Kantelun tausta

1. Tämä slovakialaisen kuluttajansuojajärjestön tekemä kantelu perustuu sen Euroopan komissiolle tekemään rikkomuskanteluun siitä, että Slovakia on noudattanut EU:n lainsäädäntöä. Tätä komissiolle tehtyä rikkomista koskevaa kantelua edelsi toinen samantyyppinen rikkomista koskeva kantelu.

2. Ensimmäinen kantelu (viitenumero CHAP(2010)1987) tehtiin vuonna 2010. Kantelija totesi, että vaikka sopimattomista elinkeinonharjoittajien ja kuluttajien välisistä kaupallisista menettelyistä sisämarkkinoilla annettu direktiivi 2005/29/EY [1] oli virallisesti saatettu osaksi Slovakian lainsäädäntöä, asiaa koskevia säännöksiä ei sovellettu käytännössä. Tämän väitteen tueksi kantelija vetosi yhteen erityiseen esimerkkiin asiasta, joka oli saatettu kansallisten tuomioistuinten käsiteltäväksi.

3. Komissio ilmoitti kantelijalle 19 päivänä marraskuuta 2010 päivätyllä kirjeellä aikomuksestaan lopettaa asian käsittely ja kehotti kantelijaa toimittamaan neljän viikon kuluessa kaikki merkitykselliset lisätiedot, jotka osoittavat rikkomisen tapahtuneen. Kirjeessä todettiin, että valituksessa mainitut esimerkit sopimattomista kaupallisista menettelyistä (esim. sanan "ilmainen" harhaanjohtava käyttö tai väärän vaikutelman luominen siitä, että kuluttaja on voittanut palkinnon) kuuluvat sopimattomia kaupallisia menettelyjä koskevan direktiivin soveltamisalaan. Komissio totesi kuitenkin, että se aloittaa rikkomusmenettelyn vain tapauksissa, joissa on luotettavaa näyttöä jäsenvaltion toistuvasta ja unionin oikeuden vastaisesta hallinnollisesta tai oikeudellisesta käytännöstä. Kantelussa ei viitattu tosiseikkoihin, joiden perusteella komissio voisi aloittaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn. Siinä ei havaittu virheitä EU:n direktiivin saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä eikä rakenteellisia ongelmia EU:n lainsäädännön soveltamisessa. Kantelussa tarkoitetun tapauksen osalta komissio huomautti, että se, että paikallinen tuomioistuin ei noudattanut nopeasti ylemmän oikeusasteen tuomioistuimen päätöstä, ei välttämättä merkitse sitä, että kyseisen direktiivin täytäntöönpano Slovakiassa olisi laiminlyöty yleisesti ja toistuvasti. Komissio lopetti ensimmäisen rikkomista koskevan kantelun käsittelyn 2. maaliskuuta 2011.

4. Kantelija ja kaksi muuta slovakialaista kuluttajansuojajärjestöä toimittivat 25. maaliskuuta 2011 Euroopan komissiolle toisen rikkomuskantelun Slovakiaa vastaan (viitenumero CHAP(2011)1171). Komissio ilmoitti 25 päivänä toukokuuta 2011 vastaanottaneensa sen.

5. Kantelijat viittasivat kantelussaan SEUT 169 artiklaan. Tämän artiklan mukaan edistääkseen kuluttajien etuja ja varmistaakseen kuluttajansuojan korkean tason unioni myötävaikuttaa kuluttajien terveyden, turvallisuuden ja taloudellisten etujen suojaamiseen sekä edistää kuluttajien oikeutta tiedonsaantiin ja koulutukseen sekä oikeutta järjestäytyä etujensa turvaamiseksi.

6. He valittivat, että allekirjoittamalla perussopimukset Slovakia oli sitoutunut takaamaan kuluttajansuojan korkean tason, mutta se ei ollut tehnyt niin. Slovakia ei ollut tukenut riittävästi kuluttajien järjestäytymisoikeutta eli kuluttajien oikeutta järjestäytyä puolustaakseen etujaan. Kyseiset kolme järjestöä väittivät lisäksi, että ne ovat yksiköitä, joilla on valtuudet edustaa kuluttajien etuja tuomioistuimissa kuluttajien etujen suojaamista tarkoittavista kieltokanteista annetun direktiivin 98/27/EY [2] ja Slovakian lain nro 250/2007 nojalla. Laissa säädettiin, että ministeriö tukee järjestöjä, jotka keskittyvät kuluttajien edustamiseen tuomioistuimissa. Talousministeriö ja oikeusministeriö pyysivät kuluttajajärjestöjä osallistumaan aktiivisesti kuluttajasopimusten kohtuuttomista ehdoista 5 päivänä huhtikuuta 1993 annetun neuvoston direktiivin 93/13/ETY [3] ja sopimattomia kaupallisia menettelyjä koskevan direktiivin täytäntöönpanoon. Näin järjestöt alkoivat vilpittömässä mielessä edustaa kuluttajia tuomioistuimissa. Vaikka Slovakia sitoutui tukemaan niitä, se ei kuitenkaan varmistanut riittävää rahoitusosuutta niiden toiminnalle, minkä vuoksi ne olivat täysin vastuussa tällaisen toiminnan rahoittamisesta. Kyseiset kolme yhdistystä lisäsivät, että Slovakia oli pannut EU:n direktiivit täytäntöön vain muodollisesti. Taloudellisten tukien jatkuva alentaminen uhkasi kuluttajajärjestöjen olemassaoloa, sillä ne eivät voineet ajaa tuhansia kuluttajien puolesta nostamiaan kanteita. Näin ollen kuluttajilta oli evätty tosiasiallinen tuki.

7. Kantelija ja kaksi muuta slovakialaista kuluttajansuojajärjestöä lähettivät 28. maaliskuuta 2011 terveys- ja kuluttajapolitiikasta vastaavalle komission jäsenelle kirjeen, jossa ne moittivat muun muassa sitä, että Slovakian viranomaiset eivät ole varmistaneet kuluttajansuojan korkeaa tasoa Slovakiassa EU:n perussopimuksista johtuvien velvoitteiden mukaisesti. Slovakian viranomaiset eivät itse asiassa myöntäneet riittävää rahoitusta kuluttajansuojajärjestöjen toiminnalle, minkä vuoksi ne eivät kyenneet varmistamaan riittävää kuluttajansuojan tasoa.

8. Komissio (terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosasto, kuluttaja-asioiden pääosasto) ilmoitti 5 päivänä toukokuuta 2011 valituksen tekijälle ja kahdelle muulle Slovakian kuluttajansuojajärjestölle, että niiden kirje – valitus – oli osoitettu oikeusasioiden pääosastolle, joka antaisi vastauksen asiakysymykseen [4].

9. Komissio (oikeusasioiden pääosasto) lähetti 29. heinäkuuta 2011 kirjeen kantelijan edustajalle. Se totesi, että toinen rikkomista koskeva kantelu koski kanteluja, jotka komissio oli saanut aiemmin, ja huomautti, että komissio oli ottanut yhteyttä Slovakian viranomaisiin näiden kantelujen osalta niin kutsutun EU Pilot -järjestelmän kautta (asia nro 1385/10/JUST). Slovakian viranomaiset myönsivät joulukuussa 2010 antamassaan vastauksessa, että kuluttajansuojasääntöjen soveltamisessa Slovakiassa oli ollut ongelmia, ja ilmoittivat tietyistä toimenpiteistä, joiden tarkoituksena on parantaa tilannetta tulevaisuudessa. Komissio ilmoitti kantelijalle lähettäneensä Slovakian viranomaisille lisätietopyynnön, jossa otettiin huomioon komissiolle myöhemmin tehdyt kantelut. Kantelijan toinen rikkomista koskeva kantelu yhdistettiin tähän lisäpyyntöön. Komissio totesi lopuksi, että analysoituaan Slovakian viranomaisten vastauksen lisäpyyntöön se ottaisi uudelleen yhteyttä kantelijaan.

10. Kantelija lähetti 7 päivänä lokakuuta 2011 komissiolle lisäkirjeenvaihtoa, jossa päivitettiin toista rikkomista koskevaa kantelua.

11. Eräänä tuntemattomana päivänä kantelija ja yksi muista Slovakian kuluttajansuojajärjestöistä, jotka tekivät toisen rikkomuskantelun, lähettivät avoimen kirjeen Euroopan komission puheenjohtajalle. He vaativat, että Slovakia panee täytäntöön kuluttajansuojaa koskevan EU:n lainsäädännön virallisesti ja usein ilman tehokkaita tai käytännöllisiä keinoja. He huomauttivat kuluttajansuojajärjestöjen riittämättömästä julkisesta rahoituksesta.

12. Vastauksena komission puheenjohtajalle lähetettyyn avoimeen kirjeeseen komissio (oikeusasioiden pääosasto) totesi 28. marraskuuta 2011, että se voi toimia jäsenvaltioita vastaan vain, jos sillä on perusteellisen analyysin jälkeen näyttöä erityisten EU:n sääntöjen rikkomisesta. Komissio totesi lisäksi olevansa tietoinen siitä, että valituksen tekijä ja toinen kuluttajansuojajärjestö olivat tehneet useita valituksia, myös toisen rikkomuskantelun, ja lähettäneet lukuisia kirjeitä terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosastolle sekä oikeusasioiden pääosastolle. Eräisiin kanteluihin oli vastattu 5 päivänä toukokuuta 2011 päivätyllä kirjeellä. Komissio ilmoitti kantelijalle, että on normaali käytäntö, että se ottaa yhteyttä kantelun kohteena olevan jäsenvaltion viranomaisiin saadakseen tietoja ja antaakseen niille mahdollisuuden esittää huomautuksia ongelmasta. Kantelijoille oli ilmoitettu, että tietyt heidän kanteluihinsa liittyvät näkökohdat oli tuotu esiin asiassa EU-Pilot 1385/10/JUST. Komissio ilmoitti tekevänsä ehdotuksia jatkotoimista sen jälkeen, kun se on analysoinut Slovakian viranomaisilta tällä välin saamansa vastauksen komission lisäpyyntöön. Kantelijoille ilmoitettiin, että Slovakian asiakirjojen, jotka olivat joskus laajoja, kääntämisen tarve teki mahdottomaksi käsitellä asiaa niin nopeasti kuin he halusivat. Heille ilmoitetaan, kun päätös on tehty.

13. Kantelija lähetti 24 päivänä tammikuuta 2012 kirjeenvaihdon, jossa se päivitti toista rikkomuskanteluaan. Se väitti, että kymmenen kuukautta toisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kantelun tekemisen jälkeen Slovakia ei ollut vieläkään noudattanut unionin oikeudesta johtuvia velvoitteitaan. Kantelija toisti ensimmäisessä rikkomuskantelussaan esittämänsä väitteen sopimattomia kaupallisia menettelyjä koskevan direktiivin riittämättömästä täytäntöönpanosta ja esitti uuden väitteen, jonka mukaan Slovakia ei ole pannut asianmukaisesti täytäntöön kuluttajien etujen suojaamista tarkoittavista kieltokanteista annettua direktiiviä 2009/22/EY [5], jäljempänä 'kieltokannedirektiivi'. Kantelija lisäsi, että neuvoston direktiiviä 93/13/ETY ja kuluttajansuojalainsäädännön täytäntöönpanosta vastaavien kansallisten viranomaisten yhteistyöstä annettua asetusta (EY) N:o 2006/2004 [6] ei ollut pantu asianmukaisesti täytäntöön.

14. Koska kantelija ei saanut vastausta, hän kanteli oikeusasiamiehelle 10. huhtikuuta 2012.

Tutkimuksen kohde

15. Kantelija väitti, että komissio ei ollut käsitellyt sen 25 päivänä maaliskuuta 2011 tekemää rikkomista koskevaa kantelua asianmukaista huolellisuutta noudattaen. Se vaati komissiota saattamaan rikkomuskantelua koskevan analyysinsa päätökseen viipymättä.

Tiedustelu

16. Euroopan oikeusasiamies aloitti tutkimuksen 3. toukokuuta 2012, ja komissio antoi 17. elokuuta 2012 lausuntonsa kantelusta. Tämän jälkeen kantelija esitti huomautuksensa komission lausunnosta.

17. Oikeusasiamies teki 3. toukokuuta 2013 komissiolle ehdotuksen sovintoratkaisusta. Ehdotuksen mukaan komission olisi päätettävä rikkomuskantelua koskevasta kannastaan viipymättä. Komissiota pyydettiin vastaamaan ehdotukseen 30. kesäkuuta 2013 mennessä, mutta valitettavasti se vastasi vasta 21. elokuuta 2013.

18. Tällä välin komissio lähetti kantelijalle 7 päivänä kesäkuuta 2013 yksityiskohtaisen menettelyn päättämistä edeltävän kirjeen, jossa se ilmoitti kantelijalle syyt, joiden vuoksi se aikoi lopettaa kantelun käsittelyn.

19. Kantelija lähetti 31. lokakuuta 2013 huomautuksensa komission vastauksesta sovintoratkaisua koskevaan ehdotukseen.

Oikeusasiamiehen analyysi ja päätelmät

A. Väitetty huolellisuusvelvoitteen noudattamatta jättäminen rikkomuskantelua käsiteltäessä

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

20. Kantelija väitti, että komissio ei ollut ottanut huomioon Slovakian kuluttajansuojajärjestöjen kriittistä tilannetta eikä komission SEUT-sopimuksen 169 artiklan mukaista tukiroolia. Kantelun johdosta komission olisi pitänyt ryhtyä tehokkaisiin ja nopeisiin toimiin Slovakian viranomaisia vastaan auttaakseen Slovakian kuluttajansuojajärjestöjä, joilta oli evätty tarvittavat varat kuluttajien yhteisten etujen puolustamiseen. Kun kantelu tehtiin oikeusasiamiehelle 10.4.2012, asianomaiset Slovakian kuluttajansuojajärjestöt olivat jo lopettaneet toimintansa.

21. Komissio totesi 17 päivänä elokuuta 2012 antamassaan lausunnossa, että sen yksiköt arvioivat parhaillaan Slovakian viranomaisten vastausta ja määrittävät, mitä jatkotoimia olisi toteutettava. Komissio pahoitteli, ettei se voinut vielä antaa kantelijalle lopullista arviotaan rikkomista koskevasta kantelusta.

22. Komissio kiisti, että se olisi käsitellyt asian ilman asianmukaista huolellisuutta. Se väitti erityisesti, että se, ettei se ollut vielä ryhtynyt muodollisiin toimiin Slovakiaa vastaan, ei merkinnyt sitä, ettei rikkomista koskevaa kantelua ollut käsitelty asianmukaista huolellisuutta noudattaen. Komissio viittasi yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön [7] ja korosti, että sillä on harkintavalta päättää, aloittaako se jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn jäsenvaltiota vastaan. Tämän oikeuskäytännön mukaan "komissiolla ei ole velvollisuutta nostaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa kannetta, vaan sillä on harkintavaltaa, joka sulkee pois yksityisten oikeuden vaatia sitä omaksumaan tietyn kannan - -". Se toimii unionin eikä yksityisten tai tiettyjen järjestöjen etujen mukaisesti.

23. Komissio korosti, että se voi toimia jäsenvaltiota vastaan vain, jos sillä on asianmukainen oikeusperusta ja näyttöä siitä, että jäsenvaltio on rikkonut tiettyä EU:n oikeuden säännöstä. EU:n kuluttajalainsäädäntöön ei kuitenkaan sisältynyt sääntöjä, joissa nimenomaisesti edellytettäisiin, että jäsenvaltiot rahoittavat alueellaan toimivia kuluttajajärjestöjä ja – vielä vähemmän – siirtävät tiettyjä summia tietyille kuluttajajärjestöille tietyin väliajoin, jotta ne voisivat selviytyä. SEUT 169 artiklassa ei myöskään annettu komissiolle valtuuksia asettaa jäsenvaltioille erityisiä rahoitussääntöjä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä. Vaikka tietyt erityisdirektiivien säännökset velvoittivat jäsenvaltiot myöntämään kuluttajajärjestöille tiettyjä oikeuksia, jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kantelu ei koskenut näitä säännöksiä. Näin ollen tässä rikkomuskantelussa ei ollut kyse pelkästä erityisen ja nimenomaisen säännön täytäntöönpanosta.

24. Komissio totesi lisäksi, että kantelijan esittämä kysymys oli otettu esille Slovakian viranomaisten kanssa ja että kantelijalle oli ilmoitettu asiasta. Slovakian viranomaiset olivat katsoneet, että kuluttajajärjestöjen rahoittaminen kansallisesta talousarviosta oli Slovakian sisäinen asia, josta Slovakian oli päätettävä. Kun lausunto toimitettiin oikeusasiamiehelle, komission yksiköt arvioivat vastausta ja pohtivat, olisiko toteutettava lisätoimia.

25. Komissio väitti, että kantelijalla ei ollut oikeutta odottaa päätöstä vuoden kuluessa eikä varsinkaan odottaa myönteistä päätöstä. Komissio myönsi, että sen Euroopan parlamentille ja Euroopan oikeusasiamiehelle antamassa tiedonannossa suhteista kantelijaan yhteisön oikeuden rikkomista koskevissa asioissa [8] todetaan, että komission yksiköt tutkivat kantelut pääsääntöisesti tehdäkseen päätöksen virallisen ilmoituksen antamisesta tai asian käsittelyn lopettamisesta viimeistään vuoden kuluessa kirjaamispäivästä. Aina ei kuitenkaan ollut mahdollista noudattaa tätä aikataulua. Vaikka monet valitukset käsiteltiin paljon lyhyemmässä ajassa, tiettyjen valitusten käsittely voi kestää kauemmin, mikä johtuu esimerkiksi niiden yhteydestä muihin asiakirjoihin, niiden monimutkaisuudesta tai käännöstarpeista. Tässä tapauksessa yhteys muihin asiakirjoihin ja tarve kääntää kattavia asiakirjoja slovakin kielestä ja slovakin kielelle asiaan liittyvissä asiakirjoissa tekivät mahdottomaksi noudattaa yhden vuoden määräaikaa, joka oli juuri ylitetty, kun kantelija kääntyi oikeusasiamiehen puoleen.

26. Huomautuksissaan kantelija korosti, että kuluttajajärjestöt eivät olleet pelkästään pyytäneet rahoitusta. He pyysivät turvaamaan kymmenien tuhansien slovakialaisten kuluttajien oikeudet.

27. Kantelija korosti lisäksi, että kansalaisjärjestöt täyttävät Slovakian kansainväliset velvoitteet. Slovakia oli pannut virallisesti täytäntöön EU:n kuluttajansuojalainsäädännön ja valtuuttanut kuluttajajärjestöt edustamaan kuluttajien etuja tuomioistuimissa. Kuluttajajärjestöjä oli jopa pyydetty nostamaan kuluttajansuojakanteita, mutta Slovakia oli osallistunut niiden toiminnan rahoittamiseen vasta ensimmäisenä vuonna. Kantelija myönsi, että kuluttajajärjestöjen rahoitus voisi olla sisäinen asia, mutta näin olisi vain, jos Slovakia ei olisi pyytänyt kuluttajajärjestöjä puuttumaan asiaan tuomioistuimissa.

Oikeusasiamiehen alustava arvio sovintoratkaisuehdotuksesta

28. Euroopan unionin perusoikeuskirjassa vahvistettu oikeus hyvään hallintoon sisältää hallinnon velvollisuuden perustella päätöksensä. Tämän menettelymääräyksen tarkoituksena on mahdollistaa sen tarkistaminen, onko tutkittavana oleva päätös sisällöllisesti virheellinen vai ei. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimielinten perusteluvaatimuksen tarkoituksena on mahdollistaa se, että unionin yleinen tuomioistuin voi valvoa tällaisten toimenpiteiden laillisuutta SEUT 263 artiklan yhteydessä niiden yksityisten hyväksi, joita tämä oikeussuojakeino koskee perussopimuksen nojalla.[9] Käsitellessään tätä kantelua oikeusasiamiehen on välttämättä tarkasteltava tapaa, jolla komissio on käsitellyt jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa kantelua, ja perusteltava kanteluun liittyvät komission toimet tai niiden toteuttamatta jättäminen.

29. Tässä tapauksessa komissio ei ollut ottanut lopullista kantaa rikkomista koskevaan kanteluun ennen kantelun jättämistä oikeusasiamiehelle tai ennen kuin oikeusasiamies teki ehdotuksen sovintoratkaisusta. Tämän vuoksi oikeusasiamies päätti keskittyä rikkomuskantelun käsittelyyn komissiossa.

30. Oikeusasiamies huomautti, että oikeus hyvään hallintoon merkitsee sitä, että asianomaisen toimielimen on toimittava nopeasti, mikä tässä tapauksessa tarkoittaa, että komission olisi pitänyt tehdä päätös ja ilmoittaa asiasta asianomaisille osapuolille kohtuullisessa ajassa. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklassa määrätään muun muassa, että ”jokaisella on oikeus siihen, että unionin toimielimet, elimet ja laitokset käsittelevät hänen asiansa [...] kohtuullisen ajan kuluessa”.

31. Sen arvioiminen, voidaanko tiettyä ajanjaksoa pitää "kohtuullisena", on tietyssä määrin subjektiivista, mutta sen olisi mahdollisuuksien mukaan perustuttava objektiivisiin kriteereihin. Unionin tuomioistuinten mukaan hallinnollisen menettelyn keston kohtuullisuus on määritettävä kunkin asian erityisten olosuhteiden perusteella ja erityisesti i) asiayhteys tai tausta; ii) menettelyn eri vaiheet; iii) osapuolten käyttäytyminen; iv) asian monimutkaisuus; ja v) sen merkitys eri osapuolille [10]. Vastaavasti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan oikeudenkäynnin keston arvioinnin olisi perustuttava kunkin asian erityisiin olosuhteisiin ja siinä olisi otettava huomioon seuraavat seikat: i) asian monimutkaisuus; ii) asianomaisen henkilön käyttäytyminen; iii) viranomaisten toiminta; ja iv) tapauksen merkitys asianomaiselle henkilölle tai "se, mistä oli kyse"[11].

32. Rikkomuskantelujen osalta komission neuvostolle ja Euroopan parlamentille 2.4.2012 antaman tiedonannon 8 kohdassa, jolla saatetaan ajan tasalle unionin oikeuden soveltamista koskevien suhteiden käsittely kantelijan kanssa, todetaan seuraavaa: "Komissio tutkii kantelut pääsääntöisesti tehdäkseen päätöksen virallisen ilmoituksen antamisesta tai asian käsittelyn lopettamisesta viimeistään vuoden kuluessa kantelun kirjaamispäivästä. Jos tämä määräaika ylittyy, komissio ilmoittaa asiasta kantelijalle tämän pyynnöstä kirjallisesti."[12]

33. Oikeusasiamies myönsi, että tiedonannossa ei aseteta komissiolle ehdotonta vaatimusta tehdä päätöstä virallisen ilmoituksen antamisesta tai asian käsittelyn lopettamisesta vuoden kuluessa kirjaamispäivästä. Yhden vuoden määräaikaa on kuitenkin pidettävä yleisenä periaatteena, josta poikkeaminen voi olla perusteltua vain poikkeuksellisissa olosuhteissa. Oikeusasiamies on itse asiassa vakuuttunut siitä, että komissio on yleisesti ottaen sitoutunut tekemään kaikkensa saattaakseen tutkimuksensa päätökseen tällaisissa tapauksissa ja päättääkseen vuoden kuluessa, aloittaako se rikkomusmenettelyn vai lopettaako se asian käsittelyn. Jos yhden vuoden määräaika ylittyy, komission on esitettävä erityiset ja pätevät syyt viivästykseen [13].

34. Käsiteltävässä asiassa oikeusasiamies totesi, että rikkomista koskeva kantelu toimitettiin komissiolle 25.3.2011. Komission itselleen periaatteessa asettama yhden vuoden määräaika ylittyi jo silloin, kun kantelija jätti kantelunsa oikeusasiamiehelle 10. huhtikuuta 2012. Vuoden määräaika ylittyi viidellä kuukaudella 17.8.2012, jolloin komissio antoi lausuntonsa kantelusta. Ehdottaessaan sovintoratkaisua oikeusasiamies otti huomioon sen, että päätöstä virallisen ilmoituksen antamisesta tai asian käsittelyn lopettamisesta ei ollut tuolloin tehty, toisin sanoen yli kaksi vuotta sen jälkeen, kun rikkomista koskeva kantelu oli toimitettu komissiolle.

35. Arvioidessaan komission asian käsittelyyn käyttämän ajan kohtuullisuutta oikeusasiamies otti huomioon Euroopan yhteisöjen tuomioistuinten kehittämät kriteerit (ks. edellä 31 kohta). Oikeusasiamies katsoi, että todistustaakka on edelleen komissiolla, jonka olisi esitettävä pakottavat syyt, jotka osoittavat, että se ei voinut noudattaa yhden vuoden määräaikaa.

36. Oikeusasiamies katsoi, että nyt käsiteltävässä asiassa tehty rikkomusta koskeva kantelu toi selvästi esiin tärkeän kysymyksen paitsi kantelijalle ja muille Slovakian kuluttajansuojajärjestöille myös yleisesti unionin oikeuteen perustuvien kuluttajien oikeuksien suojelulle Slovakiassa. Väitetty julkisen rahoituksen puute saattoi uhata kuluttajansuojajärjestöjen olemassaoloa Slovakiassa. Tämä puolestaan vaaransi kansallisten tai rajat ylittävien kuluttajien oikeuden tehokkaaseen suojaan kansallisissa tuomioistuimissa, koska Slovakian kuluttajajärjestöillä ei ollut varaa edustaa ja avustaa kuluttajia oikeudellisesti. Tältä osin oikeusasiamies totesi, että Euroopan unionin perusoikeuskirjan 38 artiklassa määrätään, että "unionin politiikoilla varmistetaan kuluttajansuojan korkea taso". Samalla perusoikeuskirjan 47 artiklassa taataan oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin, jos unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia loukataan. Saman säännöksen mukaan oikeusapua on annettava niille, joilla ei ole riittäviä varoja, jos se on tarpeen tehokkaan oikeussuojan saatavuuden varmistamiseksi. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies katsoi, että komission tietoon saatetut väitteet todellakin vaativat nopeaa reagointia.

37. Oikeusasiamies pani näin ollen tyytyväisenä merkille, että komissio ymmärsi kantelun (ja muiden sen aiheeseen liittyvien kantelujen) merkityksen ja toimitti asian Slovakian viranomaisille EU Pilot -hankkeen kautta, vaikka, kuten komissio totesi lausunnossaan, esiin tuotu kysymys ei ollut pelkästään tietyn ja nimenomaisen säännön täytäntöönpano.

38. Oikeusasiamies totesi, että komissio oli vastannut kantelijan kirjeenvaihtoon useaan otteeseen ja selittänyt toimintatapaansa. Komissio (terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosasto) vastasi 5. toukokuuta 2011 kantelijan 28. maaliskuuta 2011 päivättyyn kirjeeseen, joka oli osoitettu terveys- ja kuluttaja-asioista vastaavalle komission jäsenelle. Komissio ilmoitti 25 päivänä toukokuuta 2011 vastaanottaneensa 25 päivänä maaliskuuta 2011 päivätyn rikkomista koskevan kantelun. Komissio (oikeusasioiden pääosasto) lähetti 29. heinäkuuta 2011 kirjeen kantelijan edustajalle ja selitti, että Slovakian viranomaisille oli lähetetty EU-Pilot-asiaa 1385/10/JUST koskeva lisäpyyntö ja että kantelijan kantelu oli liitetty siihen. Komissio (oikeusasioiden pääosasto) vastasi 28. marraskuuta 2011 komission puheenjohtajalle lähetettyyn avoimeen kirjeeseen. Kyseisessä vastauksessa kantelijalle ilmoitettiin, että kun komissio oli analysoinut vastauksen, jonka se oli tällä välin saanut lisäpyyntöönsä, se tekisi ehdotuksia jatkotoimista ja ilmoittaisi kantelijalle, kun päätös olisi tehty.

39. Näyttö kuitenkin osoitti, että komissio ei ollut toteuttanut lisätoimia 28 päivän marraskuuta 2011 jälkeen, lukuun ottamatta lisäpyyntöön annetun vastauksen sisäistä arviointia. Komissio totesi 17 päivänä elokuuta 2012 antamassaan lausunnossa, että sen yksiköt arvioivat tuolloin edelleen Slovakian vastausta ja jatkotoimia.

40. Vaikka oikeusasiamies myöntäisi, että asia on monimutkainen, ja vaikka oikeusasiamies myöntäisi, että tämä monimutkaisuus on saattanut vaikuttaa asian käsittelyyn kuluneeseen kokonaisaikaan, tämä ei oikeuttaisi 15 kuukauden hallinnollista hiljaisuutta. Menettelyn alkuvaiheessa, joka tapahtui samoissa olosuhteissa, joissa tarvittiin kääntämistä ja toisiinsa liittyvien asiakirjojen käsittelyä, komissio onnistui etenemään suhteellisen nopeasti.

41. Oikeusasiamies piti näin ollen todennäköisenä hallinnollista epäkohtaa, joka liittyi rikkomuskantelun käsittelyn pitkittymiseen. Näin ollen oikeusasiamies ehdotti komissiolle, että se tekisi kantelua koskevan päätöksen viipymättä. Näin komissio voisi jälleen kerran osoittaa sitoutumisensa sekä kuluttajien oikeuksien suojeluun sisämarkkinoilla yleensä että erityisesti Slovakian kuluttajajärjestöjen suojeluun.

Oikeusasiamiehelle sovintoratkaisuehdotuksen jälkeen esitetyt perustelut

42. Vastauksessaan oikeusasiamiehen sovintoratkaisuehdotukseen komissio totesi, että vaikka se ei välttämättä ollut samaa mieltä kaikista analyysissä esitetyistä oikeusasiamiehen lausunnoista, se oli samaa mieltä sovintoratkaisuehdotuksesta. Ennen sovintoratkaisuehdotukseen antamaansa vastausta se lähetti 7. kesäkuuta 2013 kantelijalle menettelyn päättämistä edeltävän kirjeen, joka sisälsi yksityiskohtaisen arvion rikkomista koskevasta kantelusta.

43. Kantelijalle osoitetussa menettelyn päättämistä edeltävässä kirjeessä komissio totesi, että vaikka sen yksiköt eivät olleet tyytyväisiä EU:n kuluttajalainsäädännön täytäntöönpanoon Slovakiassa tietyiltä osin, ne tulivat siihen tulokseen, että rikkomuskantelua koskevaa rikkomusmenettelyä ei ollut mahdollista aloittaa. Komissio korosti lisäksi, että kaikkia kuluttajalainsäädännön näkökohtia ei säännellä EU:n tasolla. EU:n tasolla ei ole sitovia sääntöjä jäsenvaltioiden kuluttajajärjestöille myöntämästä rahoituksesta eikä yksittäisten järjestöjen rahoituksen valinnasta ja määrästä. Slovakian viranomaiset katsoivat, että kuluttajajärjestöjen rahoittaminen kansallisesta talousarviosta kuuluu kansallisen lainsäädännön piiriin. Komissio selitti, että vaikka se arvostaa kuluttajajärjestöjen roolia kuluttajien etujen suojelemisessa EU:ssa ja jäsenvaltioissa, ei ole olemassa oikeusperustaa, jonka nojalla se voisi asettaa yksittäisille jäsenvaltioille erityisiä sääntöjä niiden rahoituksesta. Lisäksi komissio ilmoitti kantelijalle parannuksista, jotka se oli varmistanut EU:n kuluttajansuojalainsäädännön täytäntöönpanossa Slovakiassa, ja siitä, että se oli lähettänyt virallisen ilmoituksen. Edellä mainituista syistä virallinen ilmoitus ei kuitenkaan kata kuluttajajärjestöjen rahoitusta. Lopuksi se pyysi anteeksi sitä, ettei se ollut toimittanut arviotaan aikaisemmin.

44. Vastauksessaan oikeusasiamiehen sovintoratkaisua koskevaan ehdotukseen komissio pahoitteli vilpittömästi sitä, että kantelija ei ollut vielä saanut virallista arviointia, kun oikeusasiamies teki sovintoratkaisua koskevan ehdotuksen. Se totesi seuraavien seikkojen aiheuttaneen viivästyksen.

45. Komissio huomautti, että se olisi voinut yksinkertaisesti hylätä valituksen jo varhaisessa vaiheessa viittaamalla siihen, että unionin oikeudessa ei ole säännöksiä, joilla säänneltäisiin kuluttajansuojajärjestöjen rahoitusta jäsenvaltioissa. Komissio päätti kuitenkin sisällyttää kantelun meneillään olevaan tutkimukseensa ja ottaa asian esille Slovakian viranomaisten kanssa.

46. Vaikka komissio varmisti tietyt parannukset kuluttajalainsäädännön saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä ja soveltamisessa Slovakiassa EU Pilot -vaiheessa, se katsoi kuitenkin tarpeelliseksi aloittaa muita rikkomusmenettelyjä Slovakiaa vastaan. Tämä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely ei kuitenkaan kata kysymystä kuluttajansuojajärjestöjen rahoituksesta. Itse asiassa komission ensisijaisena tavoitteena oli keskittyä niihin kuluttajalainsäädännön osa-alueisiin, joiden osalta EU:n lainsäädäntö muodostaa oikeusperustan Slovakian velvoittamiselle tekemään uusia muutoksia lainsäädäntöönsä ja kuluttajalainsäädännön soveltamiseen.

47. Slovakialle 26. huhtikuuta 2013 lähetetyssä virallisessa ilmoituksessa esitettiin kysymyksiä kuluttajansuojan tehokkuudesta erityyppisissä menettelyissä. Siinä käsiteltiin myös menettelyjä, joita kuluttajajärjestöt voivat kuluttajien yhteisen edun nimissä käyttää kohtuuttomien sopimusehtojen käytön jatkamista vastaan.

48. Ennen virallista vastausta rikkomuskanteluun oikeusasioiden pääosasto piti parempana odottaa edellä mainitun virallisen ilmoituksen lähettämistä. Se teki niin pystyäkseen selittämään asioita asiayhteydessä.

49. Komission vastauksesta esittämissään huomautuksissa kantelija viittasi Slovakian kuluttajalainsäädännön täytäntöönpanoon liittyviin vaikeuksiin. Se oli yhtä mieltä siitä, että "komissiolla ei ole legitimiteettiä ryhtyä rahoittamaan kuluttajajärjestöjä Slovakiassa". Se korosti kuitenkin, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kantelun tarkoituksena ei ollut ratkaista rahoituskysymystä vaan tuoda esiin kuluttajapolitiikan koordinoinnin puutteet eli se, että kuluttajansuojajärjestöille annettiin tiettyjä tehtäviä ilman, että niille annettiin keinoja niiden suorittamiseen. Se väitti, että tämän seurauksena kuluttajien oikeuksia loukataan. Tämä tilanne haittaa oikeudenmukaista taloudellista kilpailua ja sisämarkkinoita sinänsä.

50. Kantelija ehdotti, että edellä esitetyn perusteella Slovakian hallituksen olisi joko aloitettava yhteistyö kuluttajansuojajärjestöjen kanssa tai muutettava koko kuluttajansuojalainsäädäntöä ja poistettava kaikki toimivalta kuluttajansuojajärjestöiltä. Se lisäsi, että komission olisi ilmoitettava Euroopan parlamentin varajäsenille tästä erosta ja ehdotettava joitakin toimenpiteitä tämän ongelman ratkaisemiseksi, joka ei koske ainoastaan Slovakiaa.

Oikeusasiamiehen arvio sovintoratkaisuehdotuksen jälkeen

51. Oikeusasiamies on tyytyväinen komission myönteiseen suhtautumiseen sovintoratkaisua koskevaan ehdotukseen. Komissio pyysi kantelijalta anteeksi 7. kesäkuuta päivätyssä menettelyn päättämistä edeltävässä kirjeessään tapahtunutta viivästystä. Kirjeessä kantelijalle ilmoitettiin rikkomisesta tehtyä kantelua koskevasta arviosta.

52. Komission suorittaman rikkomista koskevan kantelun sisällön arvioinnin osalta oikeusasiamies pitää komission analyysiä vakuuttavana ja tyydyttävänä. Näistä syistä kantelua koskevat lisätutkimukset eivät ole perusteltuja. Oikeusasiamies pitää kuitenkin hyödyllisenä toimittaa päätöksensä sisämarkkina- ja kuluttajansuojavaliokunnan ja Euroopan parlamentin kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunnan käsiteltäväksi. Tällä tavoin oikeusasiamies pyrkii kiinnittämään asianomaisten valiokuntien huomion siihen, että hänen tutkimuksensa on paljastanut vaikeuksia voimassa olevan kuluttajansuojaa koskevan EU:n lainsäädännön täytäntöönpanossa ja erityisesti vaikeuksia oikeussuojan saatavuudessa.

B. Päätelmät

Kantelua koskevan tutkimuksensa perusteella oikeusasiamies päättää sen seuraaviin päätelmiin:

Menettelyn keston osalta komissio on hyväksynyt oikeusasiamiehen ehdotuksen sovintoratkaisusta.

Kantelijan rikkomuskantelun sisällön arvioinnin osalta lisätutkimukset eivät ole perusteltuja, koska komission arvio on vakuuttava ja tyydyttävä.

Valituksen tekijälle, Euroopan komissiolle ja parlamentin sisämarkkina- ja kuluttajansuojavaliokunnalle sekä kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunnalle ilmoitetaan tästä päätöksestä.

 

Emily O'Reilly

Tehty Strasbourgissa 4 päivänä huhtikuuta 2014.

---

[1] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2005/29/EY, annettu 11 päivänä toukokuuta 2005, sopimattomista elinkeinonharjoittajien ja kuluttajien välisistä kaupallisista menettelyistä sisämarkkinoilla ja neuvoston direktiivin 84/450/ETY, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 97/7/EY, 98/27/EY ja 2002/65/EY sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 2006/2004 muuttamisesta (sopimattomia kaupallisia menettelyjä koskeva direktiivi). EUVL 2005, L 149, s. 22.

[2] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 98/27/EY, annettu 19 päivänä toukokuuta 1998, kuluttajien etujen suojaamista tarkoittavista kieltokanteista. EYVL 1998, L 166, s. 51.

[3] EYVL 1993, L 95, s. 29.

[4] Tutkinnan aikana komissio selvensi, että se viittasi 5.5.2011 päivätyssä kirjeessään virheellisesti kanteluun CHAP(2011)732 eikä kanteluun CHAP(2011)1171.

[5] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/22/EY, annettu 23 päivänä huhtikuuta 2009, kuluttajien etujen suojaamista tarkoittavista kieltokanteista. EUVL 2009, L 110, s. 30.

[6] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 2006/2004, annettu 27 päivänä lokakuuta 2004, kuluttajansuojalainsäädännön täytäntöönpanosta vastaavien kansallisten viranomaisten yhteistyöstä. EUVL L 364, s. 1.

[7] asia T-194/04, Bavarian Lager Co. Ltd v. komissio, Kok. 2007, s. II-4523, 55 kohta; asia T-182/97, Smanor ym. v. komissio, määräys 16.2.1998 (Kok. 1998, s. II-271, 27 kohta); ja asia T-139/02, Institouto N. Avgerinopoulou ym. v. komissio, määräys 15.3.2004 (Kok. 2004, s. II-875, 77 kohta).

[8] KOM(2002) 141 lopullinen, tarkistettu asiakirjalla COM(2012) 154 final.

[9] Ks. esim. asia T-44/90, La Cinq SA v. komissio, Kok. 1992, s. II-1, 42 kohta; Asia T-7/92, Asia Motor France SA ym. v. komissio, Kok. 1993, s. II-669, 30 kohta.

[10] Ks. esim. yhdistetyt asiat T-213/95 ja T-18/96, SCK ja FNK v. komissio, Kok. 1997, s. II-1739, 57 kohta; asia T-137/01, Stadtportverband Neuss v. komissio, Kok. 2003, s. II-3103, 125 kohta; ja asia T-347/03, Branco v. komissio, Kok. 2005, s. II-2555, 114 kohta.

[11] Ks. esim. asia Süssmann v. Saksa, suuren jaoston tuomio 16.9.1996, nro 20024/92, 48 kohta ja sitä seuraavat kohdat; Asia nro 30979/96, Frydlender v. Ranska, suuri jaosto, tuomio 27.6.2000, 43 kohta.

[12] Tämän tiedonannon aiemmassa versiossa oli lähes identtinen säännös.

[13] Ks. esimerkiksi oikeusasiamiehen päätökset kanteluista 2944/2004/(GK)(OV)ID, kohdat 1.6-1.7;

706/2007/(WP)BEH, 32–34 kohta; ja 230/2011/(TS)EIS, 27–28 kohta.