Kantelun tausta

1. Vastauksena covid-19-pandemiaan EU perusti elpymis- ja palautumistukivälineen, jonka avulla Euroopan komissio kerää markkinoilta varoja auttaakseen jäsenvaltioita toteuttamaan uudistuksia ja investointeja. Koska elpymis- ja palautumistukivälineen rahoitusta on saatavilla yli 700 miljardia euroa, sen laajuuden ja kattavuuden on tarkoitus muuttaa Euroopan talouksia ja yhteiskuntia kestävämmälle uralle pandemian aiheuttaman häiriön jälkeen.

2. Saadakseen elpymis- ja palautumistukivälineestä rahoitustukea jäsenvaltioiden on toimitettava kansalliset elpymis- ja palautumissuunnitelmat komissiolle EU:n neuvoston hyväksyttäväksi. Kansallisissa elpymis- ja palautumissuunnitelmissa esitetään uudistukset ja investoinnit (välitavoitteet ja tavoitteet), jotka on määrä toteuttaa vuoden 2026 loppuun mennessä. Jäsenvaltiot voivat tämän jälkeen pyytää maksuja, kun välitavoitteet ja tavoitteet on saavutettu.

3. Kantelija, joka on toimittaja, pyrkii saamaan käsityksen siitä, miten kansallisista elpymis- ja palautumissuunnitelmista neuvotellaan ja miten ne hyväksytään.

4. Toukokuussa 2021 kantelija pyysi saada tutustua [1] asiakirjoihin, jotka koskivat vuorovaikutusta, joka komissiolla oli Ranskan hallituksen kanssa elpymis- ja palautumissuunnitelman luonnosta käsitellessään, sekä asiakirjoihin, jotka koskivat mahdollisia yhteyksiä komission ja ranskalaisten valtiosta riippumattomien sidosryhmien, kuten edunvalvontaryhmien, ajatushautomoiden, ammattiliittojen tai yksityisten yritysten, välillä.

5. Komissio hyväksyi kesäkuussa 2021 Ranskan elpymis- ja palautumissuunnitelman [2] ja antoi ehdotuksen neuvoston täytäntöönpanopäätökseksi 39,4 miljardin euron avustusten myöntämisestä Ranskalle tukivälineestä.

6. EU:n neuvosto hyväksyi 6 päivänä heinäkuuta 2021 täytäntöönpanopäätöksen [3], jonka perusteella Ranska sai ensimmäisen 5,1 miljardin euron erän.

7. Samana päivänä komissio ilmoitti kantelijalle, että se oli yksilöinyt 83 asiakirjaa (asiakirjasarjaa) hänen asiakirjoihin tutustumista koskevan pyyntönsä piiriin kuuluviksi. Se antoi laajan tutustumisoikeuden 37 asiakirjaan [4], joista vain henkilötiedot oli poistettu. Komissio epäsi oikeuden tutustua muihin 46 asiakirjaan (tai asiakirjakokonaisuuteen) ja väitti, että niiden sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi asianomaisen jäsenvaltion finanssi-, raha- tai talouspolitiikan suojaa ja meneillään olevaa päätöksentekomenettelyä [5].

8. Tyytymättömänä komission vastaukseen kantelija pyysi sitä tarkastelemaan uudelleen päätöstään evätä oikeus tutustua 46 asiakirjaan (tai asiakirjakokonaisuuteen) kokonaisuudessaan (niin kutsutulla uudistetulla pyynnöllä).

9. Oikeusasiamiehen [6] puututtua asiaan komissio antoi kesäkuussa 2022 vahvistavan päätöksen. Se myönsi täyden oikeuden tutustua yhteen asiakirjaan, osittaisen oikeuden tutustua 24 asiakirjan (asiakirjakokonaisuuden) osiin ja epäsi oikeuden tutustua 21 asiakirjaan (asiakirjakokonaisuuden) kokonaisuudessaan. Kieltäytyessään antamasta tietoja komissio väitti, että tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi Ranskan finanssi-, raha- tai talouspolitiikkaa koskevaa yleistä etua sekä meneillään olevaa päätöksentekomenettelyä.

10. Tyytymättömänä komission päätökseen kantelija kääntyi oikeusasiamiehen puoleen uudelleen kesäkuussa 2022.

11. Oikeusasiamies käynnisti tutkimuksen, joka koski komission kieltäytymistä antamasta yleisön tutustuttavaksi 39:ää asiakirjaa (asiakirjakokonaisuutta).

12. Tutkinnan aikana oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tarkasti kaikki kantelijan uudistetussa hakemuksessa kyseessä olleet 46 asiakirjaa (asiakirjasarjaa). Ne jakautuivat pääasiassa neljään luokkaan: i) komission ja Ranskan viranomaisten välillä vaihdetut sähköpostiviestit, mukaan lukien ii) Ranskan elpymis- ja palautumissuunnitelman lukuluonnokset ja iii) komission arvio niistä; ja iv) komission ja Ranskan viranomaisten välisten kokousten sisäiset pöytäkirjat, joita ei ollut toimitettu Ranskan viranomaisille.

13. Oikeusasiamies pyysi myös komissiota toimittamaan lisähuomautuksia vastauksena kanteluun, mutta ei saanut niitä.

Oikeusasiamiehen ehdotus ratkaisuksi

14. Oikeusasiamies korosti ratkaisuehdotuksessaan, että yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin on perusoikeus, jota olisi tulkittava laajasti.

15. Vaikka oikeusasiamies katsoi, että komissio ei ollut ilmeisen väärässä kieltäytyessään antamasta yleisön tutustuttavaksi joitakin asiakirjoja (tai niiden osia), jotka perustuivat tarpeeseen suojella Ranskan finanssi-, raha- tai talouspolitiikkaa koskevaa yleistä etua, hän katsoi, että tämä poikkeus ei koskenut salattuja tietoja kokonaisuudessaan.

16. Tässä yhteydessä oikeusasiamies totesi, että jotkin kyseisten asiakirjojen osat sisältävät Århus-asetuksessa tarkoitettua ympäristötietoa tai jopa tietoa ympäristöön joutuvista päästöistä.[7] Oikeusasiamies katsoi, että vaikka jäsenvaltion finanssi-, raha- tai talouspolitiikan suojaa koskevaa poikkeusta ei voida sivuuttaa muun tärkeämmäksi katsotun yleisen edun vuoksi, sitä olisi sovellettava sitäkin tiukemmin tällaisissa olosuhteissa.[8]

17. Oikeusasiamies katsoi lisäksi, että komission soveltama poikkeus meneillään olevan päätöksentekomenettelyn suojaamiseksi ei ollut kohtuullinen. Hänen oli vaikea ymmärtää, miten päätöksentekoprosessi voisi ulottua vuoteen 2026, joka on komission maksupäätösten hyväksymisen määräaika.

18. Tämän vuoksi oikeusasiamies ehdotti, että komissio tutkisi uudelleen ne asiakirjat, joihin se kieltäytyi antamasta oikeutta tutustua asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan neljännen luetelmakohdan ja 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan perusteella, jotta kantelija saisi huomattavasti enemmän yleisön tutustuttavaksi.[9]

19. Viitaten vahvistavassa päätöksessään esittämiinsä väitteisiin komissio hylkäsi oikeusasiamiehen ratkaisuehdotuksen [10].

20. Komissio viittasi myös viimeaikaiseen EU:n oikeuskäytäntöön [11], jonka mukaan jäsenvaltion elpymis- ja palautumissuunnitelmaa koskevien asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi niiden alustavan luonteen ja sisällön vuoksi jäsenvaltion finanssi- ja talouspolitiikkaa koskevaa yleistä etua [12] ja vaarantaisi jäsenvaltion neuvotteluaseman jäljellä olevan rahoitusosuuden maksamista koskevissa tulevissa hakemuksissa [13].

21. Komissio katsoi lisäksi, että oikeusasiamiehen viittausta Århus-asetukseen ei voida soveltaa tässä tapauksessa, koska komission näkemyksen mukaan Ranskan elpymis- ja palautumissuunnitelmaan sisältyvät toimenpiteet eivät liity ”ympäristöpäästöihin”.

22. Kantelija totesi huomautuksissaan komission vastauksesta oikeusasiamiehen ratkaisuehdotukseen, että hän pahoittelee syvästi komission kielteistä vastausta. Hän katsoi, että komissio kieltäytyy toimimasta avoimesti näin tärkeässä asiassa. Kantelija huomautti lisäksi, että hänen oli odotettava yli vuosi komission vastausta, mikä on selvästi asetuksen (EY) N:o 1049/2001 vastaista. Hän epäili viivettä tahalliseksi.

Oikeusasiamiehen arvio ratkaisuehdotuksen jälkeen

23. Oikeusasiamies pahoittelee, että komissio ei hyväksynyt hänen ratkaisuehdotustaan.

24. Oikeusasiamies katsoo edelleen, että pyydettyihin asiakirjoihin olisi voitu antaa laajempi oikeus tutustua, koska tarkastus osoitti, että kaikki komission salaamat tiedot eivät ole arkaluonteisia eivätkä ne kuulu mainittujen poikkeusten soveltamisalaan. Oikeusasiamies antoi esimerkkejä tällaisista tiedoista ratkaisuehdotuksessaan.

25. Valitettavasti komissio ei tarttunut oikeusasiamiehen antamiin esimerkkeihin.

26.  Sen sijaan komissio viittasi Ranskan viranomaisten vastaväitteisiin, kun se epäsi (täydellisen) oikeuden tutustua Ranskasta peräisin oleviin asiakirjoihin, sekä alustavaan arvioonsa, jonka mukaan vastaväitteet vaikuttivat perustelluilta. Omien asiakirjojensa osalta komissio pysyi kannassaan, jonka mukaan pidätetyt osat kuvastavat keskusteluja Ranskan elpymis- ja palautumissuunnitelmaan liittyvistä erityiskysymyksistä, kuten kunkin toimenpiteen ja komponentin välitavoitteista ja tavoitteista sekä maksuaikataulun yksityiskohdista, mikä oikeuttaa turvautumaan poikkeukseen, joka liittyy EU:n tai jäsenvaltion finanssi-, raha- tai talouspolitiikan suojaamiseen.

27. Komissio viittasi poikkeukseen vetoamisensa tueksi unionin yleisen tuomioistuimen äskettäiseen tuomioon, jossa unionin tuomioistuin katsoi, että komissio saattoi perustellusti katsoa, että toisen jäsenvaltion (Espanja) elpymis- ja palautumissuunnitelmaa koskevien asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi niiden alustavan luonteen ja sisällön vuoksi kyseisen jäsenvaltion rahoitus- ja talouspolitiikkaa koskevaa yleistä etua.

28. Oikeusasiamiehellä on tältä osin kolme huomautusta.

29. Ensinnäkin komission mainitsema tuomio koski sen päätöstä evätä yleisön oikeus tutustua kolmeen asiakirjaan, jotka kaikki olivat peräisin Espanjan viranomaisilta – nimittäin Espanjan viranomaisten komissiolle toimittamaan elpymis- ja palautumissuunnitelman luonnokseen, Espanjan viranomaisten kirjeeseen, jossa ilmoitettiin elpymis- ja palautumissuunnitelman virallisesta toimittamisesta, ja Espanjan viranomaisten komissiolle lähettämään täydentävään kirjeeseen, joka sisälsi tietoja elpymis- ja palautumissuunnitelman tietyistä osista. Unionin yleisessä tuomioistuimessa vireillä olleessa asiassa Espanja oli vastustanut näiden kolmen asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemista, joka perustui muun muassa sen talouspolitiikkaa koskevan yleisen edun suojaa koskevaan poikkeukseen. Unionin yleinen tuomioistuin totesi, että komissio oli tarkistanut, että Espanjan väite oli ensi näkemältä perusteltu.

30.  Käsiteltävänä oleva asia koskee kuitenkin monenlaisia asiakirjoja (yhteensä 39 asiakirjaa), jotka, kuten oikeusasiamies totesi ratkaisuehdotuksessaan, jakautuvat neljään laajaan ryhmään: i) komission henkilöstön ja Ranskan viranomaisten henkilöstön välinen sähköpostiviestien vaihto, mukaan lukien ii) Ranskan elpymis- ja palautumissuunnitelman lukuluonnokset ja iii) komission arvio niistä; ja iv) komission henkilöstön ja Ranskan viranomaisten henkilöstön välisten kokousten sisäiset pöytäkirjat.

31. Monet yksilöidyistä asiakirjoista ovat siten luonteeltaan erilaisia kuin ne, joista on kyse unionin yleisessä tuomioistuimessa käsiteltävässä asiassa. Lisäksi monet asiakirjoista ovat peräisin komissiolta, mikä tarkoittaa, että komissiolla on velvollisuus suorittaa erityinen ja yksilöllinen tutkinta, kun se saa pyynnön saada tutustua näihin asiakirjoihin. Vaikka unionin toimielimillä on laaja harkintavalta päättäessään, mitä unionin tai jäsenvaltioiden finanssi-, raha- tai talouspolitiikan suojaaminen edellyttää asiakirjojen julkistamisen osalta, niiden on kuitenkin osoitettava ”erityinen ja todellinen riski”. Tässä tutkimuksessa suoritetun tarkastuksen perusteella oikeusasiamies totesi, että komissio ei arvioinut julkista saatavuutta koskevaa pyyntöä riittävästi.

32. Toiseksi oikeusasiamies toteaa, että unionin yleinen tuomioistuin ei ole ottanut kantaa meneillään olevaa päätöksentekomenettelyä koskevan poikkeuksen soveltamiseen. Tässä yhteydessä hän toistaa näkemyksensä, jonka mukaan on vaikea ymmärtää, miten elpymis- ja palautumissuunnitelmasta käytyihin päättyneisiin neuvotteluihin liittyvät asiakirjat ”muunnetaan” asiakirjoiksi elpymis- ja palautumissuunnitelman noudattamista koskevassa meneillään olevassa päätöksentekoprosessissa. Oikeusasiamies pysyy kannassaan, jonka mukaan komissio ei ole esittänyt mitään perusteluja, jotka osoittaisivat, kuinka tarkasti välitavoitteiden asettamiseen liittyvien asiakirjojen julkistaminen voisi vakavasti heikentää sen tulevaa arviointia siitä, onko nämä välitavoitteet saavutettu.

33. Lopuksi oikeusasiamies pysyy kannassaan, jonka mukaan jotkin asiakirjojen osat sisältävät Århus-asetuksessa tarkoitettuja ”ympäristötietoja” tai jopa tietoja ympäristöön joutuvista päästöistä. Hän muistuttaa, että ”ympäristötieto” voi olla mitä tahansa tietoa, jota käytetään ympäristöön liittyvissä politiikoissa tai lainsäädännössä.[14] EU:n Århus-asetuksen mukaan, jos asiakirja sisältää tällaista ”ympäristötietoa”, yleisön tiedonsaantia koskevassa EU:n lainsäädännössä säädettyjä poikkeuksia on tulkittava sitäkin suppeammin [15].

34. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies vahvistaa kantansa, jonka mukaan komission olisi pitänyt myöntää huomattavasti laajempi oikeus tutustua pyydettyihin asiakirjoihin. Se, että komissio ei tehnyt niin, on erityisen huolestuttavaa, kun otetaan huomioon selkeä yleinen etu varmistaa elpymis- ja palautumistukivälineen mahdollisimman suuri avoimuus [16].

35. Komission kantelijan tutustumispyynnön käsittelyyn käyttämän ajan osalta oikeusasiamies toteaa, että tämä tapaus on toinen esimerkki merkittävistä ja järjestelmällisistä viivästyksistä, joita komissio kohtaa käsitellessään uudistettuja hakemuksia, joita oikeusasiamies piti hallinnollisena epäkohtana asiaa koskevan oma-aloitteisen tutkimuksen yhteydessä aiemmin tänä vuonna.[17] Viimeksi oikeusasiamies saattoi asian Euroopan parlamentin tietoon erityiskertomuksessa [18].

36. Kaiken kaikkiaan oikeusasiamies katsoo, että tapa, jolla komissio käsitteli tätä pyyntöä, ei ole se, mitä kansalaisilla on oikeus odottaa avoimelta, nykyaikaiselta ja palveluhenkiseltä EU:n hallinnolta.

37. Koska komissio on arvioinut asiaa uudelleen ja tullut samaan päätelmään, jonka se teki vahvistavassa päätöksessään, eli siihen, että oikeus tutustua riidanalaisiin asiakirjoihin on evättävä kokonaisuudessaan, oikeusasiamies ei näe mitään hyödyllistä syytä jatkaa tätä tutkimusta.

Päätelmä

Tutkinnan perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja tekee seuraavan päätelmän:

Oikeusasiamies vahvistaa kantansa, jonka mukaan komission olisi pitänyt myöntää huomattavasti laajempi oikeus tutustua pyydettyihin asiakirjoihin. Se, että komissio ei tehnyt niin, on erityisen huolestuttavaa, kun otetaan huomioon selkeä yleinen etu varmistaa mahdollisimman suuri avoimuus elpymis- ja palautumistukivälineen suhteen.

Kaiken kaikkiaan oikeusasiamies katsoo, että tapa, jolla komissio käsitteli tätä pyyntöä, ei ole se, mitä kansalaisilla on oikeus odottaa avoimelta, nykyaikaiselta ja palveluhenkiseltä EU:n hallinnolta.

Koska komissio on arvioinut asiaa uudelleen ja tullut samaan päätelmään, jonka se teki vahvistavassa päätöksessään, eli siihen, että oikeus tutustua riidanalaisiin asiakirjoihin on evättävä kokonaisuudessaan, oikeusasiamies ei näe mitään hyödyllistä syytä jatkaa tätä tutkimusta.

Tästä päätöksestä ilmoitetaan kantelijalle ja komissiolle.

Emily O'Reilly
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourg 27.10.2023

 

[1] Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen (EY) N:o 1049/2001 mukaisesti https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049

[2] Ks. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_21_3153  

[3] Päätös ja sen liitteet ovat saatavilla osoitteessa https://www.consilium.europa.eu/en/documents-publications/public-register/public-register-search/results/?WordsInSubject=&WordsInText=&DocumentNumber=11150%2F23+&InterinstitutionalFiles=&DocumentDateFrom=&DocumentDateTo=&MeetingDateFrom=&MeetingDateTo=&DocumentLanguage=EN&OrderBy=DOCUMENT_DATE+DESC&ctl00%24ctl00%24cpMain%24cpMain%24btnSubmit

[4] Nämä asiakirjat koostuvat pääasiassa asiakirjoista ja kirjeenvaihdosta, joita on vaihdettu Ranskan viranomaisten kanssa Ranskan elpymis- ja palautumissuunnitelman valmistelu- ja arviointivaiheessa, mukaan lukien kokouspöytäkirjat ja lyhyet keskustelut komission yksiköiden välillä.

[5] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan neljännen luetelmakohdan ja 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti.

[6] Ks. oikeusasiamiehen tutkimus siitä, miten Euroopan komissio käsitteli pyyntöä saada tutustua elpymis- ja palautumistukivälineen mukaista Ranskan kansallista suunnitelmaa koskeviin asiakirjoihin (asia 648/2022/LDS): https://ombudsman.europa.eu/en/case/en/61426

[7] Tiedon saatavuutta, yleisön osallistumista päätöksentekoon sekä oikeuden saatavuutta ympäristöasioissa koskevan Århusin yleissopimuksen määräysten soveltamisesta yhteisön toimielimiin ja elimiin annettu asetus (EY) N:o 1367/2006: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32006R1367. Lisäksi elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevassa asetuksessa säädetään, että mikään kansalliseen elpymis- ja palautumissuunnitelmaan sisältyvä toimenpide ei saisi aiheuttaa luokitusjärjestelmäasetuksen (asetus (EU) 2020/852 kestävää sijoittamista helpottavasta kehyksestä vahvistamalla ympäristön kannalta kestäviä taloudellisia toimintoja koskeva luokitusjärjestelmä) 17 artiklassa tarkoitettua merkittävää haittaa ympäristötavoitteille. Elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen mukaan kansallisten suunnitelmien arvioinnissa olisi varmistettava, että jokainen suunnitelmaan sisältyvä toimenpide (uudistukset ja investoinnit) on ”ei merkittävää haittaa” -periaatteen mukainen. Komission antamien ohjeiden mukaan jäsenvaltioiden olisi toimitettava yksilöllinen ”ei merkittävää haittaa” -arviointi kustakin kansallisen suunnitelman kunkin komponentin toimenpiteestä (komission tiedonanto ”Tekniset ohjeet ”ei merkittävää haittaa” -periaatteen soveltamisesta elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen mukaisesti”, Bryssel, 12.2.2021, C(2021) 1054 final, s. 2 ja 3, saatavilla osoitteessa https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/c2021_1054_en.pdf).

[8] Ks. Århus-asetuksen 6 artiklan 1 kohta.

[9] Oikeusasiamiehen ratkaisuehdotuksen koko teksti on saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/176523

[10] Komission vastaus ratkaisuehdotukseen on kokonaisuudessaan saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/176524

[11] Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio 15.2.2023, Asesores Comunitarious v. komissio, T-77/22; saatavilla osoitteessa https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=270470&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=826561

[12] Ks. edellinen alaviite, 63 kohta.

[13] Ks. edellinen alaviite, 58–59 kohta.

[14] Asia C-57/16 P, Client Earth v. komissio, tuomio 4.9.2018, 97 kohta; saatavilla osoitteessa https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=205322&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1918932

[15] Tiedon saatavuutta, yleisön osallistumista päätöksentekoon sekä oikeuden saatavuutta ympäristöasioissa koskevan Århusin yleissopimuksen määräysten soveltamisesta yhteisön toimielimiin ja elimiin 6.9.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 1367/2006 6 artiklan 1 kohta (EUVL L 264/13, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32006R1367).

[16] Elpymis- ja palautumistukivälineen avoimuus ja vastuuvelvollisuus (asia SI/6/2021); saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59363

[17] Suositus ajasta, jonka Euroopan komissio käyttää asiakirjojen saamista yleisön tutustuttavaksi koskevien pyyntöjen käsittelyyn

(strateginen tutkimus OI/2/2022/OAM), saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167661

[18] Euroopan oikeusasiamiehen erityiskertomus strategisesta tutkimuksesta, joka koskee Euroopan komission aikaa

käsittelee asiakirjoihin tutustumista koskevat pyynnöt (OI/2/2022/OAM),

https://www.ombudsman.europa.eu/en/special-report/en/175425.