Lugupeetud kolleegid!

Tore on siin olla. Lubage mul alustuseks avaldada siirast tänu kutse eest nõukogu õigustalituse peadirektorile Emer Finneganile ning teabevahetuse ja teabe peadirektoraadi peadirektorile Preben Aamannile.

Järgmise kahekümne minuti jooksul on mul hea meel jagada Euroopa ombudsmanina oma mõtteid ja seisukohti seminari põhiteemade kohta ning konkreetsema küsimuse kohta, milleks on juurdepääs dokumentidele. Pärast seda vastan hea meelega teie küsimustele.

Kuid enne kui ma seda teen, lubage mul rõhutada selliste sündmuste tähtsust meievahelises arutelus ja hea halduse edendamise üle arutlemisel. Seminar ei kajasta mitte ainult sisemist pühendumist juurdepääsutaotluste menetlemise täiustamisele, vaid ka ELi institutsioonide laiemat valmisolekut pidevalt parandada oma haldusmenetlusi kodanike hüvanguks.

Selline enesetäiendamise refleks peegeldub üha kaootilisemas ja ebakindlamas maailmas, kus paljud inimesed tunnevad end kuulmatuna või esindamata. See näitab meie pühendumust sellele, et Euroopa avaliku sektori asutused on jätkuvalt pühendunud kodanike elu parandamisele ja nende põhiõiguste kaitsmisele, antud juhul üldsuse juurdepääsule dokumentidele.

Dokumentidele juurdepääsu ja teabe paremal käsitlemisel on eriti oluline roll kodanike usalduse võitmisel ja säilitamisel demokraatliku ühiskonna vastu.

Demokraatia sõltub ju valitsetavate pidevast nõusolekust ning see nõusolek nõuab teavet ja selget arusaamist sellest, kuidas otsuseid tehakse.

Me ei saa eeldada, et kodanikud aktsepteerivad oma avalike institutsioonide tegevust, ilma et neil oleks võimalik teada saada, millega need institutsioonid tegelevad ja miks nende seisukohti ei küsitud ega kaalutud. Lihtsamalt öeldes tahavad inimesed oluliste otsuste tegemisel teada, kes oli laua taga, milliseid tõendeid kaaluti ja kelle nimel.

Enamasti usun, et ELi institutsioonid teevad kodanike teavitamisel head tööd. Kuid me kõik teame – ja nagu näitavad minu büroo varasemad uurimised –, et praegune süsteem, mis vormistati juba 2001. aastal määruse 1049 vastuvõtmisega, ei ole veel kaugeltki täiuslik.

On lünki ja suurenevaid pragusid, mis on enam kui nähtavad ja võivad mõjutada kogu läbipaistvusstruktuuri stabiilsust. Üks kõige nähtavamaid nõrkusi 1049. aasta raamistiku üldises stabiilsuses on kahtlemata probleemid, millega seisavad silmitsi peaaegu kõik IBOAd – muidugi mõned rohkem kui teised – teabe jagamisel ja kodanike taotlustele õigeaegsel vastamisel.

Kakskümmend viis aastat tagasi töötati määrus välja paberradade, füüsiliste arhiivide ja analoogprotsesside maailma jaoks. Kakskümmend viis aastat hiljem tegutseme ajastul, kus digisüsteemid domineerivad peaaegu täielikult meie igapäevaelus ja töös, kus läbirääkimised võivad toimuda tekstisõnumite kaudu, kus juhtimine tugineb üha enam andmevoogudele, mis ei jäta traditsioonilist paberijälge maha, ja kus otsuseid saab teha isegi algoritmide abil.

ELi haldusasutuste töökorraldus on põhjalikult ja pöördumatult muutunud. Keegi ei lähe tagasi paberipõhisesse maailma.

Digitaalsed ja tehisintellektil põhinevad vahendid on muutnud otsuste tegemise viisi, samal ajal kui teabe haldamine on nihkunud üksnes institutsioonide kontrollilt ärimaailma ja väliste sidusrühmade üha suuremale kaasamisele.

Küsimus, mida peame endalt küsima, on: kas 25 aastat tagasi loodud läbipaistvusraamistik saab endiselt tagada vastutuse meie uues digi- ja tehisintellektikeskses eas?

Aastate jooksul on Euroopa Liidu Kohus ja Euroopa Ombudsman välja töötanud märkimisväärse hulga kohtupraktikat ja ombudsprudentsi, nimelt käsitledes uusi õiguslikke ja faktilisi probleeme, mis tulenevad digiteerimisest seoses üldsuse juurdepääsu põhiõiguse kasutamisega.

Alates "dokumendi" laiast tõlgendamisest kuni selle erandite muutuvate piirideni, on kontrollikoja otsuste ning minu büroo soovituste ja parandusettepanekute eesmärk olnud kohandada digitaalajastule eelnevat raamistikku tänapäeva tegelikkusega.

Kuid mitte kusagil ei ole see kohandus osutunud vaieldavamaks ega mõjuvamaks kui „dokumendi“ mõiste ümberhindamisel – mõiste, mida kunagi peeti iseenesestmõistetavaks, kuid mis on nüüd ELi läbipaistvusõiguse mõne kõige olulisema arutelu keskmes.

Ja just sellele ma täna keskendungi: kuidas see põhikontseptsioon, kui see on nii lihtne, on muutunud lahinguväljaks juurdepääsuõiguse ulatuse ja tõhususe kindlaksmääramisel digitaalajastul.

Määruses määratletakse dokument mõistetega, mis on teadlikult valitud muutuste üleelamiseks: mis tahes sisu – olenemata teabekandjast, paberist, elektroonilisest teabekandjast, helisalvestisest või kuvandist –, mis käsitleb küsimusi, mis on seotud institutsiooni vastutusalasse kuuluva poliitika, tegevuse või otsustega.

25 aastat hiljem tundub see valik peaaegu prohvetlik. Määratlust ei ole vaja ümber kirjutada. Muutunud on kõik selle ümber: kuidas institutsioonid suhtlevad, kuidas nad säilitavad seda, mida nad teavad, ning üha enam ka seda, kes või mis nende otsuseid koostab.

Niisiis, mida loetakse dokumendiks, kui kommunikatsioon ise on muutunud digitaalseks? Mida tähendab juurdepääs, kui otsust on osaliselt kujundanud masin? Ja siis kerkib veel üks küsimus: kuidas me saame tagada, et ELi tegevust – olgu see siis seadusandlik, poliitiline või puhtalt halduslik – ei viidaks ellu väljaspool dokumentaalseid dokumente ja nendega seotud kaitsemeetmeid ning seega ei võetaks selle eest vastutust?

Alusta kõige lihtsamast juhtumist: e-kiri või tekstsõnum. Põhimõte, mida peame järjepidevalt kohaldama, on see, et sisu otsustab, mitte meedium. Kuid selle põhimõtte rakendamiseks peame kõigepealt meeles pidama nelja erinevat, kuid olulist mõistet.

Las ma teen asja selgeks. Dokumendi sisu, registreerimine, säilitamine ja juurdepääs sellele on neli erinevat mõistet, kuigi need on omavahel lahutamatult seotud.

Sisu on see, mis tegelikult kirjutatakse (siiski määratletakse tegusõna „kirjutama“ – käsitsi, kirjutades klaviatuurile, dikteerides häälsõnumit). See on aine ise ja see eksisteerib hetkel, mil see luuakse, sõltumata sellest, mida institutsioon hiljem otsustab sellega teha. See, kas seda sisu peetakse dokumendiks, sõltub sellest, millega see on seotud – ja see on õiguslik küsimus. See tähendab, et sisu olemasolu ei sõltu ühestki halduslikust valikust, näiteks sellest, kas keegi otsustas selle ametlikult registreerida, hoida seda kusagil „eraelupaigas“ või hiljem kustutada.

Registreerimine on asutusesisene toiming selle sisu registreerimiseks oma arvestussüsteemides, mis tuleneb sellest, et sisu loetakse dokumendiks, kuid see ei ole kunagi dokumendi olemasolu eeltingimus.

Säilitamine on eraldiseisev praktiline küsimus selle kohta, kui kaua see sisu on kättesaadav, kui puudub otsus selle dokumendina registreerimise kohta: Päevi, aastaid või üldse mitte.

Lõpuks on juurdepääs institutsiooni valik, kas avaldada dokument täielikult või osaliselt või mitte.

neli erinevat mõistet; neli erinevat võimalikku läbikukkumispunkti.

Teoreetiliselt võib see tunduda ilmselge. Praktikas on see pärast juhtumit vaidlustatud. Institutsiooniline registreerimine ja arvestuse pidamine on muutunud tõeliseks väljakutseks ELi läbipaistvusraamistikule.

Suur osa sellest, mida ma lühidalt kirjeldan, on peamiselt seotud institutsioonidega, kes kohtlevad ühe elemendi – tavaliselt registreerimise – puudumist nii, nagu see kustutaks ülejäänud kolm. Näib, et dokument ei ole dokument mitte selle sisu tõttu, vaid lihtsalt seetõttu, et keegi otsustab selle registreerida.

Näited.

Ajakirjanik küsis tekstsõnumeid komisjoni presidendi ja ravimiettevõtte tegevjuhi vahel, kes olid vaktsiiniläbirääkimiste haripunktis, mida kogu maailm jälgis. Järgnenud otsingus otsiti ainult seda, mis oli juba registreeritud – see tähendab, et selle eesmärk ei olnud leida seda, mida tal paluti leida. Minu talitus tuvastas haldusomavoli ja see kohtuasi jõudis lõpuks Üldkohtusse, kes kinnitas, et institutsioonid ei saa võtta sisulist õigust tutvuda nende valduses olevate dokumentidega, jättes registreerimata nende tegevusega seotud dokumendid.

Juba sel aastal algatas minu büroo uurimise seoses riigipea tekstisõnumiga komisjoni presidendile kaubandusläbirääkimiste kohta – juhtum, mis puudutab sõnumite kadumist, küberturvalisuse poliitikat ja andmete säilitamist korraga.

Kui krediidiasutused ja investeerimisühingud käsitlevad registreerimist dokumendi määratlemise ja seega olemasolu eeltingimusena, võivad nad – vähemalt tekstisõnumite puhul – luua hallid vastutustsoonid, kus kriitilised otsused ei pruugi jälgegi jätta.

Miski ei tähenda usaldamatust institutsioonide vastu ja kaasaegsete digivahendite kasutuselevõttu nende poolt. Kadunud sõnumid nutitelefonides on olemas reaalsetel põhjustel – küberturvalisus ja nende ametnike kaitse, kes on praegu tõelised sihtmärgid. Minu büroo on alati rõhutanud, et läbipaistvus ja turvalisus ei ole vastandid. Kuid arutluskäik ei saa kulgeda teisiti: asutus ei saa lasta turvaarhitektuuril vaikselt otsustada, mis on üldse dokument. Kui sisu on ELi poliitika ja tegevuse või otsustusprotsessi seisukohast oluline, peaks see püsima piisavalt kaua, et seda hinnata, olenemata sellest, millist kanalit see läbis.

See on põhimõtteliselt küsimus vastutusest ja sellest, kuidas me juhime üleminekut analoogadministratsioonilt digitaalsele administratsioonile ja kaugemalegi. Administratsioon, mis kasutab kaasaegseid vahendeid, ei saa mingil juhul olla vähem vastutav. Üleminek peab olema põhimõtteline.

Säilitamine on just see koht, kus need põhimõtted muutuvad konkreetsemaks. Ametlikult loodud ja vahetatud asjakohase sisu säilitamine mõistliku aja jooksul ei ole bürokraatlik ettevaatus. Just see võimaldab jälgitavust, võimaldab nõuetekohast arvestuse pidamist, muudab institutsiooni käitumise pigem prognoositavaks kui meelevaldseks ning teeb üldse võimalikuks tegeliku järelevalve kas ameti, Euroopa Kohtu või avalikkuse enda poolt. Ilma selleta ei saa ükski neist asjadest toimida, olenemata sellest, kui hästi on ülejäänud raamistik koostatud või varustatud.

Ja on üks punkt, milles ma usun kindlalt, et me ei saa kompromisse teha. Kui dokumenti või selle sisu on taotletud või juurdepääsuotsus vaidlustatud, tuleb see automaatselt säilitada, olenemata sellest, mida institutsioon lõpuks otsustab, kas see tuleks avalikustada. Alles siis saab sellisele dokumendile juurdepääsu küsimust arutada, edasi kaevata ja läbi vaadata. See, mida ei tohiks kunagi juhtuda, on see, et see dokument lihtsalt lakkab olemast, kuni arutelu, läbivaatamine on käimas.

See ei saa olla hea haldus, kui me lõpetame vastutusvabade tsoonidega – kui miski ei ela nii kaua, et seda saaks kontrollida, olgu see siis kavandatud või kogemata. Administratsioon, kes võib muuta oma tegevuse oma registreerimis- või säilitamisseadete ajastuse tõttu kontrollimatuks, ei vastuta selle eest sisuliselt.

Ja kuna me keskendume tehnoloogia mõjule, pean ma juhtima teie tähelepanu ka teisele küsimusele, millega me alles hakkame silmitsi seisma: mis juhtub juurdepääsuga, kui tehisintellekti abil on koostatud otsus, eelnõu või kokkuvõte?

Siin on lüngad kõige teravamad. Määrus võeti vastu eeldusel, et selle kohaldamisalasse kuuluvad dokumendid on inimtekkelised. See ei ole enam täielikult nii. Tehisintellekti abil otsuste tegemine – näiteks automatiseeritud viisamenetlus või algoritmilised regulatiivsed vahendid – ei saa üldse luua kättesaadavat dokumenti.

Kui algoritmid aitavad koostada seadusi või teha regulatiivseid otsuseid, ei ole mõnikord vaja dokumenti taotleda. Ja kuna Euroopa Kohtu praktika kinnitab, et andmebaasi väljavõtteid käsitatakse dokumentidena ainult siis, kui on olemas eelprogrammeeritud otsingud, võivad tehisintellekti väljundid, mis ei jäta fikseeritud kirjeid, täielikult määruse kohaldamisalast välja jääda.

Minu büroo ei ole veel saanud selle kohta konkreetset kaebust. Aga me ei ole seda oodanud. Oma uurimises selle kohta, kuidas komisjon otsustab tehisintellekti kasutada, jõudsime järeldusele, et läbipaistvus ja üldsuse osalemine ei saa olla järelmõtteks tehisintellektisüsteemidele – need tuleb algusest peale kavandada.

Krediidiasutused ja investeerimisühingud peavad teadma ja suutma selgitada, miks tehisintellektivahend andis väljundi, mida ta tegi. Töötajaid tuleb koolitada tehisintellekti soovitusi kahtluse alla seadma, mitte lihtsalt lubama neid kinnitada. Ja kui tehisintellekt on aidanud otsust või vastust teha, tuleks sellest üldsusele teada anda – mitte matta seda joonealusesse märkusesse, vaid selgelt märkida: Uurimine, kirjutamine või midagi muud.

See on selgelt käimasolev töö, kuid oluline on olla teadlik.

Nii et kõik seni on olnud umbes reageerivad hästi, kui keegi küsib.

Kuid veel üks silmapaistev lahendus töökoormuse ja ressursside probleemile seoses dokumentidele juurdepääsuga on tänane teine põhiteema – ennetav läbipaistvus.

Viimastel aastatel on ELi poliitikakujundamine laienenud uutesse valdkondadesse või uutel viisidel vanadesse valdkondadesse – kaitse, rahvusvahelise kaubanduse raamistik, energia- ja toiduga kindlustatus, digitaalne suveräänsus, kõik valdkonnad, millest inimesed sügavalt hoolivad ja milles nad soovivad kaasa rääkida. Selle tulemusena on suurenenud ja kasvab ka edaspidi nõudlus teabe järele.

Ma mõistan, et nii nagu tehisintellekti puhul, st parema juurdepääsetavuse puhul, on ka see muutnud teie töö keerulisemaks. Kuid oluline on mitte kaotada silmist suuremat pilti. See, mida me ELi institutsioonidena teeme, on väga oluline kodanike õiguste ja liidu demokraatliku elu kaitsmiseks.

Sellises olukorras võib aktiivne investeerimine ennetava läbipaistvuse kultuuri mitte ainult muuta institutsioonid kodanike silmis avatumaks ja vastutustundlikumaks, vaid aidata vähendada ka juurdepääsutaotlustega tegelemise halduskoormust.

On oluline, et ELi institutsioonid, organid ja asutused ennetaksid korduvaid või prognoositavaid taotlusi. Näiteks kui institutsioon saab korrapäraselt taotlusi sama liiki dokumentide kohta, peaks ta kaaluma võimalust need ennetavalt avaldada, selle asemel et üksikuid taotlusi korduvalt menetleda.

Mul on hea meel öelda, et oleme selles valdkonnas aastate jooksul näinud tõelisi edusamme, nimelt komisjonis ja nõukogus.

Kuid lisaks positiivsetele külgedele oleme näinud ka mõningaid mõistatuslikke juhtumeid, kus suurem läbipaistvus ja võib-olla ka ennetavam läbipaistvus oli õigustatud, kuid seda ei pakutud.

Näiteks tegeles minu büroo uurimisega, kus komisjon keeldus andmast juurdepääsu mitmesugustele dokumentidele, mis käsitlesid kahe liikmesriigi riiklike kavade hindamist taaste- ja vastupidavusrahastu raames. Ta väitis, et avalikustamine võib kahjustada mitte ainult ELi, vaid ka asjaomaste liikmesriikide finants-, raha- või majanduspoliitikat. Kui aga komisjon nendega konsulteeris, ei olnud need kaks riiki ohtu tuvastanud. Lisaks esitasid nad hiljem vastuseks riiklikele juurdepääsutaotlustele kaebuse esitajale dokumendid oma taaste- ja vastupidavusrahastu kavade kohta.

Hiljuti oli meil juhtum, kus komisjon keeldus järgimast meie soovitust avalikustada väga suure sotsiaalmeediaplatvormi aruanne selle vastavuse kohta ELi digireeglitele. Selle juurdepääsutaotluse käsitlemisel tekkis mitu probleemi, kuid selle arutelu kontekstis on huvitav märkida, et kõnealune platvorm oli oma soovituse esitamise ajaks aruande avalikustanud, kuigi redigeerides seda.

Tunnistan, et eri institutsioonidel või organisatsioonidel võivad olla avalikustamise suhtes erinevad arvamused, kuid seda liiki vastuolud peaksid õigustama praeguste läbipaistvustavade läbivaatamist.

Kodanikel on raske mõista, miks ELi institutsioonid ei avalda näiteks ennetavalt või juurdepääsutaotluse alusel dokumente, mis on mujal juba avaldatud.

See ei nõua mitte ainult poliitika muutmist, vaid ka mõtteviisi muutmist. Teatud olukordades jääb mulle mulje, et läbipaistvust peetakse takistuseks tegutsemisele – et see kahjustab mingil moel otsuste tegemist või institutsioonide või liikmesriikide suutlikkust leida kompromisse.

Peaksime meeles pidama, et meie demokraatlikus liidus on läbipaistvus see, mis tegelikult võimaldab tegutseda. Just see tagab, et õigusloomet ei tehta mitte ainult kodanike jaoks, vaid ka koos nendega. See on see, mis lõppkokkuvõttes annab õigusloomele legitiimsuse.

Määrus 1049/2001 on osutunud vastupidavaks. Kuid vastupidavus ei ole sama mis tõhusus. Raamistik, mis nüüd sõltub suurel määral juhtumipõhistest kohtuvaidlustest, et otsustada, kas tekstsõnum on dokument, kas tehisintellekti väljund on kättesaadav või kuidas tuleks tehisintellektil põhinevat otsust selgitada, ei ole õigusraamistik, millele kodanikud saaksid mingil määral kindlalt tugineda.

Seega lubage mul enne teie küsimuste esitamist käsitleda üht olulist aspekti dokumentidele juurdepääsu tuleviku kohta – vajadust määrus läbi vaadata.

Ma tunnistan, et see seisukoht võib olla mõnevõrra vastuoluline, kuid ma usun, et on saabunud aeg aruteluks.

Meil on määrus, mis on nüüd veerand sajandit vana ja mis töötati välja andmekeskkonna jaoks, mis on tundmatuseni muutunud. ELi poliitikakujundamine on arenenud ka viisil, mida sajandivahetusel oleks olnud raske ette näha.

Kuigi suur osa seadusest võib paberil endiselt hea välja näha, peame tunnistama, et see ei toimi nii, nagu peaks. Olen juba rääkinud uute tehnoloogiatega seotud väljakutsetest, kuid on ka teisi probleeme.

Näiteks näitavad minu büroo tehtud päringud, et sageli ei peeta kinni juurdepääsutaotluste ja kordustaotluste käsitlemise seaduslikest tähtaegadest. Kui juurdepääs lõpuks antakse, võivad saadud dokumendid sageli olla vananenud – ajakirjanike, akadeemiliste ringkondade esindajate ja kodanike jaoks, kes soovivad ELi otsustusprotsessis kaasa rääkida. See ei ole hea haldus ega tõhus järelevalve.

Samuti on küsimus selles, kuidas erandeid kasutatakse. Määruses 1049 on sätestatud mitmesugused erandid teatavatele dokumentidele juurdepääsu keelamiseks või osaliseks keelamiseks. Need on olemas mõjuvatel põhjustel, kuid neid tõlgendatakse sageli liiga laialt. Varasemates ombudsmani uurimistes oleme näinud, kuidas ELi institutsioonid kasutavad erandite kohaldamiseks ebamääraseid, abstraktseid ja põhjendamata argumente. Samuti oleme näinud, et nad kasutavad põhjendusi, mille Euroopa Kohus on juba tagasi lükanud, näiteks et avalikustamine tooks kaasa välise surve või avaliku väärtõlgenduse.

Lisan veel, et praeguse süsteemi kohaselt muutub kodanikele pandud koormus saada dokumente, millele neil on õigus, üha ebamõistlikumaks. Institutsioonid käsitlevad taotlusi endiselt liiga sageli riskijuhtimise vaatenurgast, nõudes kodanikelt, et nad leiaksid ja/või viitaksid varasematele kohtuotsustele, ombudsmani uurimiste tulemustele ja institutsioonisisestele suunistele lihtsalt selleks, et oma seisukohta väljendada.

See ei ole kooskõlas seaduse olemusega ega suurenda läbipaistvust. ELi haldusasutuste valduses olevatele dokumentidele juurdepääsu tõhusaks taotlemiseks ei tohiks olla vaja saada ELi õiguse eksperdiks. Või sõltuda kaebuse esitamisest ombudsmanile või hagi esitamisest Üldkohtule. Mõlemad marsruudid on aeganõudvad, ressursimahukad ja õiguslikult keerukad.

Üldiselt puudub meie süsteemis praegu meeleheitlikult selgus – mitte ainult üksikisikute, vaid ka tõlgendamis- ja juhtimisprobleemidega võitlevate institutsioonide jaoks.

Vajame selgemaid, terviklikumaid ja ajakohasemaid eeskirju – eeskirju, mis on kohandatud tänapäeva tehnoloogiale ja sellele, kuidas otsuseid tegelikult tehakse, eeskirju, mis sätestavad hea valitsemistava ja ennetava läbipaistvuse pigem normi kui erandina.

Ma tean, et mõned inimesed ei soovi seda õigusakti uuesti avada, kartes, et muudetud määrusega võidakse kehtestada kas koormavamad ja raskesti täidetavad kohustused või saavutada praegusest vähem läbipaistev süsteem. Need hirmud on mõistetavad, kuid nad alahindavad ka asjade samana hoidmise pikaajalisi kulusid – pidevalt tõusvat hinda, mida me inertsi eest maksame.

Tsiteerides üht Euroopa asutajat Jean Monnet’d: „Nägemus ja vajadus, kui nad kohtuvad, ei tohiks jätta ruumi kõhklemiseks ega rahunemiseks.“

Arvan, et oleme tõepoolest jõudnud punkti, kus vajadus reformi järele on muutunud nii vajalikuks kui ka ilmseks. Sellises olukorras ei tohi me karta seadusandlikku arutelu. Selle asemel peaksime kasutama võimalust luua uus ja täiustatud läbipaistvusraamistik, mille keskmes on kodanikud ja nende õigus teabele.

Tänan teid. Ootan huviga teie küsimusi ja arutelu.