Kaebuse taust

1. Kaebuse esitaja, Rootsi ajakirjanik, esitas taotluse [1] üldsuse juurdepääsuks Euroopa Liidu Nõukogu õigustalituse arvamusele miinimumpalga direktiivi seadusandliku ettepaneku kohta.^[2] Ta esitas oma taotluse 2021. aasta märtsis, kui läbirääkimised direktiivi üle olid ELi kaasseadusandjate vahel veel pooleli.

2. Nõukogu avalikustas ainult väga piiratud osa arvamusest.[3] Ta väitis, et täielik avalikustamine kahjustaks õigusnõustamise kaitset ja käimasolevat otsustusprotsessi.[4]

3. Kaebuse esitaja pöördus ombudsmani poole 2022. aasta oktoobris pärast direktiivi vastuvõtmist.

Uurimine

4. Ombudsman algatas uurimise seoses nõukogu keeldumisega anda kinnitava otsuse vastuvõtmise ajal üldsusele täielik juurdepääs arvamusele. Uurimise käigus kontrollis ombudsmani uurimisrühm vaidlusalust dokumenti.

Ombudsmani soovitus

5. Ombudsman tuletas meelde, et ELi aluslepingute kohaselt on kodanikel õigus osaleda liidu demokraatias, mis tähendab, et ELi otsused tuleks teha nii avalikult ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik. ELi kohtupraktika on kinnitanud, et kodanike võimalus kontrollida kogu teavet, mis on ELi seadusandlike meetmete aluseks, on nende demokraatlike õiguste tõhusa kasutamise eeltingimus.

6. Ombudsman leidis, et nõukogu ei ole tõendanud, kuidas dokumendi avalikustamine kahjustaks tema otsustusprotsessi või tema suutlikkust küsida ja saada ausat, objektiivset ja igakülgset nõu.

7. Eelkõige uuritakse õiguslikus arvamuses, kas komisjon valis miinimumpalga direktiivi ettepaneku jaoks sobiva õigusliku aluse. Ombudsman leidis, et selline läbivaatamine on standardne ja ootuspärane küsimus peaaegu igas õigusloomeprotsessis, mis tähendab, et vastupidiselt nõukogu väidetele ei olnud arvamuse sisu „eriti tundlik“.

8. Ombudsman märkis, et seadusandlikud ettepanekud on mõeldud arutamiseks, eelkõige seoses õigusliku aluse valikuga. Õigusliku aluse valiku läbipaistvus ei nõrgenda otsustusprotsessi, vaid tugevdab seda.

9. Ombudsmani ei veennud ka nõukogu argument, et õigusnõustamise sisu avalikustamine takistaks nõukogul kaitsta oma seisukohta võimalikes kohtuvaidlustes liidu kohtutes. Eelkõige väitis nõukogu, et arvestades mitme liikmesriigi väljendatud arutelusid ja muresid, võivad mõned liikmesriigid õigusakti vaidlustada. Sellega seoses märkis ombudsman, et liikmesriikidel oli juba juurdepääs taotletud dokumendile: nõukogu õigustalituse arvamused edastatakse liikmesriikide esindajatele.

10. Lisaks leidis ombudsman, et on raske mõista, kuidas avalikustamine oleks võinud seada nõukogu õigustalituse põhjendamatu välise surve ohtu.

11. Eespool toodut arvesse võttes leidis ombudsman, et nõukogu keeldumine anda kinnitava otsuse tegemise ajal üldsusele täielik juurdepääs õiguslikule arvamusele kujutas endast haldusomavoli. Ta esitas järgmise soovituse:

Nõukogu peaks andma üldsusele täieliku juurdepääsu oma õigustalituse arvamusele.

Lisaks kutsus ombudsman taas nõukogu üles tagama, et tulevastes taotlustes, mis käsitlevad üldsuse juurdepääsu õigusloomeprotsessiga seotud dokumentidele, antakse läbirääkimiste ajal võimalikult laiaulatuslik juurdepääs. Õigeaegne juurdepääs seadusandlikele dokumentidele on äärmiselt oluline selleks, et kodanikud saaksid kasutada oma aluslepingust tulenevat õigust osaleda liidu demokraatlikus elus.

Nõukogu vastus ombudsmani soovitusele

12. Vastuseks ombudsmani soovitusele [5] andis nõukogu üldsusele täieliku juurdepääsu kõnealusele õiguslikule arvamusele.

13. Nõukogu selgitas, et kinnitava otsuse tegemise ajal tugines nõukogu dokumendi avalikustamisest keeldumisel vajadusele kaitsta käimasolevat otsustusprotsessi. Sel ajal olid nõukogu ettevalmistavad organid just alustanud arutelu komisjoni direktiivi ettepaneku üle. Nõukogu rõhutas, et dokumendi enneaegne avalikustamine oleks kinnistanud delegatsioonide seisukohti ja tõsiselt kahjustanud institutsiooni suutlikkust jõuda selles küsimuses kokkuleppele. Pärast seda on poliitiliste läbirääkimiste tulemusel vastu võetud direktiiv 2022/2041, mis tähendab, et otsustusprotsess ei vaja enam kaitset.

14. Sellega seoses võttis nõukogu arvesse ka Euroopa Liidu Kohtu hiljutist otsust sarnase dokumendi kohta [6].

15. Nõukogu teatas, et on samuti keeldunud dokumendi avalikustamisest, põhjendades seda vajadusega kaitsta õigusnõustamist. Kinnitava otsuse vastuvõtmise ajal oli nõukogu väitnud, et kohtuvaidluste oht on märkimisväärne. Nõukogu märkis, et sellest ajast alates on üks liikmesriik esitanud Euroopa Liidu Kohtule hagi piisavat miinimumpalka käsitleva direktiivi tühistamiseks.[7] Pärast dokumendi hindamist jõudis nõukogu siiski järeldusele, et taotletud arvamuse täielik avalikustamine ei kahjustaks poolte võrdsust käesoleva menetluse kontekstis ega nõukogu võimet kaitsta oma seisukohta kõnealuses menetluses.

16. Seetõttu otsustas nõukogu kooskõlas ombudsmani soovitusega anda taotletud dokumendile täieliku juurdepääsu.

Kaebuse esitaja märkused nõukogu vastuse kohta

17. Kaebuse esitaja märkis, et nõukogu ei tunnistanud, et ta oleks pidanud dokumendi avalikustama, kui õigustalitus selle 2021. aastal lõplikult vormistas. Selle asemel avalikustas nõukogu dokumendi asjaolude muutumise tõttu, nimelt kõnealuse otsustusprotsessi lõpetamise tõttu.

18. Kaebuse esitaja väitis, et nõukogu otsus avaldada dokument, kuna miinimumpalga direktiiv on juba vastu võetud, tähendab, et üldsust takistati osalemast arutelus direktiivi õigusliku aluse üle samadel tingimustel kui asjaomaseid poliitikuid.

19. Kaebuse esitaja väljendas muret, et nõukogu ei muuda tulevikus oma käitumist.

Ombudsmani hinnang

20. Ombudsman väljendab heameelt nõukogu otsuse üle anda üldsusele täielik juurdepääs kõnealusele arvamusele.

21. Ombudsman märgib siiski, et nõukogu jääb oma seisukoha juurde, et kinnitava otsuse vastuvõtmise ajal oli tal õigus keelduda taotletud dokumendile juurdepääsu andmisest. Ombudsman nõustub kaebuse esitajaga, et nõukogu vastuses tema soovitusele ei tunnistatud, et ta oleks pidanud dokumendi avalikustama varem, samal ajal kui seadusandlik protsess oli veel pooleli.

22. Ombudsman kordab oma seisukohta, et põhjused, millele tuginedes nõukogu keeldus kinnitava otsuse vastuvõtmise ajal andmast juurdepääsu asjaomastele seadusandlikele dokumentidele, ei olnud veenvad.

23. Ombudsman tuletab meelde, et õigeaegne juurdepääs seadusandlikele dokumentidele, sealhulgas institutsioonide õigusteenistuste koostatud dokumentidele, mis on seotud seadusandliku menetlusega,[8] on äärmiselt oluline selleks, et kodanikud saaksid kasutada oma aluslepingust tulenevat õigust osaleda liidu demokraatlikus elus. Seadusandlikku protsessi kuuluvate dokumentide puhul tuleb määruse 1049/2001 artiklis 4 sätestatud erandeid tõlgendada ja kohaldada veelgi rangemalt; juurdepääsust sellistele dokumentidele võib keelduda üksnes „nõuetekohaselt põhjendatud juhtudel”[9].

24. Ombudsman kutsub taas nõukogu üles tegema seadusandlikud dokumendid kättesaadavaks ajal, mis võimaldab üldsusel käimasolevas otsustusprotsessis tõhusalt osaleda.

25. Nõukogu seisukoht on eriti murettekitav, arvestades Euroopa Kohtu hiljutist otsust kohtuasjas nõukogu vs. Pech. Selles kohtuotsuses kordas kohus oma seisukohta, et määrusega 1049/2001 on põhimõtteliselt kehtestatud kohustus avalikustada nõukogu õigustalituse arvamused, mis on seotud õigusloomeprotsessiga. Eelkõige täpsustas Üldkohus, et ainuüksi asjaolu, et nõukogu õigustalituse arvamus koostati kõnealuse otsustamisprotsessi varases etapis, ei saa õigustada käimasoleva otsustamisprotsessi kaitseks ette nähtud erandi kohaldamist. Samuti ei piisa pelgast võimalusest, et huvitatud isikud võivad menetlust mõjutada, tõendamaks, et taotletud dokumendi avalikustamine kahjustaks oluliselt kõnealust otsustusprotsessi [10].

26. Ülaltoodut arvesse võttes kinnitab ombudsman oma järeldust haldusomavoli kohta selles juhtumis.

Järeldus

Uurimise põhjal lõpetab ombudsman juhtumi järgmise järeldusega:

Nõukogu reageeris ombudsmani soovitusele positiivselt ja andis üldsusele vaidlusalusele dokumendile täieliku juurdepääsu. Kuna nõukogu jääb siiski oma seisukoha juurde, et dokumendi avalikustamine kinnitava otsuse vastuvõtmise ajal, mil seadusandlik menetlus oli veel pooleli, ei olnud võimalik, kinnitab ombudsman oma järeldust haldusomavoli kohta. Ombudsman kutsub taas nõukogu üles võimaldama võimalikult laialdast juurdepääsu seadusandlikele dokumentidele ajal, mis võimaldab üldsusel tõhusalt osaleda seadusandlikes menetlustes.

Sellest otsusest teavitatakse kaebuse esitajat ja nõukogu.

Emily O'Reilly

Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 25. september 2023

[1] Vastavalt määrusele (EÜ) nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049

[2] Euroopa Komisjon avaldas 2020. aasta oktoobris ettepaneku võtta vastu direktiiv piisava miinimumpalga kohta ELis (dokument COM/2020/682 final). Pärast kaks aastat kestnud läbirääkimisi Euroopa Parlamendi ja nõukogu vahel kiitsid mõlemad kaasseadusandjad direktiivi heaks ning nõukogu võttis lõpliku teksti vastu 4. oktoobril 2022: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/10/04/council-adopts-eu-law-on-adequate-minimum-wages/

[3] 31. mail 2021 osaliselt avalikustatud dokument on kättesaadav siin: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6817-2021-INIT/en/pdf

[4] Vastavalt määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teisele taandele ja artikli 4 lõikele 3.

[5] Vastavalt Euroopa Ombudsmani põhikirja artikli 4 lõikele 2.

[6] Euroopa Kohtu 8. juuni 2023. aasta otsus kohtuasjas C-408/21 P: Euroopa Liidu Nõukogu vs. Laurent Pech, kättesaadav aadressil: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:62021CJ0408. Kohtuasi puudutab määruse 1049/2001 (üldsuse juurdepääsu kohta nõukogu õiguslikele arvamustele seadusandlikes menetlustes) artikli 4 tõlgendamist. See kinnitab Üldkohtu varasemat, 2021. aasta otsust (kohtuasi T-252/19: Pech vs. nõukogu), mille nõukogu edasi kaebas. Eelmises otsuses leiti, et ükski põhjus, millele nõukogu tugines, et põhjendada oma keeldumist anda õigustalitusele täielik juurdepääs arvamusele, ei olnud põhjendatud.

[7] Vt 18. jaanuaril 2023 esitatud hagi – Taani Kuningriik versus Euroopa Parlament ja Euroopa Liidu Nõukogu, kohtuasi C-19/23, kättesaadav aadressil: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-19/23

[8] Vt Euroopa Kohtu 8. juuni 2023. aasta otsus kohtuasjas C-408/21 P: nõukogu vs. Pech, punktid 92 ja 93; kättesaadav aadressil https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:62021CJ0408  

[9] Vt Üldkohtu 22. märtsi 2018. aasta otsus kohtuasjas Emilio De Capitani vs. Euroopa Parlament, T-540/15, punkt 112, kättesaadav aadressil: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[10] Vt kohtuotsus nõukogu vs. Pech, punktid 42, 81 ja 88.