Kaebuse taust

1. Pärast 2007.–2008. aasta finantskriisi kehtestas Euroopa Keskpank (EKP) mitu mittestandardset rahapoliitilist meedet, et saavutada oma eesmärk tagada hindade stabiilsus. Üks selline meede oli „kvantitatiivne lõdvendamine”^[1] varaostukavade kaudu. 2016. aastal kehtestas Euroopa Keskpank (EKP) nn ettevõtlussektori varaostukava ^[2]. Ettevõtlussektori varaostukava raames ostavad eurosüsteemi keskpangad ^[3] mittepangandusettevõtete emiteeritud võlakirju.^[4]

2. Vastuseks COVID-19 pandeemiast tulenevatele rahapoliitilistele riskidele kehtestas EKP 2020. aastal täiendava võlakirjade ostukava: ajutine pandeemia majandusmõjude ohjeldamise erakorraline varaostukava [5].

3. Kodanikuühiskonna organisatsiooni esindaja kaebuse esitaja palus EKP-l vastavalt dokumentidele üldsuse juurdepääsu käsitlevatele eeskirjadele ^[6] avalikustada nende kahe võlakirjaostukava üksikasjad. Eelkõige taotles ta juurdepääsu dokumentidele, mis sisaldavad EKP ja eurosüsteemi hoitavate ettevõtlussektori varaostukava ja pandeemia majandusmõju ohjeldamise erakorralise varaostukava varade eraldi väärtust. Kaebuse esitaja soovis kasutada seda teavet EKP võlakirjaostude kliimamõju uurimiseks.

4. EKP kinnitas, et tal on andmebaas, mis sisaldab nõutud andmeid. Ta keeldus andmast juurdepääsu sellele andmebaasile, tuginedes vajadusele kaitsta avalikke huve seoses liidu või liikmesriigi finants-, raha- või majanduspoliitikaga, nagu on ette nähtud EKP eeskirjadega üldsuse juurdepääsu kohta dokumentidele ^[7].

5. Kaebuse esitaja palus EKP-l oma otsus läbi vaadata (esitades nn kordustaotluse). EKP jäi oma esialgse otsuse juurde keelduda üldsuse juurdepääsu võimaldamisest.

6. EKP otsusega rahulolematu kaebuse esitaja pöördus 2020. aasta oktoobris Euroopa Ombudsmani poole.

Uurimine

7. Ombudsman algatas uurimise seoses EKP keeldumisega anda üldsusele juurdepääs taotletud andmetele EKP ja eurosüsteemi hoitavate ettevõtlussektori varaostukava ja pandeemia majandusmõju ohjeldamise erakorralise varaostukava varade eraldi võlakirjaväärtuste kohta.

8. Uurimise käigus kohtus ombudsmani uurimisrühm EKP esindajatega, mille käigus ombudsmani uurimisrühm tutvus kõnealuse andmebaasiga.^[8] Pärast seda kohtumist saatis EKP ombudsmanile üksikasjalikuma selgituse selle kohta, kuidas avalikustamine kahjustaks liidu või liikmesriigi finants-, raha- või majanduspoliitikat. Seejärel jagati seda selgitavat märkust ja koosoleku aruannet kaebuse esitajaga, kes esitas nende dokumentide kohta oma märkused.

Ombudsmanile esitatud argumendid

EKP argumendid

9. EKP märkis oma selgitavas märkuses, et ettevõtlussektori varaostukava ja pandeemia majandusmõjude ohjeldamise erakorralise varaostukava rakendamisel lähtuti turuneutraalsuse põhimõttest ^[9]. Ostud nende kavade raames peaksid kajastama kõigi kõlblike võlakirjade turuväärtust, et vältida nii palju kui võimalik hinnamoonutusi turul.

10. EKP rõhutas, et ta avaldab PEPPi ja ettevõtlussektori varaostukava kohta oma veebisaidil võimalikult palju teavet, võimaldades samal ajal neid programme tõhusalt rakendada. Muu hulgas avaldab EKP korrapäraselt kõigi programmides hoitavate varade koondväärtusi, samuti ostude koondväärtusi erakorralise varaostukava puhul varakategooriate, riikide ja turuliikide kaupa ning ettevõtlussektori varaostukava puhul reitingute, riikide ja sektorite kaupa.

11. EKP väitis, et ettevõtlussektori varaostukava ja erakorralise varaostukava portfellide kohta üksikasjalikuma teabe avalikustamine, näiteks võlakirjaosaluste konkreetne summa ja nende väärtus võlakirja kohta, võib põhjustada turumoonutusi. Täpsemalt võiksid turuosalised, kui neil oleks juurdepääs sellisele üksikasjalikule teabele, ette näha, milliseid varasid EKP ostab, ja kohandada vastavalt oma käitumist. See võib lõppkokkuvõttes kahjustada kõnealuste programmide tõhusust.

12. Eelkõige võiksid turuosalised arvutada iga väärtpaberi ülejäänud ostetava väärtuse, kombineerides teavet osaluse kohta väärtpaberi kohta avalikult kättesaadava teabega programmide ostulimiitide kohta ^[10]. See teave võimaldaks turuosalistel hinnata eurosüsteemi pankade poolt tulevikus ostetavate konkreetsete väärtpaberite tõenäolisi summasid, mida omakorda saaks kasutada nende väärtpaberite hindadega manipuleerimiseks eurosüsteemi kulul. Lõppkokkuvõttes tooks see kaasa moonutused ja muudaks ostukavad vähem tõhusaks.

13. EKP märkis, et varasema teabe avaldamisel võib olla ka negatiivne mõju, sest see võib võimaldada turuosalistel prognoosida EKP tulevast strateegiat, tehes ostu- või müügiharjumused kindlaks ostukava eri võimalike etappide kaudu. Seetõttu ei saanud EKP avaldada ajaloolist teavet võlakirjade väärtuse kohta isegi pärast konkreetse ostukava lõpetamist.

14. Lõpetuseks märkis EKP, et ta arutab kliimamuutuste küsimust ning EKP rolli ja kohustusi seoses sellega oma käimasolevas strateegia läbivaatamises ^[11].

Kaebuse esitaja argumendid

15. Kaebuse esitaja väitis, et EKP ei esitanud veenvaid argumente oma eelduse kohta, et tema võlakirjade ostukavasid käsitleva teabe avalikustamine moonutaks turge.

16. Ta märkis, et EKP kirjeldab oma ostukavasid turuneutraalsetena. Seetõttu ei ole selge, miks täiendava teabe avalikustamine avaldaks negatiivset mõju. Ta ütles, et isegi ilma selle teabeta võivad turuosalised juba spekuleerida EKP ostude üle, järgides turudünaamikat.

17. Kaebuse esitaja ütles, et oleks võimatu kontrollida, kas EKP tegutseb tegelikult turuneutraalsel viisil, ja kontrollida, milline on tema ostude keskkonnamõju, kui EKP ei avalda teavet võlakirjade ostude kohta. Ta leiab, et selline teabe puudumine on eriti problemaatiline, pidades silmas EKP strateegia läbivaatamist, milles EKP palub osaleda ekspertidel ja üldsusel ^[12].

18. Ta väitis, et kui EKP avaldaks nõutud andmed hilinemisega, oleks väga ebatõenäoline, et turuosalised saaksid teabe põhjal järeldusi teha ja et see mõjutaks endiselt hinna leidmist. Väidetav mõju aja jooksul väheneks ning seda ei kohaldataks üldse lühikese tähtajaga võlakirjade ja järk-järgult lõpetatavate programmide suhtes.

Ombudsmani hinnang

19. Ombudsmani uurimisrühm kontrollis EKP siseandmebaasi ja kinnitas, et andmebaas sisaldab nõutud teavet. EKP poolt kontrolli käigus antud selgitused ja EKP poolt pärast kontrolli koostatud dokument, mida jagati kaebuse esitajaga, selgitavad, miks selle teabe avalikustamine kahjustaks.

20. EKP selgitas, et ta usub, et taotletud teabe avalikustamine võib põhjustada turumoonutusi ja hindade leidmise mehhanismi moonutusi, kuidas see võib takistada turu nõuetekohast toimimist, kuidas see võib negatiivselt mõjutada eurosüsteemi finantshuve ja kuidas see võib negatiivselt mõjutada EKP ostukavade tõhusust.

21. ELi kohtud on tunnistanud, et EKP-l on ulatuslik kaalutlusõigus selle kindlaksmääramisel, kas dokumentide avalikustamine võib kahjustada avalike huvide kaitset seoses liidu või liikmesriigi finants-, raha- või majanduspoliitikaga. Samuti on kohtud leidnud, et EKP võib dokumendile juurdepääsu keelamise otsust põhjendades tugineda kaalutlustele, mis võtavad arvesse turuosaliste hüpoteetilist käitumist pärast taotletud teabe avalikustamist.^[13]

22. Arvestades EKP ulatuslikku kaalutlusõigust selle hindamisel, kas avalikustamine põhjustaks kahju, leiab ombudsman, et uurimise käigus antud selgitused olid mõistlikud. Ombudsman nõustub, et avalikustamise negatiivne mõju võib kahjustada avalikku huvi.

23. Vastavalt EKP eeskirjadele, mis käsitlevad üldsuse juurdepääsu dokumentidele, ei tohi ükski muu avalik huvi kaaluda üles avalike huvide kaitset seoses liidu või liikmesriigi finants-, raha- või majanduspoliitikaga [14].

24. Seega oli EKP-l õigus keelduda vaidlusaluse dokumendiga tutvumise võimaldamisest.

25. Eespool öeldut arvesse võttes järeldab ombudsman, et EKP haldusomavoli ei esinenud.

26. Ombudsman võtab teadmiseks EKP avalduse, et ta juba avaldab oma veebisaidil PEPPi ja ettevõtlussektori varaostukava kohta võimalikult palju teavet. Ta julgustab EKPd korrapäraselt hindama, kas nende programmide kohta on võimalik avaldada lisateavet. See muutub tõenäoliselt veelgi olulisemaks, kuna avalikkus ootab EKP-lt tõendeid selle kohta, et EKP täidab oma presidendi ambitsioonikaid avaldusi seoses panga jõupingutustega muuta rahapoliitika keskkonnahoidlikumaks.

Järeldus

Uurimise põhjal lõpetab ombudsman juhtumi järgmise järeldusega:

Euroopa Keskpanga haldusomavoli ei ole esinenud.

Kaebuse esitajat ja Euroopa Keskpanka teavitatakse sellest otsusest.

 

Emily O'Reilly
Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 9. märts 2021

 

[1] Lisateave on kättesaadav aadressil: https://www.ecb.europa.eu/explainers/show-me/html/app_infographic.en.html.

[2] Euroopa Keskpanga otsus 2016/948 ettevõtlussektori varaostukava rakendamise kohta: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32016D0016.

[3] Eurosüsteemi kuuluvad EKP ja euro kasutusele võtnud riikide keskpangad.

[4] Lisateave ettevõtlussektori varaostukava kohta on kättesaadav aadressil https://www.ecb.europa.eu/mopo/implement/app/html/index.en.html#cspp.

[5] 24. märtsi 2020. aasta otsus 2020/440: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32020D0440&from=EN, rohkem teavet PSPP kohta leiab aadressilt https://www.ecb.europa.eu/mopo/implement/pepp/html/index.en.html.

[6] Euroopa Keskpanga otsus 2004/3 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Keskpanga dokumentidele, muudetud: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02004D0003%2801%29-20150329.

[7] Vastavalt otsuse 2004/3 artikli 4 lõike 1 punkti a teisele taandele.

[8] Koosoleku aruanne on kättesaadav aadressil https://www.ombudsman.europa.eu/en/report/en/136828.

[9] Turuneutraalsus tähendab selles kontekstis põhimõtteliselt seda, et ostukavad peavad kajastama seda, mida turg pakub, diskrimineerimata teatavaid tööstusharusid.

[10] Vt otsuse 2016/948 artikkel 4 („Ostupiirangud“) (joonealune märkus 1).

[11] Vt https://www.ecb.europa.eu/home/search/review/html/index.en.html.

[12] EKP kuulamiste portaali kaudu: https://www.ecb.europa.eu/home/search/review/html/form.en.html.

[13] Vt Üldkohtu 4. juuni 2015. aasta otsus kohtuasjas Versorgungswerk vs. EKP, T-376/13, punktid 53–55: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=164732&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5220889; ning Üldkohtu 28. septembri 2018. aasta otsus kohtuasjas Spiegel-Verlag ja Sauga vs. EKP, T‑116/17, punkt 42: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=5B2F3CF1E5CC01633DAEDAE9FBF76E14?text=&docid=206171&pageIndex=0&doclang=DE&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1353427. 

[14] Otsuse 2004/3 artikli 4 lõige 1.