tehtud vastavalt Euroopa Ombudsmani põhikirja artikli 4 lõikele 1 ^[1]

Taustteave

1. Üldsuse juurdepääs dokumentidele on põhiõigus,[2] mis tagab ELi institutsioonide läbipaistvuse ja legitiimsuse. Sisulise juurdepääsu tagamiseks peaksid ELi institutsioonid menetlema kõiki üldsuse juurdepääsu taotlusi võimalikult kiiresti. Üksikisikud võivad näiteks taotleda juurdepääsu dokumentidele, et nad saaksid üksikasjalikult jälgida käimasolevaid seadusandlikke või rahvusvahelisi läbirääkimisi või poliitilisi arenguid või osaleda ELi otsuste tegemises. See võib hõlmata artikleid uurivaid ajakirjanikke või kodanikuühiskonna organisatsioone või huvirühmi, kes soovivad osaleda käimasolevates poliitilistes aruteludes või otsustusprotsessides. Sellest tulenevalt võivad viivitused juurdepääsu andmisel kahjustada nende isikute võimalusi osaleda ELi demokraatlikus protsessis.

2. Vastavalt dokumentidele üldsuse juurdepääsu käsitlevatele ELi õigusaktidele (määrus 1049/2001)[3] tuleks üldsuse juurdepääsu taotlusi käsitleda „viivitamata”. Määruses 1049/2001 on sätestatud 15 tööpäeva pikkune tähtaeg institutsiooni otsuse tegemiseks nii esialgse juurdepääsutaotluse kui ka läbivaatamistaotluste kohta, kui institutsioon on algselt keeldunud juurdepääsu andmisest kas kogu taotlusele või selle osadele (edaspidi „kordustaotlus“). Iga tähtaega võib pikendada üks kord 15 tööpäeva võrra, mis tähendab, et ELi institutsioonidelt oodatakse otsuse tegemist esialgses ja läbivaatamisetapis maksimaalselt 30 tööpäeva jooksul. Seadusandja kehtestatud tähtaegade eiramine ei saa olla hea haldustava. Taotlejale valmistab pettumust asjaolu, et selliste viivituste puhul puuduvad tagajärjed, mis tooksid kaasa haldusalased parandused.

3. Viimastel aastatel on ombudsmanile esitatud kaebused üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Komisjoni valduses olevatele dokumentidele näidanud, et komisjon ei pea alati tähtaegadest kinni ning et esialgsete ja kinnitavate otsuste tegemine viibib mõnikord märkimisväärselt. Kaebuste esitajad, kes esitavad korrapäraselt üldsuse juurdepääsu taotlusi, on samuti väljendanud muret selle pärast, et praegu esineb süstemaatilisi viivitusi selles, kuidas komisjon taotlusi menetleb.

Näited komisjoni viivitustest ombudsmani uurimistes

• Ajakirjanik taotles üldsuse juurdepääsu kirjadele, e-kirjadele ja teadetele, mille ELi volinikud saatsid komisjoni presidendile seoses Poola riikliku kavaga taaste- ja vastupidavusrahastu raames.[4] Komisjonil kulus kinnitava otsuse tegemiseks peaaegu seitse kuud. Kuigi see võimaldas lõppkokkuvõttes laialdast juurdepääsu, juhtis kaebuse esitaja tähelepanu sellele, et see oleks pidanud toimuma palju varem ja et suur osa teabest oli kaotanud oma väärtuse.
• Ajakirjanik taotles üldsuse juurdepääsu dokumentidele, mis käsitlevad komisjoni analüüsi Saksamaa riikliku kava kohta taaste- ja vastupidavusrahastu raames.[5] Pärast ajakirjanikuga „õiglase lahenduse“ kokkuleppimist kulus komisjonil lõpliku otsuse tegemiseks üle aasta.
• Valitsusväline organisatsioon taotles üldsuse juurdepääsu energiaharta lepingu läbivaatamise läbirääkimisi käsitlevatele dokumentidele.[6] Komisjonil kulus esialgse taotluse kohta otsuse tegemiseks peaaegu kaheksa kuud.
• Ajakirjanik taotles üldsuse juurdepääsu dokumentidele, mis käsitlesid 1,5 miljonit meditsiinilist maski, mille komisjon oli ostnud COVID-19 pandeemia varajases etapis ja mis ei vastanud nõutavale kvaliteedistandardile.[7] Komisjonil kulus kaebuse esitajale lõpliku vastuse andmiseks kümme kuud ja esialgsest taotlusest peaaegu kaks aastat, kuni dokumendid lõpuks taotlejale avaldati. Kaebuse esitaja märkis, et selle aja jooksul ei saanud ta oma ajakirjanduslikku ülesannet täita, kuna talle ei antud nõutud teavet.
• Ajakirjanik taotles üldsuse juurdepääsu dokumentidele, mis käsitlesid voliniku tööga seotud reisi Ameerika Ühendriikidesse.[8] Komisjonil kulus esialgse taotluse menetlemiseks 11 kuud ja kordustaotluse menetlemiseks veel kolm kuud.
• Üks ajakirjanik taotles üldsuse juurdepääsu Sisejulgeolekufondist rahastatud projektiga seotud dokumentidele.[9] Komisjonil kulus kaebuse esitaja kordustaotluse käsitlemiseks peaaegu kuus kuud. Kaebuse esitaja märkis ombudsmanile esitatud märkustes, et viis, kuidas komisjon on tema taotlust käsitlenud, piirab tema võimalust kasutada dokumentidele juurdepääsu põhiõigust.
• Üks valitsusväline organisatsioon taotles üldsuse juurdepääsu ELi rahastatud projektide loetelule Maroko riikliku sanitaarprogrammi raames.[10] Komisjonil kulus kinnitava otsuse tegemiseks peaaegu seitse kuud.
• Valitsusväline organisatsioon taotles üldsuse juurdepääsu dokumentidele, mis käsitlesid COVID-19 vaktsiini hankimise läbirääkimisi. Komisjonil kulus esialgse taotlusega tegelemiseks üle seitsme kuu ja taotluse täielikuks menetlemiseks veel üksteist kuud.[11] Kuigi taotlus puudutas suurt hulka dokumente ja seda käsitleti pandeemia ajal tekkinud häirete ajal, illustreerib see probleeme: nendele komisjoni üksustele, kes on kriisiolukordadega tegelemisel esirinnas, esitatakse tõenäoliselt ka rohkem ja ajatundlikumaid üldsuse juurdepääsu taotlusi. See on reaalsus, millega tuleb tegeleda eelkõige seetõttu, et EL seisab korrapäraselt silmitsi kriisiolukordades, sealhulgas viimastel aastatel, finantskriisis, rändekriisis, COVID-19 kriisis ja Venemaa sissetungis Ukrainasse.

4. Seda arvesse võttes algatas ombudsman omaalgatusliku uurimise, et uurida võimalikku süsteemset ulatust ja viivituste laadi dokumentidele üldsuse juurdepääsu taotluste käsitlemisel komisjonis.

Uurimine

Ombudsmani võetud meetmed

5. Kõigepealt palus ombudsman [12] komisjonil esitada 2021. aasta statistilised andmed järgmise kohta: i) saadud taotluste ja kordustaotluste arv ning ii) nende taotluste käsitlemiseks kulunud aeg, sealhulgas see, kui sageli ületati 30 tööpäeva pikkust maksimaalset tähtaega. Ombudsman palus komisjonilt ka teavet oma kavatsuse kohta luua veebiportaal üldsuse juurdepääsu taotluste käsitlemiseks (alates sellest, kui see käivitati komisjoni dokumentidele elektroonilise juurdepääsu portaalina (EASE)[13]).

6. Ombudsmani uurimisrühm kontrollis seejärel umbes 70 toimikut, sealhulgas taotlusi, mille puhul komisjon oli tähtaegadest kinni pidanud ja mis olid märkimisväärselt hilinenud. Ombudsman palus komisjonil vastata ka lisaküsimustele.

7. Seejärel kohtus ombudsmani uurimisrühm [14] komisjoni esindajatega, et saada lisateavet ja paremini mõista, kuidas komisjon üldsuse juurdepääsu taotlusi käsitleb.

Komisjoni vastused ombudsmanile

8. 2021. aastal sai komisjon 8420 juurdepääsutaotlust ja 355 kordustaotlust. Komisjonil kulus esialgse juurdepääsutaotluse menetlemiseks keskmiselt 20 tööpäeva ja kinnitava otsuse tegemiseks 93 tööpäeva.

9. Viiel juhul kulus komisjonil esialgse taotluse kohta otsuse tegemiseks üle 300 tööpäeva. Kõige pikem aeg, mis kulus kordustaotluse alusel kinnitava otsuse tegemiseks, oli 291 tööpäeva.

10. Esialgse taotluse kohta otsuse tegemisel ületas komisjon maksimaalset 30 tööpäeva pikkust tähtaega 1332 juhtumi puhul (ligikaudu 16 % kõigist juhtumitest), samas kui 5 % juhtumite puhul kulus üle 60 tööpäeva.[15] Kinnitava otsuse tegemisel võttis komisjon üle 30 tööpäeva 305 juhtumi puhul (85 % kõigist juhtumitest). See võttis rohkem kui 60 tööpäeva üle 60% kõigist juhtudest.[16]

11. Viivituste põhjuste osas leidis komisjon, et need on tingitud talle laekuvate juurdepääsutaotluste üha suurenevast arvust ja asjaolust, et juurdepääsutaotlused puudutavad üha enam paljusid dokumente. Lisaks võivad viivitused olla tingitud järgmistest menetlusetappidest: 

• Iga juhtumi puhul peab komisjon otsima dokumente, neid hoolikalt hindama ja põhjendatud juhtudel neid redigeerima.
• Vajalikuks võib osutuda ka muude õigusaktide kui määruse (EÜ) nr 1049/2001 hindamine.
• Juurdepääsutaotlused on mõnikord ebaselged (näiteks võivad taotlejad küsida kõiki konkreetse teema või poliitikaga seotud dokumente). Sellistel juhtudel võtab dokumentide kindlakstegemine suhteliselt kauem aega, muu hulgas seetõttu, et võib osutuda vajalikuks küsida taotlejalt selgitusi või leida „õiglane lahendus“[17].  
• Kui dokument pärineb kolmandalt isikult (näiteks liikmesriigilt), võib hindamine nõuda väliskonsultatsioone selle isikuga.
• Kui komisjon otsustab tühistada kolmanda isiku vastuväited avalikustamisele, hõlmab see lisatoiminguid, näiteks kümnepäevase teatise saatmist (mis annab asjaomasele kolmandale isikule võimaluse esitada hagi kohtusse).
• Võimalikud tõlkevajadused, mis on seotud taotleja või kolmanda isikuga suhtlemisega (komisjon märkis, et tõlge võib kesta kuni 10 tööpäeva).
• Kuna kinnitavat otsust saab kohtus vaidlustada, peab see sisaldama üksikasjalikke põhjendusi, mis nõuavad sisekonsultatsioone asjaomaste peadirektoraatide ja komisjoni õigustalitusega ning võimaluse korral (uuesti) konsulteerimist kolmandate isikutega.

12. Komisjon märkis, et ta saab sageli palju üldsuse juurdepääsu taotlusi, mis on seotud päevakajaliste poliitikavaldkondade või seadusandlike küsimustega. Selles toodi näiteid probleemidest, mille tõttu esitati 2021. aastal rohkem üldsuse juurdepääsu taotlusi, sealhulgas COVID-19 pandeemia, taaste- ja vastupidavusrahastu, ühine põllumajanduspoliitika, rändega seotud küsimused ning digiturgude ja -teenuste õigusaktid.

13. Komisjon märkis ka, et uue EASE portaali eesmärk on parandada üldsuse juurdepääsu taotluste käsitlemise tõhusust. Lisaks komisjonile esitatavate taotluste standardimisele sisaldab portaal taustaprogrammi, mis võimaldab komisjonil komisjonisiseseid taotlusi süstemaatilisemalt käsitleda, luues automaatse töövoo alates taotluste registreerimise ja omistamise etapist kuni dokumentide üleandmiseni. Portaal võimaldab ka lihtsamat ja struktureeritumat teabevahetust üksikisikutega, kes taotlevad juurdepääsu dokumentidele.

Näidistoimikutega tutvumine ja koosolek

14. Hoolimata juurdepääsutaotluste arvu suurenemisest näitas kontroll, et komisjon suudab enamikul juhtudel esialgseid taotlusi kiiresti menetleda. Enamikul juhtudel peeti kinni maksimaalsest 30 tööpäeva pikkusest tähtajast. Enamikul juhtudel, kui tähtajast kinni ei peetud, tegi komisjon otsuse varsti pärast tähtaja möödumist. Kontroll näitas, et kui komisjon käsitleb kordustaotlusi, esineb palju sagedamini viivitusi, sealhulgas märkimisväärseid viivitusi.

15. Taotluste registreerimine toimub tavaliselt kiiresti (samal või järgmisel päeval).

16. Kontroll näitas ka seda, et taotlusega hõlmatud dokumendid on komisjoni asjaomane peadirektoraat või talitus pärast esialgset taotlust tavaliselt õigesti tuvastanud. Väikesel arvul juhtudel tehti kordustaotluse etapis kindlaks täiendavad dokumendid.

Viivituste võimalikud põhjused

17. Kolmandate isikutega (sealhulgas liikmesriikidega) peetud väliskonsultatsioonide puhul näitas kontroll, et komisjon saab tavaliselt vastuse viie tööpäeva jooksul. Kui kolmas isik taotleb tähtaja edasilükkamist, võib vastuse esitamist mõne tööpäeva võrra edasi lükata. Hilinemise korral oli põhjuseks sageli see, et kolmas isik ei selgitanud oma esimeses vastuses, mis põhjustel ta avalikustamisele vastu oli, ning seetõttu pidi komisjon kolmanda isikuga suhtlema. Seega ei tulenenud mis tahes märkimisväärne viivitus konsultatsioonidest endast. Selle asemel, kui väliskonsultatsioone hõlmavate taotluste käsitlemisel esines viivitusi, näivad need olevat tingitud sellest, et komisjon algatas konsultatsiooni hilises etapis (sageli isegi pärast maksimaalse 30-päevase tähtaja möödumist).

18. Kohtumisel ombudsmani uurimisrühmaga selgitasid komisjoni esindajad, et üldiselt viib komisjon kõigepealt läbi kordustaotluse esialgse hindamise ja konsulteerib seejärel liikmesriikide või muude kolmandate isikutega. Komisjon leiab, et selline lähenemisviis hõlbustab dialoogi ning aitab asjaomasel kolmandal isikul mõista komisjoni kavatsusi ja jõuda positiivse tulemuseni (kui eesmärk on anda üldsusele juurdepääs). Komisjoni esindajad viitasid ka lojaalse koostöö põhimõttele ja komisjoni kohustusele pidada liikmesriikidega tõelist dialoogi. Komisjoni esindajad märkisid ka, et konstruktiivne dialoog liikmesriikidega vähendab tõenäosust, et komisjon peab tühistama liikmesriigi vastuseisu avalikustamisele ja võib seega vältida kohtumenetlust.

19. Mis puudutab komisjoni argumenti, et ta peab mõnikord tühistama kolmandate isikute vastuväited (mis nõuab umbes kümme päeva kestvat lisatoimingut), siis näitas kontroll, et esialgse taotlusega tegelev peadirektoraat järgib tavaliselt kolmanda isiku seisukohta. Kinnitavas etapis lükati kolmandate isikute vastuväited tagasi ainult kahel juhul (peaaegu 70 toimikust).

20. Sisekonsultatsioonide puhul näitas kontroll, et tavaliselt saab komisjon vastused asjaomaselt peadirektoraadilt väga kiiresti (esialgse taotluse puhul 24 tunni jooksul ja kordustaotluste puhul viie tööpäeva jooksul). Sama kehtib üldiselt ka siis, kui konsulteeritakse õigustalitusega. Kuigi mõnel juhul võttis see õigustalitusel kauem aega, viidi peaaegu kõik konsultatsioonid lõpule kahe nädala jooksul.

21. Kohtumisel ombudsmani uurimisrühmaga selgitasid komisjoni esindajad, et õigustalitusega konsulteerimine kinnitavas etapis on kohustuslik. Seetõttu konsulteeritakse õigustalitusega kinnitava otsuse eelnõu osas kõigil juhtudel võimalikult kiiresti (asjakohane teabevahetus registreeritakse toimikus). Mõnel juhul võib olla vaja täiendavat teabevahetust õigustalitusega, näiteks kui õigustalitus vajab enne arvamuse esitamist täiendavaid selgitusi või kui komisjon vajab enne kinnitava otsuse eelnõu viimistlemist õigustalituse panust/suunist. Õigustalitusega konsulteerimine võib võtta rohkem aega, kui juurdepääsutaotluse ulatus on lai ja kui dokumentide laadi arvestades tuleb need üksikasjalikult läbi vaadata.

22. Kontroll näitas, et mõnel juhul, kui konsulteeriti volinike kabinettidega, ei registreeritud juurdepääsutaotluse toimikus toimunud teabevahetust, mistõttu on raske hinnata, kas esines seotud viivitusi.

23. Kohtumisel ombudsmani uurimisrühmaga selgitasid komisjoni esindajad, et sisekonsultatsioone ei salvestata toimikusse, kui need on oma olemuselt mitteametlikud.

24. Seoses komisjoni väitega, et dokumentide tõlkimise vajaduse tõttu tekivad viivitused, näitas kontroll, et tõlketaotlusi on vähe. Enamik kontrollitud toimikutes esitatud taotlusi esitati inglise keeles ja kõik seotud konsultatsioonid toimusid samuti peamiselt inglise keeles. Lisaks esitas komisjon mõnel üksikul juhul, kui esitati tõlketaotlusi ja taotluste käsitlemisel esines viivitusi, taotlejale algselt otsuse ingliskeelse versiooni ja märkis, et ta esitab tõlke niipea, kui see on kättesaadav.

25. Selgitustaotlustes ei võeta arvesse viivitusi registreeritud statistikas, sest komisjon loeb päevi alles pärast taotluse selgitamist. Kuigi seda ei kirjendata statistikas viivitusena, tähendab see taotleja jaoks siiski de facto viivitust ja võib tekitada rahulolematust, eelkõige seetõttu, et komisjonil kulub mõnikord aega taotlejaga järelmeetmete võtmiseks või ta ei esitanud neile esialgu piisavalt teavet, et nad saaksid oma taotlust selgitada (näiteks teha kindlaks ja loetleda dokumendid, mis kuuluvad nende taotluse kohaldamisalasse).

26. Tavaliselt pakub komisjon taotlejale õiglast lahendust, kui juurdepääsutaotluse ulatus on liiga suur ja taotlust ei oleks võimalik määruses 1049/2001 sätestatud tähtaegade jooksul menetleda. Kohtumisel ombudsmani uurimisrühmaga selgitasid komisjoni esindajad, et enne õiglase lahenduse väljapakkumist vaatab komisjon läbi kõik taotlusega hõlmatud dokumendid, et neid oleks võimalik liigitada ja taotlejale kirjeldada, eesmärgiga mõista, millised dokumendid võiksid olla taotlejale kõige kasulikumad, ning võimaldada komisjonil pakkuda välja väga konkreetne lahendus (näiteks et juurdepääsutaotluse ulatus piirduks teatavate dokumendikategooriate või nende näidistega). Dokumentide esimene hindamine võib olla aeganõudev, sest eriti ulatuslike taotluste esitamine võtab kuid. Selle protsessi käigus ajakava ei peatata.

27. Kohtumisel ombudsmani uurimisrühmaga rõhutasid komisjoni esindajad ka seda, et viimastel aastatel saadud kordustaotluste arvu märkimisväärse suurenemise, nende keerukuse ja üha ulatuslikuma ulatusega ei ole kaasnenud kordustaotlustega tegeleva rühma inimressursside piisavat suurenemist. Laekunud juurdepääsutaotluste tohutu hulk koos inimressursside piiratusega on toonud taotlustega tegelevate töötajate jaoks kaasa märkimisväärselt suure töökoormuse, mis tähendab, et nad peavad teatavaid juhtumeid aeg-ajalt prioriseerima.

28. Seoses võimaliku tõhususe suurenemisega uue EASE portaali kaudu selgitasid komisjoni esindajad, et paljud haldustoimingud on nüüd automatiseeritud (näiteks kirjavahetuse registreerimine komisjoni dokumendihaldussüsteemis). See vahend ei hõlbusta siiski neid menetluse etappe, mida töötajad läbi viivad, näiteks taotletud dokumentide analüüsimist ja redigeerimist. Samuti ei automatiseeri see kolmandate isikutega konsulteerimise protsessi. See võimaldab aga juhtidel jälgida juhtumite edenemist ja hõlbustab uute juhtumite tõhusat määramist.

29. Kontroll näitas ka, et mõnel juhul ei menetlenud komisjon kordustaotlust, kui ta ei olnud veel esialgsele taotlusele sõnaselgelt vastanud. Pigem jätkas asjaomane peadirektoraat isegi pärast kordustaotluse esitamist juhtumi hindamist ja tegi esialgse otsuse. Seejärel tühistas komisjon kordustaotluse, teatades taotlejale, et ta võib esitada uue kordustaotluse.

30. Komisjoni esindajad selgitasid, et see tava kaitseb taotleja õigust kaheetapilisele menetlusele ja seega on tal võimalik vaidlustada komisjoni põhjendused avalikustamata jätmise kohta (kui juurdepääsu andmisest keeldutakse). Seega, kui peadirektoraat ei ole teinud sõnaselget esialgset otsust, kui komisjon saab kordustaotluse, jätkab peadirektoraat juhtumi käsitlemist.

Ombudsmani hinnang, mille alusel esitati soovitus

31. Ombudsman algatas selle uurimise, sest korrapäraselt esitatakse kaebusi viivituste kohta selles, kuidas komisjon üldsuse juurdepääsu dokumentidele käsitlevaid taotlusi menetleb. Uurimise eesmärk oli teha kindlaks, kas viivitused on süsteemsed.

32. Ombudsmani uurimine näitas, et eelkõige kordustaotluste käsitlemisel esineb viivitusi, sealhulgas märkimisväärseid viivitusi. Kui algetapis esineb viivitusi ühel juhul kuuest, siis kordusetapis on viivitused reegliks: 85% kordustaotlustest menetletakse viivitusega. Üle 60 % kõigist kordustaotlustest menetletakse rohkem kui 60 tööpäeva jooksul, kuigi seadusjärgne tähtaeg on 30 tööpäeva.

33. Süsteemsed ja märkimisväärsed viivitused kinnitavas etapis on problemaatilised. Kuigi ombudsman on teadlik, et komisjon menetles kõnealusel aastal rohkem kui 8000 esialgset taotlust, kusjuures taotlejad esitasid vähem kui 10 % negatiivsetest otsustest,[18] ei nõustu taotlejad komisjoni esialgse hinnanguga kinnitavas etapis: nad leiavad, et oleks tulnud anda ulatuslikum või täielik juurdepääs või et komisjon ei teinud kindlaks kõiki nende taotlustega hõlmatud dokumente. Seega on kinnitavas etapis käsitletavad dokumendid ühel või teisel viisil „tundlikud“. Seadusandja kehtestas aga kinnitavas etapis sama ajakava kui algetapis ning seda tuleks järgida. Küsimuse tõsidust suurendab veelgi asjaolu, et ombudsmani kogemuste kohaselt esineb märkimisväärse avaliku tähtsusega juhtumite puhul märkimisväärseid viivitusi [19].

34. Kui üldsuse juurdepääsu taotluste menetlemine komisjonis võtab nii palju aega, on oht, et seda peetakse tahtlikuks, et vältida õigeaegset avalikku kontrolli.

35. Üldsuse juurdepääsu dokumentidele käsitlevates ELi õigusaktides nõutakse, et taotlusi tuleks menetleda viivitamata ja igal juhul kohaldatavate tähtaegade jooksul nii alg- kui ka kordusetapis. Ombudsman on järjekindlalt olnud seisukohal, et „juurdepääsu edasilükkamine on juurdepääsu keelamine“. Taotlejate taotletavaid dokumente ja teavet võidakse nõuda kiiresti ning need võivad viivituste korral taotleja jaoks tähtsusetuks muutuda. See kehtib eelkõige ajakirjanike kohta, kes otsivad dokumente artiklite või uurimiste kontekstis, või kodanikuühiskonna või huvirühmade kohta, kes soovivad jälgida käimasolevate seadusandlike või poliitiliste otsuste tegemise menetlustega seotud toetavat tööd ja selles osaleda.

36. Seda silmas pidades leiab ombudsman, et süsteemsed ja märkimisväärsed viivitused juurdepääsutaotluste menetlemisel kujutavad endast haldusomavoli. Komisjon peaks seda olukorda esmajärjekorras parandama.  

37. Ombudsman esitab allpool rea ettepanekuid, et käsitleda juurdepääsutaotluste käsitlemisel nelja konkreetset probleemi, mis võivad põhjustada viivitusi. Ta on teadlik, et nende küsimustega tegelemine on vaid väike samm edasi suure viivituste probleemi lahendamisel, mis nõuab komisjonis põhjalikumat ümbermõtestamist selle üle, kuidas ta kavatseb seadusandja kehtestatud tähtaegadest kinni pidada.  

A. Ebapiisavad inimressursid

38. Protsentuaalselt on viivitused kinnitavas etapis palju sagedasemad kui algetapis. Esialgseid dokumentidele juurdepääsu taotlusi menetlevad komisjoni peadirektoraatide või muude talituste töötajad ning kordustaotlusi menetleb komisjoni peasekretariaadi spetsiaalne töörühm.

39. Komisjon märkis, et kordustaotlustega tegeleva rühma inimressursid on piiratud. Kordustaotluste arvu märkimisväärse suurenemisega viimastel aastatel, millest paljud on muutunud keerukamaks ja ulatuslikumaks, ei ole kaasnenud töötajate arvu proportsionaalset suurenemist.

40. Võttes arvesse kordustaotluste arvu suurenemist ja asjaolu, et komisjon ei pea enamikul juhtudel ettenähtud tähtajast kinni, teeb ombudsman ettepaneku, et komisjon eraldaks kordustaotluste käsitlemiseks rohkem vahendeid.

B. Ajamahukad ja ressursimahukad tavad

41. Ombudsman märgib, et komisjoni kordustaotluste käsitlemise tavad on sageli aeganõudvad ja ressursimahukad. Näiteks viib komisjon enne liikmesriikide või muude kolmandate isikutega väliskonsultatsioonide alustamist süstemaatiliselt läbi kordustaotluse esialgse hindamise ning enne taotlejatele õiglase lahenduse väljapakkumist hindab süstemaatiliselt esimest korda dokumente, mis võivad kuuluda suurte taotluste kohaldamisalasse.

42. Mis puudutab kordustaotluste esialgset hindamist enne kolmandate isikutega konsulteerimist, siis leiab komisjon, et see tava hõlbustab dialoogi kolmandate isikutega, aidates asjaomasel kolmandal isikul mõista komisjoni kavatsusi ja jõuda juhtumite puhul seega positiivse tulemuseni. Komisjon leiab ka, et selline tava austab liikmesriikidega tehtava lojaalse koostöö põhimõtet ja vähendab tõenäosust, et komisjon peab tühistama liikmesriigi vastuseisu avalikustamisele, vältides seega võimalikku kohtulikku sekkumist.

43. Ombudsmani kontroll näitas siiski, et see tava tähendab, et komisjoni peasekretariaat korraldab sageli väliskonsultatsioone alles kaua aega pärast üldsuse juurdepääsu taotluse saamist. Samuti näitas see, et paljudel juhtudel, isegi kui komisjon jagas esialgset hinnangut, mille kohaselt võib taotletud dokumendid avalikustada, keeldus ta lõpuks juurdepääsu andmisest. See tähendab, et ta ei lükanud ümber konsulteeritud kolmandate isikute vastuväiteid.

44. Kuigi ombudsman mõistab, et üksikjuhtumite puhul võib olla kasulik viia enne asutusevälist konsulteerimist läbi esialgne hindamine, võiks selle üle otsustada pigem juhtumipõhiselt, võttes arvesse selliseid tegureid nagu aeg, dokumentide arv ja konsulteeritav kolmas isik. Igal juhul tuleb seda teha kohaldatavaid tähtaegu järgides. Kolmandate isikutega konsulteerimine peaks lõppema ettenähtud tähtaja jooksul, mitte algama pärast tähtaja möödumist või nii hilja, et tähtaegadest ei ole võimalik kinni pidada. Seega peab komisjon õigeaegselt algatama kolmandate isikutega konsulteerimise.

45. Ulatuslike taotluste puhul ja juhul, kui komisjon püüab pakkuda õiglast lahendust, võtab taotluse kohaldamisalasse potentsiaalselt kuuluvate dokumentide süstemaatiline esmane hindamine sageli palju aega. See tähendab, et taotluste käsitlemise tähtajad on komisjoni poolt õiglase lahenduse väljapakkumise ajaks sageli ammu möödunud. Kohtumisel ombudsmani uurimisrühmaga tõid komisjoni esindajad näite ühest juhtumist, kus komisjonil kulus mitu kuud, et enne õiglase lahenduse ettepaneku tegemist mitusada dokumenti läbi vaadata ja liigitada.

46. Ombudsman mõistab, et komisjon on selle tava kasutusele võtnud, et mõista, millised dokumendid võiksid taotlejale kõige kasulikumad olla, ja seejärel pakkuda välja väga konkreetne lahendus.

47. Ombudsman kutsub komisjoni üles kaaluma seda tava ja eelkõige seda, kas see on kõikidel juhtudel asjakohane. Näiteks võib komisjon kõigi dokumentide läbivaatamise asemel mõnel juhul kaaluda tuvastatud dokumentide (või dokumendikategooriate) loetelu jagamist taotlejaga ja küsida taotlejalt, kas ta saaks selle põhjal taotlust ise kitsendada. Mõnel juhul võib lahenduse leida, küsides taotlejalt, millised dokumendid teda tegelikult huvitavad (selle asemel, et püüda kahelda, millised dokumendid võiksid taotlejale taotluse põhjal kõige kasulikumad olla). See on seotud ka sellega, kuidas komisjon taotlejatega suhtleb, mida käsitletakse allpool.

C. Teabevahetus taotlejatega

48. Ombudsmani uurimine näitas, et suhtlemine taotlejatega näib olevat piiratud nii esialgses kui ka kinnitavas etapis.

49. Komisjon märkis, et juurdepääsutaotlused on sageli laiaulatuslikud ja ebaselged. See võib olla tingitud sellest, et taotlejad ei tea, milliseid dokumente komisjon hoiab. Lisaks ei ole taotlejad kohustatud juurdepääsutaotlust põhjendama, mistõttu võib olla ebaselge, millised dokumendid pakuvad neile erilist huvi.

50. Taotlejatega avatud ja konstruktiivsel viisil suhtlemine niipea, kui taotlus on saadud, on palju eeliseid. See võib võimaldada taotlejal vajaduse korral esitada vajalikke selgitusi või kitsendada oma taotluse ulatust. Otse taotlejatega rääkimine võib aidata kindlaks teha, millist teavet nad tegelikult huvitavad. Mõlema poole jaoks võib protsessi selgelt parandada ka see, kui taotlejatele esitatakse õiglase lahenduse otsimise varases etapis dokumentide loetelu. See tähendab teistsugust lähenemisviisi sellele, kuidas komisjon käsitleb juurdepääsutaotlusi.

D. Kordustaotluste tühistamine

51. Määruse (EÜ) nr 1049/2001 kohaselt võib taotluse kohta esialgse otsuse tegemata jätmist 30 tööpäeva jooksul pidada kaudseks keeldumiseks. Sellisel juhul võivad taotlejad esitada kordustaotluse. Kontroll näitas, et komisjon on välja töötanud tava sellistel asjaoludel esitatud kordustaotlused tühistada. Sellisel juhul ei menetle komisjoni peasekretariaat kordustaotlust, vaid ootab esialgse otsuse vastuvõtmist ja teavitab seejärel taotlejat, et ta võib esitada (uue) kordustaotluse.

52. Selline tava on vastuolus määrusega 1049/2001, milles on sätestatud, et kui institutsioon ei tee esialgset otsust ettenähtud tähtaja jooksul, võib taotleja esitada kordustaotluse. Kui kinnitava otsuse vastuvõtmise tähtaeg on möödunud, võib taotleja pöörduda Euroopa Liidu Kohtusse või Euroopa Ombudsmani poole.

53. Praegu ei teavita komisjon taotlejaid võimalusest pöörduda sellistel juhtudel Euroopa Liidu Kohtu või ombudsmani poole. Selles üksnes teavitatakse taotlejaid sellest, et nad võivad esitada uue kordustaotluse. 

Ennetav läbipaistvus

54. Ennetav läbipaistvus on üks peamisi vahendeid, millega tagada üldsuse usaldus ELi haldusasutuste tegevuse vastu, ning see välistab vajaduse tülikate dokumentide taotlemise ja selliste taotluste käsitlemise protsesside järele. Konkreetselt soovitab ombudsman komisjonil jätkata oma püüdlusi ennetada poliitikavaldkondi/teemasid, mis võivad tekitada erilist avalikku huvi, ning tagada nende poliitikavaldkondade/teemade ennetav läbipaistvus. Selleks võiks eelnevalt kaaluda, millised dokumendid tuleks avalikustada, ning avaldada selline teave kasutajasõbralikus ja juurdepääsetavas vormingus, näiteks spetsiaalsetel veebilehtedel.

55. Selleks et kasutada sellega seoses täielikult ära uue EASE portaali potentsiaali, teeb ombudsman ettepaneku, et komisjon parandaks seda, kuidas ta avaldab EASE portaalis dokumente, mis on avalikustatud seoses üldsuse juurdepääsu taotlustega. See tähendab, et need dokumendid tuleb avaldada selge pealkirjaga, mis sisaldab piisavalt teavet; asjakohaste märksõnade lisamine, et hõlbustada dokumentide otsimist; või isegi lisada juurdepääsutaotluse teema, mille alusel juurdepääs anti. Selgeid suuniseid pealkirjade koostamiseks kõigile, kes tegelevad üldsuse juurdepääsu taotlustega, võiks sel eesmärgil kasutada.

Soovitus

Selle kaebuse uurimise põhjal esitab ombudsman komisjonile järgmise soovituse:

Süstemaatilised ja märkimisväärsed viivitused üldsuse dokumentidele juurdepääsu taotluste menetlemisel kujutavad endast haldusomavoli. Euroopa Komisjon peaks seda olukorda esmajärjekorras parandama.

Komisjoni teavitatakse sellest soovitusest. Kooskõlas Euroopa Ombudsmani põhikirja artikli 4 lõikega 2 saadab komisjon 26. juuniks 2023 üksikasjaliku arvamuse.

Lisaks teeb ombudsman komisjonile järgmised parandusettepanekud.

Soovitused olukorra parandamiseks

1. Võttes arvesse kordustaotluste arvu suurenemist ja asjaolu, et komisjon ei pea enamikul juhtudel ettenähtud tähtajast kinni, peaks komisjon eraldama kordustaotluste käsitlemiseks rohkem vahendeid.

2. Menetluse alguses peaks komisjon pärast taotluse registreerimist kontrollima, kas väliskonsultatsioon on vajalik, ja kui on, siis algatama selle protsessi õigeaegselt.

3. Vajaduse korral peaks komisjon püüdma saada taotluse esitajatelt selgitusi päeva jooksul alates taotluse registreerimisest.

4. Komisjon peaks suhtlema taotlejatega avatult ja konstruktiivselt kõigis etappides ning tagama, et neile antakse kogu vajalik teave, mis võimaldab neil oma taotlusi selgitada (näiteks esitades loetelu dokumentidest, mis võivad kuuluda taotluse kohaldamisalasse).

5. Kordustaotluste puhul, mille kohta komisjon ei ole teinud esialgset otsust ettenähtud tähtaja jooksul, peaks komisjon lõpetama oma tava nimetada kordustaotluse kohta tehtud otsus esialgseks otsuseks.

6. Komisjon peaks jätkama selliste poliitikavaldkondade/teemade prognoosimist, mis võivad tekitada erilist avalikku huvi, ning tagama nende poliitikavaldkondade/teemade ennetava läbipaistvuse, näiteks kaaludes eelnevalt, millised dokumendid tuleks avalikustada, ning avaldades sellise teabe kasutajasõbralikus ja juurdepääsetavas vormingus, näiteks spetsiaalsetel veebilehtedel.

7. Üldsuse juurdepääsu taotluste raames avalikustatud dokumendid tuleks avaldada komisjoni dokumentide portaalis (EASE) ja need peaksid olema kergesti leitavad. See tähendab, et on olemas selged pealkirjad, millel on piisavalt teavet. Suunised selgete pealkirjade koostamiseks võiks teha kättesaadavaks kõigile, kes tegelevad üldsuse juurdepääsu taotlustega.

 

Emily O'Reilly
Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 24. märts 2023

 

[1] Kättesaadav aadressil: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Õigus tutvuda ELi institutsioonide valduses olevate dokumentidega on sätestatud Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklis 15 (https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2016/art_15/oj) ning seda tunnustatakse ka ELi põhiõiguste harta artiklis 42 (https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/char_2012/oj).

[3] Määrus 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj.

[4] 2186/2022/SF

[5] 187/2022/LDS

[6] 2022/777/ABZ

[7] 790/2021/MIG

[8] 129/2019/MIG

[9] 1896/2021/MIG

[10] 1420/2021/DL

[11] 2206/2021/MIG

[12] Komisjoni vastus on kättesaadav siin: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/167660

[13] Pärast seda on käivitatud komisjoni dokumentidele elektroonilise juurdepääsu portaal (EASE), mille kaudu saab taotleda üldsuse juurdepääsu dokumentidele ja mis on kättesaadav aadressil https://ec.europa.eu/transparency/documents-request/home.

[14] Koosoleku aruanne on kättesaadav siin: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/167659

[15] Vastavalt komisjoni vastusele ombudsmanile tegi komisjon 6 % juhtudest otsuse 31–40 tööpäeva jooksul; 4 % juhtudest tegi komisjon otsuse 41–60 tööpäeva jooksul; 5 % juhtudest tegi komisjon otsuse pärast rohkem kui 60 tööpäeva möödumist.

[16] Vastavalt komisjoni vastusele ombudsmanile tegi komisjon 9 % juhtumite puhul otsuse 31–40 tööpäeva jooksul; 13 % juhtudest tegi komisjon otsuse 41–60 tööpäeva jooksul; 62 % juhtudest tegi komisjon otsuse rohkem kui 60 tööpäeva pärast.

[17] Vastavalt määruse 1049/2001 artikli 6 lõikele 3.

[18] Vastavalt komisjoni 2021. aasta aruandele määruse (EÜ) nr 1049/2001 kohaldamise kohta käsitleti 4296 esialgsest vastusest, mille puhul kordustaotlus oli põhjendatud (kas seetõttu, et võimaldati ainult osaline juurdepääs, või seetõttu, et juurdepääsu võimaldamisest keelduti täielikult, või seetõttu, et komisjon teatas, et dokumente ei hoitud), 355 juhtumit. Komisjoni aruanded ja lisad on kättesaadavad aadressil: https://commission.europa.eu/publications/annual-reports-commission-application-regulation-10492001 _en.

[19] Vt näiteks eespool punktis 3 esitatud juhtumite loetelu.