Taustteave

1. 2013. aasta juunis taotles üks Saksamaa ajakirjanik komisjonilt kooskõlas ELi läbipaistvuseeskirjadega ^[1] juurdepääsu dokumentidele, mis käsitlevad interneti jälgimist Ühendkuningriigi riigiasutuste poolt [2]. Aluslepingute täitmise järelevalvajana on Euroopa Komisjonil eriline vastutus tagada, et liikmesriigid järgivad ELi õigust. Kaebuse esitaja kartis, et Ühendkuningriigi ametiasutuste massilise jälgimise programmid rikuvad eelkõige ELi õiguses sätestatud üksikisiku õigust andmekaitsele.

2. Komisjon tegi kindlaks, et kaebuse esitaja juurdepääsutaotlusega on hõlmatud järgmised dokumendid: i) komisjoni asepresidendi Viviane Redingi kiri Ühendkuningriigi välisministrile William Hague’ile; ii) hr Haagi vastus pr Redingile; iii) komisjoni õigusküsimuste peadirektoraadi peadirektori järelkiri Ühendkuningriigi alalisele esindajale ELi juures; ning iv) mitu kodanike kaebust, milles palutakse komisjonil küsimust uurida.

3. Komisjon keeldus andmast juurdepääsu nendele dokumentidele, väites, et ta peab kaitsma kontrollide, uurimiste ja auditite eesmärki.[3] Tema arvates kahjustaks avalikustamine tema ja Ühendkuningriigi ametiasutuste vahelist dialoogi, mis eeldab vastastikuse usalduse õhkkonda kuni läbirääkimiste etapi lõpuni. Sellega seoses viitas komisjon Euroopa Kohtu pretsedendiõigusele,[4] väites, et kehtib üldine eeldus, et haldustoimiku dokumentide avalikustamine kahjustab põhimõtteliselt uurimise eesmärkide kaitset seni, kuni uurimine kestab. See erand võib hõlmata uurimisi, mis võivad viia rikkumismenetluse algatamiseni [5].

4. Mis puudutab küsimust, kas taotletud dokumentide avalikustamine teenib ülekaalukaid üldisi huve, siis tunnistas komisjon ajakirjandusvabaduse ja üldsuse läbipaistvuse huvi tähtsust. Samas märkis ta, et sõnavabaduse ja teabe saamise õiguse (mida tunnustatakse ELi põhiõiguste harta artiklis 11) kasutamist võib piirata [6]. Eelkõige väitis komisjon, et käesoleval juhul oli tal õigus tugineda üldisele eeldusele, et konkreetsete dokumentide avalikustamine kahjustaks uurimise eesmärgi kaitset ja et dokumendi avalikustamine ei teeni ülekaalukaid üldisi huve [7].

5. Ombudsmanile esitatud kaebuses väitis kaebuse esitaja, et komisjon jättis ekslikult rahuldamata tema taotluse üldsuse juurdepääsuks dokumentidele ja nõudis, et komisjon annaks talle juurdepääsu taotletud dokumentidele.

Väide, et komisjon lükkas ekslikult tagasi kaebuse esitaja dokumentidele juurdepääsu taotluse

Ombudsmani soovitus

6. Ombudsman märkis oma soovituses, et vaidlust ei ole selles, et kõik kaebuse esitaja nõutud dokumendid on seotud uurimisega, mis võib viia rikkumismenetluse algatamiseni. Neil asjaoludel on komisjonil õigus eeldada, et taotletud dokumentide avalikustamine kahjustaks uurimise eesmärki. Seega ei olnud komisjon põhimõtteliselt kohustatud iga dokumenti eraldi ja individuaalselt hindama.[8] Eeldus on siiski ümberlükatav ning asjaomaste dokumentidega tutvumisest huvitatud isik võib taotleda eelduse ümberlükkamist seoses konkreetse dokumendi või konkreetsete dokumentidega või väita, et dokumentide avalikustamist õigustab ülekaalukas üldine huvi [9].

7. Ombudsman leidis, et kaebuse esitaja oli esitanud mitu põhjust, miks üldist eeldust ei tuleks enamiku dokumentide suhtes kohaldada. Komisjoni saadetud kirjade puhul leidis ombudsman siiski, et üldist eeldust ei ole ümber lükatud. Kolmandatelt isikutelt komisjonile laekunud kaebuste puhul leidis ombudsman, et üldine eeldus on ümber lükatud. Isegi kui üldist eeldust ümber ei lükata, peab komisjon igal juhul tõendama, et puudub ülekaalukas üldine huvi, mis nõuaks dokumentide avalikustamist. Ombudsman leidis, et komisjon ei ole nõuetekohaselt selgitanud, miks puudub ülekaalukas üldine huvi avalikustamise vastu.

8. Seetõttu esitas ombudsman 2014. aasta oktoobri alguses komisjonile järgmise soovituse:

i) Komisjon peaks võimaldama juurdepääsu Ühendkuningriigi välisministri 3. juuli 2013. aasta kirjale volinikule.

ii) Komisjon peaks võimaldama juurdepääsu kõigile muudele kaebuse esitaja taotletud dokumentidele, mis käsitlevad Ühendkuningriigi riigiasutuste poolset interneti massilist jälgimist, või nõuetekohaselt põhjendama, miks tema arvates tuleb avalikustamisest keelduda.

9. Komisjon vastas, et ta ei ole põhimõtteliselt kohustatud iga asjaomast dokumenti konkreetselt ja individuaalselt hindama ning et tema keeldumine juurdepääsu andmisest põhines kohaldataval üldisel eeldusel, et taotletud dokumentide avalikustamine kahjustaks uurimise eesmärki.

10. Komisjon jäi seisukohale, et kuni uurimise lõpliku lõpetamiseni mõjutaks seotud dokumentide avalikustamine Ühendkuningriigi ametiasutuste ja komisjoni vahelist dialoogi. Avalikustamine mõjutaks ka komisjoni suutlikkust viia tulemuslikult läbi uurimine ja otsustada asjakohase reageerimise üle, ilma et talle avaldataks põhjendamatut välist survet. Komisjon kordas seega, et juurdepääsu kahele kirjale, mille ta oli saatnud Ühendkuningriigi ametiasutustele, ei olnud võimalik anda.

11. Võttes aga arvesse, et Ühendkuningriigi välisministri kiri sisaldab sisuliselt teavet, mille Ühendkuningriigi ametiasutused on oma kõnes avalikult kättesaadavaks teinud, nõustus komisjon selle avalikustama.

12. Kodanike esitatud kaebuste kohta väitis komisjon, et asjaolu, et need kaebused sisaldavad üksnes üldisi punkte, ei õigusta iseenesest üldsuse juurdepääsu võimaldamist.

13. Komisjon on siiski öelnud, et niipea kui ta otsustab, kuidas uurimist jätkata, vaatab ta läbi kõik võimalikud uued juurdepääsutaotlused, võttes arvesse neid arenguid.

14. Seoses võimalusega, et avalikustamine teenib ülekaalukaid üldisi huve, tunnistas komisjon, et sellel teemal on tõepoolest laialdane poliitiline ja rahvusvaheline arutelu, eelkõige massilise jälgimise programmide ja üksikisiku andmekaitseõiguse üle. Komisjon võtab aktiivselt järelmeetmeid seoses väidetega, et on rikutud põhiõigust andmekaitsele. See on väga tundlik teema. Selles konkreetses kontekstis võivad liikmesriigid tugineda riikliku julgeoleku kaalutlustel põhinevale erandile, et eirata ELi õigust. Seda erandit tuleb siiski tõlgendada kitsalt. Liikmesriik, kes soovib sellist erandit kohaldada, peab tõendama, et erand on vajalik tema oluliste julgeolekuhuvide kaitsmiseks.

15. Komisjon kordas oma seisukohta, et käesoleva juhtumi puhul teenib avalikku huvi kõige paremini see, kui ta ei avalda oma kirjavahetust. Komisjoni kirjavahetuse avalikustamine Ühendkuningriigi ametiasutustega praegusel hetkel tooks kaasa põhjendamatud ja ennatlikud järeldused selle kohta, mil määral Ühendkuningriigi julgeoleku- ja luureasutused teavet töötlevad ja koguvad kooskõlas ELi õigusega. Seepärast on üldsuse huvides, et komisjoni uurimised, mis hõlmavad väga tundlikku teemat, viidaks läbi tulemuslikult ja tõhusalt, ilma et üldsust kaasataks enneaegselt.

16. Kaebuse esitaja ei esitanud komisjoni vastuse kohta märkusi.

Ombudsmani hinnang pärast soovitust

17. Ombudsman tervitab komisjoni seisukoha muutust seoses Ühendkuningriigi välisministrilt saadud kirjaga. Selle avaldamisega nõustus komisjon ombudsmani soovituse esimese osaga. Ombudsman mõistab, et komisjon nõustus avalikustamisega peamiselt seetõttu, et kiri sisaldas teavet, mis oli juba avalikult kättesaadav, tunnistades seega kaudselt, et selle dokumendi avalikustamine ei saanud kahjustada tema käimasolevat uurimist.

18. Ombudsman märgib, et arvestades hiljutist otsust kohtuasjas C-612/13 P Client Earth,^[10] on nüüd selge, et komisjon ei saa tegelikult tugineda ühelegi üldisele eeldusele, et avalikustamine kahjustaks tema uurimise eesmärki, kuni ta ei ole saatnud Ühendkuningriigi ametiasutustele ametlikku kirja. Seda arvesse võttes avaldab ombudsman kahetsust, et komisjon tugineb jätkuvalt üldisele eeldusele, et mitte võimaldada juurdepääsu kodanike kaebustele ja komisjoni kirjadele Ühendkuningriigi ametiasutustele. Ombudsman tunnistab siiski, et nimetatud kohtuotsus tehti pärast seda, kui komisjon oli vastanud tema soovitusele kõnealuses juhtumis.

19. Isegi kui nüüd on selge, et komisjon ei saa tugineda mis tahes üldisele eeldusele, et dokumente ei saa avalikustada, on tal siiski võimalus taotletud dokumentide sisu individuaalse ja konkreetse hindamise alusel väita, miks avalikustamine kahjustaks tema uurimise eesmärki. Sellega seoses ei veena ombudsmani arutluskäik, mille komisjon esitas oma vastuses tema soovitusele. Komisjon väidab, et dokumentide avalikustamine mõjutaks Ühendkuningriigi ametiasutuste ja komisjoni vahelist dialoogi. Lisaks märgib ta, et soovib viia oma uurimise läbi tulemuslikult ja tõhusalt, ilma et tehtaks põhjendamatuid ja ennatlikke järeldusi selle kohta, mil määral Ühendkuningriigi julgeoleku- ja luureasutused töötlevad ja koguvad teavet kooskõlas ELi õigusega. Nende konkreetsete dokumentide puhul on siiski ilmne, et Ühendkuningriigi ametiasutused on komisjoni omast erineval seisukohal. Ühendkuningriigi ametiasutused ei näi jagavat komisjoni seisukohta, et läbirääkimisi tuleks pidada konfidentsiaalselt, et edendada ja säilitada komisjoni ja Ühendkuningriigi vahel vastastikuse usalduse õhkkonda. Ühendkuningriigi ametiasutused ei esitanud komisjonile vastuväiteid ajal, mil läbirääkimised veel kestsid, avaldades ajakirjanikule Ühendkuningriigi välisministri vastuse komisjonile. Seda käesolevale kohtuasjale omast konteksti tuleb arvesse võtta, kui määratakse kindlaks, kas komisjon peaks asjaomased dokumendid avalikustama.

20. Kuigi käesoleva juhtumi konkreetne kontekst viib järelduseni, et komisjoni huvi mitteavaldamise vastu, nimelt vajadus edendada vastastikust usaldust, ei ole veenev, märgib ombudsman, et ka kõnealuste dokumentide sisu viib samale järeldusele. Ombudsman on kõnealused dokumendid läbi vaadanud ja leiab, et need ei sisalda teavet, mis juhul, kui Ühendkuningriigi ametiasutused on juba nõustunud oma välisministri kirja avaldamisega komisjonile, kahjustaks vajadust edendada ja säilitada komisjoni ja Ühendkuningriigi ametiasutuste vahel vastastikuse usalduse õhkkonda [11].

21. Eelmises punktis käsitletakse küsimust, kas taotletud dokumentide avalikustamine kahjustaks uurimise eesmärki. Kuigi ombudsman ei ole veendunud, nagu eespool märgitud, et selline kahju tuleneb käesoleval juhul dokumentide avalikustamisest, leiab ta sellest järeldusest hoolimata, et dokumentide avalikustamine teeniks olulisi ülekaalukaid üldisi huve. Esiteks on dokumentide ese seotud liidu kodanike põhiõigusega, nimelt õigusega andmekaitsele. Teiseks nähtub Ühendkuningriigi välisministri kirjast, et see olukord ei puuduta Ühendkuningriigi ametiasutusi. Kolmandaks, kuigi Ühendkuningriigi välisministri kiri pärineb 2013. aasta juulist, ei ole ombudsman teadlik ega komisjon teda teavitanud ühestki konkreetsest uurimistoimingust, mida komisjon oleks võinud vahepeal selles küsimuses teha. Kõiki neid tegureid tuleb arvesse võtta, kui tehakse kindlaks, kas dokumentide avalikustamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.

22. Võttes nõuetekohaselt arvesse kõiki eespool kirjeldatud küsimusi, on ombudsman seisukohal, et avalikku huvi teenib kõige paremini juurdepääsu võimaldamine komisjoni kirjadele ja kodanike kaebustele. Ombudsman ei kahtle, et komisjon püüab järgida avalikku huvi, arutades seda tundlikku küsimust Ühendkuningriigi ametiasutustega. Siiski on ta kindlal veendumusel, et Euroopa kodanikel on õigus teada, kuidas EL nende põhiõigusi kaitseb. On väga tõenäoline, et komisjon võib selle küsimuse läbipaistval käsitlemisel eeldada üldsuse laialdast toetust.

23. Eespool öeldu põhjal jääb ombudsman oma järelduse juurde, et komisjon ei ole esitanud mõjuvaid põhjuseid, miks ta ei võimaldanud üldsuse juurdepääsu kodanike kaebustele ja Ühendkuningriigi ametiasutustele saadetud kirjadele. See kujutab endast haldusomavoli ja tegelikult tõsist haldusomavoli, arvestades küsimuse suurt tähtsust ELi kodanike jaoks üldiselt.

24. Arvestades, et kaebuse esitaja ei esitanud tähelepanekuid, mis seaksid kahtluse alla komisjoni vastuse ombudsmani soovitusele, ei pea ombudsman selle küsimuse edasist käsitlemist õigustatuks. Seetõttu lõpetab ta juhtumi kriitilise märkusega seoses komisjoni otsusega mitte võimaldada üldsuse juurdepääsu kodanike kaebustele ja komisjoni kirjadele Ühendkuningriigi ametiasutustele.

Järeldus

Ombudsman lõpetab selle kaebuse uurimise järgmiste järeldustega:

Heakskiidetud soovitus

Avaldades Ühendkuningriigi välisministrilt saadud kirja Ühendkuningriigi luureteenistuste interneti jälgimise tundliku teema kohta, nõustus komisjon ombudsmani soovituse esimese osaga.

Kriitiline märkus

Komisjon ei ole esitanud mõjuvaid põhjusi, miks ei võimaldata üldsuse juurdepääsu kodanike kaebustele ja Ühendkuningriigi ametiasutustele saadetud kirjadele. Tegemist on haldusomavoliga, mis on eriti tõsine teema olulisust arvestades.

Kaebuse esitajat ja komisjoni teavitatakse sellest otsusest.

Emily O'Reilly

Strasbourg, 6. oktoober 2015

[1] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2001. aasta määrus (EÜ) nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele (EÜT L 145, 31.5.2001, lk 43).

[2] Peamiselt luureteenistus "Government Communications Headquarters", tuntud kui "GCHQ".

[3] Määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmas taane.

[4] Esimese Astme Kohtu 12. juuli 2001. aasta otsus kohtuasjas T-191/99: Petrie vs. komisjon (EKL 2001, lk II-3677, punkt 68); Euroopa Kohus: 28. juuni 2010, kohtuasi C-139/07 P: Technische Glaswerke Ilmenau vs. komisjon (EKL 2010, lk I-5885, punkt 58); ja kohtuasi T-29/08: LPN vs. komisjon (EKL 2011, lk II-6021).

[5] Otsus kohtuasjas T-111/11: Client Earth vs. komisjon, punkt 80.

[6] Vastavalt harta artikli 52 lõikele 1.

[7] Lisateavet kaebuse tausta, poolte argumentide ja ombudsmani uurimise kohta leiate ombudsmani soovitusest, mis on kättesaadav aadressil: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/en/57367/html.bookmark

[8] Otsus kohtuasjas T-29/08: LPN vs. komisjon (EKL 2011, lk II-6021, punkt 127).

[9] Kohtuasi T-29/08: LPN vs. komisjon (EKL 2011, lk II-6021, punkt 128) ja kohtuasi C-139/07 P: komisjon vs. Technische Glaswerke Ilmenau (EKL 2010, lk I-5885, punkt 62).

[10] Kohtuasi C-612/13 P Client Earth vs. komisjon [2015], seni avaldamata, punkt 79.

[11] Seoses kodanike kirjadega, mille alusel komisjon võttis ühendust Ühendkuningriigi ametiasutustega, leiab ombudsman, et selliseid kirju võib avaldada tingimusel, et neid saab anonüümseks muuta, et kaitsta asjaomaste kodanike identiteeti.