Johdanto

1. Kolme kansalaisjärjestöä valitti Euroopan oikeusasiamiehelle EIP:n käytännöstä julkaista ympäristötietoja hankkeista, joita se rahoittaa välillisesti välittäjien kautta. Kantelijat katsovat tiivistetysti, että tiedot hankkeista, joilla on merkittävä vaikutus ympäristöön ja joita EIP rahoittaa välittäjien kautta, ovat riittämättömiä. EIP ei edes julkaise tietoja tällaisten hankkeiden olemassaolosta. Se ei myöskään tosiasiallisesti velvoita välittäjiä tai hankekumppaneita itse julkaisemaan tällaisia tietoja.

2. Velvollisuus julkaista ympäristötietoja perustuu Århusin yleissopimukseen ^[1], joka on EU:ta, sen toimielimiä ja allekirjoittajavaltioita sitova kansainvälinen yleissopimus. Velvoite merkitsee lyhyesti sanottuna sitä, että julkiset laitokset julkaisevat tiettyjä "ympäristötietoja" aina, kun kyseisellä toiminnalla on merkittäviä ympäristövaikutuksia.

3. Velvollisuus julkaista järjestelmällisesti ja aktiivisesti ympäristötietoa on toinen Århus-lainsäädännön kahdesta keskeisestä avoimuutta koskevasta näkökohdasta ^[2]. Toinen on velvollisuus paljastaa ympäristötietoa, kun joku sitä pyytää.

4. Näiden avoimuusvelvoitteiden täytäntöönpano on olennaisen tärkeää, jotta Århusin lainsäädännön kokonaisjärjestelmä toimisi. Århus-lainsäädäntöön sisältyy kaksi lisäpiirrettä: yleisön osallistuminen päätöksentekoon, joka liittyy toimintaan, jolla on merkittävä vaikutus ympäristöön, ja yleisön oikeus turvautua hallinnollisiin ja oikeudellisiin muutoksenhakukeinoihin tällaisen toiminnan yhteydessä.

Tutkimus ja tämä päätös

5. Tutkimuksen yhteydessä oikeusasiamies antoi kesäkuussa 2021 alustavan arvion ^[3], johon sisältyi ehdotuksia. EIP lähetti oikeusasiamiehelle yksityiskohtaisen vastauksen marraskuussa 2021, ja kantelijat esittivät huomautuksia kyseisestä vastauksesta.

6. Tässä päätöksessä arvioidaan EIP:n vastausta oikeusasiamiehen ehdotuksiin. EIP hyväksyi osan niistä, osa hylättiin sillä perusteella, että oikeusasiamies piti niitä kohtuullisina, kun taas osa on jouduttu toistamaan. Seuraavilla muutoksilla on merkitystä.

7. EIP on hiljattain tarkistanut avoimuuskäytäntöjä koskevia hallinnollisia sääntöjään ^[4] ja tarkistanut merkittävästi myös ympäristö- ja sosiaalialan puitteitaan ^[5]. Näiden tarkistusten vaikutusta EIP:n toimien avoimuuteen ei voida vielä arvioida. Oikeusasiamiehellä on tilaisuus tehdä niin tulevien kantelujen perusteella.

8. Oikeusasiamies on lisäksi tarkistanut lähestymistapaa, jota sovelletaan kanteluihin, jotka koskevat EIP:n kieltäytymistä antamasta asiakirjojaan yleisön tutustuttavaksi. Hakijat voivat kääntyä oikeusasiamiehen puoleen välittömästi sen jälkeen, kun uudelleentarkastelupyyntöä koskeva kielteinen päätös, jäljempänä ’uudistettu pyyntö’^[6], on tehty.

9. Ympäristötiedon avoimuutta koskeva kysymys on lisäksi sisällytetty oikeusasiamiehen nykyiseen strategiseen työhön, ja sen on tarkoitus sisältää riippumattoman tutkimuksen teettäminen ympäristötiedon julkaisemista koskevista parhaista käytännöistä kansainvälisissä rahoituslaitoksissa sekä tietojenvaihto alan kansainvälisten asiantuntijaelinten kanssa.

10. Oikeusasiamies esitti alustavassa arvioinnissaan jäljempänä esitetyt ehdotukset.

Suurempaa hanketta koskevien tietojen ja asiakirjojen julkaiseminen

11. Oikeusasiamies ehdotti, että EIP ottaisi käyttöön parannetun vakiolähestymistavan suurempiin hankkeisiin, joista sillä tavallisesti on asiaankuuluvaa ”ympäristötietoa”^[7]. Oikeusasiamiehen arvio tästä ehdotuksesta löytyy hänen päätöksestään asiaa koskevasta tutkimuksesta 1065/2020 ^[8].^[9]

Pienempiä hankkeita koskevien tietojen julkaiseminen

12. Oikeusasiamies ehdotti pienemmille hankkeille, joista EIP:llä ei useinkaan ole varsinaista ”ympäristötietoa”, seuraavaa:

a. EIP voisi sopimusperusteisesti velvoittaa välittäjänsä julkaisemaan ”ympäristötietoja”, sellaisina kuin ne ymmärretään Århusin säännöissä ja selitetään Århusin yleissopimusta koskevassa oppaassa, aina kun ne käyttävät EIP:n varoja sellaisten hankkeiden rahoittamiseen, joilla on merkittäviä ympäristövaikutuksia.

b. EIP voisi sopimusperusteisesti velvoittaa välittäjänsä ilmoittamaan EIP:lle kaikkien sellaisten hankkeiden nimen, paikan ja luonteen, joilla on merkittäviä ympäristövaikutuksia, heti kun rahoituspäätös on tehty. EIP voisi sen jälkeen julkaista nämä tiedot välittömästi nykyisellä hankesivullaan.

13. EIP vastasi, että lisävaatimusten asettaminen rahoituksen välittäjille ”vaikuttaisi merkittävästi EIP:n toimintatapaan ja sen vuorovaikutukseen [rahoituksen välittäjien] kanssa ja heikentäisi viime kädessä EIP:n kykyä hoitaa tehtävänsä – – ”. Se lisäsi, että EIP edellyttää jo sopimusperusteisesti, että rahoituksen välittäjät asettavat alahankkeille EIP:n vaatimuksia, ja että EIP:n vaatimuksiin sisältyy sidosryhmien osallistumista ja tietojen julkistamista koskevia velvoitteita.

14. Lyhyesti sanottuna EIP katsoo, että sen nykyiset käytännöt ovat riittäviä. Siinä selitetään yksityiskohtaisesti, miten se tarkistaa huolellisesti, että välittäjillä on tarvittava taitotieto ja kokemus ympäristösääntöjen noudattamiseksi ja että se luottaa siihen, että ne tekevät niin.

15. Mitä tulee EIP:n viittaukseen sen vuorovaikutukseen rahoituksen välittäjien kanssa, on epäselvää, viittaako EIP lähinnä markkinoiden huolenaiheeseen: Jotkin rahoituksen välittäjät epäröisivät toimia EIP:n kanssa, jos EIP asettaisi vaatimuksia julkaista ympäristötietoja hankkeista, jotka vaikuttavat merkittävästi ympäristöön. Oikeusasiamies ei voi tehdä asiasta yksityiskohtaista arviointia, koska sitä ei ole millään tavoin perusteltu.

16. Kantelijoiden ilmaisemat huolenaiheet koskivat vähemmän sitä, hoitaako EIP välittäjiin liittyvät tehtävänsä asianmukaisesti, ja enemmän sitä, onko niiden - ja muiden kansalaisten - saatavilla riittävästi tietoa sen tarkistamiseksi, että välittäjät ja hankkeiden toteuttajat noudattavat ympäristövelvoitteitaan käytännössä (viimeksi mainitut sisältävät EIP:n niille asettamat velvoitteet asiaankuuluvaan lainsäädäntöön sisältyvien velvoitteiden lisäksi). Ottaen huomioon edellä jaksossa "Tutkimus ja tämä päätös" esitetyn kehityksen oikeusasiamies ei aio jatkaa asian käsittelyä tässä vaiheessa.

17. Oikeusasiamiehen toisen ehdotuksen tarkoituksena oli puuttua ilmeiseen ongelmaan: koska yleisöllä on erityisiä oikeuksia, jotka liittyvät toimintaan, jolla on merkittävä vaikutus ympäristöön, heidän on tiedettävä tällaisen toiminnan olemassaolo, jotta he voivat käyttää näitä oikeuksia.

18. Jos EIP:llä on tai se voi poimia luettelon välittäjien kautta rahoitetuista hankkeista, joilla on merkittävä vaikutus ympäristöön, se voisi julkaista tällaisen luettelon. Jos sillä ei ole tällaista luetteloa tai se ei voi poimia sitä, tämä puute olisi korjattava. Kuten on ehdotettu, EIP voisi pyytää rahoituksen välittäjiä ilmoittamaan sille kaikkien sellaisten hankkeiden nimen, paikan ja luonteen, joilla on merkittäviä ympäristövaikutuksia, heti kun rahoituspäätös on tehty. EIP voisi sen jälkeen julkaista nämä tiedot välittömästi nykyisellä hankesivullaan.

19. Oikeusasiamies tekee asiaa koskevan ehdotuksen.

Rahoituksen välittäjille annettava lisäkoulutus

20. Oikeusasiamies teki seuraavan ehdotuksen, joka perustui EIP:n valitusmekanismin aiempaan vastaavaan suositukseen:

EIP voisi varmistaa sopimusperusteisesti ja koulutustilaisuuksien sekä seurantatarkastusten tai -valvonnan avulla, että välittäjät vastaavat asianmukaisesti yleisön pyyntöihin saada ympäristötietoa ja että yleisölle tiedotetaan mahdollisuudesta valittaa EIP:lle, jos näin ei tehdä.

21. EIP vastasi, että se panee tämän ehdotuksen ja sen valitusmekanismin suositukset täytäntöön.

22. Oikeusasiamies on tyytyväinen tähän vastaukseen.

Selkeytetään, millä hankkeilla katsotaan olevan ”merkittäviä ympäristövaikutuksia”.

23. Se, onko hankkeella ”merkittäviä ympäristövaikutuksia”, on tärkeää sen määrittämiseksi, mitä oikeuksia yleisöllä on. Oikeusasiamies katsoi, että EIP ei tällä hetkellä julkaise selkeitä ohjeita siitä, minkä tyyppisillä toimilla se katsoo olevan ”merkittäviä ympäristövaikutuksia”, sellaisina kuin ne ymmärretään asiaa koskevissa säännöissä. Oikeusasiamies teki ehdotuksen, jonka tarkoituksena on varmistaa, että EIP selventää välittäjille, minkä tyyppisillä toimilla katsotaan olevan merkittäviä ympäristövaikutuksia ^[10].

24. Koska EIP:n vastaus tähän ehdotukseen ei ollut tyydyttävä, oikeusasiamies tekee jäljempänä päivitetyn ehdotuksen tarkentaakseen ehdotusta.

Välittäjinä rahoitettuja hankkeita koskeva osuus EIP:n vuotuisessa avoimuusraportissa

25. Oikeusasiamies ehdotti, että EIP voisi sisällyttää vuotuiseen avoimuusraporttiinsa erityisen välitettyä rahoitusta koskevan osion.

26. EIP suhtautui myönteisesti tähän ehdotukseen, jonka se totesi mahdollistavan paremman tiedottamisen välitetyn rahoituksen todellisesta avoimuuden tasosta. Se panee tämän ehdotuksen täytäntöön tulevissa avoimuuspolitiikkansa täytäntöönpanoa koskevissa vuosikertomuksissa.

27. Oikeusasiamies on tyytyväinen EIP:n vastaukseen.

Päätelmä

Tutkimuksen perusteella oikeusasiamies lopettaa asian käsittelyn, koska lisätutkimukset eivät ole tässä vaiheessa perusteltuja.

Kantelijoille ja EIP:lle ilmoitetaan tästä päätöksestä.

Parannusehdotuksia

Pienempiä hankkeita koskevien tietojen julkaiseminen

Jos EIP:llä on jo käytettävissään konsolidoituja tietoja pienempien hankkeiden nimestä, paikasta ja luonteesta, oikeusasiamies katsoo, että sen olisi julkaistava tiedot mahdollisesti verkossa olevan luettelon muodossa. Jos EIP:llä ei ole pääsyä tällaisiin tietoihin, se voi pyytää rahoituksen välittäjiä ilmoittamaan EIP:lle kaikkien sellaisten hankkeiden nimen, paikan ja luonteen, joilla on merkittäviä ympäristövaikutuksia, heti kun rahoituspäätös on tehty. EIP voisi sen jälkeen julkaista nämä tiedot välittömästi nykyisellä hankesivulla.

Selkeytetään, millä hankkeilla katsotaan olevan ”merkittäviä ympäristövaikutuksia”.

Sillä, onko hankkeella ”merkittäviä ympäristövaikutuksia”, on vaikutuksia Århusin lainsäädännön mukaisiin oikeuksiin.

EIP:n olisi julkaistava – tarvittaessa tarkistuksin tai päivityksin – säännöt ja/tai suuntaviivat, joita se soveltaa määrittääkseen, onko hankkeella todennäköisesti ”merkittäviä ympäristövaikutuksia”.

Emily O'Reilly
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourgissa 21.4.2022

[1] https://unece.org/environment-policy/public-participation/aarhus-convention/text

[2] ”Århusin lainsäädännössä” viitataan tässä tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa tehtyyn Århusin yleissopimukseen unionin toimielimissä ja elimissä sekä kyseisen yleissopimuksen soveltamisesta annettuun EU:n asetukseen (EY) N:o 1367/2006.

[3] Saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/preliminary-finding/en/142832

[4] https://www.eib.org/en/publications/eib-group-transparency-policy-2021

[5] https://consult.eib.org/consultation/essf-2021-fi/

[6] Uudistettu hakemus olisi oikeusasiamiehen työtä sääntelevän EU:n lainsäädännön mukainen ”asianmukainen hallinnollinen lähestymistapa”. Uudistetun hakemuksen osalta ks. EIP:n hallinnollisten sääntöjen 5.31–5.33 artikla.

[7] Ks. oikeusasiamiehen alustavaan arvioon annetun EIP:n vastauksen 1.6.3 osa, jossa kuvataan laajempia välitettyjä hankkeita, joissa EIP osallistuu aktiivisesti ympäristöarviointeihin:

https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/154573

[8] https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/57278

[9] Lisäksi on huomattava, että EIP huomautti seuraavaa: ”– – [Oikeusasiamiehen] ehdotuksen hyväksymisen jälkeen [uusi] EIP–[Avoimuuspolitiikka 2021] ei enää sisällä EIP-ryhmän vuoden 2015 avoimuuspolitiikan 5.13 artiklaan sisältyvää määräystä yksittäisistä määrärahoista (alahankkeista)”.

[10] Ehdotus oli seuraava: EIP voisi määritelmien, tulkintojen ja luokittelujen osalta pysyä Århusin sääntöihin nähden kehitetyissä tarkistuksissa ja suuntaviivoissa eikä ottaa käyttöön tai soveltaa uusia tai muita luokituksia sen määrittämiseksi, olisiko hankkeilla katsottava olevan merkittäviä ympäristövaikutuksia. Termin käytön laajuus voidaan havaita esimerkiksi EIP:n verkkosivustolla tehtävällä verkkohaulla.