Kantelun tausta

1. Euroopan unionin Ghanan-edustusto, jäljempänä ’edustusto’, allekirjoitti sopimuksen erään yrityksen, jäljempänä ’konsortion johtaja’, kanssa viestintä- ja näkyvyystoimien ja -tapahtumien tukemiseksi Ghanassa.^[1] Konsulttiyritys, jäljempänä ’ulkopuolinen toimeksisaaja’, joka oli osa sopimuksen toteuttavaa konsortiota, otti kantelijan palvelukseensa asiantuntijaksi vuosiksi 2019–2021.

2. Kantelija ilmoitti tammikuussa 2020 edustustolle, että hän tai muut asiantuntijat eivät olleet saaneet riittävää maksua sen jälkeen, kun heidän sopimuksensa ulkopuolisen toimeksisaajan kanssa alkoi.

3. Valtuuskunta vastasi, että se oli saanut samanlaisia valituksia muilta asiantuntijoilta ja että se ilmoittaisi asiasta Euroopan komission asiasta vastaavalle yksikölle. Edustusto ilmoitti myös keskeyttäneensä maksut konsortiolle joulukuusta 2019 lähtien, koska konsortio ei ollut toimittanut rahoitusta koskevia tositteita.

4. Edustuston, konsortion johtajan, ulkopuolisen toimeksisaajan ja kantelijan välillä käytiin laajaa kirjeenvaihtoa. Kantelija esitti useita väitteitä ulkopuolisen toimeksisaajan taloudellisista ja hallinnollisista järjestelyistä. Jälkimmäinen kiisti kaikki väitteet.

5. Koska hän ei ollut vieläkään saanut riittävää maksua, kantelija kääntyi oikeusasiamiehen puoleen huhtikuussa 2020. Kantelija katsoi, että vaikka asia koski ulkopuolista toimeksisaajaa, edustusto ei tehnyt mitään saadakseen sen maksamaan asiantuntijoille ja toimittamaan oikeat rahoitusasiakirjat.

Tutkimus

6. Oikeusasiamies käynnisti tutkimuksen, joka koski

1) miten Euroopan komissio ^{[2] varmistaa,} että toimeksisaaja maksaa asiantuntijoille sopimuksen mukaiset työpäivät;

2) miten Euroopan komissio valvoo puitesopimustensa täytäntöönpanoa.

7. Oikeusasiamies pyysi komissiolta tietoja kyseisen maksun tilanteesta ja siitä, minkälaisiin toimiin se oli ryhtynyt asiassa. Oikeusasiamies sai komission vastauksen ja tämän jälkeen kantelijan tätä vastausta koskevat huomautukset. Analysoituaan toimitetut tiedot huolellisesti oikeusasiamiehen tutkintaryhmä pyysi komissiota toimittamaan lisätietoja konsortiolle suoritettavien maksujen keskeyttämisestä ja siitä, miten se valvoo puitesopimuksia yleisemmin. Komissio toimitti nämä tiedot.

8. Kantelija tiedotti oikeusasiamiehelle säännöllisesti tilanteestaan tutkimuksen aikana.

Asiantuntijoiden palkkiot

Oikeusasiamiehelle esitetyt väitteet

Kantelijan väitteet

9. Kantelija kertoi, että hän pysyi palkattomana useiden työsopimuksensa mukaisten työpäivien ajan. Ulkopuolinen toimeksisaaja väitti, ettei se voinut maksaa hänelle, koska edustusto oli keskeyttänyt sopimuksen mukaiset maksut. Kantelija katsoi, että edustuston olisi tehtäviä jakaessaan ja kaikkien asiantuntijoiden tuntilistoja ja raportteja hyväksyessään kannettava vastuu asiantuntijoille maksettavista korvauksista. Edustusto oli tietoinen siitä, että ulkopuolinen toimeksisaaja ei maksanut asiantuntijoille ajoissa, mutta se edellytti häneltä vielä lisätyötä ja jatkoi työskentelyä yrityksen kanssa.

Komission väitteet

10. Komissio totesi, ettei sillä ole sopimussuhdetta kantelijan kanssa, vaan ainoastaan konsortion kanssa. Konsortion johtaja on ainoa osapuoli, joka vastaa kaikesta sopimukseen liittyvästä hallinnosta, kuten sopimusten allekirjoittamisesta asiantuntijoiden kanssa ja heidän maksamisestaan.^[3] Komissiolla ei ole velvollisuutta eikä keinoja valvoa, että asiantuntijoille maksetaan palkkaa.

11. Komissio myönsi kuitenkin, että sitä sitoo moitteettoman varainhoidon periaate, minkä vuoksi sen on varmistettava, että EU:n varoja käytetään aiottuun tarkoitukseen. Näin ollen se oli toteuttanut useita toimenpiteitä varmistaakseen, että konsortion johtaja ja ulkopuolinen toimeksisaaja noudattavat taloudellisia velvoitteitaan asiantuntijoita kohtaan:

1) Joulukuussa 2019 edustusto ilmoitti konsortion johtajalle, että se oli havainnut tiettyjä sääntöjenvastaisuuksia kantelijan ja toisen asiantuntijan työaikakirjoissa sekä ”liitännäiskustannuksissa”, joiden kokonaismäärä oli 36 910 euroa. Komissio ei ollut hyväksynyt työaikalistoja ennen kuin ne oli todennettu ”menojen varmennusraportissa”^[4], kuten sopimuksessa edellytettiin.^[5] Tämän vuoksi lähetystö pyysi konsortion johtajaa toimittamaan selvennyksiä ja rahoitusta koskevia tositteita. Sillä välin lähetystön olisi säilytettävä kiistanalainen määrä.

2) Edustusto kiisti maaliskuussa 2020 menoja koskevan tarkastuskertomuksen, koska se ei toimittanut riittävää todentavaa aineistoa ^[6]. Edustusto pyysi konsortion johtajaa toimittamaan todisteet siitä, että asiantuntijoille oli maksettu palkkaa ^[7].

3) Oikeusasiamiehelle tehdyn kantelun jälkeen sopimuksesta vastaavat komission yksiköt pyysivät kesäkuussa 2020 konsortion johtajalta täydentäviä tositteita, kuten todisteita asiantuntijoiden palkkioista.

12. Näin ollen komissio väitti tutkineensa sopimusvelvoitteidensa mukaisesti kaikki keinot sen varmistamiseksi, että ulkopuolinen toimeksisaaja noudattaa velvoitteitaan asiantuntijoita kohtaan. Koska se ei ollut vielä saanut konsortiolta tositteita, se ei voinut maksaa riidanalaista 36 910 euron määrää.

Oikeusasiamiehen arvio

13. Vaikka komissiolla ei ole sopimusvelvoitteita ulkopuolisen toimeksisaajan palkkaamiin asiantuntijoihin nähden eikä se näin ollen ole vastuussa siitä, maksaako toimeksisaaja ne ^[8], lähetystö ja komissio ryhtyivät tässä tapauksessa toimiin kantelijan huolenaiheiden johdosta. Tämä on tärkeää ja tervetullutta.

14. Tutkittuaan sovellettavat säännöt ja tositteet oikeusasiamies katsoo, että komissio on toiminut oikeudellisten velvoitteidensa mukaisesti toteuttaessaan työaikataulukoiden sääntöjenvastaisuuksia, kiistäessään menojen tarkastusraportin ^[9] ja keskeyttäessään maksut konsortion johtajalle ^[10]. Osa keskeytetyistä maksuista liittyy kantelijan työaikakirjanpitoon. Vaikka tilanne vaikuttaa kantelijaan, komissiolla on kuitenkin velvollisuus varmistaa EU:n varojen moitteeton varainhoito.  

15. Oikeusasiamies panee merkille, että komissio on ryhtynyt toimiin voidakseen jatkaa keskeytettyjä maksuja. Komissio on useaan otteeseen muistuttanut konsortiota siitä, että sen on esitettävä asianmukaiset (hankkeen johtajan allekirjoittamat ja asianmukaisesti vahvistetut) työaikalaskelmat seuraavan laskunsa menojen tarkastusraportissa.^[11] Koska komissio ei kuitenkaan ole saanut kyseistä laskua pyydettyine työaikataulukoineen, on perusteltua säilyttää riidanalainen määrä.

16. Oikeusasiamies katsoo myös, että edustusto on tiedottanut kantelijalle riittävästi ja että se on toiminut asianmukaisesti ilmoittamalla asiasta asiasta vastaavalle komission yksikölle jatkotoimia varten.

17. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies ei havainnut komissiossa hallinnollista epäkohtaa siinä, miten se oli ryhtynyt jatkotoimiin kantelijan esittämien, maksamatta jättämistä koskevien huolenaiheiden johdosta.

Puitesopimusten seuranta

Oikeusasiamiehelle esitetyt väitteet

Kantelijan väitteet

18. Kantelija otti esiin useita kysymyksiä, jotka liittyivät ulkopuolisen toimeksisaajan taloudellisiin ja hallinnollisiin järjestelyihin. Hänen mielestään komission olisi tehtävä yleisempi tutkimus siitä, miten ulkopuolinen toimeksisaaja on toiminut eri puitesopimuksissa viime vuosina. Kantelija katsoi, että hänen tilanteensa viittaa puitesopimuksiin liittyvään järjestelmälliseen ongelmaan eli toimeksisaajia koskevan seurantamekanismin puuttumiseen. Ulkopuolisilla asiantuntijoilla on vain vähän tai ei lainkaan oikeudellisia vaihtoehtoja haastaa näitä yrityksiä ongelmatilanteissa.

Komission väitteet

19. Komissio väitti, että valituksen tekijän väitteet olivat perusteettomia. Se toteutti kuitenkin lisätoimia, kuten pyysi muilta konsortioiden johtajilta puitesopimuksia, jotta nämä antaisivat panoksensa asiaan. Komissio totesi lisäksi, että yksittäisten sopimusten valvonnassa sovellettavissa säännöissä määrätään, että konsortion on raportoitava sopimuksen täytäntöönpanon edistymisestä, mikä on välttämätön edellytys maksun suorittamiselle ^[12].

20. Yleisemmällä tasolla komissio totesi, että sillä on käytössään tiettyjä mekanismeja puitesopimusten valvomiseksi. Esimerkiksi varainhoitoasetuksessa ^[13] ja EU:n ulkoisten toimien hankintamenettelyjä ja avustusten myöntämismenettelyjä koskevassa komission käytännön oppaassa ^[14] on riittävät säännöt työllisyyskysymysten, kuten asiantuntijoiden maksuasteen, valvomiseksi.

Oikeusasiamiehen arvio

21. Oikeusasiamies katsoo, että komissio on ryhtynyt asianmukaisiin toimiin vastauksena kantelijan huolenaiheisiin ja että se on kuvaillut asianmukaisia mekanismeja puitesopimusten seuraamiseksi yleisesti. Oikeusasiamies luottaa siihen, että komissio seuraa tilannetta ja ryhtyy tarvittaessa toimiin toimivaltansa puitteissa.

22. Päätelmänä voidaan todeta, että oikeusasiamies ei havainnut komission toiminnassa hallinnollista epäkohtaa kantelun tämän näkökohdan osalta.

Päätelmä

Tutkimuksen perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn seuraavin johtopäätöksin ^[15]:

Euroopan komissiossa ei ilmennyt hallinnollista epäkohtaa.

Kantelijalle ja Euroopan komissiolle ilmoitetaan tästä päätöksestä.

Tina Nilsson
Asiankäsittely-yksikön päällikkö

Strasbourgissa 19.5.2021

[1] Sopimus allekirjoitettiin puitesopimuksen EuropeAid/137211/DH/SER/Multi (FWC COMM 2015) LOT 2 nojalla. Lisätietoja on saatavilla osoitteessa https://ec.europa.eu/international-partnerships/framework-contracts_nl.

[2] Tutkinta kohdistuu muodollisesti Euroopan komissioon, joka oli vastuussa seuraavien rahoittamisesta:

hankkeeseen.

[3] EuropeAid/137211/DH/SER/Multi Framework Contract COM 2015, erä 2: 3 artiklan 2 kohta. Viestintä.

[4] Maksuperusteisissa puitesopimuksissa konsortion johtajan on toimitettava hankintaviranomaiselle menojen varmennusraportti. Kertomuksen laatii ulkopuolinen tilintarkastaja, joka tutkii ja tarkastaa yrityksen laskut ja taloudelliset raportit palvelusopimusten yleisten ehtojen 28 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Tarkastaja tarkastaa myös asiantuntijoiden työaikakirjanpidon.

[5] Palveluhankintoja koskevien yleisten ehtojen 24 artiklan 2 kohdan mukaisesti.

[6] Se ei noudattanut palvelusopimuksia koskevien yleisten ehtojen 28 artiklan 3 kohtaa, jonka mukaan tilintarkastajan on oltava vakuuttunut siitä, että konsortion johtajan esittämästä taloudellisesta raportista on olemassa relevanttia, luotettavaa ja riittävää näyttöä.

[7] Puitesopimuksia koskevien yleisten ehtojen 25 artiklan mukaisesti.

[8] Kuten yleisen toimeksiannon EuropeAid/137211/DH/SER/Multi Framework Contract COM 2015 3 artiklan 2 kohdassa todetaan, erä 2: Viestintä.

[9] Palveluhankintoja koskevien yleisten ehtojen 28 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

[10] Kuten sillä on oikeus tehdä palveluhankintoja koskevien yleisten ehtojen 29 artiklan 9 kohdan nojalla.

[11] Puitesopimuksia koskevien yleisten ehtojen 9 artiklan 1 kohdan mukaisesti komission toimeksisaajalle suorittama maksu perustuu laskuun, johon on liitetty väliraportti edistymisestä ja menojen tarkastusraportti.

[12] Puitesopimuksia koskevien yleisten ehtojen 26 artiklan mukaisesti.

[13] Unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä annetun asetuksen 2018/1046 liitteessä I oleva 23 artikla, saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1046, jossa esitetään mekanismit poikkeuksellisen alhaisten tarjousten käsittelemiseksi. 

[14] Euroopan unionin ulkoisia toimia koskevan käytännön oppaan luku 3.4.4, saatavilla osoitteessa https://ufmsecretariat.org/wp-content/uploads/2012/09/ePrag-en-2019.0.pdf, jossa todetaan seuraavaa: ”Tarjoajan toimittamien todisteiden perusteella hankintaviranomainen päättää, onko tarjous katsottava sääntöjenvastaiseksi ja onko se näin ollen hylättävä.”

[15] Tämä kantelu on käsitelty delegoitujen tapausten käsittelyn yhteydessä täytäntöönpanosäännösten hyväksymisestä tehdyn Euroopan oikeusasiamiehen päätöksen 11 artiklan mukaisesti.