Kompromissi tagakülg

1. Kaebuse esitaja on tsirkuseühingu peadirektor. mail 2005 esitas ta Euroopa Komisjonile kaebuse (kaebuse viitenumber 2005/4510), milles ta selgitas, et 1. jaanuaril 2005 jõustunud Austria uue loomakaitseseaduse [1] paragrahviga 27 kehtestati metsloomade tsirkustes pidamise täielik keeld. Kaebuse esitaja arvates oli see säte vastuolus ELi teenuste vaba liikumise põhimõttega ja seega tollase EÜ asutamislepingu artikliga 49 [2] (praegu ELi toimimise lepingu artikkel 56).

2. Komisjon algatas 12. oktoobril 2005 EÜ artikli 226 (praegu ELTL artikkel 258) alusel Austria vastu rikkumismenetluse, saates Austria ametiasutustele märgukirja.

3. Selles kirjas märgiti, et meetmed, mis võivad takistada teenuste osutamise vabadust või muuta selle vähem atraktiivseks, ei tohi muude tingimuste hulgas minna kaugemale sellest, mis on vajalik üldtunnustatud avaliku huvi saavutamiseks. Üldtunnustatud avalik huvi oli käesoleval juhul loomade kaitse üldiselt ja loomade heaolu. Kirjas märgiti siiski, et Austria loomakaitseseaduse soovitud eesmärki (metsloomade kaitse) on võimalik saavutada vähem piiravate meetmetega kui metsloomade tsirkustes kasutamise täielik keeld. Selle põhjal märgiti kirjas, et Austria võis olla rikkunud EÜ artiklit 49 (praegu ELTL artikkel 56). Seetõttu palus ta Austria ametiasutustel esitada oma märkused komisjoni väidete kohta.

4. Seejärel märkis siseturu valdkonna eest vastutav volinik üldsusele tehtud avalduses, et siseturu ja teenuste peadirektoraat (DG MARKT) ei kavatse uurimist jätkata. Sellest tulenevalt lõpetatakse Austria suhtes algatatud rikkumismenetlus varsti pärast seda.

5. Võttes arvesse komisjoni seisukoha muutust, esitas kaebuse esitaja 9. juunil 2006 ombudsmanile oma esimese kaebuse, mis registreeriti viitenumbri 1738/2006/PB all.

6. Kaebuses 1738/2006/PB väitis kaebuse esitaja, et komisjon muutis 12. oktoobril 2005 Austriale saadetud märgukirjas võetud seisukohta ilma põhjendusi esitamata. Tema arvates oli komisjoni uurimine näiline ja institutsiooni seisukoht ei olnud hästi põhjendatud. Kaebuse esitaja rõhutas, et kuigi ametlikus kirjas oli selgelt öeldud, et juhtumi menetlemise jätkamiseks on piisavalt alust, oli komisjon võtnud teistsuguse seisukoha ja otsustanud juhtumi käsitlemise lõpetada. Kokkuvõttes väitis kaebuse esitaja, et komisjon ei võtnud järelmeetmeid seoses tema Austria vastu esitatud rikkumiskaebuse kohta tehtud esialgsete järeldustega. Ta lisas koopia oma 2. juuni 2006. aasta kirjast komisjonile, milles ta palus komisjoni talitustel olla kooskõlas nende esialgse järeldusega rikkumiskaebuse kohta.

7. Kuna kaebus ombudsmanile esitati peaaegu samal ajal, kui kaebuse esitaja komisjonile kirjutas, leidis ombudsman, et kaebusele ei eelnenud asjakohast halduslikku lähenemist, nagu on nõutud tema põhikirja artikli 2 lõikes 4. Seetõttu tunnistas ta selle 7. juulil 2006 vastuvõetamatuks.

8. Kaebuse esitaja esitas 24. oktoobril 2006 ombudsmanile uue kaebuse, mis registreeriti viitenumbriga 3307/2006/(PB)JMA ja mis on käesoleva uurimise ese. Teises kaebuses ombudsmanile selgitas kaebuse esitaja, et samal päeval (24. oktoobril 2006) vastas siseturu ja teenuste peadirektoraat tema 2. juuni 2006. aasta kirjale. Kirjas teatati talle, et pärast Austria ametiasutuste poolt märgukirjale antud vastuse läbivaatamist otsustas komisjon rikkumismenetlust mitte jätkata. Komisjoni ametlik otsus juhtumi lõpetamise kohta võeti vastu komisjoni 12. detsembri 2006. aasta koosolekul ja edastati kaebuse esitajale ametlikult 21. detsembri 2006. aasta kirjaga.

Taotluse sisu

9. Kaebuses tuvastas ombudsman järgmised väited ja väited:

i) Komisjoni 24. oktoobri 2006. aasta kirjas tehtud avaldus, milles selgitati, et liikmesriikidele tuleks jätta õigus otsustada, kas keelata metsloomade kasutamine tsirkustes või mitte, ei olnud õiguslikult korrektne.

ii) Komisjon ei käsitlenud nõuetekohaselt tema poolt Austria vastu esitatud rikkumiskaebust. Eelkõige vaidlustas kaebuse esitaja nende põhjuste põhjendatuse, mille tõttu komisjoni siseturu ja teenuste peadirektoraat kavatses teha ettepaneku juhtumi menetlemise lõpetamiseks.

Seetõttu väitis kaebuse esitaja, et:

iii) Komisjon peaks rikkumiskaebuse uuesti läbi vaatama.

iv) Komisjon peaks võtma vastu järelduse, mis on kooskõlas Austriale saadetud esialgse märgukirjaga, mille ta saatis 12. oktoobril 2005.

Nõue

10. Kaebus saadeti ombudsmanile 24. oktoobril 2006. jaanuaril 2007 algatas ombudsman uurimise ja saatis kaebuse komisjonile koos taotlusega esitada selle kohta arvamus. Komisjon saatis 14. mail 2007 oma arvamuse, mis edastati seejärel kaebuse esitajale. Kaebuse esitaja esitas oma märkused 30. juunil 2007.

11. Kaebuse esitaja tähelepanekuid arvesse võttes saatis ombudsman 19. veebruaril 2008 komisjonile uue kirja, et saada lisateavet. Komisjon saatis 29. mail 2008 oma teise arvamuse, mis edastati kaebuse esitajale märkuste esitamiseks. Kaebuse esitaja saatis oma märkused 14. juulil 2008.

12. Ombudsman esitas 3. juunil 2009 komisjonile soovituse projekti. Komisjon saatis 18. septembril 2009 üksikasjaliku arvamuse, milles lükkas soovituse projekti tagasi.

13. Ombudsman edastas komisjoni üksikasjaliku arvamuse kaebuse esitajale, kes saatis oma tähelepanekud 30. oktoobril 2009.

14. 10. novembril 2009 teatas kaebuse esitaja ombudsmanile, et organisatsioon, keda ta esindab, on algatanud Austria ja Luksemburgi pädevates kohtutes kohtumenetluse, et vaidlustada kõnealuste siseriiklike õigusaktide kooskõla ühenduse õigusega.

OMBUDSMANi analüüs ja järeldused

A. Sissejuhatavad märkused

Ombudsmani läbivaatamise ulatus

15. Komisjon märkis oma arvamuses, et kaebuse ese oli seotud tema otsusega algatada EÜ artikli 226 (praegu ELTL artikkel 258) alusel liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlus või mitte. Komisjon rõhutas, et nagu Euroopa Kohus on tunnistanud, on tal selles valdkonnas suur kaalutlusõigus. Samuti asus institutsioon seisukohale, et tegutsedes asutamislepingu täitmise järelevalvajana EÜ asutamislepingu artikli 226 (praegu ELi toimimise lepingu artikkel 258) kohastes rikkumismenetlustes, „on tema hinnang ühenduse õiguse tõlgendamisele ja ulatusele küsimus, mille üle saab otsustada ainult Euroopa Kohus ja mis jääb täielikult haldusomavoli mõistest välja”.

16. Ombudsman leidis siiski, et ta ei jaga komisjoni seisukohta. Ta märkis, et komisjon kui asutamislepingu täitmise järelevalvaja peab vastavalt tolleaegsele EÜ asutamislepingu artiklile 211 (praegu sisuliselt asendatud Euroopa Liidu lepingu artikli 17 lõikega 1) tagama ühenduse õiguse kohaldamise. Oma ülesannete täitmisel uurib komisjon ühenduse õiguse võimalikke rikkumisi, mis on saanud komisjoni tähelepanu peamiselt kodanike kaebuste tõttu. Kui komisjon leiab uurimise tulemusena, et liikmesriik võib olla rikkunud asutamislepingust tulenevaid kohustusi, antakse talle EÜ asutamislepingu artikliga 226 (ELi toimimise lepingu uus artikkel 258) õigus algatada selle liikmesriigi suhtes rikkumismenetlus ja juhul, kui ta leiab, et rikkumine on toimunud, anda asi Euroopa Kohtusse.

17. Ühenduse kohtute praktika kohaselt on komisjonil isegi juhul, kui ta leiab, et liikmesriik on konkreetsel juhul rikkunud ühenduse õigust,[3] ulatuslik kaalutlusõigus otsustamaks, kas seoses selle konkreetse juhtumiga on asjakohane esitada vastutava liikmesriigi vastu hagi Euroopa Kohtusse või mitte. See hõlmab otsust, et ühendusel puudub huvi algatada liikmesriigi vastu konkreetseid rikkumismenetlusi, sest siseriiklikel kohtutel või ametiasutustel oleksid asjaga tegelemiseks paremad võimalused [4].

18. Ombudsman märkis siiski, et nagu ta on järjepidevalt märkinud,[5] ei saa kaalutlusõiguse kasutamine viia meelevaldsuseni. Ametiasutusel peab alati olema mõjuv põhjus valida üks tegevussuund teise asemel. Kaalutlusõiguse kasutamise tavapärane osa on selgitada põhjuseid, miks konkreetne toimimisviis on valitud. Lisaks peab institutsioon oma kaalutlusõigust kasutades tegutsema oma õiguslike volituste piires.[6] Võib esineda väga ulatuslikke kaalutlusõigusi, kuid nende suhtes kehtivad alati õiguslikud piirangud. Sellise pädevuse üldised piirid on kehtestatud Euroopa Kohtu praktikaga. See nõuab näiteks, et haldusasutused tegutseksid järjepidevalt ja heas usus, väldiksid diskrimineerimist, järgiksid proportsionaalsuse, võrdsuse ja õiguspäraste ootuste põhimõtteid ning austaksid inimõigusi ja põhivabadusi.

19. Eespool toodut silmas pidades rõhutas ombudsman, et võimalike haldusomavoli juhtumite uurimisel püüab ta tagada, et asjaomane institutsioon või asutus: a) on adekvaatselt põhjendanud, miks konkreetne tegevussuund valiti, ja b) on tegutsenud oma õigusliku pädevuse piires.

B. Kaebuse väidetav ebaõige käsitlemine

Ombudsmanile esitatud argumendid

20. Kaebuse esitaja väitis, et komisjon ei käsitlenud nõuetekohaselt tema Austria vastu esitatud rikkumiskaebust, ning vaidlustas nende põhjuste nõuetekohasuse, mille tõttu siseturu ja teenuste peadirektoraat kavatses teha ettepaneku juhtum lõpetada.

21. Kaebuse esitaja väitis, et komisjoni 24. oktoobri 2006. aasta kirjas tehtud avaldused näitasid, et tema kaebust ei hinnatud nõuetekohaselt. Ta väitis, et komisjon ei oleks tohtinud järeldada, et liikmesriikidele tuleks jätta õigus otsustada, kas keelata loomade kasutamine tsirkustes või mitte. Tema argumendid põhinesid asjaolul, et Austriale saadetud märgukirjas selgitas komisjon, et Austria poolt tsirkuses mittekodustatud loomadele kehtestatud keeld on diskrimineeriv ega ole proportsionaalne, rikkudes seega tolleaegset EÜ artiklit 49 (praegu ELTL artikkel 56). Kaebuse esitaja rõhutas asjaolu, et Austria ametiasutused kohtlesid kodustamata loomadega seotud identset tegevust erinevalt sõltuvalt sellest, kas tegevus toimus tsirkuses või mitte. Seega, kuigi teatud tegevused olid tsirkuse kontekstis keelatud, olid need lubatud muudel juhtudel, näiteks filmikomplektidel. Lisaks märkis kaebuse esitaja, et teatavad liikmesriigid, nagu Saksamaa või Ühendkuningriik, on edukalt käsitlenud tsirkustes elavate metsloomade heaolu reguleerimise kaudu. See näitas, et täielik keeld Austrias ei olnud vajalik ega proportsionaalne seatud eesmärkidega.

22. Oma arvamuses ombudsmanile märkis komisjon, et ta ei ole kunagi vaidlustanud asjaolu, et metsloomade tsirkustes kasutamise täielik keeld, nagu see on ette nähtud Austria loomakaitseseaduses, kujutab endast EÜ artiklis 49 (praegu ELTL artikkel 56) sätestatud teenuste osutamise vabaduse piirangut. Komisjon väitis siiski, et seda liiki piiranguid võib õigustada ülekaaluka üldise huviga, kui need, nagu ühenduse kohtud on märkinud ja selgitanud oma 24. oktoobri 2006. aasta kirjas kaebuse esitajale, sobivad taotletava eesmärgi saavutamiseks ega lähe kaugemale sellest, mis näib olevat sellise eesmärgi saavutamiseks vajalik. Olukorra tõttu otsustas komisjon mitte sekkuda Austria valitud vahendite hindamisse, et tsirkustes elavaid metsloomi kõige paremini kaitsta. Ta eelistas jätta selle küsimuse Austria ametiasutustele, kuna neil on kõige paremad võimalused valida vahendid selliste loomade kaitsmiseks. Komisjon tuletas meelde, et nagu Euroopa Kohus on tunnistanud, on tal EÜ artikli 226 (praegu ELTL artikkel 258) alusel liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse algatamise otstarbekuse üle otsustamisel ulatuslik kaalutlusõigus.

23. Oma märkustes viitas kaebuse esitaja uuesti Austria ametiasutustele saadetud komisjoni ametlikus kirjas esitatud põhjendustele. Kirjas märgiti, et metsloomade kasutamise täielik keelustamine ei ole põhjendatud, kuna see ei ole proportsionaalne selle väidetava eesmärgiga. Seetõttu ei olnud see kõige vähem piirav viis loomade kaitsmiseks. Kaebuse esitaja väitis, et Austria ametiasutuste vastuses ei esitatud üksikasjalikke selgitusi selle kohta, miks kehtestatud meede oli taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv ja miks täielik keeld ei ületanud selle eesmärgi saavutamiseks vajalikku. Kaebuse esitaja sõnul muutis komisjon oma seisukohta ametlikus kirjas kirjeldatud probleemi suhtes, põhjendamata oma uut seisukohta. Seetõttu leidis kaebuse esitaja, et komisjon ei ole talle selgitanud, miks Austria keelust tulenev teenuste vaba liikumise piirang on nüüd õigustatud.

24. veebruaril 2008 palus ombudsman komisjonilt täiendavat teavet. Ta palus komisjonil kommenteerida kaebuse esitaja märkusi, eelkõige tema väidet, et komisjon ei põhjendanud, miks Austria keelust tulenev teenuste vaba liikumise piirang tundub olevat põhjendatud. Ombudsman palus komisjonil konkreetselt kommenteerida kaebuse esitaja väiteid, et Austria ametiasutuste üksikasjaliku selgituse väidetava puudumise tõttu ei põhjendanud komisjon, miks ta nüüd arvab, et kõnealune meede a) tundub olevat sobiv taotletava eesmärgi saavutamiseks või b) ei lähe kaugemale sellest, mis on vajalik sellise eesmärgi saavutamiseks.

25. Oma teises, 29. mai 2008. aasta arvamuses kordas komisjon, et Austria seadus kujutab endast EÜ artiklis 49 (praegu ELTL artikkel 56) sätestatud teenuste osutamise vabaduse piirangut. Komisjon märkis siiski, et otsus juhtum lõpetada tulenes loomade kaitse tähtsusest, nagu see on ette nähtud Amsterdami lepingule lisatud protokollis loomade kaitse ja heaolu kohta. Selle põhimõtete põhjal jõuti järeldusele, et liikmesriikidel on kõige paremad võimalused olukorda hinnata, kuna teema on nende elanikkonnas tundlik, ning neil on kõige paremad võimalused otsustada, milliseid asjakohaseid meetmeid võtta. Nii toimides väitis komisjon, et ta kasutas oma kaalutlusõigust, mida Euroopa Kohus on tunnustanud, et otsustada, kas algatada EÜ artikli 226 (praegu ELTL artikkel 258) alusel liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlus.

26. Oma täiendavates märkustes väitis kaebuse esitaja veel kord, et metsloomade kasutamise täielik keeld ei ole põhjendatud, kuna see ei ole proportsionaalne selle väidetava eesmärgiga. Seetõttu ei olnud see kõige vähem piirav viis metsloomade kaitsmiseks. Kaebuse esitaja väitis, et Austria ametiasutuste vastuses ei esitatud üksikasjalikke selgitusi selle kohta, miks kehtestatud meede oli taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv ja miks täielik keeld ei ületanud selle eesmärgi saavutamiseks vajalikku. Ta järeldas ka, et komisjon ei vastanud ombudsmani küsimustele. Kuigi komisjoni ainus põhjendus oli, et loomade heaoluga seotud meetmete üle on kõige parem otsustada liikmesriigi tasandil, ei olnud see väide tema arvates hästi põhjendatud. Kaebuse esitaja jaoks kujutab otsus lubada liikmesriikidel otsustada regulatiivsete küsimuste üle, olenemata nende mõjust siseturule, endast haldusomavoli. Seda tehes jättis komisjon tegelikult tähelepanuta oma kohustuse kaitsta siseturgu.

Ombudsmani hinnang, mille alusel koostati soovituse projekt

27. Selleks et hinnata kaebuse esitaja väidet, nimelt seda, kas komisjon menetles Austria vastu esitatud rikkumiskaebust õigesti ja põhjendas nõuetekohaselt oma 12. detsembri 2006. aasta otsust juhtum lõpetada, kontrollis ombudsman, kas komisjon a) selgitas piisavalt põhjuseid, miks konkreetne tegevussuund valiti, ja b) tegutses oma õigusliku pädevuse piires.

28. Seoses küsimusega, kas komisjon selgitas piisavalt põhjuseid, miks ta valis konkreetse tegevussuuna, märkis ombudsman Euroopa Parlamendile ja Euroopa Ombudsmanile esitatud komisjoni teatise (mis käsitleb suhteid kaebuse esitajaga ühenduse õiguse rikkumise korral)[7] (edaspidi "teatis") lisa punktis 10, et kaebuse esitajatel on õigus saada teavet põhjuste kohta, mille tõttu komisjon võib kaebuse lõpetada. Kui nende eesmärk on kaebuse esitaja teavitamine, peavad põhjendused olema selged ja üheselt mõistetavad. [8]

29. Kaebuse esitaja sai komisjoni ametliku kirja koopia ja sai seega teada komisjoni esialgsest seisukohast Austria loomakaitseseaduse suhtes. Kaebuse esitaja viitas oma kirjalikus kirjavahetuses komisjoniga (eelkõige oma 2. juuni 2006. aasta kirjas siseturu valdkonna eest vastutavale volinikule) komisjoni märgukirja osadele. Ta märkis, et komisjon asus ametlikus kirjas seisukohale, et metsloomade täielik keelustamine tsirkustes piirab teenuste vaba liikumist ega vasta Gebhardi testile.[9] Kaebuse esitaja väitis konkreetselt, et komisjon ei tegutsenud järjepidevalt, kuna ta lõpetas juhtumi, võttes seisukoha, mis ei olnud kooskõlas seisukohaga, mida ta varem ametlikus kirjas väljendas.

30. Nagu ombudsman on varem märkinud, on komisjonil ulatuslik kaalutlusõigus, et otsustada: i) kas on asjakohane esitada vastutava liikmesriigi vastu hagi Euroopa Kohtusse seoses ühenduse õiguse konkreetse rikkumisega või ii) kui ühendusel puudub huvi algatada liikmesriigi vastu konkreetne rikkumismenetlus, näiteks seetõttu, et siseriiklikel kohtutel või ametiasutustel oleksid asjaga tegelemiseks paremad võimalused. Ta märkis ka, et institutsioon kasutab oma kaalutlusõigust oma õigusliku pädevuse piires, kui ta tegutseb järjepidevalt ja heas usus, väldib diskrimineerimist, järgib proportsionaalsuse, võrdsuse ja õiguspärase ootuse põhimõtteid ning austab inimõigusi ja põhivabadusi.

31. Ombudsman rõhutas, et ametlik kiri, isegi kui see puudutab liikmesriiki, kellele see on suunatud, ei kinnita komisjoni lõplikku seisukohta selle liikmesriigi toime pandud rikkumise kohta. EÜ artiklis 226 (praegu ELTL artikkel 258) ette nähtud esialgne haldusmenetlus annab asjaomasele liikmesriigile võimaluse põhjendada oma seisukohta ja võimaldab komisjonil veenda liikmesriiki täitma omal algatusel asutamislepingu nõudeid. Seejärel võib komisjon siiski oma seisukoha läbi vaadata, võttes arvesse talle esitatud selgitusi.

32. Eeltoodust tuleneb, et komisjon ei ole kohustatud säilitama samasugust seisukohta kogu haldusmenetluse vältel. Seega võib ta oma õiguslikku pädevust ületamata muuta oma seisukohta asjaomase liikmesriigi esitatud teabe ja argumentide või muudest allikatest saadud teabe põhjal.

33. Lisaks on liikmesriigile suunatud ametlik kiri.[[11] Kaebuse esitajad ja muud kolmandad isikud ei saa ametliku kirja sisu põhjal otseselt tuletada õiguslikult täitmisele pööratavaid õigusi ega väita, et neil on õiguslikult täitmisele pööratavad õiguspärased ootused.

34. Kuigi komisjoni ametlikus kirjas esitatud seisukoht ei anna kaebuse esitajale õiguslikult siduvaid õigusi, näiteks õiguspärasest ootusest tulenevaid õigusi, nõuavad hea halduse põhimõtted, et komisjon vastaks asjakohaselt kaebuse esitaja esitatud väidetele. See hõlmab kaebuse esitaja väiteid, mis on identsed nendega, mille komisjon ise esitas liikmesriigile saadetud ametlikus kirjas.

35. Ombudsman pidas kasulikuks tsiteerida kaebuse esitajale saadetud komisjoni 24. oktoobri 2006. aasta kirja asjakohaseid lõike, et kaaluda, kas komisjon oli esitanud selged, üheselt mõistetavad ja arusaadavad põhjused juhtumi lõpetamiseks. Kirjas oli kirjas:

„... Kuigi Austria valitsus tunnistab teenuste osutamise vabaduse piirangut TSchG § 27 alusel, leiab ta ka, et TSchG on kooskõlas ühenduse eesmärgiga kaitsta loomi ja vastab eelkõige Euroopa Kohtu kehtestatud kriteeriumidele, et õigustada asutamislepingus sätestatud põhivabaduse piiramist. Austria valitsuse sõnul on metsloomade täielik keelustamine tsirkustes ainus võimalik viis loomakaitse eesmärgi saavutamiseks, kuna metsloomi ei ole võimalik hoida tsirkustes sobivates loomapidamisruumides.

Ei ole kahtlust, et loomade tsirkustes kasutamise täielik keelustamine kujutab endast asutamislepingu artiklis 49 sätestatud teenuste osutamise vabaduse piirangut. Euroopa Kohtu praktika kohaselt võib asutamislepingu põhivabaduste piiramist õigustada ülekaaluka üldise huviga. Loomade heaolu ja loomade kaitse kuuluvad nende põhjuste hulka, mis võivad piirangut õigustada. Kõik võetavad meetmed peavad siiski olema vajalikud ja proportsionaalsed taotletava eesmärgiga, st loomade kaitse ja heaoluga. Täielik keeld on üldiselt väga piirav vahend ja seetõttu tuleb tõendada, et taotletava eesmärgi saavutamiseks ei ole muid vähem piiravaid vahendeid.

Komisjon omistab suurt tähtsust kõikidele loomade heaoluga seotud küsimustele, niivõrd kui need kuuluvad tema vastutusalasse. Eelkõige tuleks rõhutada Amsterdami lepinguga EÜ asutamislepingule lisatud protokollis loomade kaitse ja heaolu kohta sätestatud põhimõtete järgimist. Lisaks kajastub komisjoni kohustus selles küsimuses hiljuti komisjoni 23. jaanuari 2006. aasta teatises Euroopa Parlamendile loomade kaitset ja heaolu käsitleva ühenduse tegevuskava kohta.

Tuleb siiski märkida, et loomade kaitset ja heaolu käsitlevas protokollis märgitakse, et "ühenduse põllumajandus-, transpordi-, siseturu- ja teaduspoliitika kavandamisel ja rakendamisel pööravad ühendus ja liikmesriigid täit tähelepanu loomade heaolu nõuetele, respekteerides samal ajal liikmesriikide õigus- või haldusnorme ja tavasid, mis käsitlevad eelkõige riitusi, kultuuritraditsioone ja piirkondlikku pärandit".

Olles analüüsinud Austria valitsuse vastust ja võttes arvesse väljendatud seisukohta loomade kaitse kohta, on komisjoni talitused jõudnud järeldusele, et küsimus, kuidas kaitsta metsloomi tsirkustes, ei ole ühenduse tasandil otsustatav küsimus, vaid tuleks jätta pigem asjaomaste liikmesriikide otsustada. Seetõttu ei oleks poliitiliselt asjakohane jätkata rikkumismenetlust Austria suhtes, kes ei ole täitnud oma asutamislepingust tulenevaid kohustusi.

Sellest tulenevalt teevad minu talitused ettepaneku lõpetada käesolev juhtum järgmisel rikkumisi käsitleval komisjoni koosolekul...”

36. Ombudsman märkis kõigepealt, et komisjon ei ole kunagi vaidlustanud asjaolu, et Austria loomakaitseseadus piirab EÜ artiklis 49 (praegu ELTL artikkel 56) sätestatud teenuste osutamise vabadust (vt eespool punkt 21). Komisjon nõustus, et teenuste vaba liikumise piirangud võivad olla õigustatud vastavalt tingimustele, mis on sätestatud ühenduse kohtute praktikas, nn Gebhardi kriteeriumis.[12] Vastavalt eespool nimetatud kohtupraktikale peavad õigusnormid, mis võivad takistada asutamislepinguga tagatud põhivabaduse kasutamist või muuta selle vähem atraktiivseks, selleks et olla kooskõlas ELi õigusega: i) neid tuleb kohaldada mittediskrimineerivalt (st eeskirjad peavad olema vahet tegemata kohaldatavad); ii) peab olema põhjendatud üldistest huvidest tulenevate imperatiivsete nõuetega; iii) peavad olema sobivad taotletava eesmärgi saavutamiseks; ning iv) ei tohi minna kaugemale sellest, mis on vajalik taotletava eesmärgi saavutamiseks.

37. Seoses küsimusega, kas meede oli diskrimineeriv (vt eespool punktis 36 esitatud tingimus i), väitis kaebuse esitaja, et meede oli tegelikult diskrimineeriv, sest Austria ametiasutused kohtlesid kodustamata loomadega seotud identset tegevust erinevalt sõltuvalt sellest, kas tegevus toimus tsirkuses või mitte. Kaebuse esitaja juhtis tähelepanu sellele, et kuigi metsloomade kasutamine on tsirkuse kontekstis keelatud, on see lubatud ka muudes kontekstides, näiteks filmides. Komisjon märkis siiski, et metsloomade tsirkustes kasutamise täielikku keeldu kohaldati kõikidele tsirkustele ja seega ei olnud see diskrimineeriv.

38. Ombudsman märkis, et diskrimineerimise mõiste teenuste vaba liikumise juhtudel on seotud sellega, kas kõnealune meede (käesoleval juhul metsloomade tsirkustes kasutamise keeld Austrias) on võrdselt kohaldatav nii teenuseosutajate suhtes, kes asuvad liikmesriigis, kus meede kehtestatakse, kui ka teenuseosutajate suhtes, kes asuvad teistes liikmesriikides.[13] Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt välistab EÜ artikkel 49 (praegu ELi toimimise lepingu artikkel 56) selliste siseriiklike eeskirjade kohaldamise, mille toimel muutub teenuste osutamine liikmesriikide vahel raskemaks kui teenuste osutamine üksnes liikmesriigi piires.[14] Komisjon märkis, et täielik keeld kasutada metsloomi Austrias toimuvates tsirkustes kehtib kõigi tsirkuste suhtes, sealhulgas Austrias asuvate tsirkuste ja teistes liikmesriikides asuvate tsirkuste suhtes. Keeld ei olnud seega diskrimineeriv. Ombudsman leidis, et see komisjoni poolt kaebuse esitajale edastatud teabe element oli piisavalt selge. Ta leidis ka, et komisjon tegutses oma õigusliku pädevuse piires seoses selgituse selle aspektiga.

39. Mis puudutab ülekaaluka üldise huvi olemasolu (tingimus ii, nagu on märgitud eespool punktis 36), siis on komisjon järjepidevalt märkinud, et loomade kaitse ja loomade heaolu on üldtunnustatud avalik huvi. Komisjon toetas seda seisukohta, viidates Amsterdami lepingule lisatud protokollile loomade kaitse ja heaolu kohta.[15] Ombudsman oli seisukohal, et ka see komisjoni poolt kaebuse esitajale saadetud teatise osa oli piisavalt selge. Ta leidis ka, et komisjon tegutses oma õigusliku pädevuse piires seoses selgituse selle aspektiga.

40. Seoses küsimusega, kas Austria õigus on kindlaksmääratud üldise huvi kaitsmiseks sobiv (tingimus iii, nagu on märgitud eespool punktis 36) ja kas seadus ei lähe kaugemale sellest, mis on vajalik kindlaksmääratud üldise huvi kaitsmiseks (tingimus iv), viitas komisjon oma 24. oktoobri 2006. aasta kirjas kaebuse esitajale asjaolule, et need kaks tingimust peavad olema täidetud, et piirang oleks põhjendatud. Komisjon märkis ka, et metsloomade tsirkustes kasutamise täielik keeld on väga piirav meede. Seega tuli tõendada, et taotletava eesmärgi (st metsloomade kaitse) saavutamiseks ei olnud muid vähem piiravaid vahendeid.

41. Oma 19. veebruari 2008. aasta uurimises esitas ombudsman komisjonile konkreetse taotluse kommenteerida kaebuse esitaja väiteid, et komisjon ei põhjendanud, miks ta nüüd arvab, et kõnealune meede i) tundub taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv ja ii) ei lähe kaugemale sellest, mis on selle eesmärgi saavutamiseks vajalik. Oma vastuses kordas komisjon seisukohta, et otsus juhtum lõpetada „... põhines kaalutlusel, et loomade kaitse valdkonnas on liikmesriikidel kõige paremad võimalused otsustada asjakohaste meetmete üle, võttes arvesse kõnealuse teema tundlikkust oma populatsioonis ja asjaolu, et see võib liikmesriigiti erineda”.

42. Ombudsman märkis kõigepealt, et ühenduse õigus ei nõua, et ülekaalukas üldine huvi, millele liikmesriigid võivad kaupade või teenuste vaba liikumise piiramisel tugineda, oleks kõigis liikmesriikides ühesugune. Kuna ühenduse tasandil ühtlustamist ei ole toimunud, peab iga liikmesriik otsustama, kas tugineda konkreetsele üldisele huvile ja otsustada selle üldise huvi suhtelise tähtsuse üle "vastavalt oma väärtuste skaalale ja enda valitud kujul ".[16] Teatavad erinevused liikmesriikide vahel seoses üldise huvi suhtelise tähtsusega võivad "kajastada teatavaid poliitilisi ... valikuid ..., mis on korraldatud nii, et need vastaksid riiklikele või piirkondlikele sotsiaal-kultuurilistele iseärasustele (mis ühenduse õiguse praeguses seisus on liikmesriikide pädevuses)."[17] Selles kontekstis võivad kõlbelised, usulised või kultuurilised tegurid õigustada siseriiklike ametiasutuste kaalutlusruumi.[18] Seetõttu on täiesti võimalik, et Austria on otsustanud panna tsirkustes metsloomade heaolule suuremat rõhku kui Ühendkuningriik ja Saksamaa. Kui Austria omistaks metsloomade kaitsele väga suure tähtsuse, oleks tõepoolest täiesti loogiline, et rangemad meetmed (näiteks metsloomade tsirkustes kasutamise täielik keelustamine) oleksid sobivad Austria selle konkreetse eesmärgi saavutamiseks. Seda järeldust ei sea kahtluse alla asjaolu, et teised liikmesriigid ei ole vastu võtnud sama rangeid meetmeid, mis võiksid metsloomade kaitsele vähem tähtsust omistada.[19] Lisaks ei välista sobivuse kontroll, et konkreetse eesmärgi saavutamiseks võib olla mitu erinevat sobivat vahendit. Sobivustest on täidetud, kui valitud vahendid on üks viis, kuidas kaitsta viidatud huvi. [20] Komisjoni 24. oktoobri 2006. aasta kirjast sai ombudsman aru, et komisjon nõustus, et metsloomade tsirkustes pidamise täielik keelustamine on vahend (kuigi väga piirav), millega tagada Austria eriti ambitsioonikate eesmärkide saavutamine seoses metsloomade kaitsega.[21]

43. Asjaolu, et meede kuulub „sobivate vahendite” hulka konkreetse eesmärgi saavutamiseks, ei tähenda automaatselt, et kõnealune meede on selle eesmärgi saavutamiseks kõige vähem piirav vahend. Proportsionaalsuse kontrolli (tingimus iv) kohaselt ei tohi kehtestatud meetmed minna kaugemale sellest, mis on eesmärgi saavutamiseks vajalik.[22] Järeldus, et metsloomade tsirkustes kasutamise täielik keelustamine on proportsionaalne vahend metsloomade kaitse eesmärgi saavutamiseks, võib seada kahtluse alla, kui liikmesriik, kes kehtestab metsloomade tsirkustes kasutamise täieliku keelu, lubab metsloomi kasutada tsirkuse kontekstiga sisuliselt identses kontekstis. Austria õigus ei keela metsloomade pidamist üldiselt ega keela metsloomade kasutamist muudel üritustel, näiteks filmides ja/või televisioonis. Sellised võimalikud kõrvalekalded Austria õiguses võivad tõepoolest seada kahtluse alla selle, kas metsloomade tsirkustes kasutamise täielik keeld Austrias läks kaugemale sellest, mis on vajalik Austria ametiasutuste väljakuulutatud eesmärgi saavutamiseks.

44. Ombudsman märkis, et kõiki erandeid vaba liikumise põhimõtetest tuleb tõlgendada kitsalt. Kui konkreetne meede rikub vaba liikumise põhimõtet, peavad siseriiklikud ametiasutused komisjonile EÜ artikli 226 (praegu ELTL artikkel 258) alusel algatatud haldusmenetluses tõendama, et nende õigusnormid on kooskõlas kõigi kohtuotsuses Gebhard [23] sätestatud tingimustega. Eespool toodut arvesse võttes eeldas ombudsman, et tõendamaks, et metsloomade tsirkustes kasutamise täielik keeld on metsloomade kaitse proportsionaalne vahend, oleksid Austria ametiasutused pidanud komisjonile selgitama, miks olid metsloomade kasutamise lubamise kontekstid (st filmides ja televisioonis) tsirkuse kontekstist oluliselt erinevad. Siiski ilmnes, et komisjon ei olnud seda Austria ametiasutustelt nõudnud. Pigem oli komisjon lihtsalt märkinud, et loomakaitse seisukohast „on liikmesriikidel kõige paremad võimalused otsustada, milliseid asjakohaseid meetmeid kohaldada, võttes arvesse kõnealuse teema tundlikkust oma vastavas populatsioonis ja asjaolu, et see võib liikmesriigiti erineda”.

45. Kõigepealt rõhutas ombudsman, et on kindel, et iga liikmesriik võib teatavas valdkonnas (näiteks loomakaitse valdkonnas) tugineda vaba liikumise õiguse erandile, mis põhineb nende riiklikel tundlikel küsimustel. Sellistel asjaoludel on täiesti võimalik, et konkreetse teema (näiteks loomakaitse küsimus) tundlikkus liikmesriikide vastavates populatsioonides võib liikmesriigiti erineda. Kuigi see on kindlasti tõsi, ei tähenda see siiski, et komisjon võiks [täielikult] loobuda oma kohustusest kontrollida, kas liikmesriigi võetud konkreetsed meetmed on proportsionaalsed või mitte. Ombudsman tuletas sellega seoses meelde, et vaba liikumise õiguse piirangu proportsionaalsuse küsimus on pigem ühenduse kui siseriikliku õiguse küsimus. Ombudsman leidis, et EÜ asutamislepingu artiklist 226 (praegu ELi toimimise lepingu artikkel 258) tulenev komisjoni kaalutlusõigus ei anna talle õigust loobuda oma rollist asutamislepingu täitmise järelevalvajana terves poliitikavaldkonnas, näiteks loomade heaolu valdkonnas. Selline vastutusest loobumine terves valdkonnas, näiteks loomade heaolu valdkonnas,[24] muudaks proportsionaalsust käsitlevad otsused tegelikult kogu selle valdkonna suhtes n-ö taasriigistatud otsusteks ning sellel võivad olla tõsised tagajärjed siseturu toimimisele.

46. Asjaolu, et komisjon ei peaks loobuma oma vastutusest loomade heaolu valdkonnas, ei tähenda siiski, et komisjonil ei ole õigust asutamislepingu täitmise järelevalvajana oma ülesandeid täites asuda seisukohale, et liikmesriikidel peaks sellistes küsimustes nagu loomade heaolu olema laiem kaalutlusruum (vt eespool punkt 42). Kokkuvõttes on kindlasti tõsi, et teatav liikmesriik, kellel on lai kaalutlusruum, võib tugineda oma erilisele riiklikule tundlikkusele seoses loomade heaoluga, et õigustada komisjonile tsirkustes olevate loomade kaitse eriti kõrget taset. Seejärel peaks komisjon kontrollima liikmesriigi eesmärgi saavutamiseks valitud vahendite proportsionaalsust, võttes arvesse küsimuse erilist tundlikkust asjaomases liikmesriigis.

47. Komisjon ei väljendanud siiski oma 24. oktoobri 2006. aasta kirjas kaebuse esitajale ega ombudsmani uurimise raames esitatud arvamustes mingit seisukohta proportsionaalsuse küsimuses. Komisjon ei esitanud ombudsmanile mingeid tõendeid selle kohta, et Austria ametiasutused oleksid esitanud komisjonile selgitusi eespool punktides 43 ja 44 käsitletud võimalike kõrvalekallete/küsimuste kohta, kuigi need kõrvalekalded seavad kahtluse alla Austria õigusnormide proportsionaalsuse. Samuti ei teinud komisjon selget järeldust selle kohta, kas ta pidas meedet lõpuks proportsionaalseks või mitte. Komisjon piirdus üldise märkusega, et loomade kaitse valdkonnas on liikmesriikidel selle teema tundlikkust oma populatsioonides arvestades paremad võimalused otsustada, milliseid asjakohaseid meetmeid kohaldada. Seega võttis ombudsman seisukoha, et komisjon loobus oma rollist aluslepingu täitmise järelevalvajana selles valdkonnas ja tegelikult "taasriigistas" täielikult otsuse riiklike ametiasutuste võetud meetme proportsionaalsuse kohta. Tegemist oli haldusomavoli juhtumiga.

48. Ombudsman märkis, et hea halduse põhimõtted nõuavad ka seda, et komisjon vastaks asjakohaselt kaebuse esitaja esitatud argumentidele. Kuigi komisjon viitas oma kirjavahetuses kaebuse esitajaga ja oma arvamustes ombudsmanile vajadusele, et Austria õigus vastaks Gebhardi kriteeriumi tingimustele, ei märkinud ta kunagi selgelt ja ühemõtteliselt, kas tema arvates vastab Austria õigus täielikult Gebhardi kriteeriumile või mitte. Selle asemel tegi komisjon ebamääraseid avaldusi, mis ei olnud piisavad, et kaebuse esitaja saaks komisjoni seisukohast täielikult aru. Seetõttu ei järginud komisjon täielikult teatise punkti 10. Tegemist oli haldusomavoli juhtumiga. Ombudsman leidis, et sõbraliku lahenduse ettepanek ei oleks antud juhul kasulik. Sellega seoses koostati soovituse projekt.

C. Nõue, et komisjon vaataks kaebuse nr 2005/4510 uuesti läbi

Ombudsmanile esitatud argumendid

49. Kaebuse esitaja väitis, et komisjon peaks tema rikkumiskaebuse uuesti läbi vaatama ja võtma vastu järelduse, mis on kooskõlas komisjoni 12. oktoobri 2005. aasta esialgse märgukirjaga Austriale.

50. Komisjon leidis, et eespool esitatud põhjustel tegutses ta kooskõlas talle EÜ artiklist 226 (praegu ELTL artikkel 258) tulenevate õigustega.

Ombudsmani hinnang

51. Ombudsman leidis, et kuigi komisjon oleks pidanud esitama kaebuse esitajale selge ja ühemõttelise seisukoha selle kohta, kas Austria on tõendanud, et tema loomakaitseseadus on asutamislepinguga kooskõlas, ei tähenda see, et komisjon oleks pidanud algatama Austria suhtes rikkumismenetluse. Komisjon märkis, et oma ulatuslikku kaalutlusõigust kasutades võib ta otsustada juhtumit mitte jätkata, isegi kui ta on seisukohal, et liikmesriik ei ole veel tõendanud, et ta järgib asutamislepingut. Seda tehes peaks komisjon siiski esitama mõjuvad põhjused, et selgitada, kuidas ja miks ta seda kaalutlusõigust konkreetsel juhul kasutas.

52. Ombudsman oli seisukohal, et soovituse projekti heakskiitmine komisjoni poolt tagaks eelmises lõikes sätestatud põhimõtete järgimise. Seetõttu leidis ombudsman, et kaebuse esitaja väitega seoses ei ole edasised uurimised põhjendatud.

D. Ombudsmani soovituse projekt

53. 3. juunil 2009 esitas ombudsman vastavalt oma põhikirja artikli 3 lõikele 6 komisjonile järgmise soovituse projekti:

„Komisjon peaks hindama Austria õiguse proportsionaalsust. Kui komisjon leiab oma analüüsi põhjal, et Austria ei ole tõendanud, et ta täidab kõiki Gebhardi kriteeriumis sätestatud tingimusi, peaks ta a) jätkama Austria suhtes rikkumismenetlust või b) esitama mõjuvad põhjused juhtumist loobumiseks.”

Komisjoni üksikasjalik arvamus vastuseks ombudsmani soovituse projektile

54. Komisjon märkis oma 18. septembri 2009. aasta üksikasjalikus arvamuses, et küsimust, kuidas kaitsta metsloomi tsirkustes, ei tohiks otsustada ühenduse tasandil, vaid see tuleks jätta liikmesriikide otsustada. Seetõttu leidis komisjon, et ei oleks asjakohane jätkata rikkumismenetlust Austria suhtes, kes ei ole täitnud oma asutamislepingust tulenevaid kohustusi. Sellest tulenevalt leidis komisjon, et ta kasutas käesolevas asjas esitatud hagide raames oma kaalutlusõigust, mida Euroopa Kohus on tunnustanud, et otsustada, kas asi tuleb EÜ artikli 226 (praegu ELTL artikkel 258) alusel lahendada.

55. Vastuseks ombudsmani soovituse projektile esitas komisjon mõned täiendavad selgitused oma otsust toetavate põhjenduste kohta. Ta lisas, et nende põhjuste hulka kuuluvad kaalutlused, mis on seotud arvamuste mitmekesisusega ELis loomade kaitse asjakohase ulatuse kohta erinevates kontekstides, majanduslike, sotsiaalsete, kultuuriliste, usuliste ja muude tegurite mitmekesisusega, mis seda arvamuste mitmekesisust soodustavad.

56. Lisaks nõudis komisjon, et tal oleks kaalutlusõigus otsustada rikkumismenetlus lõpetada, lähtudes kaalutlusest, et liikmesriikidel on tsirkustes metsloomade kaitsega tegelemiseks paremad võimalused. Ta lisas, et see otsus ei sõltu proportsionaalsuse kontrolli tulemusest, mida ta ei olnud kohustatud tegema. Komisjon leidis, et proportsionaalsuse analüüs ei ole seotud tema esitatud põhjustega juhtumi lõpetamiseks. Lisaks leidis ta, et proportsionaalsuse kontrolli tegemine ei oleks kaebuse esitajale saadetud kirja selles osas selgemaks muutnud.

57. Eespool nimetatud põhjustel jõudis komisjon järeldusele, et ta ei saa ombudsmani soovituse projektiga nõustuda.

Kaebuse esitaja tähelepanekud komisjoni üksikasjaliku arvamuse kohta

58. Oma märkustes komisjoni üksikasjaliku arvamuse kohta kordas kaebuse esitaja oma kaebuses esitatud argumente. Ta märkis, et oli mõistnud komisjoni seisukohta, et institutsioon ei pea isegi analüüsima liikmesriigi õiguse õiguspärasust, kui see puudutab tundlikke poliitilisi küsimusi. Kaebuse esitaja arvates põhines komisjoni otsus rikkumismenetlus lõpetada ametlikult kaalutlustel, mis olid seotud tsirkustes olevaid loomi käsitlevate arvamuste mitmekesisusega ELis. Ta kritiseeris siiski seisukohta, et kui on olemas arvamuste mitmekesisus, mis põhineb erinevatel majanduslikel, sotsiaalsetel, kultuurilistel, usulistel ja muudel teguritel, ei pea komisjon isegi analüüsima, kas meede rikub liidu aluseks olevat aluslepingut.

59. Lisaks avaldas kaebuse esitaja kahetsust tagajärgede üle, mida tõi kaasa komisjoni tegevus loomaõiguste aktivistide survel juhtumi algatamisel ja sellest loobumisel. Üks neist oleks see, et liikmesriigid võiksid järeldada, et komisjon on loomade tsirkustes kasutamist keelavate otsuste õiguspärasuse heaks kiitnud. Kaebuse esitaja väljendas oma pettumust, sest vaatamata ombudsmanile esitatud kaebusele ei olnud komisjon teinud selget avaldust selliste keeldude õiguspärasuse kohta. Selle tegemata jätmine kahjustas tsirkuse kultuuri ja kunsti ning selle liikmete huve.

60. Kaebuse esitaja saatis 10. novembril 2009 lisateavet, milles ta märkis, et tema organisatsioon on pöördunud Austria ja Luksemburgi pädevatesse kohtutesse, et vaidlustada kõnealuste siseriiklike õigusnormide, sealhulgas Austria loomakaitseseaduse kooskõla liidu õigusega. Kuna komisjon ei ole edusamme teinud, selgitas kaebuse esitaja, et ta on otsustanud loobuda ombudsmani kaudu õiguskaitse taotlemiseks tehtavatest jõupingutustest ning on otsustanud pöörduda riiklike kohtute poole, et taotleda sel tasandil kehtivate keeldude tühistamist. Kaebuse esitaja väljendas siiski soovi, et „ombudsman võiks esitada avalduse, milles selgitatakse, et komisjoni otsus rikkumismenetlust mitte algatada ei kujuta endast järeldust kõnealuse küsimuse seaduslikkuse kohta”.

Ombudsmani lõplik hinnang

61. Enne soovituse projektile antud komisjoni vastuse sisu hindamist märgib ombudsman, et kaebuse esitaja näib olevat algatanud kohtumenetluse mitmes kohtus, et vaidlustada kõnealuste siseriiklike eeskirjade õiguspärasus.

62. Euroopa Liidu toimimise lepingus ja Euroopa Ombudsmani põhikirjas on sätestatud kaebuse vastuvõetavuse täpsed tingimused. Ombudsman võib uurimist alustada või uurimist jätkata üksnes juhul, kui need tingimused on täidetud. ELi toimimise lepingu artikliga 228 (endine EÜ asutamislepingu artikkel 195) antakse Euroopa Ombudsmanile õigus võtta vastu kaebusi.

„...mis käsitleb haldusomavoli juhtumeid ühenduse institutsioonide või asutuste tegevuses, välja arvatud juhul, kui väidetavad faktid on või on olnud kohtumenetluse objektiks “.

63. Lisaks on Euroopa Ombudsmani põhikirja artikli 2 lõikes 7 ette nähtud, et

„[k]ui ombudsman peab esitatud fakte käsitlevate käimasolevate või lõpetatud kohtumenetluste tõttu tunnistama kaebuse vastuvõetamatuks või lõpetama selle läbivaatamise, esitatakse tema poolt seni tehtud uurimiste tulemused ilma edasiste meetmeteta.”

64. Olles aga hoolikalt kontrollinud kaebuse esitaja võetud õiguslikke meetmeid, leiab ombudsman, et kuigi menetlus liikmesriigi kohtutes hõlmab loomade tsirkustes kasutamist piiravate riigisiseste õigusnormide kooskõla liidu õigusega, on tema uurimise eesmärk käesolevas asjas hinnata, kas komisjon käsitles rikkumiskaebust nõuetekohaselt või mitte, ja seega, kas ta tegutses oma õigusliku pädevuse piires ning kas ta põhjendas oma otsust selgelt ja piisavalt.

65. Seetõttu järeldab ombudsman, et tema uurimise ese ei ole sama, mis praegu liikmesriikide kohtutes pooleliolevatel kohtumenetlustel. Seega leiab ombudsman, et ELi toimimise lepingu artikkel 228 ja ombudsmani põhikirja artikli 2 lõige 7 ei ole käesoleval juhul kohaldatavad, ning jätkab juhtumi sisulist läbivaatamist.

66. Ombudsman vaatas põhjalikult läbi komisjoni vastuse tema soovituse projektile. Komisjon selgitas oma üksikasjalikus arvamuses, et tema otsus lõpetada Austria suhtes algatatud rikkumismenetlus ei põhinenud siseriikliku õiguse proportsionaalsuse kontrolli järeldustel, ning väitis, et ta ei ole kohustatud sellist kontrolli läbi viima. Samuti märkis komisjon sõnaselgelt, et siseriikliku õiguse proportsionaalsuse analüüs ei ole seotud tema esitatud põhjustega juhtumi lõpetamiseks. Lisaks leidis ta, et proportsionaalsuse kontrolli läbiviimine ei oleks 26. oktoobri 2006. aasta kirja kaebuse esitajale selles osas selgemaks muutnud.

67. Ombudsman mõistab, et komisjoni otsus lõpetada rikkumismenetlus Austria suhtes ei põhinenud sellel, kas Austria õigus on asutamislepinguga kooskõlas või mitte. Tegelikult näib komisjon kinnitavat seda, mida kaebuse esitaja palus ombudsmanil oma otsuses tunnistada, nimelt et „komisjoni otsus mitte algatada rikkumismenetlust ei kujuta endast järeldust kõnealuse küsimuse seaduslikkuse kohta”(vt eespool punkt 60). Seetõttu mõistab ombudsman, et komisjon põhjendab oma otsust rikkumismenetlust mitte jätkata poliitilise otsusena, mis on vastu võetud tema ulatusliku kaalutlusõiguse alusel.

68. Oma vastuses soovituse eelnõule selgitab komisjon palju selgemalt, mida ta kaudselt märkis oma 24. oktoobri 2006. aasta kirjas kaebuse esitajale. Selle kirja üldisest sisust ei olnud tõepoolest selge, miks komisjon otsustas juhtumi lõpetada, kuna ta tugines ka nn Gebhardi testi mitmele aspektile. Eespool nimetatud kirjas tegi komisjon siiski järgmise avalduse:

„Seetõttu ei oleks poliitiliselt asjakohane jätkata rikkumismenetlust Austria suhtes, kes ei ole täitnud oma asutamislepingust tulenevaid kohustusi.”

69. Komisjoni üksikasjaliku arvamuse põhjal järeldab ombudsman, et kui institutsioon otsustas rikkumismenetlust mitte jätkata, tugines ta poliitilistele põhjustele. Ombudsman peab nüüd kaaluma, kas: i) komisjon märkis õigesti, et arvestades oma kaalutlusõigust, mida ELi kohtud on tunnustanud, ei olnud tal kohustust viia läbi proportsionaalsuse kontrolli ega teha järeldust siseriikliku õiguse kooskõla kohta ELi õigusega; ning ii) juhtumi lõpetamiseks esitatud põhjendused olid õiged.

70. Seoses esimese aspektiga on komisjon väitnud, et ELi kohtud on tunnustanud tema õigust mitte esitada hagisid liikmesriikide vastu, kui nende hagid ei ole kooskõlas ELi õigusega [25]. Ombudsman tunnistab, et komisjonil on ulatuslik kaalutlusõigus ELi toimimise lepingu artikli 258 (endine EÜ asutamislepingu artikkel 226) kohase rikkumismenetluse lõpetamiseks, ning nõustub ka sellega, et komisjon võib kasutada oma kaalutlusõigust, otsustades uurimise lõpetada enne selle lõpuleviimist [26].

71. Ombudsman leiab, et võttes arvesse, et komisjon oli otsustanud tugineda Austria vastu algatatud menetluse lõpetamise põhjusena poliitilistele kaalutlustele, püüdmata kindlaks teha, kas liidu õigust on rikutud või mitte, oleks proportsionaalsuse kontrolli läbiviimisel puudunud praktiline eesmärk. Sellise testi tulemused ei oleks mõjutanud komisjoni otsust lõpetada Austria suhtes algatatud menetlus.

72. Seetõttu peab ombudsman mõistlikuks, et kui komisjon saab kasutada oma kaalutlusõigust ja otsustada rikkumismenetluse lõpetada pärast seda, kui ta on jõudnud järeldusele, et liikmesriik rikub ELi õigust, võib ta seda kaalutlusõigust kasutada ka ilma lõpliku järelduseta selle kohta, kas liikmesriik rikub ELi õigust. Avaliku sektori vahendite mõistlik kasutamine ei oleks see, kui komisjon jätkaks liikmesriigiga arutelusid selle üle, kas selle riigi õigus on kooskõlas ELi õigusega, kui ta oleks juba otsustanud, et ta ei tegele küsimusega isegi rikkumise korral.

73. Eespool esitatud järeldusi silmas pidades leiab ombudsman, et edasised uurimised ei ole õigustatud seoses kaebuse esitaja väidetega, et komisjon peaks kõnealuse rikkumiskaebuse uuesti läbi vaatama ja võtma vastu järelduse, mis on kooskõlas esialgse märgukirjaga, mille ta saatis Austriale 12. oktoobril 2005.

74. Pöördudes nüüd komisjoni põhjenduste juurde juhtumi lõpetamiseks, märgib ombudsman, et komisjon lõpetas oma rikkumismenetluse poliitiliste kaalutluste alusel. Ta ei võtnud lõplikku seisukohta küsimuses, kas asjaomane liikmesriik on rikkunud liidu õigust või mitte. Sellega seoses ja seadmata kahtluse alla komisjoni õigust kasutada oma kaalutlusõigust, et teha poliitiline otsus rikkumismenetluse lõpetamiseks, oleks komisjon võinud kaebuse esitajale oma seisukohta paremini selgitada, teatades talle selgelt, et ta lõpetab juhtumi hoolimata asjaolust, et Austria ei olnud komisjonile veel tõendanud, et Austria kehtestatud piirangud olid proportsionaalsed. Ombudsman märgib, et selline avaldus oleks täpselt kajastanud rikkumismenetluste seisu ajal, mil komisjon otsustas kasutada oma kaalutlusõigust nende lõpetamiseks. Samuti oleks see hõlbustanud kaebuse esitaja arusaamist komisjoni seisukohast ega oleks mõjutanud Austria meetmete proportsionaalsuse hindamist pädeva riikliku jurisdiktsiooni poolt, mille poole oleks saanud kõnealuses küsimuses pöörduda.

75. Kuid nii oma 24. oktoobri 2006. aasta kirjas kaebuse esitajale kui ka üksikasjalikus arvamuses ombudsmani soovituse projekti kohta põhjendas komisjon oma kaalutlusõiguse kasutamist, öeldes, et „... küsimust, kuidas kaitsta metsloomi tsirkustes, ei tohiks otsustada ühenduse tasandil, vaid see tuleks jätta pigem liikmesriikide otsustada”. Komisjon esitas selle kohta ka mõned täiendavad selgitused. Ta lisas, et tema otsus kasutada oma kaalutlusõigust põhines kaalutlustel, mis on seotud ELis valitsevate erinevate arvamustega loomade kaitse asjakohase ulatuse kohta erinevates kontekstides, samuti erinevate majanduslike, sotsiaalsete, kultuuriliste, usuliste ja muude tegurite mitmekesisusega, mis seda arvamuste mitmekesisust soodustavad.

76. Ombudsman leiab, et need selgitused ei ole veenvad ega lahenda probleeme, mille alusel ta tuvastas haldusomavoli ja esitas komisjonile soovituse projekti. Ombudsman on seisukohal, et ELi toimimise lepingu artiklist 258 (endine EÜ asutamislepingu artikkel 226) tulenev komisjoni kaalutlusõigus ei anna talle õigust loobuda oma rollist aluslepingute täitmise järelevalvajana terves poliitikavaldkonnas, nagu loomade heaolu [27]. Selline vastutusest loobumine "taasriigistaks" otsused siseturu kõigis valdkondades ja sellel võivad olla tõsised tagajärjed siseturu toimimisele.

77. Asjaolu, et komisjon ei peaks loobuma oma vastutusest loomade heaolu valdkonnas, ei tähenda siiski, et komisjonil ei ole õigust aluslepingute täitmise järelevalvajana oma ülesandeid täites asuda seisukohale, et liikmesriikidel üldiselt või konkreetsel liikmesriigil peaks olema lai kaalutlusruum sellistes küsimustes nagu loomade heaolu (vt eespool punkt 42). Kokkuvõttes on selge, et liikmesriik, kellel on lai kaalutlusruum, võib tugineda oma erilisele riiklikule tundlikkusele seoses loomade heaoluga, et õigustada komisjonile tsirkustes olevate loomade kaitse eriti kõrget taset. Seejärel võiks komisjon võtta arvesse asja tundlikkust asjaomases liikmesriigis ja otsustada kasutada oma kaalutlusõigust, et mitte algatada selle konkreetse liikmesriigi suhtes rikkumismenetlust. See ei olnud aga komisjoni lähenemisviis kõnealuse Austria seaduse suhtes. Komisjoni üldist seisukohta, et loomade heaolu on parem jätta liikmesriikide hooleks, ei saa pidada mõjuvaks ja sidusaks põhjenduseks, mis õigustaks selle õiguse kasutamist, kui tal on selles küsimuses esitatud rikkumiskaebuste menetlemisel kaalutlusõigus. Seetõttu jääb ombudsman oma järelduse juurde, et tegemist on haldusomavoliga.

78. Ombudsman tuletab meelde, et kaebuse esitaja on algatanud Austria kohtutes menetluse, et vaidlustada Austria õiguse kooskõla ELi õigusega. See kohtumenetlus annab võimaluse selgitada kaebuse esitaja poolt vaidlustatud küsimust. Lisaks leiab ombudsman, et käesolevas uurimises tuvastatud haldusomavoli olemuse tõttu, mis on seotud komisjoni põhjendustega rikkumiskaebuse menetlemise lõpetamise kohta, on asjakohane lõpetada uurimine kriitilise märkusega.

D. Järeldus

Ombudsman lõpetab selle kaebuse uurimise järgmise kriitilise märkusega.

Väide, mida komisjon kasutab oma poliitilise seisukoha õigustamiseks käesoleval juhul, st et „loomade heaolu küsimused on parem jätta liikmesriikide otsustada”, näib viitavat tõdemusele, et komisjon on kõigis loomade heaolu puudutavates küsimustes valmis loobuma oma rollist aluslepingute täitmise järelevalvajana. Selline avaldus ei ole kooskõlas kohustusega esitada õiged, selged ja arusaadavad põhjendused, mis õigustaksid komisjoni kaalutlusõiguse kasutamist rikkumiskaebuse uurimise lõpetamiseks. Tegemist oli haldusomavoli juhtumiga.

Ombudsman leiab, et edasised uurimised ei ole õigustatud seoses kaebuse esitaja väidetega, et komisjon peaks kõnealuse rikkumiskaebuse uuesti läbi vaatama ja võtma vastu järelduse, mis on kooskõlas tema esialgse märgukirjaga Austriale 12. oktoobril 2005.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Strasbourg, 8. märts 2010

---

[1] BGBL II, nr 489/2004.

[2] EÜ artikkel 49 on sõnastatud järgmiselt: „[...] keelatakse teenuste osutamise vabaduse piirangud ühenduses [...]”

[3] kohtuasi C-191/95: komisjon vs. Saksamaa (EKL 1998, lk I-5449, punkt 46); Otsus kohtuasjas 247/87: Star Fruit vs. komisjon (EKL 1989, lk 291); otsus kohtuasjas 87/89: Société nationale interprofessionnelle de la tomate jt vs. komisjon (EKL 1990, lk I-1981); Esimese Astme Kohtu määrus kohtuasjas T-182/97: Ségaud vs. komisjon, EKL 1998, lk II-271.

[4] Vt näiteks ombudsmani otsused kaebuste 3660/2004/PB, 962/2006/OV, 3453/2005/GG, 3125/2005/BB, 995/98/OV, 480/2004/TN ja 493/2000/ME kohta, mis on kättesaadavad ombudsmani veebisaidil (http://www.ombudsman.europa.eu).

[5] Vt näiteks ombudsmani otsused kaebuse 995/98/OV kohta (http://www.ombudsman.europa.eu/decision/en/980995.htm) ja kaebuse 1999/2007/FOR kohta (http://www.ombudsman.europa.eu/decision/en/071999.htm).

[6] Soovitus nr R (80)2 haldusasutuste kaalutlusõiguse kasutamise kohta, väljaandes The Administration and you, Principles of administrative law concerning the relations between administrative authorities and private persons, a handbook, Euroopa Nõukogu kirjastamine, Euroopa Nõukogu, 1996, lk 362.

[7] EÜT 2002, C 244, lk 5.

„Kui komisjoni talitus kavatseb teha ettepaneku kaebuse suhtes edasisi meetmeid mitte võtta, teatab ta sellest kaebuse esitajale eelnevalt kirjas, milles esitatakse juhtumi lõpetamise põhjused ja kutsutakse kaebuse esitajat üles esitama märkusi nelja nädala jooksul.

[...]

Kui kaebuse esitaja ei vasta või kui kaebuse esitajaga ei saa ühendust tema vastutusalasse kuuluvatel põhjustel või kui kaebuse esitaja tähelepanekud ei veena osakonda oma seisukohta uuesti läbi vaatama, tehakse ettepanek juhtum lõpetada. Sellisel juhul teavitatakse kaebuse esitajat komisjoni otsusest.”

[8] Vt kohtuasi C-367/95 P, komisjon vs. Sytraval ja Brink's France, EKL 1998, lk I-1719, punkt 63 ja seal viidatud kohtupraktika.

[9] Otsus kohtuasjas C-55/94: Reinhard Gebhard vs. Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano (EKL 1995, lk I-4165, punkt 37). Euroopa Kohus märgib, et õigusnormid, mis võivad takistada aluslepinguga tagatud põhivabaduse kasutamist või muuta selle vähem atraktiivseks, peavad liidu õiguse järgimiseks: i) neid tuleb kohaldada mittediskrimineerivalt (st eeskirjad peavad olema vahet tegemata kohaldatavad); ii) peab olema põhjendatud üldistest huvidest tulenevate imperatiivsete nõuetega; iii) peavad olema sobivad taotletava eesmärgi saavutamiseks; ning iv) ei tohi minna kaugemale sellest, mis on vajalik taotletava eesmärgi saavutamiseks.

[11] Kolmandatel isikutel puudub juurdepääs märgukirjadele.

[12] Vt otsus kohtuasjas Gebhard, millele on viidatud joonealuses märkuses 9.

[13] Vt kohtuasi C-124/97: Läärä jt (EKL 1999, lk I-6067, punkt 28).

[14] Vt liidetud kohtuasjad C-544/03 ja C-545/03: Mobistar ja Belgacom Mobile (EKL 2005, lk I-7723, punkt 30 ja seal viidatud kohtupraktika).

[15] Vt protokoll nr 33; EÜT 1997, C 340.

„Ühenduse põllumajandus-, transpordi-, siseturu- ja teaduspoliitika kavandamisel ja rakendamisel pööravad ühendus ja liikmesriigid täit tähelepanu loomade heaolu nõuetele, respekteerides samal ajal liikmesriikide õigus- või haldusnorme ja tavasid, mis käsitlevad eelkõige riitusi, kultuuritraditsioone ja piirkondlikku pärandit.”

[16] Vt kohtuasi 34/79: Regina vs. Henn & Darby, EKL 1979, lk 3795, punkt 15.

[17] Vt otsus kohtuasjas C-145/88: Torfaen Borough Council vs. B & Q PLC (EKL 1989, lk 3851, punkt 14).

[18] Vt otsus kohtuasjas C-243/01: Gambelli jt (EKL 2003, lk I-13031, punkt 63).

[19] Vt selle kohta 29. aprilli 2004. aasta otsus kohtuasjas C-262/02: komisjon vs. Prantsusmaa (EKL 2004, lk I-6569, punkt 37) ja 29. aprilli 2004. aasta otsus kohtuasjas C-443/02: Schreiber (EKL 2004, lk I-7275, punkt 48).

[20] Vt kohtuasi C-438/05: International Transport Workers' Federation, Finnish Seamen's Union vs. Viking Line ABP, OÜ Viking Line Eesti, EKL 2008, lk I-10779, punkt 86.

[21] Kirjas märgitakse, et "täielik keelustamine on üldiselt väga piirav meede [loomakaitse tagamiseks]".

[22] Vt liidetud kohtuasjad C-338/04, C-359/04 ja C-360/04: Placanica jt (EKL 2007, lk I-1891, punkt 49).

[23] Vt eespool punkt 35.

[24] Sama võib teha ka muude tundlike valdkondade kohta, nagu tarbijate heaolu, keskkonnakaitse või rahvatervis.

[25] Kohtuasi C-191/95: komisjon vs. Saksamaa, EKL 1998, lk I-5449, punkt 46.

[26] Vt „The European Ombudsman and the Application of EU Law by the Member States”, P. Nikiforos Diamandouros, Review of European Administrative Law, I:2 (2008), 5-37.

[27] Sama märkuse võib teha ka muude tundlike poliitikavaldkondade kohta, nagu tarbijate heaolu, keskkonnakaitse või rahvatervis.