1.  Kommenteeritud kokkuvõte

Ombudsman püüab saavutada ELi haldusasutustes kaebuse esitajate ja üldsuse jaoks käegakatsutavaid edusamme. Mis puudutab üldsuse juurdepääsu ELi dokumentidele, siis teeb ta seda, tagades taotlejatele suurema juurdepääsu, kuid aidates ka ELi haldusasutustel parandada oma tavasid, tagada suurem ennetav läbipaistvus ja olla üldsuse ees täielikult vastutav.

Üldsusele juurdepääsu käsitlevate kaebuste arv on viimastel aastatel märkimisväärselt suurenenud: keskmiselt 45 kaebuselt aastas aastatel 2014–2016 keskmiselt 83 kaebuseni aastas aastatel 2017–2020, keskmiselt 129 kaebuseni aastatel 2021–2023. Kokku 26 % kõigist ombudsmani poolt viimase kolme aasta jooksul algatatud uurimistest puudutasid seda, kuidas ELi institutsioonid käsitlesid taotlusi üldsuse juurdepääsuks dokumentidele.

Üldsuse otsus pöörduda õiguskaitse saamiseks sagedamini ombudsmani poole on positiivne areng. Selle põhjuseks võib olla suurem teadlikkus ombudsmani rollist, taotlejate sagedasemad probleemid ELi haldusasutustega, ombudsmani kiirem juhtumite menetlemine selles valdkonnas või nende ja muude tegurite kombinatsioon.

Kuigi kaebuste arv on suurenenud, tegeles ombudsmani büroo üldsuse juurdepääsu käsitlevate kaebustega palju kiiremini. Tulemuseni jõudmiseks kuluv keskmine aeg on viimase kolme aasta jooksul püsinud stabiilsena, olles kolm korda kiirem kui enne kiirmenetluse kasutuselevõttu (ajavahemikul 2021–2023: 83 tööpäeva, 2016. aastal: 255 tööpäeva).

Ombudsmani sekkumine andis enamikul juhtudel kaebuse esitajale kasuliku tulemuse. Enamik uurimisi lõpetati lõplikult (paljud pärast seda, kui institutsioon oli viivitanud taotluse kohta lõpliku otsuse tegemisega) või ombudsman tegi ettepaneku lahenduse kohta, mille institutsioon heaks kiitis, mis tõi kaasa laiema üldsuse juurdepääsu.

Ombudsmani büroo konsulteeris üksikisikute ja organisatsioonidega, kes esitasid kaebusi pärast seda, kui neil oli raskusi juurdepääsuga ELi dokumentidele. Vastajad olid kogemusega üldiselt rahul ja ütlesid, et tõenäoliselt pöörduvad nad ombudsmani poole järgmisel korral, kui nad ei ole rahul üldsuse juurdepääsu taotluse tulemusega. Eelkõige hindasid nad kõrgelt seda, et ombudsman annab institutsiooni seisukohale objektiivse hinnangu.

Lisaks järelduste tegemisele üksikkaebuste kohta tegeles ombudsman aastatel 2021–2023 strateegiliste ja süsteemsete probleemidega ELi haldusasutustes. Selle töö eesmärk oli tagada vastavus määrusele 1049/2001 ja hea halduse põhimõtetele, suurendades teadlikkust, andes suuniseid ja parandades üldisi tavasid. Näiteks leidis ombudsman, et süsteemsed ja märkimisväärsed viivitused dokumentidele üldsuse juurdepääsu taotluste menetlemisel komisjonis kujutavad endast haldusomavoli. Ombudsman palus komisjonil seda olukorda esmajärjekorras parandada ja esitas küsimuse Euroopa Parlamendile. Amet jätkab selle küsimuse jälgimist, mis näib konsulteeritud sidusrühmade ja hiljutiste kaebuste kohaselt püsivat.

Ombudsman on andnud üldsusele ja ELi institutsioonidele ka suuniseid ELi dokumentidele juurdepääsu õiguse kohta. Materjal on kättesaadav ombudsmani veebisaidil ja sisaldab küsimuste ja vastuste juhendit kõigis ELi keeltes, üksikasjalikumat ressurssi ekspertidele ning lühijuhendit ELi haldusasutustele poliitika ja tavade kohta.

2. Ülevaade: üldsuse juurdepääs dokumentidele ja kiirmenetlus

a. Ettevõtja roll üldsuse juurdepääsul ELi dokumentidele

Üldsuse õigus pääseda juurde ELi institutsioonide, organite ja asutuste valduses olevatele dokumentidele on sätestatud ELi aluslepingutes ja põhiõiguste hartas.[1] Sellel on oluline roll ELi institutsioonide läbipaistva toimimise tagamisel, tugevdades seeläbi ELi legitiimsust ja üldsuse usaldust ELi vastu. Üldeeskirjad, millega seda õigust rakendatakse, on sätestatud ELi õigusaktides üldsuse juurdepääsu kohta dokumentidele (määrus 1049/2001).[2] Kui ELi institutsioon keeldub andmast üldsusele juurdepääsu konkreetsele dokumendile, on juurdepääsu taotlejatel kaks õiguskaitsevahendit. Taotlejad võivad anda asja kas Euroopa Liidu Kohtusse või pöörduda Euroopa Ombudsmani poole.

Isikud, kes taotlevad üldsuse juurdepääsu dokumentidele, tuginevad tavaliselt kiirele avalikustamisele, et nad saaksid kasutada dokumente ettenähtud eesmärgil. Seetõttu eeldavad taotlejad, et nende juurdepääsutaotlust menetletakse kiiresti. See kehtib eelkõige kodanikuühiskonna organisatsioonide, ettevõtjate ja kodanike kohta, kes soovivad osaleda ELi otsustusprotsessis, ning ajakirjanike ja teadlaste kohta, kes võivad olla huvitatud ELi halduse kontrollimisest.

Kui juurdepääs ei ole kiire, võivad dokumendid kaotada oma kasulikkuse. Euroopa Ombudsman on järjekindlalt väitnud, et juurdepääsu edasilükkamine on juurdepääsu keelamine.

b. Kuidas ettevõtja käsitleb üldsuse juurdepääsu ELi dokumentidele

Lähtudes üldsuse juurdepääsu käsitlevate ELi eeskirjade aluseks olevast põhimõttest, et taotlusi tuleks käsitleda viivitamata, on ombudsman järjekindlalt püüdnud tagada, et tema büroo tegeleks selliste kaebustega võimalikult kiiresti. Seetõttu kehtestas ta üldsuse juurdepääsu käsitlevate kaebuste menetlemiseks kiirendatud menetluse. Pärast viiekuulist katseaega algatas ombudsman 2018. aasta veebruaris ametlikult dokumentidele juurdepääsu käsitlevate kaebuste kiirmenetluse.

Kui ombudsmani büroo saab kaebuse üldsuse dokumentidele juurdepääsu andmisest keeldumise kohta, registreerib ta selle ja uurib, kas uurimist on võimalik algatada. See sõltub mitmest tegurist, sealhulgas sellest, kas kaebus on vastuvõetav [3] või kas ombudsman leiab põhjust uurimise algatamiseks [4].

Kui uurimise algatamine tundub olevat põhjendatud, teeb amet ka esimese sisehindamise, et otsustada, kas kaebust saab menetleda kiirmenetluse korras. See on tavaliselt nii juhul, kui asjaomase institutsiooni lõplik seisukoht on teada, st kui on olemas sõnaselge lõplik otsus, millega keeldutakse andmast üldsusele juurdepääsu (selgesõnaline „kinnitav otsus“). Kiirmenetlust ei kasutata tavaliselt juhtudel, kui i) kaebuse esitaja vaidlustab dokumendi puudumise, ii) enne kui ombudsmani uurimisrühm saab kõnealuseid dokumente kontrollida, on vaja täiendavaid selgitusi või iii) asjaomane institutsioon ei ole veel võtnud vastu oma lõplikku seisukohta (kui kordusvastuse tähtaeg on möödunud ja seega on olemas kaudne eitav otsus). Igal juhul püüab ombudsman käsitleda kõiki dokumentidele juurdepääsuga seotud kaebusi nii kiiresti kui võimalik.

Seejärel määratakse juhtum uurimise eest vastutavale ametnikule ja tehakse ametlik otsus selle kohta, kas uurimist saab algatada. Ameti eesmärk selliste vastuvõetavusotsuste tegemiseks on 30 kalendripäeva. Kui aga juhtumit menetletakse kiirmenetluse korras, on eesmärgiks 5 tööpäeva alates kaebuse registreerimisest.

Pärast kiirmenetluse raames uurimise algatamist astub amet mitu uurimisetappi. See algab kõnealuste dokumentidega kiire tutvumisega, paludes asjaomaselt institutsioonilt vastust ja teatavatel juhtudel koosolekut. Ombudsman on sõlminud ELi institutsioonidega kokkulepped, mis võimaldavad talle kiire juurdepääsu dokumentidele (5 tööpäeva jooksul alates uurimise algatamisest) ja institutsioonide võimalikele täiendavatele märkustele (15 tööpäeva jooksul).

Ombudsmani uurimisrühm kontrollib seejärel kõnealuseid dokumente ja võib ELi institutsiooniga täiendavalt konsulteerida. Eesmärk on viia hindamine läbi võimalikult kiiresti. Kui juhtumit menetletakse kiirmenetluse korras, tuleb hindamine lõpetada 40 tööpäeva jooksul alates kaebuse registreerimisest.

Hinnangu kohaselt on võimalik leida kiire lahendus. Selleks võib ombudsman teha ettepaneku, et institutsioon avalikustaks dokumendid (või nende osad).

Kui ombudsman leiab, et ELi institutsioon ei oleks tohtinud juurdepääsust keelduda, võib ta haldusomavoli ametlikult tuvastada ja soovitada institutsioonil anda kõnealustele dokumentidele (suurendatud) juurdepääs.

Ombudsman võib ka järeldada, et ELi institutsiooni otsus keelduda juurdepääsu andmisest oli põhjendatud ühe või mitme erandiga,[5] mis on ette nähtud ELi eeskirjadega üldsuse juurdepääsu kohta dokumentidele, ning lõpetada juhtumi haldusomavoli puudumise tuvastamisega.

3. Tulemuslikkuse hindamine

See jagu sisaldab statistikat kõigi üldsuse juurdepääsu dokumentidele käsitlevate kaebuste käsitlemise kohta ajavahemikul 1. jaanuarist 2021 kuni 31. detsembrini 2023, sealhulgas kaebuste kohta, mida käsitletakse kiirmenetluse raames.

2021. aasta veebruaris avaldati eelmine ülevaade üldsuse juurdepääsu käsitlevatest kaebustest ja kiirmenetluse kohaldamisest ajavahemikul 1. septembrist 2017 kuni 31. augustini 2020 [6].

a. Kaebuste arv

Aastatel 2021–2023 sai ombudsman 386 kaebust üldsuse juurdepääsu kohta dokumentidele. See moodustab 16 % kõigist selle ajavahemiku jooksul volituse raames esitatud kaebustest.

Üldsusele juurdepääsu käsitlevate kaebuste arv on viimastel aastatel märkimisväärselt suurenenud: keskmiselt 45 kaebuselt aastas aastatel 2014–2016 keskmiselt 83 kaebuseni aastas aastatel 2017–2020, keskmiselt 129 kaebuseni aastatel 2021–2023.

Alljärgnevates tabelites on esitatud jaotus aastate kaupa.

* Kehtestatud on FT menetlus

b. Milliseid institutsioone see puudutas?

Enamik aastatel 2021–2023 saadud üldsuse juurdepääsu dokumentidele käsitlevatest kaebustest esitati Euroopa Komisjoni vastu, mis on suurim ELi institutsioon ja saab ülekaalukalt kõige rohkem juurdepääsutaotlusi. Ülejäänud kaebused puudutasid paljusid teisi ELi institutsioone, organeid ja asutusi, eelkõige Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ametit (Frontex) ja Euroopa Ravimiametit (EMA), samuti Euroopa välisteenistust, Euroopa Parlamenti ja ELi nõukogu.

*Euroopa Kindlustus- ja Tööandjapensionide Järelevalve, Euroopa Lennundusohutusamet, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee, Euroopa Liidu Energeetikasektorit Reguleerivate Asutuste Koostöö Amet, Euroopa Liidu Satelliidikeskus, Euroopa Liidu Varjupaigaamet, Euroopa Ülemkogu, Euroopa Pangandusjärelevalve, Euroopa Kutseõppe Arenduskeskus, Euroopa Regioonide Komitee, Euroopa Tervishoiu ja Digitaalvaldkonna Rakendusamet, Euroopa Innovatsiooninõukogu ja VKEde Rakendusamet, Euroopa Personalivaliku Amet, Euroopa Meresõiduohutuse Amet, Euroopa Teadusuuringute Rakendusamet, Euroopa Liidu Kriminaalõigusalase Koostöö Amet, Ühtne Kriisilahendusnõukogu.

c. Kes on kaebuse esitajad?

d. Päringute arv

Aastatel 2021–2023 algatas ombudsman uurimise 277 kaebuse suhtes, mis käsitlesid üldsuse juurdepääsu dokumentidele.[7] Kokku puudutas 26 % kõigist ombudsmani poolt aastatel 2021–2023 algatatud uurimistest seda, kuidas ELi institutsioonid käsitlesid üldsuse dokumentidele juurdepääsu taotlusi.

e. Keskmine töötlemisaeg

Üldsuse juurdepääsu käsitlevate kaebuste menetlemiseks kuluv keskmine aeg on aastate jooksul oluliselt lühenenud. Kaebuste menetlemise kolm põhietappi on alates kiirmenetluse kasutuselevõtust kiiremad: vastuvõetavusotsuse tegemine, hinnangu vastuvõtmine (uurimise seisukohast oluline) ja juhtumi lõpetamine.

Kõigi üldsuse juurdepääsuga dokumentidele seotud kaebuste vastuvõetavuse üle otsustamise keskmine aeg on praegu üle kolme korra kiirem kui enne kiirmenetluse kasutuselevõttu (2023. aastal 9 tööpäeva, 2016. aastal 34 tööpäeva).

Ajavahemikul 2021–2023 oli kõigi üldsuse juurdepääsu dokumentidele käsitlevate kaebuste puhul keskmine aeg registreerimisest kuni juhtumi lõpliku lõpetamiseni 69 tööpäeva. Alljärgnevates tabelites on esitatud jaotus aastate kaupa.

Diagramm hõlmab kõiki üldsuse juurdepääsu dokumentidele käsitlevaid kaebusi (vastuvõetamatud, alusetud, uurimised).

2022. aastal saadud kaebuste puhul on suletud kõik menetlused peale ühe, samas kui 2023. aastal saadud kaebuste puhul on suletud 116 menetlust (69 %). Ülejäänud juhtumid olid läbivaatamise ajal veel pooleli.

Ainult uurimiste puhul jagab ombudsman pärast hindamise lõpuleviimist seda asjaomase ELi institutsiooniga. Seda võib teha esialgse hinnangu, lahenduse ettepaneku, soovituse või juhtumi lõpetamise otsuse vormis. Keskmine aeg hindamise lõpuleviimiseks oli rohkem kui kolm korda kiirem kui varem (ajavahemikul 2021–2023 83 tööpäeva, 2016. aastal 255 tööpäeva).

2023. aasta uurimiste puhul viidi hindamine lõpule 77 juhul (66 %). Ülejäänud juhtumite hindamine oli käesoleva läbivaatamise ajal veel pooleli.

f. Kiirpäringud

Aastatel 2021–2023 käsitles ombudsman kiirmenetluse raames 70 kaebust.[8] Kuigi üldsuse juurdepääsuga dokumentidele seotud juhtumite arv on märkimisväärselt suurenenud, on kiirmenetluse juhtumite osakaal vähenenud. Üldiselt nimetati 25 % üldsuse juurdepääsu käsitlevatest kaebustest kiirmenetluse kaebusteks (võrreldes 47 %ga eelmise läbivaatamise ajal, kuigi ombudsmanil oli sel ajal kiirmenetluse juhtumite laiem määratlus).

Tuginedes ameti kogemustele kiirmenetlusega ja 2020. aastal läbi viidud läbivaatamisele, sai selgeks, et juhtumi asjakohaseks käsitlemiseks kiirmenetluse kaudu peab asjaomase institutsiooni lõplik seisukoht olema teada. Selle peamine põhjus on see, et ombudsman püüab õiguskaitsemehhanismina eelkõige kontrollida, kas üldsuse juurdepääsu keelamise otsus oli põhjendatud.

Paljudel juhtudel, millele ombudsman aastatel 2021–2023 tähelepanu juhtis, ei olnud asjaomane institutsioon kaebuse esitamise ajal siiski veel sõnaselget kinnitavat otsust vastu võtnud. Seega ei saanud ombudsman uurimise algatamisel kontrollida institutsiooni lõplikku seisukohta koos vaidlusaluste dokumentidega. Seetõttu ei olnud neid juhtumeid võimalik käsitleda kiirmenetluse teel. See oli eriti oluline Euroopa Komisjoni puudutavate juhtumite puhul, mis on ülekaalukalt kõige arvukamad ombudsmanini jõudvad juhtumid. Ombudsman on jälginud viivituste küsimust ja viinud läbi omaalgatusliku uurimise, mille tulemusel esitati mitu soovitust, milles paluti komisjonil seda küsimust kiiresti käsitleda (üksikasjalikum teave allpool).

Ombudsman suutis enamikul juhtudel täita vastuvõetavuse eesmärgi, st algatada uurimise viie tööpäeva jooksul. Vaatlusperioodil kulus kaebuse vastuvõetavuse üle otsustamiseks keskmiselt neli tööpäeva.

Mis puudutab hindamist, siis 27 % kiiruurimiste puhul anti ombudsmani hinnang soovitusliku 40 tööpäeva pikkuse tähtaja jooksul. 47%-l kõigist päringutest väljastati hinnang 60 tööpäeva jooksul. Keskmine aeg seisukoha võtmiseks oli 83 tööpäeva. See näitab, et kiirmenetluse teel esitatud kaebuste 40 tööpäeva pikkusest tähtajast kinnipidamine on endiselt keeruline.

Enamik kiirmenetluse raames toimunud uurimisi lõpetati haldusomavoli tuvastamiseta või lahendati pärast ombudsmani sekkumist. Ligikaudu 43 % kiiruurimiste puhul, mille hindamine oli käesoleva aruande koostamise ajaks lõpetatud, tegi ombudsman lahenduse ettepaneku ja/või soovituse ja/või parandusettepaneku (täpsemad üksikasjad tulemuste kohta on esitatud allpool).

g. Tulemus

Aastatel 2021–2023 esitas ombudsman soovitusi 11 juhtumi kohta, lahendusettepanekuid 33 juhtumi kohta ja parandusettepanekuid [9] 17 juhtumi kohta. Kuuel juhul kiitis institutsioon soovituse heaks, neljal juhul lükati see tagasi ja ühe soovituse kohta ei ole veel vastust saadud. Lahendusettepanekute puhul saavutati 17 juhul lahendus, 10 ettepanekut lükati tagasi ja kuuel juhul oli vastus veel andmata. Parandusettepanekuid võeti vastu 11, kaks lükati tagasi ja neljale tuleb veel vastata.

h. Asjakohane töö üldsuse dokumentidele juurdepääsu valdkonnas

Lisaks üksikkaebuste kohta järelduste tegemisele püüdis ombudsman aastatel 2021–2023 lahendada ka strateegilisi ja süsteemseid küsimusi. Selle töö eesmärk oli tagada vastavus määrusele 1049/2001 ja hea halduse põhimõtetele, suurendades teadlikkust, andes suuniseid ja parandades üldisi tavasid. Järgmises osas tuuakse välja mõned avaliku tähtsusega juhtumid, millega ombudsman sel perioodil tegeles. Mõned neist põhinesid kaebusel, mõned avas amet omal algatusel.

Ombudsman andis praktilisi soovitusi teksti- ja kiirsõnumite salvestamise ja avalikustamise kohta

Ombudsman viis läbi strateegilise algatuse selle kohta, kuidas ELi institutsioonid, organid ja asutused salvestavad tekst- ja kiirsõnumeid, mille töötajad on oma ametiülesannete täitmisel saatnud/saanud. Algatus esitati pärast seda, kui ta oli saanud kaebusi seoses taotlustega üldsuse juurdepääsuks tekstisõnumitele.[10] Kogutud teabe põhjal tegi ombudsman kindlaks head tavad, millest ELi haldusasutused võivad tulevikus selle küsimusega tegelemisel juhinduda. Ombudsman jagas neid praktilisi soovitusi kõigi ELi IBOAdega ja avaldas need ka oma veebisaidil [11].

Ombudsman selgitas, et see, kas dokument on registreeritud institutsiooni dokumendihaldussüsteemis, ei ole üldsuse juurdepääsu taotluste kontekstis oluline.

Ombudsman käsitles mitmesuguseid kaebusi, mille puhul Euroopa Komisjon ei olnud nõuetekohaselt otsinud konkreetseid e-kirju või tekstisõnumeid, millele vastav kaebuse esitaja soovis üldsuse juurdepääsu. Nendel juhtudel leidis komisjon, et „dokumendid“ määruse 1049/2001 tähenduses on üksnes dokumendid, mis on registreeritud tema dokumendihaldussüsteemis. Komisjon registreerib siiski ainult selliseid dokumente, mis tema arvates vastavad tema registreerimiskriteeriumidele.

Ombudsman selgitas, et küsimuse puhul, kas konkreetsele dokumendile saab anda üldsuse juurdepääsu, ei ole oluline, kas see dokument on institutsiooni dokumendihaldussüsteemis salvestatud. Pigem on oluline dokumendi sisu ja see, kas see on seotud „poliitika, tegevuse ja otsustega“, mille eest institutsioon vastutab [12].

Viivitused Euroopa Komisjoni dokumentidele üldsuse juurdepääsu taotluste menetlemisel

Üks korduv teema, millele ombudsmani tähelepanu juhiti, oli viivitused, mis ELi institutsioonidel, eelkõige Euroopa Komisjonil, tekkisid dokumentidele üldsuse juurdepääsu taotluste menetlemisel.

Ombudsmanile esitatud kaebused näitasid, et komisjon ei pidanud sageli kinni üldsuse dokumentidele juurdepääsu taotlustele vastamise tähtaegadest. Seetõttu algatas ombudsman koos komisjoniga omaalgatusliku uurimise, et kontrollida, kas tegemist on süsteemse probleemiga. Uurimine näitas, et komisjon ei pea üldsuse dokumentidele juurdepääsu taotluste käsitlemisel paljudel juhtudel kinni ettenähtud tähtaegadest. Lisaks olid tekkinud viivitused üsna märkimisväärsed, eriti läbivaatamise etapis (kordustaotluste käsitlemisel). Aastatel 2021–2023 olukord halvenes ja ombudsmanini jõudis üha rohkem hilinenud juhtumeid [13].

Ombudsman leidis, et süsteemsed ja märkimisväärsed viivitused dokumentidele üldsuse juurdepääsu taotluste menetlemisel komisjonis kujutavad endast haldusomavoli. Ta palus komisjonil seda olukorda esmajärjekorras parandada. Samuti esitas ta Euroopa Parlamendile eriaruande [14] 2024. aasta märtsis hääletas parlament ülekaaluka toetusega ombudsmani järeldusi toetava resolutsiooni üle [15].

Ombudsmani sekkumine parandas seda, kuidas Euroopa Toiduohutusamet (EFSA) käsitleb üldsuse dokumentidele juurdepääsu taotlusi

Pärast ombudsmani uurimist nõustus EFSA muutma oma eeskirju ja tavasid, et tagada üldsuse dokumentidele juurdepääsu taotluste kiirem menetlemine.

Juhtum käsitles taotlust üldsuse juurdepääsuks laskemoonas sisalduvat pliid käsitlevatele dokumentidele. EFSA-l kulus taotlusega tegelemiseks rohkem kui seitse kuud, pikendades seda tähtaega mitmel korral. Seetõttu ei saanud kaebuse esitaja neid dokumente kasutada teise ELi asutuse korraldatud avalikus konsultatsioonis osalemise ettevalmistamisel. Ombudsman tuvastas selles juhtumis haldusomavoli ja esitas EFSA-le soovitusi.

EFSA vastas ombudsmani soovitustele positiivselt. Komisjon vaatas läbi oma otsuse üldsuse juurdepääsu kohta dokumentidele ja lubas parandada teabevahetust taotlejatega [16].

Ombudsman leidis probleeme seoses Frontexi tavadega juurdepääsutaotluste käsitlemisel, mida ta peab ebatäpseteks või mis puudutavad paljusid või suuri dokumente.

Käesoleval juhul seadis ombudsman kahtluse alla Frontexi tavad juurdepääsutaotluste käsitlemisel, mida ta ei pea piisavalt selgeks või mis puudutavad paljusid või suuri dokumente. Täpsemalt, kui Frontex leiab, et taotlus on nii keeruline, et ta peab juurdepääsu taotleva isikuga otsima „sõbraliku lahenduse“, lükkab ta taotluse registreerimise edasi ja takistab seega seadusjärgsete tähtaegade kulgema hakkamist. Kui Frontex leiab, et registreeritud juurdepääsutaotlus on sedavõrd ebatäpne, et dokumenti (dokumente) ei ole võimalik tuvastada, võib ta taotluse ulatuse selgitamiseks seadusjärgsed tähtajad peatada.

Ombudsman leidis, et Frontexi tegevus kujutab endast haldusomavoli, ja soovitas selle lõpetada. Kuna Frontex ei nõustunud selle soovitusega, jäi ombudsman haldusomavoli tuvastamise juurde. Ta ei nõustunud Frontexi seisukohaga, et need tavad on taotlejatele kasulikud. Vastupidi, see ei saa olla kasulik, kui ELi asutus lubab endal kohaldatavaid seadusjärgseid tähtaegu ühepoolselt edasi lükata või peatada.[17]

Ombudsman palus Euroopa Ravimiametil (EMA) muuta oma praegust tava panna üldsuse dokumentidele juurdepääsu taotlused järjekorda.

EMA võttis kasutusele teatavad tavad üldsuse dokumentidele juurdepääsu taotluste käsitlemisel, et tulla toime probleemidega, mis tekkisid pärast kahte enneolematut sündmust, nimelt töötajate kadumist Londonist Amsterdami kolimise tõttu pärast Brexitit ja COVID-19 pandeemiat. Need tavad on järgmised: i) EMA lükkab edasi teatavate üldsuse dokumentidele juurdepääsu taotluste käsitlemise, pannes need järjekorda järjekorras, milles EMA need saab; ii) EMA piirab nii dokumentide arvu, mida taotlejad võivad taotluse kohta taotleda, kui ka taotluste arvu, mida üksiktaotlejad võivad konkreetsel ajal järjekorras esitada.

Esimese tava puhul leidis ombudsman, et see ei ole hea haldustava ega kooskõlas määruses 1049/2001 sätestatud põhimõttega, et juurdepääsutaotlusi käsitletakse „viivitamata“. Teise tava kohta järeldas ombudsman, et see kujutas endast haldusomavoli, arvestades näiliselt meelevaldseid elemente.

Käesoleva aruande koostamise ajal ei olnud EMA ombudsmani järeldustele veel vastanud. Euroopa Ravimiamet on siiski juba teatanud, et ta astub samme, et järk-järgult lõpetada nn kronoloogilise järjekorra esimene tava [18].

Ombudsman avaldas üldsuunised üldsuse õiguse kohta pääseda juurde dokumentidele

Nagu käesolevas raportis näidatud, moodustavad kaebused läbipaistvuse puudumise kohta suurima osa ombudsmani käsitletud juhtumitest. Üldsusele ja ELi institutsioonidele suuniste andmiseks on ombudsman koostanud mitu veebipõhist allikat ELi dokumentidele juurdepääsu õiguse kohta. Nende hulka kuuluvad küsimuste ja vastuste juhend kõigis ELi keeltes, üksikasjalikum ressurss ekspertidele ning lühike juhend ELi haldusasutustele poliitika ja tavade kohta [19].

4.  Sidusrühmade seisukohad

Dokumentidele üldsuse juurdepääsu käsitlevate kaebuste käsitlemise tulemuslikkuse läbivaatamisel konsulteeris ombudsmani büroo tagasiside saamiseks mitme sidusrühmaga. See hõlmas nii kaebuse esitajaid (kodanikuühiskonnast, akadeemilistest ringkondadest ja meediast) kui ka komisjoni kui peamist asjaomast institutsiooni.

a. Tagasiside

Üldine kogemus

Üldiselt oli konsulteeritud isikutel ombudsmaniga positiivne kogemus. Samuti leidsid nad, et suhtlus ombudsmani bürooga on tõhus ja kasulik, võimaldades neil protsessi jälgida.

Veebileht ja kaebuse vorm

Vastajad hindasid ombudsmani veebisaidil tehtud parandusi ja võimalust jälgida oma kaebuste menetlemist. Vastajad ütlesid ka, et nad kasutavad varasemate juhtumite otsimiseks ombudsmani veebisaiti. Paljud ei olnud veel teadlikud sellest, et ombudsman oli avaldanud ka üldised suunised dokumentidele juurdepääsu õiguse kohta.

Enamik leidis, et kaebuse esitamine on lihtne.

Tulemus

Ombudsmanile esitatud kaebusi seoses üldsuse juurdepääsuga dokumentidele peeti väiksema riskiga ja kiiremaks alternatiiviks kohtuvaidlustele ning neid sai kasutada juhtudel, kus edu ei olnud kindel. Eriti oli see nii kaebuse esitajate puhul, kellel ei olnud rahalisi vahendeid kohtumenetluse algatamiseks.

Mõne vastaja jaoks, isegi kui tulemus ei olnud laiema juurdepääsu saamise seisukohast positiivne, hindavad nad, et ombudsman annab institutsiooni seisukohale objektiivse hinnangu. Mõned väitsid, et kui ombudsman lõpetab uurimise haldusomavoli tuvastamisega, kinnitab see nende kaebuse põhjendatust.

Paljude vastajate jaoks oli tõsine probleem viivitustega dokumentidele juurdepääsu saamisel. Kui kaebuse esitajad pöörduvad ombudsmani poole, on asjaomane institutsioon nende juurdepääsutaotluse käsitlemisega sageli juba märkimisväärselt viivitanud. Isegi kui pärast ombudsmani sekkumist saadakse ulatuslikum juurdepääs, ei pruugi taotletud dokument selleks ajaks enam kasulik olla. Mõned märkisid, et mõnikord kajastavad need seda, kas dokumentide asjakohasus on protsessi lõpuks lõppenud. Kui jah, siis võib see heidutada neid kaebust esitamast. Teised pöörduvad ombudsmani poole mitte ainult juurdepääsu saamiseks, vaid ka probleemist (näiteks viivitustest) teatamiseks ja menetluste parandamiseks tulevikus.

Kiirmenetlus

Vastajad olid kiirmenetlusest teadlikud ning hindasid uurimiste kiiret algatamist ja ühtlustatud protsessi. Kuid kui uurimine on algatatud, võib protsess siiski olla pikk. Mõned vastajad märkisid, et ombudsman pikendab sageli institutsioonide tähtaega isegi siis, kui on juba esinenud viivitusi. Viivituste korral hindavad vastajad ajakohastuste saamist nii sageli kui võimalik. Endiselt valitses teatav ebakindlus küsimuses, kas menetlust kohaldatakse kõigi dokumentidele juurdepääsu käsitlevate kaebuste suhtes.

Tagasituleku tõenäosus

Üldiselt ütlesid vastajad, et tõenäoliselt pöörduvad nad ombudsmani poole järgmisel korral, kui nad ei ole rahul üldsuse juurdepääsu taotluse tulemusega.

Euroopa Komisjoni tagasiside

Komisjon märkis omalt poolt, et viimase kolme aasta jooksul on ta üldiselt kinni pidanud kiirmenetluse tähtaegadest uurimistes, mis järgnesid kinnitava otsuse vastuvõtmisele komisjoni poolt. Sellistel juhtudel on komisjonil olnud võimalik esitada ombudsmanile nõutud dokumendid ja vastata ombudsmani küsimustele komisjoni seisukoha kohta, mis on esitatud vastuses kordustaotlusele.

Juhtumite puhul, kus komisjon ei ole veel vastu võtnud sõnaselget kinnitavat otsust, on dokumentide ja vastuste edastamine ombudsmanile keerulisem, kuna komisjon hindab dokumente veel ja seisukoht võib sel ajal olla mittetäielik. 

Elemendid, mida võiks parandada

Üks elementidest, mida vastajad pidasid ombudsmani poolt üldsuse juurdepääsu juhtumite käsitlemisel parandamist vajavateks, oli järgmine:

• ombudsmanile kaebuste esitamise vormi väikesed kohandused, eelkõige vajalike lisade selgitamiseks;
• rohkem kohtupraktikaga seotud teabeallikaid, mis aitaksid kordustaotlusi ette valmistada;
• rohkem selgust selle kohta, millal kiirmenetlust kohaldatakse;
• rohkem teavet uurimise lõpuleviimise eeldatava ajakava kohta, näiteks millised on üldiselt tähtajad, mille jooksul institutsioonid peavad ombudsmanile vastama;
• võimalikud kohtumised või telefonikõned kaebuse esitajaga, et kuulata suuliselt ära tema sisulised argumendid;
• ombudsmani üleskutse institutsioonidele luua taotlejatega rohkem isiklikke kontakte, et üldsuse juurdepääsu taotlusi oleks võimalik selgitada.

b. Eelmise läbivaatamise soovituste käsitlemine

Ombudsman on käsitlenud ka sidusrühmade poolt eelmise läbivaatamise käigus esitatud ettepanekuid.

Ombudsman on parandanud kaebuste esitamise ja jälgimise protsessi. Kaebuse esitajad saavad nüüd jälgida oma kaebuse staatust ombudsmani veebisaidil. See hõlmab üksikasjalikku ajakava, millele pääseb juurde kaebuse esitaja konto kaudu, ja vähem üksikasjalikku ajakava, mis on avalikult nähtav. Täiustusi on kavas teha ka veebipõhise kaebuse vormi lihtsustamiseks.

Ombudsman on koostanud ja avaldanud oma veebisaidil ka suunised üldsuse õiguse kohta pääseda juurde dokumentidele.

5. Järeldus

Viimastel aastatel on üldsuse juurdepääsu dokumentidele käsitlevate kaebuste arv peaaegu kahekordistunud. Samal ajal on kaebuste menetlemist selles valdkonnas pärast kiirmenetluse kasutuselevõttu ühtlustatud. Ameti suurem tõhusus on üldiselt märkimisväärne seoses üldsuse juurdepääsu käsitlevate kaebustega.

Aastatel 2021–2023 oli kõigi üldsuse juurdepääsu käsitlevate kaebuste keskmine menetlusaeg alates registreerimisest kuni juhtumi lõpetamiseni 69 tööpäeva. Üldsuse juurdepääsuga seotud päringute puhul kulub tulemuseni jõudmiseks keskmiselt 83 tööpäeva.

Kiireloomuliste juhtumite puhul 40 tööpäeva pikkusest ajakavast kinnipidamine on olnud keeruline. Meeskonda on tugevdatud, et aidata tegeleda palju suurema arvu üldsuse juurdepääsu juhtumitega ja aidata ametil sellest ajakavast kinni pidada. Muud tegurid, mis muudavad selle ajakava järgimise keeruliseks, on mõnel juhul vajadus oodata asjaomastelt institutsioonidelt vastuseid.

Üldisemalt avaldasid viivitused, millega teised institutsioonid üldsuse juurdepääsu juhtumite käsitlemisel kokku puutusid, ülekanduvat mõju ombudsmani kaebuste menetlemisele. Esiteks ei saanud neid juhtumeid käsitleda kiirmenetluse raames. Teiseks pidi ombudsmani uurimine jääma avatuks kuni vastuse tegeliku esitamiseni. Ombudsman on püüdnud protsessi nii palju kui võimalik edasi viia, eelkõige kontrollides dokumente, kui institutsioon ei ole esitanud lõplikku sõnaselget seisukohta avalikustamise kohta, ning pakkudes seejärel välja lahendusi või jagades esialgseid seisukohti.

Ombudsman on jätkuvalt pühendunud mitte ainult tulemuste õigeaegsele esitamisele, vaid ka kaebuse esitaja jaoks parima võimaliku lahenduse leidmisele. Pärast läbivaatamist jätkab ombudsman järgmist:

• parandama ja ajakohastama oma veebisaidil kättesaadavaid suuniseid üldsuse juurdepääsu kohta dokumentidele, kuna see on väärtuslik vahend kaebuse esitajate ja kodanike jaoks üldiselt. Samuti tagab ta suuniste edasise levitamise;
• jätkata üldsuse dokumentidele juurdepääsuga seotud uurimiste kiiret käsitlemist;
• jätkuvalt lihtsustada seda, kuidas üldsus ombudsmanile kaebusi esitab (kaebuse vorm);
• tagama, et kaebuse esitajad on hästi informeeritud oma kaebuste ulatusest ja staatusest;
• jätkama koostööd institutsioonidega, et vältida viivitusi üldsuse juurdepääsu taotluste käsitlemisel kooskõlas põhimõttega, et juurdepääs viibib, kui juurdepääsu andmisest keeldutakse;
• pidama ELi institutsioonidega avatud dialoogi tõhusate ja tulemuslike töömeetodite üle.

 

[1] Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 15: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2016/art_15/oj ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 42: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/char_2012/oj.

[2] Määrus 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj. Määrust 1049/2001 kohaldatakse otse Euroopa Komisjoni, Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Parlamendi suhtes. Kuid ka teised ELi institutsioonid, organid ja asutused kohaldavad määrust või on vastu võtnud otsused selle kohaldamise kohta.

[3] Kaebus peab vastama teatavatele ombudsmani põhikirja artiklis 2 sätestatud tingimustele. Need hõlmavad muu hulgas nõuet esitada enne kaebuse esitamist asjaomasele institutsioonile kordustaotlus dokumentidega tutvumiseks.

[4] Ombudsmani rakendussätete artikli 3 lõige 4. Näiteks võib ombudsman leida, et uurimise algatamiseks puudub alus, sest kaebusega tegelemiseks on paremad võimalused mõnel teisel asutusel.

[5] Vastavalt määruse 1049/2001 artiklile 4.

[6] Ombudsmani 24. veebruari 2021. aasta kiirmenetluse ülevaade, kättesaadav aadressil https://www.ombudsman.europa.eu/en/document/en/138509

[7] Ülejäänud kaebused olid kas vastuvõetamatud või ei leidnud ombudsman piisavat alust uurimise algatamiseks.

[8] Kiirmenetluse raames käsitletud 70 uurimist põhinesid aastatel 2021–2023 saadud kaebustel. 70 uurimisest kaheksa olid käesoleva aruande koostamise ajal veel pooleli.

[9] Uurimise lõpetamise otsuses võib ombudsman soovitada parandusi seoses uurimise käigus tuvastatud probleemidega. 

[10] Juhtum 1219/2020/MIG selle kohta, kuidas Euroopa Ülemkogu käsitles taotlust üldsuse juurdepääsuks mobiiltelefonipõhistele sõnumitele, mille tolleaegne eesistuja väidetavalt saatis riigipeadele ja valitsusjuhtidele: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/57432 ja juhtum 1316/2021/MIG selle kohta, et Euroopa Komisjon keeldus andmast üldsusele juurdepääsu komisjoni presidendi ja ravimiettevõtte tegevjuhi vahel COVID-19 vaktsiini ostmise kohta vahetatud tekstisõnumitele: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59777.

[11] Lisateabe saamiseks vt strateegiline algatus SI/4/2021/MIG selle kohta, kuidas ELi institutsioonid, organid ja asutused salvestavad tekst- ja kiirsõnumeid, mille töötajad on oma ametiülesannete täitmisel saatnud/saanud: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/158383.

[12] Lisateabe saamiseks vt juhtum 1316/2021/MIG Euroopa Komisjoni keeldumise kohta anda üldsusele juurdepääs komisjoni presidendi ja ravimifirma tegevjuhi vahel COVID-19 vaktsiini ostmise kohta vahetatud tekstisõnumitele: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59777, juhtum 211/2022/TM selle kohta, kuidas Euroopa Komisjon käsitles taotlust üldsuse juurdepääsuks Kreekas asuvate esindajate e-kirjadele rändeolukorra kohta kahes esmase vastuvõtu keskuses: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60980 ja juhtum 1378/2022/TM selle kohta, kuidas Euroopa Komisjon käsitles taotlust üldsuse juurdepääsuks ELi keskkonnastrateegia ja -õigusaktidega seotud dokumentidele: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62144.

[13] 2021. aastal algatas ombudsman 22 uurimist seoses komisjoni viivitustega üldsuse juurdepääsu taotluste käsitlemisel, 2022. aastal 35 uurimist ja kõige märkimisväärsemalt 2023. aastal algatas ombudsman 75 sellist uurimist.

[14] Lisateabe saamiseks vt juhtum OI/2/2022/OAM aja kohta, mis Euroopa Komisjonil kulus dokumentidele üldsuse juurdepääsu taotluste menetlemiseks: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60766.

[15] Euroopa Parlamendi 14. märtsi 2024. aasta resolutsioon aja kohta, mis Euroopa Komisjonil kulub üldsuse dokumentidele juurdepääsu taotluste menetlemiseks (2023/2941(RSP)) https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2024-0172_EN.html

[16] Lisateabe saamiseks vt juhtum 2124/2021/MIG selle kohta, kuidas Euroopa Toiduohutusamet (EFSA) käsitles taotlust üldsuse juurdepääsuks dokumentidele, mis on seotud ettepanekuga piirata plii kasutamist laskemoonas: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60579.

[17] Lisateabe saamiseks vt juhtum OI/4/2022/PB, mis käsitleb aega, mis Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ametil (Frontex) kulus dokumentidele üldsuse juurdepääsu taotluste menetlemiseks: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62097.

[18] Lisateabe saamiseks vt juhtum 2243/2022/SF selle kohta, kuidas Euroopa Ravimiamet (EMA) käsitleb taotlusi üldsuse juurdepääsuks paljusid dokumente käsitlevatele dokumentidele: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63009.

[19] Vt üldsuse juurdepääs ELi dokumentidele ja Euroopa Ombudsmani roll: https://www.ombudsman.europa.eu/en/areas-of-work/access-to-documents.