen 169 artiklan mukaisen kanteen nostamisessa, kuten Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on todettu.
Komissio perusteli 169 artiklan mukaisen rikkomusmenettelyn pitkittymistä sen monimutkaisuudella sekä oikeudelliselta että poliittiselta kannalta.
Saatuaan vastauksen perusteltuun lausuntoonsa komissio pyysi Espanjan viranomaisilta lisätietoja lokakuussa 1994 ja heinäkuussa 1995. Espanjan viranomaiset vastasivat näihin pyyntöihin joulukuussa 1994 ja lokakuussa 1995.
Kun komission ensimmäiset huomautukset 20.12.1996 lähetettiin oikeusasiamiehelle, toimielin odotti edelleen Espanjan viranomaisten vastausta uuteen tietopyyntöön.
Väitteestä, jonka mukaan menettely ei ollut avoin ja että komission ja Espanjan hallituksen välistä kirjeenvaihtoa oli kieltäydytty paljastamasta, komissio totesi, että jäsenvaltion kanssa 169 artiklan yhteydessä vaihdetut kirjeet ja muut asiakirjat olivat luottamuksellisia. Tällä perusteella ei ollut mitään velvollisuutta jakaa tai välittää tietoja kolmansille osapuolille.
Komissio korosti, että se oli aina noudattanut tämän menettelyn käsittelyssä hyvän hallinnon periaatteita ja että sen yksiköt olivat vastanneet oikea-aikaisesti ja asianmukaisesti Brysselissä tapaamansa kantelijan kirjeisiin.
Kantelijan huomautukset
välitin teille komission huomautukset ja kehotin teitä esittämään huomautuksia, jos niin haluatte. Vastauksenne 24.2.1997 oli tiivistetysti seuraava:
Totesitte, että komission tulkinta direktiiveistä 78/686/ETY ja 78/687/ETY on mielestänne riittävä ja että olette aina pyrkinyt kaikin tavoin varmistamaan, että näitä direktiivejä sovelletaan Espanjassa asianmukaisesti.
Ette ole samaa mieltä komission perusteluista, jotka koskevat asian käsittelyyn kuluvaa pitkää aikaa. Katsoitte, että koska komissio on tekninen elin, sen ensisijaisena tehtävänä on varmistaa yhteisön lainsäädännön asianmukainen soveltaminen kaikissa jäsenvaltioissa. Näin ollen komissio ei voinut perustella tämän toimen pitkää kestoa poliittisilla syillä.
Pyysitte Euroopan oikeusasiamiestä tekemään tarvittavat tutkimukset sen tarkistamiseksi, toimivatko kaikki tapaukseen osallistuneet osapuolet yhteisön oikeuden mukaisesti.
Toimititte 29. huhtikuuta 1997 jäljennöksen komission kirjeestä oikeusasiamiehelle. Kirjeessä ilmoitettiin komission 10. joulukuuta 1996 tekemästä päätöksestä nostaa kanne Espanjaa vastaan yhteisöjen tuomioistuimessa, vaikka siinä lisättiinkin, että pyyntöä ei ollut vielä aineellisesti esitetty. Komissio oli tehnyt tämän päätöksen, koska Espanjan viranomaisten vastaus ´sin perusteltuun lausuntoon ei ollut tyydyttävä.
Lisätiedustelut Kirjoitin 21.
toukokuuta 1997 uudelleen komissiolle ja pyysin lisätietoja kantelustanne. Tässä komissiolle osoitetussa täydentävässä kirjeessä oikeusasiamies totesi, että viimeisimpien toimittamienne tietojen perusteella näytti siltä, että komissio olisi päättänyt saattaa asian yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi, vaikka pyyntöä ei ollut vielä esitetty.
Tässä kirjeessä oikeusasiamies ehdotti myös, että komission olisi annettava selkeämpiä, täsmällisempiä ja avoimempia tietoja komission ja Espanjan viranomaisten välisten neuvottelujen sisällöstä ja vuodesta 1990 lähtien käytyjen menettelyjen kehityksestä.
Komission toimittamat lisätiedot
Käsiteltävänä olevaa asiaa koskevassa toisessa vastauksessaan komissio periaatteessa vahvisti aikaisemmat huomautuksensa. Toimielin ilmoitti oikeusasiamiehelle, että se tarkasteli tuolloin Espanjan viranomaisten 13 päivänä kesäkuuta 1997 toimittamia uusia tietoja.
Sain 16.2.1998 komissiolta täydentävän tiedonannon, jossa se ilmoitti minulle, että se oli päättänyt olla nostamatta kannetta Espanjaa vastaan yhteisöjen tuomioistuimessa. Komission mukaan Espanjan viranomaiset ovat nyt ratkaisseet kyseisen ongelman yhteisön oikeuden mukaisesti. Lisäksi Espanjan korkein oikeus oli muuttanut tulkintaansa voimassa olevista kansallisista säännöistä, jotta ne olisivat direktiivien 78/686/ETY ja 78/687/ETY mukaisia.
Komissio huomautti, että se, että Euroopan oikeusasiamies oli saanut useita kanteluita (531/97/PD ja 535/97/PD) kansalaisilta, jotka olivat suorittaneet hammaslääketieteen tutkintonsa Latinalaisen Amerikan maissa mutta jotka eivät olleet saaneet Espanjan viranomaisilta hammaslääketieteen tutkintojensa tunnustamista, oli osoitus tilanteen muuttumisesta.
Komissio aikoi lopettaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn sen jälkeen, kun kaikki Espanjan tekemät kansainväliset sopimukset, jotka saattoivat olla yhteisön oikeuden vastaisia, oli irtisanottu.

EUROOPAN OMBUDSMANIN PÄÄTÖS

Kantelijan toimittamien tietojen ja Euroopan komission esittämien huomautusten perusteella oikeusasiamies on tehnyt seuraavat päätelmät:
Komission päätös olla saattamatta asiaa yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi
1.1. Perustamissopimuksen 155 artiklan mukaan komission ´s-tehtävänä on "perustamissopimuksen valvojana" varmistaa, että yhteisön oikeutta sovelletaan. Tässä tehtävässä tärkein oikeudellinen väline, jonka avulla komissio voi pakottaa jäsenvaltiot noudattamaan sääntöjä, on 169 artiklassa säädetty menettely.
1.2. Kun komissio katsoo, että jäsenvaltio on laiminlyönyt yhteisön velvoitteen, se antaa perustellun lausunnon. Jos asianomainen valtio ei noudata lausuntoa, komissio voi saattaa asian yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi.
Kuten yhteisöjen tuomioistuin on toistuvasti todennut (3), komissiolla on harkintavaltaa sen suhteen, vaatiiko se yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että asianomainen jäsenvaltio on jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan.
1.3. Julkishallinnon tavanomaisena käytäntönä on harkintavaltaa käyttäessään selittää syyt, jotka oikeuttavat valitsemaan tietyn toimintatavan. Sen vuoksi, jos komissio päättää olla jatkamatta rikkomusmenettelyä, tätä vaihtoehtoa olisi perusteltava jollakin tavalla. Näiden syiden olisi muodostettava perusta Euroopan oikeusasiamiehen mahdollisille tutkimuksille sen varmistamiseksi, ettei hallinnollista epäkohtaa ole ilmennyt.
1.4. Espanjan viranomaisten 28 päivänä lokakuuta 1997 toimittamien tietojen perusteella komissio päätti olla saattamatta asiaa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi. Päätös perustui siihen, että Espanjan viranomaiset olivat tuominneet useita tutkintojen tunnustamista koskevia kansainvälisiä sopimuksia, jotka oli allekirjoitettu joidenkin Latinalaisen Amerikan maiden kanssa, sekä Espanjan korkeimman oikeuden tuomioon.
1.5. Tarkastellessaan komission toiminnan perustelemiseksi esittämiä syitä Euroopan oikeusasiamies toteaa, että toimielin on toiminut oikeudellisen toimivaltansa rajoissa, minkä vuoksi hallinnollista epäkohtaa ei ole todettu.
Asianmukainen huolellisuus EY:n lainsäädännön noudattamisen varmistamisessa
2.1. ´s-oikeusasiamiehen oma-aloitteisessa tutkimuksessa, joka koski komission ´s-hallintomenettelyjä kansalaisten ´-kantelujen (303/97/PD) osalta, komissio sitoutui tekemään kantelua koskevan päätöksen vuoden kuluessa kantelun kirjaamisesta. Kuten tuolloin todettiin, tämän säännön noudattaminen vaikutti riittävältä keinolta varmistaa, että valitus käsitellään ilman aiheetonta viivytystä.
Tämä yleinen tavoite voi kuitenkin vaarantua, jos sen jälkeen, kun kantelu on johtanut rikkomusmenettelyn aloittamiseen, tämän asian käsittely jatkuu useita vuosia ilman tyydyttävää ratkaisua ongelmaan.
2.2. Varmistaakseen, että jäsenvaltiot noudattavat täysimääräisesti yhteisön lainsäädäntöä, komission olisi toimittava hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti ja noudatettava asianmukaista huolellisuutta. Tämä merkitsee sitä, että komission olisi perustamissopimuksen valvojana aktiivisesti pyrittävä siihen, että kyseinen jäsenvaltio lopettaa väitetyn rikkomisen, ja ilmoitettava kantelijalle toimistaan.
2.3. Espanjan viranomaisten velvoittamiseksi noudattamaan direktiiviä 78/686/ETY komissio aloitti muodolliset toimet 19.10.1990 lähettämällä virallisen huomautuksen. Toimielin päätti 20. joulukuuta 1996 nostaa kanteen yhteisöjen tuomioistuimessa, vaikka se keskeytti tämän päätöksen soveltamisen 10. joulukuuta 1997 Espanjan kanssa käymiensä neuvottelujen myönteisten tulosten vuoksi.
Tämä prosessi, jota komissio vielä tarkastelee, on kestänyt seitsemän vuotta. Tämän pitkän ajanjakson aikana komissio on ilmoittanut lähettäneensä Espanjan viranomaisille perustellun lausunnon 6.8.1992 ja pyytänyt asiasta lisätietoja maalis- ja heinäkuussa 1993, lokakuussa 1994, heinäkuussa 1995 ja huhtikuussa 1996.
2.4. Komissio on oikeusasiamiehelle antamissaan vastauksissa väittänyt, että se on suhtautunut kanteluun erittäin aktiivisesti niiden seitsemän vuoden aikana, jotka ovat kuluneet perustellun lausunnon lähettämisestä. Oikeusasiamiehen pyynnöstä huolimatta komissio ei kuitenkaan ole toimittanut selkeitä, täsmällisiä ja avoimia tietoja väitteensä tueksi eikä siten osoittanut toimineensa asianmukaista huolellisuutta noudattaen koko tämän pitkän ajanjakson ajan.
Valituksen tekijän pyyntö saada tutustua tiettyihin asiakirjoihin
3.1. Menettelyn selventämiseksi kantelija oli useaan otteeseen pyytänyt tietoja komission ja Espanjan viranomaisten välisestä tietojenvaihdosta. Komissio vastasi näihin pyyntöihin kieltäytymällä luovuttamasta näitä kirjeitä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn luottamuksellisuuden perusteella.
3.2. Komissio on tähän tutkimukseen antamissaan vastauksissa todennut, että toimielimellä on perustamissopimuksen valvojana velvollisuus varmistaa keskinäisen luottamuksen ilmapiiri jäsenvaltioiden kanssa. Tätä tavoitetta ei voitu saavuttaa, vaan toimielimen ja asianomaisen jäsenvaltion välisten yhteyksien luottamuksellisuuden vuoksi.
3.3. Pyynnöt saada tutustua komission hallussa oleviin asiakirjoihin käsitellään komission päätöksen 94/90/EHTY, EY, Euratom mukaisesti, jolla pannaan täytäntöön neuvoston ja komission hyväksymät käytännesäännöt. Näillä toimenpiteillä asetetaan komissiolle oikeudellinen velvollisuus antaa yleisölle mahdollisimman laaja oikeus tutustua sen hallussa oleviin asiakirjoihin. Poikkeuksia oikeudesta tutustua asiakirjoihin olisi tulkittava suppeasti, jotta tämä käytännesääntöjen erityinen tavoite ei vaarannu (4).
3.4 Käsiteltävänä olevassa asiassa kyseiset asiakirjat ovat tosin asiakirjoja, jotka liittyvät EY 169 artiklan mukaisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn mahdolliseen aloittamiseen. Yhteisön oikeuden nykytilassa komissiolla on mahdollisuus evätä oikeus tutustua asiakirjoihin, jotka liittyvät tutkimuksiin, jotka voivat johtaa rikkomusmenettelyyn yleisen edun suojaamiseksi (5). Näin ollen ei vaikuta siltä, että asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epääminen näillä perusteilla olisi hallinnollinen epäkohta.

Päätelmät

Kantelua
koskevien Euroopan oikeusasiamiehen ´s-tutkimusten perusteella vaikuttaa tarpeelliselta esittää seuraavat kriittiset huomautukset:

Varmistaakseen, että jäsenvaltiot noudattavat täysimääräisesti yhteisön lainsäädäntöä, komission olisi toimittava hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti ja noudatettava asianmukaista huolellisuutta. Tämä merkitsee sitä, että komission olisi perussopimuksen valvojana aktiivisesti pyrittävä siihen, että asianomainen jäsenvaltio lopettaa väitetyn rikkomisen ja ilmoittaa kantelijalle asianmukaisesti toimistaan.

Komissio on oikeusasiamiehelle antamissaan vastauksissa väittänyt, että se on suhtautunut kanteluun erittäin aktiivisesti niiden seitsemän vuoden aikana, jotka ovat kuluneet perustellun lausunnon lähettämisestä. Oikeusasiamiehen pyynnöstä huolimatta se ei ole kuitenkaan toimittanut selkeitä, täsmällisiä ja avoimia tietoja väitteensä tueksi eikä siten osoittanut toimineensa asianmukaista huolellisuutta noudattaen koko tämän pitkän ajanjakson ajan.

Koska nämä asian näkökohdat koskevat menettelyjä, jotka liittyvät tiettyihin menneisyyden tapahtumiin, ei ole asianmukaista pyrkiä sovintoratkaisuun asiassa. Oikeusasiamies päättää näin ollen asian käsittelyn.
Sinun vilpittömästi
Jacob SÖDERMAN
cc:
Komission puheenjohtaja Santer

---

(1) neuvoston direktiivi 78/686/ETY, annettu 25 päivänä heinäkuuta 1978, hammaslääkärin tutkintotodistusten, todistusten ja muiden muodollista kelpoisuutta osoittavien asiakirjojen vastavuoroisesta tunnustamisesta sekä toimenpiteistä sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden tehokkaan käyttämisen helpottamiseksi; EYVL L 233, ,, 24.8.1978, s. 1.

(2) neuvoston direktiivi 78/687/ETY, annettu 25 päivänä heinäkuuta 1978, hammaslääkäreiden toimintaa koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta; EYVL L 233, ,, 24.8.1978, s. 10.

(3) Ks. äskettäin asia T-182/97, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen määräys (toinen jaosto) 16.2.1998. Smanor SA, Hubert Ségaud ja Monique Ségaud vastaan Euroopan yhteisöjen komissio. (Ei vielä ilmoitettu)

(4) Asia T-124/96. Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 6.2.1998, Interporc Im- und Export GmbH v. komissio, Kok. 1998, s. II-0231, 28–29 kohta.

(5) Asia T-105/95, WWF UK v. komissio, Kok. 1997, s. II-313, 63 kohta.