Kantelujen taustaa

1. Kantelijat pyysivät Frontexia antamaan heille oikeuden tutustua asiakirjoihin asiakirjojen saamista yleisön tutustuttavaksi koskevien EU:n sääntöjen^[1] mukaisesti. Kantelija asiassa 1500/2019/TM pyysi Frontexia myöntämään oikeuden tutustua asiakirjoihin, jotka sisältävät tietoja Frontexin operaatioihin viiden viime vuoden aikana lähetettyjen alusten käyttämän polttoaineen määrästä. Kantelija asiassa 1600/2019/TM pyysi Frontexia myöntämään pääsyn Frontexin toimittajalle lähettämiin sähköposteihin, jotka koskivat Frontexia koskevaa julkaisua.

2. Asiakirjoihin tutustumista koskevien pyyntöjen käsittelyä koskevien Frontexin sääntöjen^[2] mukaan asiakirjoihin tutustumista hakevien on joko toimitettava henkilöllisyystodistus tai tunnistettava henkilö sähköisellä allekirjoituksella^[3]. Frontex pyysi jokaista kantelijaa toimittamaan tällaisen todisteen henkilöllisyydestä, jotta ”Frontex voi todeta, että [edunsaajilla] on oikeus tutustua asiakirjoihin asetuksen (EY) N:o 1049/2001 2 artiklan 1 kohdan mukaisesti” ^[4].

3. Molemmat kantelijat väittivät, että asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 ei edellytetä viranomaisen pyytävän tällaista tunnistamista, minkä vuoksi he kieltäytyivät toimittamasta Frontexille jäljennöksiä henkilöasiakirjoistaan.

4. Frontex ilmoitti kantelijoille, että heidän pyyntöjään ei käsiteltäisi, koska ne eivät toimittaneet ”todistusta” oikeudesta tutustua tietoihin. Molemmat kantelijat kääntyivät oikeusasiamiehen puoleen.

Tiedustelu

5. Oikeusasiamies käynnisti kanteluja koskevan yhteisen tutkimuksen, sai Frontexin vastauksen ja kantelijoiden huomautukset vastauksena.

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

6. Kantelijat väittivät, että vaatimus, jonka mukaan heidän on annettava Frontexille jäljennökset henkilötodistuksistaan, haittaa heidän oikeuttaan tutustua asiakirjoihin ja on vastoin asetuksen (EY) N:o 1049/2001 tarkoitusta ”luoda säännöt, joilla varmistetaan tämän oikeuden mahdollisimman helppo käyttö”^[5]. Kantelijat totesivat myös, että asetuksen (EY) N:o 1049/2001 2 artiklan 2 kohdassa säädetään tutustumisoikeuden soveltamisalan laajentamisesta siten, että se kattaa myös EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisten tutustumisoikeuden. Yksi kantelijoista kyseenalaisti tunnistamisvaatimuksen yhdenmukaisuuden EU:n tietosuojasääntöjen [6] kanssa.

7. Frontex totesi, että sen asiakirjojen saatavuutta koskevissa täytäntöönpanosäännöissä^[7] säädetään mahdollisuudesta laajentaa edunsaajien soveltamisalaa asetuksen (EY) N:o 1049/2001 2 artiklan 2 kohdan mukaisesti. ”Tällainen soveltamisalan laajentaminen EU:n ulkopuolisiin maihin on kuitenkin erotettava siitä, että tuensaajien on osoitettava kelpoisuutensa [julkistasaatavuutta koskevaan oikeuteen].” Hyvän hallintokäytännön varmistamiseksi Frontex pyytää tunnistamista vain alkuperäisten hakemusten yhteydessä eikä pyyntöjen uudelleentarkastelua (ns. uudistetut hakemukset). Frontex on vuodesta 2018 lähtien tarjonnut myös mahdollisuutta allekirjoittaa hakemukset sähköisesti sähköisellä allekirjoituksella. Frontex ilmoitti hyväksyneensä jäljennökset henkilöasiakirjoista, joista kävi ilmi ainoastaan asiakirjan myöntänyt maa ja hakijoiden nimet, sen jälkeen kun hakijat olivat poistaneet kaikki muut tiedot. Frontex ilmoitti hyväksyvänsä myös kaikki muut EU:n jäsenvaltion kansallisen viranomaisen myöntämät viralliset asiakirjat, joissa ilmoitetaan hakijan nimi ja kansalaisuus/asuinpaikka.

8. Frontex totesi, että se tarjoaa hakijoille monia vaihtoehtoja osoittaa, että he ovat joko EU:n kansalaisia tai asukkaita. Se totesi noudattavansa vaatimusta kehittää hyviä hallintokäytäntöjä, jotka helpottavat yleisön tiedonsaantia. Frontexin mukaan tunnistamisvaatimus perustuu asetuksen (EY) N:o 1049/2001 2 artiklan 1 kohtaan, eikä sillä puututa suhteettomasti tiedonsaantioikeuteen.

9. Tietosuojasääntöjen noudattamisen osalta Frontex viittasi verkkosivustollaan olevaan tietosuojaselosteeseen^[8]. Nämä tiedot asetetaan jälleen hakijoiden saataville, kun heitä pyydetään toimittamaan henkilötodistus. Frontex totesi, että asetuksen (EY) N:o 1049/2001 2 artiklan 1 kohta merkitsee sitä, että henkilötietojen käsittely on tarpeen hakijan kelpoisuuden tarkistamiseksi ja näin ollen asiaankuuluvien tietosuojasääntöjen [9] mukaista.

10. Frontex ilmoitti muuttavansa sekä tietosuojaselostetta että hakijoille heidän hakemuksensa vastaanottamisen yhteydessä annettuja tietoja täsmentääkseen, että hakijat voivat poistaa henkilöasiakirjansa ja jättää saataville vain nimet ja myöntävän maan. Oikeusasiamiestä huolestuttaa kuitenkin se, ettei se ole vielä tehnyt niin.

11. Frontexin vastausta koskevissa huomautuksissaan kantelijat toistivat olevansa eri mieltä vaatimuksesta, jonka mukaan hakijan on saatava tutustua asiakirjoihin todistaakseen henkilöllisyytensä.

Oikeusasiamiehen arviointi

12. Asiakirjojen julkisuutta koskeva EU:n lainsäädäntö annettiin mahdollisimman laajan ja helpon saatavuuden varmistamiseksi hyvän hallintokäytännön mukaisesti^[10].

13. Yleisön tiedonsaantioikeus koskee EU:n kansalaisia ja asukkaita. Vaikka EU:n viranomaiset voivat harkintansa mukaan ulottaa tämän yleisön tiedonsaantioikeuden koskemaan myös EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisia ja ulkomailla asuvia, siihen ei ole oikeudellista velvoitetta. Frontex on harkintavaltaansa käyttäen päättänyt ulottaa yleisön oikeuden tutustua asiakirjoihin koskemaan EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisia ainoastaan tapauskohtaisesti. Ei ole merkitystä sillä, että muut EU:n toimielimet ja elimet ovat saattaneet päättää käyttää harkintavaltaansa eri tavalla, esimerkiksi ulottamalla yleisön tiedonsaantioikeuden koskemaan yleisesti kaikkia EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisia ja ulkomailla asuvia.

14. Koska EU:n viranomaisella on oikeus erottaa toisistaan EU:n kansalaisten tai EU:ssa asuvien henkilöiden esittämät pyynnöt saada tutustua asiakirjoihin ja muiden kuin EU:n kansalaisten tai EU:ssa asuvien henkilöiden esittämät pyynnöt, sillä on myös oikeus pyytää tällaisia pyyntöjä esittäviä esittämään todisteita siitä, ovatko he EU:n kansalaisia vai EU:ssa asuvia henkilöitä.

15. On tärkeää, että tällaiset vaatimukset eivät riko tietosuojasääntöjä. Näissä säännöissä edellytetään, että henkilötietojen käsittely on sekä välttämätöntä että oikeasuhteista. Frontex antaa hakijalle mahdollisuuden poistaa annetusta henkilöllisyystodistuksen jäljennöksestä muita tietoja kuin hakijan nimi ja henkilöllisyystodistuksen myöntävä viranomainen.

16. Oikeusasiamies päättelee näin ollen, että vaatimus toimittaa jäljennös henkilöllisyystodistuksesta ei ylitä sitä, mikä on tarpeen sen osoittamiseksi, että hakija on unionin kansalainen tai asuu siellä, ja että hänellä on näin ollen oikeus esittää pyyntö saada tutustua asiakirjoihin.

17. Vaatimus ei ole oikeasuhteinen, jos se tosiasiallisesti estää henkilöä käyttämästä oikeuttaan tutustua asiakirjoihin. Frontex on selittänyt, että se on joustava hakijoilta vaadittavien henkilöasiakirjojen täsmällisen luonteen suhteen. Näin ollen ei ole todennäköistä, että henkilöllä, joka on EU:n kansalainen tai asuu EU:ssa, ei olisi asianmukaista henkilöllisyystodistusta toimitettavaksi Frontexille. Oikeusasiamies päättelee näin ollen, että vaatimus henkilöllisyyden todistamisesta on oikeasuhteinen eikä estä hakijoita käyttämästä oikeuttaan tutustua asiakirjoihin.

18. Tietosuojasäännöissä edellytetään, että henkilötietoja käytetään vain siihen tarkoitukseen, jota varten ne on kerätty. Edellyttäen, että Frontex käyttää henkilöasiakirjan jäljennöstä ainoastaan asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön käsittelyyn, vaatimus henkilöasiakirjan jäljennöksen toimittamisesta ei riko näitä tietosuojasääntöjä. Kantelijat eivät ole esittäneet mitään todisteita tai perusteluja sen osoittamiseksi, että Frontex saattaa käyttää saamiensa henkilöasiakirjojen jäljennöksiä muihin tarkoituksiin.

19. Frontex on selittänyt, että se pyytää kopiota henkilöllisyystodistuksesta vain silloin, kun henkilö tekee ensimmäisen asiakirjahakemuksen. Se ei pyydä hakijaa toimittamaan uudelleen jäljennöstä henkilötodistuksesta, jos uudistettu hakemus tehdään. Tämä on hyvä käytäntö.

Päätelmä

Tutkimuksen perusteella oikeusasiamies päättää nämä tapaukset ja tekee seuraavan päätelmän:

Frontex ei ole syyllistynyt hallinnolliseen epäkohtaan vaatiessaan asiakirjojen julkista saatavuutta hakevia esittämään todisteet henkilöllisyydestään.

Valituksen tekijöille ja Frontexille ilmoitetaan tästä päätöksestä.

Emily O'Reilly

Euroopan oikeusasiamies

Strasbourg, 17.3.2020

[1] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1049/2001, annettu 30 päivänä toukokuuta 2001, Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi, saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[2] Asiakirjajulkisuutta koskevien käytännön järjestelyjen hyväksymisestä tehdyn Frontexin hallintoneuvoston päätöksen 5 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Kaikkiin alkuperäisiin hakemuksiin on liitettävä henkilöllisyystodistus tai oikeushenkilöiden tapauksessa todiste sääntömääräisestä kotipaikasta sekä todiste hakemuksen esittävän henkilön ja oikeushenkilön välisestä siteestä.”

https://frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/MB_Decision/2016/MB_Decision_25_2016_on_adopting_practical_arrangements_regarding_PAD.pdf

[3] Sähköistä tunnistamista säännellään sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisiin transaktioihin liittyvistä luottamuspalveluista sisämarkkinoilla ja direktiivin 1999/93/EY kumoamisesta 23 päivänä heinäkuuta 2014 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 910/2014, joka on saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2014.257.01.0073.01.ENG.

[4] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 2 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Tuensaajat ja soveltamisala

1. Kaikilla unionin kansalaisilla sekä kaikilla luonnollisilla henkilöillä ja oikeushenkilöillä, joiden asuinpaikka tai sääntömääräinen kotipaikka on jossakin jäsenvaltiossa, on oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin tässä asetuksessa määriteltyjen periaatteiden, edellytysten ja rajoitusten mukaisesti.

2. Toimielimet voivat samojen periaatteiden, edellytysten ja rajoitusten mukaisesti myöntää oikeuden tutustua asiakirjoihin kaikille luonnollisille henkilöille tai oikeushenkilöille, joiden asuinpaikka tai sääntömääräinen kotipaikka ei ole jäsenvaltiossa.”

[5] Asetuksen N:o 1049/2001 1 artiklassa säädetään olennaisilta osin seuraavaa:

”Tämänasetuksen tarkoituksena on ...

b) vahvistaa säännöt, joilla varmistetaan tämän oikeuden mahdollisimman helppo käyttö – –”

Asetuksen 15 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ”toimielimet kehittävät hyviä hallintokäytäntöjä helpottaakseen tiedonsaantioikeuden käyttöä – –”.

[6] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2018/1725, annettu 23 päivänä lokakuuta 2018,

luonnollisten henkilöiden suojelu unionin toimielinten suorittamassa henkilötietojen käsittelyssä,

elimet, toimistot ja virastot sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta, saatavilla osoitteessa

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1543484984668&uri=CELEX:32018R1725

[7] Frontexin hallintoneuvoston päätöksen 3 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Virasto voi tapauskohtaisesti päättää myöntää oikeuden tutustua asiakirjoihin luonnollisille henkilöille tai oikeushenkilöille, joiden asuinpaikka tai sääntömääräinen kotipaikka ei ole jäsenvaltiossa tai Schengenin säännöstöön osallistuvassa maassa, jollei asetuksessa säädetyistä periaatteista, edellytyksistä ja rajoituksista muuta johdu.”

[8] https://frontex.europa.eu/contact/public-access-to-documents-applications/

[9] Asetuksen 2018/1725 4 artikla ja 5 artiklan 1 kohdan b alakohta, ks. alaviite 6.

[10] Ks. alaviite 5.