Johdanto

1. Kolme kansalaisjärjestöä valitti Euroopan oikeusasiamiehelle EIP:n käytännöstä julkaista ympäristötietoa hankkeista, joita se rahoittaa välillisesti välittäjien kautta. Kantelijat katsovat tiivistetysti, että EIP:n välittäjien kautta rahoittamista hankkeista, joilla on merkittäviä ympäristövaikutuksia, ei ole riittävästi tietoa. EIP ei edes julkaise tietoja tällaisten hankkeiden olemassaolosta. Siinä ei myöskään tosiasiallisesti velvoiteta välittäjiä tai hankekumppaneita itse julkaisemaan tällaisia tietoja.

2. Velvollisuus julkaista "ympäristötietoa" perustuu Århusin yleissopimukseen ^[1], joka on EU:ta, sen toimielimiä ja allekirjoittajavaltioita sitova kansainvälinen yleissopimus. Velvoite merkitsee lyhyesti sanottuna sitä, että julkiset laitokset julkaisevat tiettyjä "ympäristötietoja" aina, kun kyseisellä toiminnalla on merkittäviä ympäristövaikutuksia.

3. Velvollisuus julkaista järjestelmällisesti ja aktiivisesti ympäristötietoa on toinen Århusin lainsäädännön kahdesta keskeisestä avoimuusnäkökohdasta ^[2]. Toinen on velvollisuus julkistaa ympäristötietoa, kun joku sitä pyytää.

4. Näiden avoimuusvelvoitteiden täytäntöönpano on olennaisen tärkeää Århusin lainsäädännön kokonaisjärjestelmän toimivuuden kannalta. Århusin lainsäädäntöön sisältyy kaksi lisäominaisuutta: yleisön osallistuminen sellaisten toimintojen päätöksentekoon, joilla on merkittävä vaikutus ympäristöön, ja yleisön oikeus hakea tällaisiin toimintoihin liittyviä hallinnollisia ja oikeudellisia oikeussuojakeinoja.

Tutkinta ja tämä päätös

5. Oikeusasiamies antoi tutkimuksen yhteydessä kesäkuussa 2021 alustavan arvion ^[3] ehdotuksineen. EIP lähetti oikeusasiamiehelle yksityiskohtaisen vastauksen marraskuussa 2021, ja kantelijat esittivät huomautuksia kyseisestä vastauksesta.

6. Tässä päätöksessä arvioidaan EIP:n vastausta oikeusasiamiehen ehdotuksiin. Osa niistä hyväksyttiin EIP:ssä, osa hylättiin oikeusasiamiehen kohtuullisena pitämällä perusteella ja osa on jouduttu oikaisemaan. Seuraavilla muutoksilla on merkitystä muiden ehdotusten kannalta.

7. EIP on hiljattain tarkistanut avoimuuskäytäntöjä koskevia hallinnollisia sääntöjään ^[4] ja myös tarkistanut perusteellisesti ympäristö- ja sosiaalialan puitteitaan ^[5]. Näiden tarkistusten vaikutusta EIP:n toimien avoimuuteen ei voida vielä arvioida. Oikeusasiamiehellä on mahdollisuus tehdä niin tulevien kantelujen perusteella.

8. Oikeusasiamies on lisäksi tarkistanut lähestymistapaa kanteluihin, jotka koskevat EIP:n kieltäytymistä antamasta asiakirjojaan yleisön tutustuttavaksi. Hakijat voivat nyt kääntyä oikeusasiamiehen puoleen välittömästi uudelleentarkastelupyyntöä koskevan kielteisen päätöksen jälkeen, jäljempänä ’uudistettu pyyntö’^[6].

9. Ympäristötiedon avoimuutta koskeva kysymys on lisäksi sisällytetty oikeusasiamiehen nykyiseen strategiseen työhön, ja sen tarkoituksena on muun muassa teettää riippumaton tutkimus kansainvälisten rahoituslaitosten parhaista käytännöistä ympäristötiedon julkaisemiseksi sekä vaihtaa tietoja alan kansainvälisten asiantuntijaelinten kanssa.

10. Oikeusasiamies esitti alustavassa arvioinnissaan jäljempänä esitetyt ehdotukset.

Suurempaa hanketta koskevien tietojen ja asiakirjojen julkaiseminen

11. Oikeusasiamies ehdotti, että EIP ottaisi käyttöön parannetun vakiolähestymistavan suurempiin hankkeisiin, joiden osalta sillä on yleensä hallussaan asiaankuuluvaa ”ympäristötietoa”^[7]. Oikeusasiamiehen arvio tästä ehdotuksesta sisältyy hänen päätökseensä asiaan liittyvästä tutkimuksesta 1065/2020 ^[8].^[9]

Pienempiä hankkeita koskevien tietojen julkaiseminen

12. Mitä tulee pienempiin hankkeisiin, joista EIP:llä ei useinkaan ole itsellään ”ympäristötietoa”, oikeusasiamies ehdotti seuraavaa:

a. EIP voisi sopimusperusteisesti velvoittaa välittäjänsä julkaisemaan ”ympäristötietoja” – sellaisina kuin ne ymmärretään Århusin säännöissä ja selitetään Århusin yleissopimusta koskevassa oppaassa – aina, kun ne käyttävät EIP:n varoja sellaisten hankkeiden rahoittamiseen, joilla on merkittäviä ympäristövaikutuksia.

b. EIP voisi sopimusperusteisesti velvoittaa välittäjänsä ilmoittamaan EIP:lle kaikkien sellaisten hankkeiden nimen, paikan ja luonteen, joilla on merkittävä vaikutus ympäristöön, heti kun rahoituspäätös on tehty. EIP voisi sen jälkeen julkaista nämä tiedot välittömästi olemassa olevalla hankesivullaan.

13. EIP vastasi, että lisävaatimusten asettaminen rahoituksen välittäjille ”vaikuttaisi merkittävästi EIP:n toimintatapaan ja sen vuorovaikutukseen [rahoituksen välittäjien] kanssa, mikä viime kädessä heikentäisi EIP:n kykyä hoitaa tehtävänsä – – ”. Se lisäsi, että EIP vaatii jo sopimusperusteisesti rahoituksen välittäjiä asettamaan EIP:n vaatimuksia alahankkeille ja että EIP:n vaatimuksiin sisältyy sidosryhmien osallistumista ja tietojen julkistamista koskevia velvoitteita.

14. Yhteenvetona EIP katsoo, että sen nykyiset käytännöt riittävät. Siinä selitetään yksityiskohtaisesti, miten se tarkistaa huolellisesti, että välittäjillä on tarvittava taitotieto ja kokemus ympäristösääntöjen noudattamiseksi, ja että se luottaa siihen, että välittäjät tekevät niin.

15. Mitä tulee EIP:n viittaukseen sen vuorovaikutukseen rahoituksen välittäjien kanssa, on epäselvää, viittaako EIP siihen, mikä on pohjimmiltaan markkinoiden huolenaihe: että jotkin rahoituksen välittäjät epäröisivät toimia EIP:n kanssa, jos EIP asettaisi vaatimuksia ympäristötietojen julkaisemisesta hankkeista, jotka vaikuttavat merkittävästi ympäristöön. Oikeusasiamies ei voi tehdä asiasta yksityiskohtaista arviointia, koska sitä ei ole mitenkään perusteltu.

16. Kantelijoiden ilmaisemat huolenaiheet olivat vähäisempiä sen suhteen, hoitaako EIP asianmukaisesti välittäjiin liittyvät tehtävänsä, ja enemmän sen suhteen, onko heillä - ja muilla kansalaisilla - riittävästi tietoa sen tarkistamiseksi, että välittäjät ja hankkeiden toteuttajat noudattavat ympäristövelvoitteitaan käytännössä (jälkimmäinen sisältää velvoitteet, jotka EIP asettaa niille asiaa koskevaan lainsäädäntöön sisältyvien velvoitteiden lisäksi). Ottaen huomioon edellä kohdassa "Tutkimus ja tämä päätös" esitetyn kehityksen oikeusasiamies ei jatka asian käsittelyä tässä vaiheessa.

17. Oikeusasiamiehen toisen ehdotuksen tarkoituksena oli käsitellä ilmeistä kysymystä: koska yleisöllä on erityisoikeuksia, jotka liittyvät toimintaan, jolla on merkittävä vaikutus ympäristöön, heidän on tiedettävä tällaisen toiminnan olemassaolosta voidakseen käyttää näitä oikeuksia.

18. Näin ollen jos EIP:llä on tai se voi poimia luettelon välittäjien kautta rahoitetuista hankkeista, joilla on merkittävä vaikutus ympäristöön, se voisi julkaista tällaisen luettelon. Jos sillä ei ole tällaista luetteloa tai se ei voi poistaa sitä, tämä puute olisi korjattava. Kuten on ehdotettu, EIP voisi pyytää rahoituksen välittäjiä ilmoittamaan sille kaikkien sellaisten hankkeiden nimen, paikan ja luonteen, joilla on merkittävä vaikutus ympäristöön, heti kun rahoituspäätös on tehty. EIP voisi sen jälkeen julkaista nämä tiedot välittömästi olemassa olevalla hankesivullaan.

19. Oikeusasiamies tekee asiaan liittyvän ehdotuksen.

Rahoituksen välittäjille annettava lisäkoulutus

20. Oikeusasiamies teki seuraavan ehdotuksen, joka perustui EIP:n valitusmekanismin aiempaan vastaavaan suositukseen:

EIP voisi varmistaa sopimusperusteisesti ja koulutustilaisuuksien sekä seurantatarkastusten tai -valvonnan avulla, että välittäjät vastaavat asianmukaisesti pyyntöihin, joita kansalaiset esittävät ympäristötiedon saamiseksi, ja että yleisölle tiedotetaan mahdollisuudesta valittaa EIP:lle, jos näin ei tehdä.

21. EIP vastasi toteuttavansa tämän ehdotuksen ja valitusmekanisminsa suositukset.

22. Oikeusasiamies on tyytyväinen tähän vastaukseen.

Selkeytetään, millä hankkeilla katsotaan olevan ”merkittäviä ympäristövaikutuksia”.

23. Sillä, onko hankkeella ”merkittävä vaikutus ympäristöön”, on merkitystä sen kannalta, mitä oikeuksia yleisöllä on. Oikeusasiamies katsoi, että EIP ei tällä hetkellä julkaise selkeitä ohjeita siitä, minkä tyyppisillä toimilla se katsoo olevan ”merkittäviä ympäristövaikutuksia” asiaa koskevien sääntöjen mukaisesti. Oikeusasiamies teki ehdotuksen, jonka tarkoituksena oli varmistaa, että EIP selventää välittäjille, minkä tyyppisillä toimilla katsotaan olevan merkittäviä ympäristövaikutuksia ^[10].

24. Koska EIP:n vastaus tähän ehdotukseen ei ollut tyydyttävä, oikeusasiamies esittää jäljempänä päivitetyn ehdotuksen tarkemmaksi.

Välirahoitettuja hankkeita koskeva jakso EIP:n vuotuisessa avoimuusraportissa

25. Oikeusasiamies ehdotti, että EIP voisi sisällyttää vuotuiseen avoimuuskertomukseensa erityisen välitettyä rahoitusta koskevan osion.

26. EIP suhtautui myönteisesti tähän ehdotukseen, jonka se totesi mahdollistavan paremman viestinnän välitettyä rahoitusta koskevan avoimuuden todellisesta tasosta. Se panee tämän ehdotuksen täytäntöön tulevissa avoimuuspolitiikkansa täytäntöönpanoa koskevissa vuosikertomuksissa.

27. Oikeusasiamies suhtautuu myönteisesti EIP:n vastaukseen.

Päätelmä

Tutkinnan perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn, koska lisätutkimuksille ei ole tässä vaiheessa perusteita.

Valituksen tekijöille ja EIP:lle ilmoitetaan tästä päätöksestä.

Parannusehdotuksia

Pienempiä hankkeita koskevien tietojen julkaiseminen

Jos EIP:llä on jo käytettävissään konsolidoituja tietoja pienempien hankkeiden nimestä, paikasta ja luonteesta, oikeusasiamies katsoo, että sen olisi julkaistava ne mahdollisesti verkossa olevan luettelon muodossa. Jos EIP:llä ei ole pääsyä tällaisiin tietoihin, se voi pyytää rahoituksen välittäjiä ilmoittamaan EIP:lle sellaisen hankkeen nimen, paikan ja luonteen, jolla on merkittäviä ympäristövaikutuksia, heti kun rahoituspäätös on tehty. EIP voisi sen jälkeen julkaista nämä tiedot välittömästi olemassa olevalla hankesivulla.

Selkeytetään, millä hankkeilla katsotaan olevan ”merkittäviä ympäristövaikutuksia”.

Sillä, onko hankkeella ”merkittäviä ympäristövaikutuksia”, on vaikutuksia Århusin lainsäädännön mukaisiin oikeuksiin.

EIP:n olisi julkaistava – tarvittaessa tarkistuksin tai päivityksin – säännöt ja/tai suuntaviivat, joita se soveltaa määrittääkseen, onko hankkeella todennäköisesti ”merkittäviä ympäristövaikutuksia”.

Emily O'Reilly
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourg, 21.4.2022

[1] https://unece.org/environment-policy/public-participation/aarhus-convention/text

[2] ”Aarhusin lainsäädännössä” viitataan tässä Århusin yleissopimukseen tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa unionin toimielimissä ja elimissä sekä kyseisen yleissopimuksen soveltamisesta annettuun EU:n asetukseen (EY) N:o 1367/2006.

[3] Saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/preliminary-finding/en/142832

[4] https://www.eib.org/fi/publications/eib-group-transparency-policy-2021

[5] https://consult.eib.org/consultation/essf-2021-fi/

[6] Uudistettu pyyntö muodostaisi ”asianmukaiset hallinnolliset lähestymistavat” oikeusasiamiehen työtä koskevan EU:n lainsäädännön mukaisesti. Uudistetun pyynnön osalta ks. EIP:n hallinnolliset säännöt, 5 artiklan 3–5 kohdan 33 alakohta.

[7] Ks. EIP:n vastaus oikeusasiamiehen alustavaan arviointiin, osa 1.6.3, jossa esitellään laajemmat välitetyt hankkeet, joissa EIP osallistuu aktiivisesti ympäristöarviointeihin:

https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/154573

[8] https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/57278

[9] Lisäksi on huomattava, että EIP huomautti seuraavaa: ”– – hyväksymällä [oikeusasiamiehen] ehdotuksen [uusi vuoden 2021] EIP–[avoimuuspolitiikka] ei enää sisällä yksittäisiä määrärahoja (alahankkeita) koskevaa säännöstä, joka sisältyi EIP-ryhmän vuoden 2015 avoimuuspolitiikan 5.13 artiklaan.”

[10] Ehdotus oli seuraava: EIP voisi määritelmien, tulkintojen ja luokitusten osalta pysyä Århusin sääntöihin liittyvien tarkistusten ja ohjeiden puitteissa eikä ottaa käyttöön tai soveltaa uusia tai muita luokituksia sen määrittämiseksi, olisiko hankkeille osoitettava merkittäviä ympäristövaikutuksia. Termin käytön laajuutta voidaan seurata esimerkiksi EIP:n verkkosivustolla tehtävällä verkkohaulla.