Kaebuse taust

1. Ryanairi esitatud kaebus käsitleb väidetavalt läbipaistmatut viisi, kuidas Euroopa Lennundusohutusamet (EASA) võttis vastu EASA 28. septembri 2012. aasta arvamuse ärilise lennutranspordi lennu- ja tööaja piirangute ning puhkeaja nõuete muutmise kohta [1]. Euroopa Komisjon kasutas EASA arvamust oma aruteludes, mille tulemusel esitati määruse ettepanek, millega muudetakse ärilise lennutranspordi lennu- ja tööaja piiranguid ning puhkeaja nõudeid.

2. EASA arvamus koostati pärast avalikku konsultatsiooni, mille raames EASA moodustas sidusrühmade rühma. Sellesse sidusrühma kuulus Ryanair koos teiste lennuettevõtjatega. Üldjuhul hoidis EASA sidusrühmade rühma oma tööga kursis, esitades näiteks sidusrühmade rühmale koopiad EASA riiklike asutuste nõuanderühma koosolekute protokollidest. Kaebuse esitaja sõnul ei olnud aga selle nõuanderühma üks oluline koosolek, mis toimus 26. oktoobril 2011, protokollitud. Seepärast ei teavitatud sidusrühmade kogu kõnealusel nõuanderühma koosolekul arutatud küsimustest. Kaebuse esitaja väitis, et 2011. aasta oktoobri koosolekul arutatud küsimused olid EASA hilisema arvamuse sisu suhtes määrava tähtsusega. Kaebuse esitaja väitis seega, et kuna EASA arvamuseni viinud protsess oleks pidanud olema läbipaistvam, ei olnud see protsess legitiimne.

3. Pärast mitmeid kontakte EASAga pöördus kaebuse esitaja Euroopa Ombudsmani poole.

Uurimine

4. Kaebuse esitaja väitis, et EASA eeskirjade koostamise protsess ärilise lennutranspordi lennu- ja tööaja piirangute ning puhkeaja nõuete ajakohastamiseks ei olnud läbipaistev.

5. Kaebuse esitaja väitis, et EASA peaks tühistama oma 2012. aasta jaanuaris avaldatud märkustele vastamise dokumendi ning esitama pärast asjakohaste eeskirjade hindamist teaduslike ja meditsiiniliste tõendite alusel läbivaadatud märkustele vastamise dokumendi, kui see on olemas, uuesti Euroopa Komisjonile.

6. Uurimise käigus sai ombudsman EASA arvamuse kaebuse kohta ja seejärel kaebuse esitaja märkused vastuseks EASA arvamusele. Tema talitused kontrollisid ka EASA toimikut käesoleva juhtumi kohta. Uurimise läbiviimisel on ombudsman võtnud arvesse poolte esitatud argumente ja arvamusi.

Väide läbipaistvuse puudumise kohta

Ombudsmanile esitatud argumendid

7.  Esialgsed argumendid, mille EASA ja kaebuse esitaja ombudsmanile esitasid, on esitatud ombudsmani 17. detsembri 2013. aasta soovituse eelnõus [2].

Ombudsmani hinnang, mille alusel koostati soovituse eelnõu

8. Kokkuvõttes leidis ombudsman, et avalikku huvi teenib kõige paremini see, kui üldsusele tehakse kättesaadavaks võimalikult palju EASA eeskirjade koostamise protsessiga seotud teavet. Ta rõhutas, et selline avatus võimaldab kodanikel kontrollida kogu asjakohast teavet, mida kasutatakse tulevaste õigusaktide koostamisel. Seega antakse kodanikele teadmised ja arusaamine, mis on vajalikud, et aidata kaasa informeeritud avalikule arutelule uute õigusaktide aluseks olevate erinevate kaalutluste üle. See toob kaasa paremad seadusandlikud tulemused. Samuti suurendab see õigusaktide demokraatlikku legitiimsust.

9. Ombudsman märkis, et EASA on nõus, et EASA peaks tegutsema läbipaistvalt. Ombudsman kiitis EASAt selle üldise lähenemisviisi kasutamise eest. Ta märkis siiski, et käesoleva uurimise eesmärk oli teha kindlaks, kas need kõrged standardid on käesoleval juhul säilinud. Ta leidis, et nõuanderühma 26. oktoobri 2011. aasta koosoleku kohta ei koostatud ametlikku protokolli. Ta märkis siiski ka, et koosolekul osalenud EASA töötajad koostasid koosolekul üksikasjalikud isiklikud protokollid. Neid kasutati 27. oktoobril 2011 koosoleku konsolideeritud kokkuvõtte koostamiseks. EASA ei olnud seda kokkuvõtet veel avaldanud. Ombudsman esitas seega järgmise soovituse projekti.

EASA peaks avalikustama riiklike asutuste nõuanderühma koosoleku koondkokkuvõtte.

Selleks et aidata huvitatud isikutel täielikult mõista oma otsustusprotsessi ja selles osaleda, peaks EASA tulevikus koostama koosolekute ametlikud protokollid, nagu käesoleval juhul kõne all olev koosolek.

Ombudsmanile pärast soovituse eelnõu esitamist esitatud argumendid

10. EASA kinnitab, et nõustub ombudsmani soovituse projektiga. Sellega seoses väljendab EASA rahulolu ka selle üle, et ombudsman on tunnistanud, et EASA peab oma eeskirjade koostamise protsessis väga tähtsaks läbipaistvust ja kodanikuühiskonna sidusrühmade panust. Asjaolu, et ombudsman tunnustab EASAt tema kaasatuse ja avatuse taseme eest eeskirjade koostamise protsessis, on EASA jaoks täiendav stiimul säilitada oma töös kõrgeimad standardid.

11. EASA nõudis samuti, et 26. oktoobri 2011. aasta koosolekut ei kanta liikmesriikide taotlusel ametlikesse protokollidesse, et võimaldada riikide esindajatel pidada avatud arutelu tundlikel teemadel ja teha konstruktiivseid edusamme. EASA rõhutab samuti, et sellel koosolekul ei jõutud kokkuleppele ega tehtud otsuseid. EASA mõistab siiski, et aruande avaldamata jätmine võis käesoleval juhul vähendada kaebuse esitaja usaldust eeskirjade koostamise protsessi vastu. See on muidugi kahetsusväärne, sest EASA hindab väga eeskirjade koostamise protsessi läbipaistvust ja avatust. Samal ajal soovib EASA korrata, et see konkreetne kohtumine oli vaid üks osa palju laiemast protsessist kõnealuste eeskirjade väljatöötamisel, millesse olid pidevalt ja täielikult kaasatud sidusrühmad, sealhulgas kaebuse esitaja.

12. EASA teatab, et ta on rakendanud ombudsmani soovituse projekti, avalikustades EASA ekspertide koostatud ja ombudsmani kontrollkäigu ajal esitatud erikoosoleku konsolideeritud kokkuvõtte. Selleks lisati konsolideeritud kokkuvõte muudele EASA avalikul veebisaidil avaldatud koosolekutega seotud dokumentidele märkega, et dokument koostati 26. oktoobril 2011 toimunud koosoleku tulemusena.

13. Ombudsmani soovituse teise osa kohta, mis käsitleb EASA nõuandvate organite ametlike protokollide avaldamist tulevikus, rõhutas EASA veel kord, et läbipaistvus ja avatus on peamised põhimõtted, mida ta kohaldab oma töö kui terviku ja eelkõige eeskirjade koostamise protsessi suhtes. Seetõttu toetab EASA täielikult ombudsmani soovituse projekti, mille eesmärk on tagada, et tulevikus koostatakse EASA nõuanderühmade koosolekute ametlikud protokollid vastavalt EASA enda eeskirjade koostamise menetlusele ja avalikustatakse.

14. Soovituse teise osa rakendamiseks edastab EASA ombudsmani soovituse projekti ja EASA arvamuse vastusena kõigile asjaomastele töötajatele, tagamaks, et edaspidi kantakse EASA nõuandvate organite koosolekud ametlikesse protokollidesse, nagu on nõutud asjakohastes eeskirjades ja menetlustes.

15. Kaebuse esitaja Ryanair väidab vastuseks EASA arvamusele, milles nõustuti ombudsmani soovituse projektiga, et EASA rahulolev väide, et „ombudsman on tunnistanud, et amet omistab suurt tähtsust läbipaistvusele”, on otseses vastuolus ombudsmani kinnitusega, et EASA lennuaja piirangute protsessi iseloomustas haldusomavoli. Samamoodi on EASA väide, et ta „jätkab oma töö tegemisel kõrgeimate standardite järgimist”, vastuolus Euroopa Kontrollikoja järeldusega, et EASA „ei suuda asjakohaselt hallata huvide konflikti olukordi” ning et EASA-l „ei ole ametispetsiifilist huvide konflikti poliitikat ja menetlusi”. Arvestades EASA murettekitavat läbipaistmatust, väidab kaebuse esitaja, et on oluline, et ombudsman jätaks oma lõplikest soovitustest välja sellised avaldused nagu „Ombudsman avaldab EASA-le suurt tunnustust tema üldise lähenemisviisi eest läbipaistvusele”, mis olid esitatud ombudsmani soovituse projektis.

16. Kaebuse esitaja rõhutab, et EASA ei ole vastanud ombudsmani järeldusele, mille kohaselt „ei viita miski sellele, et liikmesriigid oleksid otsustanud koosoleku protokolle mitte koostada” ning „kaks riigiasutust nõudsid isegi koosoleku protokolli koopiaid”. Selle asemel jääb EASA oma ümberlükatud väite juurde, et liikmesriikide taotlusel ei koostatud AGNA koosolekul ametlikke protokolle.

17. Kaebuse esitaja vaidlustab EASA väite, et „kõnealusel [protokollimata] koosolekul ei jõutud kokkuleppele ega tehtud otsuseid”. Selles märgitakse näiteks, et EASA lõplikus ettepanekus sisalduv libisev 14-päevane 110-tunnise tööaja piirang tuleneb otse protokollimata koosolekust. EASA väide ei vasta seega tõele.

18. Seega kinnitas kaebuse esitaja, et ta on tõepoolest kaotanud usalduse EASA vastu pärast tema ebaselget protsessi, mida iseloomustas EASA hoolimatus sidusrühmade suhtes.

19. Kuigi EASA avaldas lõpuks protokollimata koosoleku kokkuvõtte (kaks ja pool aastat pärast koosoleku toimumist ning pärast lennu- ja tööaja piirangute protsessi lõpuleviimist), ei teavitanud ta Ryanairi selle avaldamisest. See rõhutab veelgi EASA läbipaistmatut tööd.

20. Lõpuks kutsus kaebuse esitaja ombudsmani üles võtma teadmiseks ja rõhutama EASA läbipaistmatut tegevust. Lisaks julgustame ombudsmani viitama EASA suutmatusele tugineda meditsiinilistele ja teaduslikele tõenditele, nagu on nõutud määruses (EÜ) nr 216/2008.

Ombudsmani hinnang

21. Ombudsman märgib, et käesoleva uurimise teema oli väidetav läbipaistvuse puudumine seoses EASAs toimunud konkreetse koosolekuga, mille eesmärk oli aidata EASA-l koostada arvamus ärilise lennutranspordi lennu- ja tööaja piirangute ning puhkeaja nõuete kohta. Selle koosoleku põhjalik protokoll on nüüd vastuseks ombudsmani soovituse projektile avalikustatud.

22. Ombudsman on seisukohal, et EASA ei oleks tohtinud nimetatud protokollile juurdepääsu takistada. EASA ebaõnnestumine oli eriti problemaatiline, arvestades üldsuse ilmset vajadust olla kindel, et erinevad protsessid, millega tagatakse lennureiside ohutus (nii EASA eeskirjade koostamise protsessid kui ka EASA menetlused nende eeskirjade kohaldamiseks), on võimalikult täiuslikud. Muutes oma töö võimalikult läbipaistvaks, aitab EASA suurendada üldsuse usaldust oma protsesside vastu. Asjakohasel tasemel läbipaistvus aitab ka tagada, et asjatundlikud sidusrühmad saavad esitada EASA-le asjakohaseid märkusi, mis aitab veelgi parandada EASA otsuste tegemist.

23. Seega tervitab ombudsman EASA positiivset ja konstruktiivset vastust tema soovituse eelnõule. Avaldades kõnealuse koosoleku koondkokkuvõtte ja nõustudes tagama, et sellised koosolekud protokollitakse tulevikus, et teavitada sidusrühmi ja üldsust EASA olulisest tööst, kinnitab EASA oma pühendumust osalusdemokraatia põhimõttele ja kodanikuühiskonna sidusrühmade kaasamisele. Need põhimõtted koos läbipaistvuse põhimõttega on kodanike ELi nurgakivi. Ombudsman märgib veel kord, et Euroopa Liidu lepingu artiklis 1 on sätestatud, et see leping tähistab uut etappi Euroopa rahvaste üha tihedama liidu loomises, kus otsused tehakse nii avalikult kui võimalik ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik. Need põhimõtted, mis on olulised kõigile ELi institutsioonidele, organitele ja asutustele, on EASA jaoks eriti olulised, kuna tema tegevus mõjutab otseselt kodanike elu. Kodanikud peavad olema kindlad, et nad ise, nende perekonnad, sõbrad ja kolleegid on lennu ajal kaitstud. Pilootidele esitatavad puhkeaja nõuded on lennuohutuse oluline osa. Sellega seoses peavad kodanikud uskuma, et on olemas tõhusad eeskirjad selle kohta, kui palju puhkust piloodid peavad võtma. Sellist usaldust saab luua ainult siis, kui selliste eeskirjade vastuvõtmise protsess põhineb avatusel ja dialoogil.

24. Võttes arvesse EASA nõusolekut avaldada vaidlusalune protokoll ja tema nõusolekut tagada, et tulevikus avaldatakse sarnased protokollid, lõpetab ombudsman käesoleva uurimise järgmise järeldusega.

Järeldus

Selle kaebuse uurimise põhjal lõpetab ombudsman uurimise järgmise järeldusega:

EASA nõustus ombudsmani soovituse eelnõuga.

Kaebuse esitajat ja EASAt teavitatakse sellest otsusest.

Emily O'Reilly