Kaebuse taust

1. Kaebus käsitleb Euroopa Komisjoni otsust keelduda andmast Hispaania kodanikust kaebuse esitajale kodumaalt lahkumise toetust, kui ta võeti tööle lepingulise töötajana komisjoni delegatsiooni riigis X.

2. 2010. aasta septembris teatas komisjoni individuaalsete maksete haldamise ja maksmise amet (PMO) kaebuse esitajale, et ta ei saa kodumaalt lahkumise toetust, sest nii tema värbamiskoht kui ka päritolukoht on riik X. Seejärel esitas kaebuse esitaja personalieeskirjade artikli 90 lõike 2 alusel [1] kaebuse, väites, et kuigi ta elas riigis X kuni 2008. aasta augustini, kolis ta seejärel Hispaaniasse, kus ta töötas Hispaania ettevõttes. Pärast Hispaaniasse kolimist reisis ta riiki X vaid mõned korrad. Kaebuse esitaja taotles oma värbamiskoha muutmist ja kodumaalt lahkumise toetuse maksmist. Komisjon lükkas kaebuse tagasi.

Uurimise ese

3. Ombudsmanile esitatud kaebuses väitis kaebuse esitaja, et komisjon keeldus talle alusetult kodumaalt lahkumise toetust andmast [2].

4. Kaebuse esitaja väitis, et komisjon peaks talle maksma kodumaalt lahkumise toetust.

Uurimine

5. Ombudsman alustas uurimist 1. juulil 2011, paludes kaebuse esitajal esitada oma väite kohta selgitusi. Kaebuse esitaja esitas 7. augustil 2011 selgitused, mille põhjal ombudsman otsustas uurimist jätkata, paludes komisjonil esitada kaebuse kohta arvamus. Komisjon esitas oma arvamuse 6. detsembril 2011. Arvamus edastati kaebuse esitajale, kutsudes teda üles esitama märkusi. Ombudsman sai kaebuse esitaja märkused kätte 24. jaanuaril 2012.

Ombudsmani analüüs ja järeldused

A. Taustteave

6. Asjaomased sätted, mis reguleerivad õigust kodumaalt lahkumise toetusele, on a) personalieeskirjade artikkel 69, milles on sätestatud, et „kodumaalt lahkumise toetus moodustab 16 % kogu põhipalgast, majapidamistoetusest ja ülalpeetava lapse toetusest, millele ametnikul on õigus”, ning b) personalieeskirjade VII lisa artikli 4 lõike 1 punkt a, milles on sätestatud sellise toetuse saamise tingimused. Selle artikli asjakohane osa on sõnastatud järgmiselt:

"1. Kodumaalt lahkumise toetust, mis moodustab 16% ametniku põhipalga, majapidamistoetuse ja ülalpeetava lapse toetuse kogusummast, makstakse:

a) ametnikele:

kes ei ole ega ole kunagi olnud selle riigi kodanikud, mille territooriumil asub nende töökoht, ja

– kes kuus kuud enne teenistusse asumist lõppenud viie aasta jooksul ei elanud ega tegelenud oma põhilise tegevusalaga selle riigi Euroopa territooriumil. Käesoleva sätte kohaldamisel ei võeta arvesse teisele riigile või rahvusvahelisele organisatsioonile tehtud tööst tulenevaid asjaolusid;”

7. Ombudsman märgib, et oma otsuses kaebuse esitaja artikli 90 lõike 2 kohase kaebuse kohta, mis oli ombudsmanile esitatud kaebuse aluseks, tunnistas komisjon, et kaebuse esitaja ei ole kunagi olnud selle riigi kodanik, mille territooriumil asub tema töökoht (riik X). Seega võib kaebuse esitajale maksta kodumaalt lahkumise toetust, kui ta vastab teisele VII lisa artikli 4 lõike 1 punktis a sätestatud tingimusele. See tingimus näeb ette, et kuue kuu jooksul enne teenistusse asumist lõppenud viie aasta [3] jooksul ei tohi tema alaline elukoht olla olnud või ta ei tohi tegeleda oma põhilise tegevusalaga riigis, kus asub tema töökoht. Komisjon juhtis tähelepanu sellele, et Euroopa Liidu Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on need kaks tingimust kumulatiivsed. Kui üks neist ei ole täidetud, siis kodumaalt lahkumise toetust ei maksta.

8. Lisaks märkis komisjon oma otsuses, et kaebuse esitaja asus oma ülesandeid täitma 18. juulil 2010. Komisjoni sõnul on VII lisa artikli 4 lõike 1 punkti a kohaldamise võrdlusperiood seega 18. jaanuar 2005 kuni 18. jaanuar 2010. Komisjon lisas, et vastavalt dokumentidele, mille kaebuse esitaja esitas töölevõtmise menetluse käigus, töötas ta võrdlusperioodi alguses riigis X ja tegi seda alates 2002. aasta märtsist. Kaebuse esitaja jäi sinna vähemalt 2009. aasta lõpuni, töötades mitmes ettevõttes ja organisatsioonis.

9. Võttes arvesse kaebuse esitaja esitatud dokumentides esitatud fakte, järeldas komisjon, et ta elas ja töötas riigis X kogu võrdlusperioodi jooksul, välja arvatud lühikest aega 2008. aastal, kui ta läks teise riiki projekti jaoks, mida juhiti riigist Y. Komisjon juhtis tähelepanu sellele, et VII lisa artikli 4 lõike 1 punkti a kohaldamist käsitleva väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei ole juhuslikud ja lühiajalised eemalviibimised sihtriigist võrdlusperioodi jooksul piisavad, et võtta ametnikult tema harilikuks viibimiskohaks määratud riigis, ning et sama kehtib ka põhitegevuse teostamise kohta. Seega ei piisa teistes riikides toimuvast kutsetegevusest, mis põhjustab juhuslikke ja lühiajalisi eemalviibimisi, selleks et põhitegevus kaotaks oma tavapärase olemuse sihtriigis [4]. Komisjon märkis ka, et riik Y, kust seda projekti juhiti, asub samas piirkonnas kui riik X ning et vahemaa kahe riigi vahel on „peaaegu väike”. Kaebuse esitaja passis olevad templid näitavad, et lähetused riiki Y algasid tavaliselt riigist X.

10. Komisjon märkis, et kaebuse esitaja vaidlustas need järeldused, väites, et ta lahkus riigist X 2008. aasta augustis, et kõigepealt elada koos oma vanematega Hispaanias ja seejärel asuda elama Madridi, et töötada äriühingu Z heaks lepingu alusel, mis tooks ta aeg-ajalt riiki X. Nende väidete toetuseks esitas kaebuse esitaja järgmised dokumendid: 1) elukohatõend, mille on välja andnud vald, kus elavad tema vanemad; 2) vanemate nimele nende maja omandiõiguse registreerimise tõend ja kommunaalteenuste arved; 3) kaebuse esitaja nimel dokumentaalsed tõendid korteri omandiõiguse kohta Hispaanias; 4) Madridis ühise köögi ja vannitoa kasutusõigusega ruumi üürilepingu koopia alates 2009. aasta 14. jaanuarist tähtajatult; 5) tööleping äriühinguga Z; 6) kutseorganisatsiooni koosolekutel 2008. aasta teisel poolel ja 2009. aasta esimesel poolel regulaarse kohalviibimise tõend; 7) 2008. aasta jaanuaris välja antud Madridi ühistranspordikaart; 8) tõend Hispaania kultuuriseltsi kuulumise kohta alates 1993. aasta veebruarist; 9) riigi X Välis- ja Koostööministeeriumi dokument, mis tõendab, et ta väljastas kaebajale kaks elamisloakaarti, mis kehtisid 2005. aasta 3. veebruarist 2008. aasta 2. veebruarini ja 2009. aasta 15. juulist 2010. aasta 14. juulini; ja 10) riigis X asuva maja üürilepingu koopia alates 1. septembrist 2010.

11. Komisjon leidis, et enamiku eespool nimetatud dokumentide (ja eelkõige dokumendi nr 2) eesmärk oli kindlaks teha kaebuse esitaja huvide kese, kuna need sisaldasid üksnes tõendeid tavapäraste sidemete kohta tema perekonnaga Hispaanias. Nad ei tõendanud siiski, et kaebuse esitaja alaline elukoht oli Hispaanias. Lisaks leidis komisjon, et pikaajaline seotus Hispaaniaga, mida tõendavad dokumendid 1 ja 8, puudutas ka ajavahemikku (st võrdlusperioodi esimest osa), mille jooksul kaebuse esitaja ei vaidlustanud, et ta elas ja töötas riigis X. Dokumendi 3 kohta leidis komisjon, et esitatud dokumendid ei võimaldanud tal järeldada, et kaebuse esitaja, kes igal juhul väidab, et jääb oma vanemate juurde, kui ta läheb sellesse Hispaania osasse, kasutab korterit tegelikult, isegi mitte juhuslikult.

12. Mis puudutab dokumenti 6, siis komisjon pidas seda liiga üldiseks, kinnitades asjaolu, et kaebuse esitaja osales korrapäraselt iga kahe nädala tagant toimuvatel koosolekutel. Kohtumiste kuupäevi ega kaebuse esitaja osavõttude arvu ei olnud märgitud. Lisaks hõlmas tunnistus ajavahemikku 1. augustist kuni 31. oktoobrini 2008, mil kaebuse esitaja töötas teises riigis. Kuigi ei ole välistatud, et kaebuse esitaja osales mõnel neist koosolekutest, ei ole tõendatud, et ta osales kõigil koosolekutel. Tema osalemine ühel või mitmel kohtumisel kutseorganisatsiooniga Madridis ei ole komisjoni arvates vastuolus alalise elukohaga riigis X.

13. Komisjon ei kaalunud dokumenti nr 4, et lükata ümber eeldust, et kaebuse esitaja harilik viibimiskoht on riigis X. Komisjoni arvates näitas lepingu sõnastus, et tuba ei olnud mõeldud alalise elukohana, vaid pigem selleks, et täita vajadust viibida Madridis ärilistel eesmärkidel, kusjuures kavandatud puudumised olid seotud tööga.

14. Seoses dokumendiga 5 väitis komisjon, et kaebuse esitaja esitatud teave oli sõltuvalt kontekstist erinev. Kaebuse esitaja oli vormil 1märkinud, et ta elas 2008. aasta novembrist kuni 1. juunini 2009 Madridis. Tegevuste loetelus väitis ta, et töötas ajavahemikul 1. detsembrist 2008 kuni 24. detsembrini 2009 projektijuhina riigis X, samas kui oma kandideerimisavalduses teatas ta, et töötas samal ajavahemikul projektijuhina riigis X ja riigis Y. Komisjon märkis, et ei saa välistada, et kui kaebuse esitaja töötas äriühingus Z, pidi ta sõitma Madridist erinevatesse töökohtadesse. Selline tõlgendus selgitaks ruumi üürimist, ühistranspordipassi (mis komisjoni sõnul pärineb kuuest kuust enne tema viibimist Madridis) ja tema osalemist teatavatel kohtumistel kutseorganisatsiooniga. Komisjoni sõnul oli siiski tõsi, et projektid viidi ellu riigis X või selle läheduses, kus kaebuse esitaja elas peamiselt seni, kuni ta asus tööle äriühingusse Z ja kus ta asus uuesti elama ka äriühinguga Z sõlmitud lepingu teise poole jooksul. Komisjoni sõnul oli samuti tõsi, et kaebuse esitaja lahkus äriühingust Z, kuna see äriühing otsustas muuta oma töö- ja töötingimusi. Võttes arvesse kaebuse esitaja varasemaid karjäärireise, ei pidanud komisjon ebamõistlikuks järeldada, et äriühingu Z sunnitud kavandatud üleviimine riigist X võis põhjustada tema lahkumise äriühingust Z.

15. Komisjon väitis seoses dokumendiga 9, et piisab, kui märkida, et elamisloakaardid ei hõlma mitut ajavahemikku, mille jooksul kaebuse esitaja on kinnitanud, et ta tõepoolest elas riigis X, eelkõige aastatel 2002–2004 ning 2008. aasta veebruarist augustini. See võtab dokumentidelt tõendusliku väärtuse. Lõpuks märkis komisjon seoses dokumendiga 10, et see puudutab maja, mille aadressi kaebuse esitaja oli märkinud oma isikliku aadressina 14. juulil 2010. Kaebuse esitaja esitatud dokumentidest ei nähtu seega, millal kaebuse esitaja selles majas tegutsema hakkas. Komisjon juhtis tähelepanu ka sellele, et kuigi kaebuse esitaja kinnitas vormil 1, et tema elukoht enne delegatsiooniga liitumist oli Madrid, märkis ta oma viimaseks maksuresidendiks riigi X. Lisaks on 25. aprillil 2010 allkirjastatud taotluses märgitud kaebuse esitaja telefoninumber number, mis sisaldab riigi X riigikoodi. Komisjon märkis ka, et osa esitatud dokumentidest oli 2010. aasta aprillis kinnitanud Hispaania saatkond riigis X.

16. Eespool öeldut kinnitavad ka kaebuse esitaja passis olevad templid. Komisjoni sõnul töötas kaebuse esitaja 2010. aasta esimesel poolel, st vahetult pärast vaatlusperioodi, projektide heaks teistes riikides. Suur osa tema selle perioodi passis olevatest arvukatest templitest näitab saabumisi ja väljumisi näiteks riigi Y ja riigi X lennujaamades ning ühte autoga riiki X sisenemist. Vähemalt 2010. aasta märtsi alguses, 10. aprillil 2010, 16. mail 2010, 23. mail 2010 ja 27. juunil 2010 sisenes kaebuse esitaja riiki X, lahkus sealt või sõitis läbi riigi X. Sellele tuleb lisada, et kaebuse esitaja juhtis 2010. aasta jaanuaris projekti riigis X. Lõpuks märkis kaebuse esitaja 2010. aasta juulis individuaalsete maksete haldamise ja maksmise ameti külastamisel oma õiguste kindlaksmääramiseks, et ta on aastate jooksul jätkanud riigis X oma puhkuseks maja rentimist ning et ta kavatseb muuta selle maja oma peamiseks elukohaks, kui see vastab lepinguliste töötajate eluaseme kriteeriumidele.

17. Komisjon märkis, et isegi kui võrdlusperioodist välja jäävad asjaolud üksi ei mängi otsustavat rolli selle kindlaksmääramisel, kas isikul on õigus saada kodumaalt lahkumise toetust, kujutavad need endast siiski faktilist elementi, mida tuleb koos muude asjakohaste faktidega arvesse võtta [5]. Komisjon märkis, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on artikli 4 lõike 1 punktis a sätestatud kodumaalt lahkumise toetuse eesmärk hüvitada lisakulud ja ebamugavused, mis tulenevad alalisest töötamisest riigis, millega ametnik ei ole enne teenistusse asumist loonud püsivaid sidemeid [6]. Selle kohtupraktika kohaselt „sõltub kodumaalt lahkumise mõiste ka ametniku isiklikust seisundist, st sellest, mil määral ta on uude keskkonda integreerunud, mida tõendab näiteks tema harilik viibimiskoht või peamine tegevusala”[7]. Kohtupraktikas viidatakse "harilikule viibimiskohale" kui kohale, kus isik on loonud oma huvide alalise või hariliku keskme kavatsusega, et see peaks olema püsiv [8].

18. Komisjon leidis, et kokku võttes kajastavad eespool kirjeldatud tegurid riigis X viibimist, mis oli palju tavalisem kui see, mida kaebuse esitaja väitis ja mis kestis vaatlusperioodist kauem. Lisaks kõnealuses kohas veedetud aja pelgalt kvantitatiivsele elemendile näitavad need tegurid eelkõige tahet luua seal alaline elukoht ja anda sellele püsiv iseloom eespool viidatud kohtupraktika tähenduses.

19. Lisaks viitas komisjon väga sarnasele juhtumile, kus advokaadibüroo, kus ta töötas, viis asjaomase isiku Brüsselist üle tema päritolukohta, ilma et ta oleks lõpetanud oma üürilepingu Brüsselis, mis hiljem, st siis, kui ta komisjonis tööle asus, muutus tema teenistuskohaks. Selles kohtuasjas leidis kohus, et isiku alaline huvide kese ei olnud kolinud tema päritolukohta. Selle kindlakstegemiseks võttis kohus arvesse muid asjaolusid, mis näitasid, et kõnealune isik oli säilitanud sidemed Brüsseliga, ning leidis, et tema püüdlused saada komisjoni ametnikuks annavad tunnistust sellistest sidemetest [9].

20. Kokkuvõttes leidis komisjon, et talle käesoleval juhul kättesaadav teave võimaldas tal iseloomustada riiki X kaebuse esitaja alalise elukohana vaatlusperioodil. Selline järeldus on kooskõlas eespool viidatud kohtupraktikaga. Lisaks märkis ta, et seda järeldust ei sea kahtluse alla ei ilmsed seosed kaebuse esitaja päritoluriigiga ega tema lühiajaline viibimine teistes riikides ametialastel põhjustel. Komisjon leidis eelkõige, et asjaolu, et äriühingu Z peakorter, st kaebuse esitaja viimane tööandja enne töölevõtmist, asub Madridis ja et see nõuab kaebuse esitajalt seal ruumi rentimist, ei ole vastuolus tema järeldusega, kuna kaebuse esitaja ei loobunud oma telefoninumbrist riigis X, mille ta jätkuvalt andis oma kontaktnumbrina, ega oma teisest elukohast riigis X, kus ta jätkas projektide juhtimist, ega külastusest isegi pärast äriühingust lahkumist. Komisjon leidis seega, et kaebuse esitaja alaline elukoht oli teenistuskohariigis kogu kuus kuud enne teenistusse asumist lõppenud viieaastase perioodi jooksul ning et personalieeskirjade VII lisa artikli 4 lõike 1 punktis a sätestatud kodumaalt lahkumise toetuse saamise tingimused ei olnud seega täidetud. 

B. Kodumaalt lahkumise toetuse andmisest keeldumine ja sellega seotud nõue

Ombudsmanile esitatud argumendid

21. Oma selgitustes ombudsmanile komisjoni eespool nimetatud otsuse kohta märkis kaebuse esitaja, et 2008. aasta augustis ja septembris elas ta oma vanemate kodus Hispaanias. Ta kavatses alates 2008. aasta detsembrist töötada Madridis ettevõttes Z ning samuti oli kavas lähetus teise riiki. Seetõttu otsustas ta jääda oma vanemate juurde. Seoses kutseorganisatsiooni dokumendiga tunnistas kaebuse esitaja, et see on väga üldine. Ta palus ombudsmanil võtta ühendust kutseorganisatsiooniga, et saada teada nende koosolekute kuupäevad, millel ta osales. Seoses rendilepinguga Madridis, mille ta allkirjastas 2009. aasta jaanuaris, väitis kaebuse esitaja, et komisjon pidas tema majutust ekslikult ebakindlaks. Ta selgitas, et on selles korteris juba väga lühikest aega elanud, ja lisas, et tal ei ole kavatsust üksi tervet maja üürida. Lisaks ei olnud tal teavet oma järgmiste postituste kohta. See korter oli tema elukoht 2009. aasta jaanuarist juunini. Ta rõhutas ka, et individuaalsete maksete haldamise ja maksmise amet ning ombudsman kasutavad seda aadressi endiselt kirjavahetuseks temaga.

22. Kaebuse esitaja väitis veel, et seoses äriühinguga Z sõlmitud lepinguga oli ta vormil 1märkinud oma aadressi Madridis 2008. aasta novembrist kuni 2009. aasta juunini, sest ta teadis juba, et üürib korterit alates 2009. aasta jaanuarist. Ta lisas, et ta võeti tööle kahe projekti juhina (üks riigis X ja teine riigis Y). Neid projekte tuli kooskõlastada Madridist kuni 2009. aasta juunini, mil avati kontor riigis X. Komisjon ei tunnistanud oma analüüsis, et tema lepingu ja 23. septembri 2010. aasta tõendi kohaselt oli tema töökoht 13. detsembrist 2008 kuni 26. maini 2009 olnud Madrid. Mis puudutab tema ühistranspordipassi, siis selle kehtivusaeg algas siis, kui ta asus elama Madridi, mitte kuus kuud varem, nagu väitis komisjon.

23. Kaebuse esitaja tundis, et on kohustatud esitama täiendavaid selgitusi komisjoni eelduse kohta, et ta lahkus äriühingust Z, kuna äriühing otsustas ta mujale üle viia. Kaebuse esitaja leidis, et need selgitused on üsna isiklikud ja väga konfidentsiaalsed.

24. Seoses X riigi elamisloakaartidega väitis kaebuse esitaja, et need hõlmavad perioode, mis erinevad tema riigis X viibimise perioodidest. Aastatel 2002–2004 tal elamisluba ei olnud. 2008. aasta veebruarist augustini ei pikendanud ta oma elamisluba, sest tema juhitud projekt pidi lõppema 2008. aasta juulis ja ta kavatses kolida Hispaaniasse. Riigis X asuva maja rentimise kohta märkis kaebuse esitaja, et see oli maja, kus ta elas enne, kui komisjon ta tööle võttis. Ta rentis selle siis, kui äriühing Z saatis ta riiki X. Kuna talle oli juba teatatud, et komisjon võtab ta tööle, otsustas ta selle alles jätta.

25. Kaebuse esitaja arvates näitavad eespool nimetatud tegurid, et viie aasta jooksul, mis lõppes kuus kuud enne komisjonis tööle asumist, veetis ta Hispaanias üle viie kuu. Seega on tal õigus saada kodumaalt lahkumise toetust.

26. Ombudsmanile esitatud arvamuses märkis komisjon kokkuvõtlikult, et kaebuse esitajale keelduti kodumaalt lahkumise toetust maksmast, sest vaatamata tema vaieldamatutele sidemetele Hispaaniaga ja asjaolule, et ta pöördus sinna sageli tagasi, tunnistas ta ametikohale korraldatud vestlusel ka seda, et tal oli alati olnud elukoht riigis X, kus ta kavatses elada ka pärast töölevõtmist.

27. Komisjon tuletas meelde, et personalieeskirjade VII lisa artikli 4 lõike 1 punkt a nõuab, et ametnik ei oleks teenistuskohariigis alaliselt elanud ega tegelenud oma põhilise tegevusalaga. Seetõttu ei piisa sellest, kui elatakse aeg-ajalt muudes kohtades, sealhulgas päritolukohas. Tuleb veel tõendada, et võrdlusperioodil ei tegeletud põhilise tegevusalaga tulevase lähetuse asukohas. Komisjon märkis, et kaebuse esitaja süüdistas teda kahtluses, et tema harilik viibimiskoht koos vanematega oli 2008. aasta augustist detsembrini Hispaanias. Ta märkis, et tema arvates jõudis komisjon sellele seisukohale rendilepingu puudumise tõttu. Komisjon väitis siiski, et kaebuse esitaja oli ise teatanud, et ta töötas ajavahemikul 1. augustist 2008 kuni 30. oktoobrini 2008 teises riigis. Komisjon oli seisukohal, et see periood kujutas endast juhuslikku eemalviibimist lähetuskohast, nagu see on määratletud kohtupraktikas,[10] ning järeldas, et seetõttu ei saa seda käsitada Hispaanias elamise või töötamise perioodina. Komisjoni sõnul ei hõlmanud ükski toimiku dokument 2008. aasta novembrit ega 2008. aasta detsembri esimest nädalat. Lepingus äriühinguga Z määrati kaebuse esitaja tegevuse alguseks 10. detsember 2008. Komisjon ei välistanud seega, et kaebuse esitaja elas sel kuul koos oma vanematega. Komisjoni arvates ei saa viienädalane puhkus perekonnaga siiski mõjutada alalise teenistuskoha kindlaksmääramist viie aasta jooksul. Komisjon pidas eespool esitatut tõeseks eelkõige seetõttu, et kaebuse esitaja lahkus Hispaania kutseorganisatsioonist 2005. aasta mais, nagu ta oli oma otsuses märkinud, ning näib, et ta ei ole hiljem liitunud mõne teise sarnase Hispaania organisatsiooniga.

28. Seetõttu leidis komisjon, et ajavahemikul 1. augustist 2008 kuni 9. detsembrini 2008 töötas kaebuse esitaja teises riigis ainult kolm kuud. Komisjoni arvates saab seda pidada vaid juhuslikuks perioodiks, nagu see on kohtupraktikas määratletud.

29. Lisaks märkis komisjon, et kaebuse esitaja vaidlustas oma järelduse 2009. aasta esimese poole kohta. Kaebuse esitaja väitis, et kuigi ta pidi aasta teisel poolel asuma elama riiki X, jäi ta projekti paremaks jälgimiseks aasta esimesel poolel peamiselt Madridi, töötades ettevõtte peakorteris. Kaebuse esitaja sõnul näitasid nii tema leping äriühinguga Z kui ka selle äriühingu väljastatud tõend, et ajavahemikul 13. detsembrist 2008 kuni 26. maini 2009 oli tema töökoht äriühingu peakorteris Madridis. Komisjon väitis siiski, et kaebuse esitaja töölepingus on sätestatud, et tema töökoht ("ubicación del puesto de trabajo") asus kontserni kontorites ("oficinas del grupo") ja põllul ("campo"). Sertifikaadis ei olnud siiski märgitud töö tegemise kohta.

30. Komisjon märkis, et kaebuse esitaja tööleasumiseks valmistudes juhtis individuaalsete maksete haldamise ja maksmise amet tema tähelepanu vajadusele tõendada mitte ainult tema sidemeid Hispaaniaga, vaid ka seda, et ta on katkestanud sidemed riigiga X. Sellega seoses viitas komisjon Esimese Astme Kohtu otsusele kohtuasjas E vs. komisjon ja selle sarnasusele käesoleva juhtumiga (vt eespool punkt 19). Kaebuse esitaja ei esitanud siiski enne töölevõtmist ühtegi sellist tõendit. Lisaks ei eita kaebuse esitaja, et ta asus 2009. aasta juunis ümber riiki X, et töötada koos selle äriühingu filiaaliga, kus ta töötas. Ta tunnistas isegi, et kolis majja, kus ta oli juba elanud.

31. Lisaks märkis komisjon, et ainus ajavahemik, mille kaebuse esitaja tegelikult vaidlustab, on 2009. aasta esimene pool, väites sisuliselt, et tema ühistranspordipilet Madridi, seal toa rentimine ja selle äriühingu peakorteri aadress, kus ta töötas, on selle kohta piisavad tõendid. Ruumi kohta märkis komisjon, et kaebuse esitaja kinnitas lepingus sõnaselgelt, et ta ei kavatse sinna alaliselt elama asuda, vaid et ta peab tööalastel põhjustel alaliselt Madridis elama, plaanides tööalastel põhjustel töölt puududa. Siiski on selge, et kavandatud reisid viisid ta riiki X, kus ta juhtis projekti. Samuti on selge, et mõni kuu hiljem kolis ta sinna alaliselt ja üüris sama maja, mida ta oli aastaid hoidnud.

32. Komisjon märkis, et kaebuse esitaja väidab nüüd, et ta ei hoidnud seda maja riigis X kuue kuu jooksul, mil ta Madridis töötas. Komisjon märkis siiski, et kaebuse esitaja ei ole selle kohta tõendeid esitanud. Komisjoni arvates on kaebuse esitajal olnud palju võimalusi tõendada, et 2009. aasta esimesel poolel riigis X viibimise ajal viibis ta mujal kui majas, mis on nüüd tema elukoht. Lisaks ei tõenda asjaolu, et viimane rendileping riigis X on sõlmitud 2010. aastal, et varasemaid lepinguid ei olnud. Kaebuse esitaja on isegi kinnitanud, et sellised varasemad lepingud olid olemas. Eespool öeldu põhjal ei saanud komisjon järeldada, et kaebuse esitaja oli tõendanud, et ta katkestas sidemed riigiga X asjakohases kohtupraktikas nõutud viisil.

33. Komisjon järeldas, et arvestades rahaliste õiguste sätete kitsa tõlgendamise kohustust ja asjaolu, et tõendamiskohustus lasub sellel, kes väidab, et tal on õigus sellistele õigustele, on kaebuse esitaja suhtes tehtud otsus õige ja on endiselt õige.

34. Oma märkustes komisjoni arvamuse kohta väitis kaebuse esitaja, et komisjoni esitatud faktid sisaldasid valeväiteid. Komisjoni sõnul töötas kaebuse esitaja riigis X 2002. aasta märtsist kuni 2009. aasta detsembrini. Kaebuse esitaja sõnul on see täiesti vale. Ajavahemikul 2008. aasta detsembrist kuni 2009. aasta juunini, st võrdlusperioodil, oli kaebuse esitaja harilik viibimiskoht Hispaanias Madridis. Komisjon aga isegi ei maininud seda asjaolu. Asjaolu, et komisjon jättis selle teabe välja, kujutab endast kaebuse esitaja arvates valeandmete esitamist, mis kahjustab juhtumit ja seega ka teda kui isikut.

35. Kaebuse esitaja väitis, et riigis X asuv maja on maja, kuhu ta kolis Hispaaniast, et töötada 2009. aasta juunis ettevõttes Z. Ta üüris selle maja pärast seda, kui oli 2008. aasta novembrist kuni 2009. aasta juunini elanud alaliselt Hispaanias. Kaebuse esitaja esitas selle asjaolu tõendamiseks dokumendid. Arvestades, et komisjon ei ole talle esitatud teavet arvesse võtnud, leidis kaebuse esitaja, et juhtumi esitamine ei olnud faktiline ega objektiivne.

36. Kaebuse esitaja leidis ka, et komisjoni analüüsi teatavad punktid on esitatud anomaalselt. Esiteks ei võtnud komisjon arvesse äriühingu Z esitatud tõendit tema tavapärase töötamise koha kohta ajavahemikul 2008. aasta detsembrist kuni 2009. aasta juunini.  Tõendis märgiti, et kaebuse esitaja "prestando sus servicios en la sede central de esta sociedad, sita en ... Madrid (Espana), hasta el 26 de mayo de 2009, momento en el que pasa a prestar sus servicios ...  et [riik X]”. Kaebuse esitaja väitis, et kui ta töötas äriühingus Z, töötas ta nelja projekti kallal: esimene toimus riigis X, teine riigis Y, kolmas kolmandas riigis ja neljas Hispaanias. Seega, isegi kui töökoht oli märgitud kui „de campo”, st kohapeal (täpne asukoht ei olnud töölepingus kindlaks määratud, kuna sellega seoses oli ette nähtud neli erinevat sihtkohta), oli tavapärane töökoht Madrid. Seega oli tema harilik viibimiskoht Madridis. Seetõttu ei olnud tema ettevõttes Z töötamise alguses sihtkohta kindlaks määratud, kuna oli erinevaid võimalusi. Alles rohkem kui kuue kuu pärast otsustas äriühing Z kasutada kaebuse esitaja kogemust riigis X ning koondada oma töö sellesse riiki ja riiki Y.

37. Kaebuse esitaja väitis, et komisjoni sõnul ei nähtu ühestki dokumendist, et ta oleks elanud koos oma vanematega. Sellega seoses märkis kaebuse esitaja, et pärast vähem kui kuu aega kestnud lähetust teise riiki tehti talle operatsioon ja ta jäi seejärel oma vanemate juurde, et taastuda. Kaebuse esitaja ei esitanud seda teavet varem, sest ta peab oma haigust eraasjaks. Arvestades komisjoni väiteid, sai ta nüüd vastutavalt arstilt tõendi ajavahemiku kohta, mida komisjon küsitles.

38.  Seoses komisjoni väitega, et ta märkis, et ta lahkus Hispaania kutseorganisatsioonist, väitis kaebuse esitaja, et Hispaanias on sellise organisatsiooni liikmeks olemine vajalik ainult juhul, kui isik on füüsilisest isikust ettevõtja, kuid mitte juhul, kui isik töötab avalik-õiguslikus asutuses või äriühingus. Olles kaks aastat töötanud valitsusvälises organisatsioonis riigis X, otsustas kaebuse esitaja Hispaania kutseorganisatsioonist lahkuda, sest tal ei olnud vaja liikmeks olla ja liikmemaksu mitte maksta. Olukord oleks aga olnud sama, kui ta oleks töötanud Hispaanias asuvas äriühingus.

39. Kaebuse esitaja leidis, et nõudes tõendeid selle kohta, et ta on katkestanud sidemed riigiga X, suhtus komisjon peaaegu ebainimlikult. Märkides, et ta ei ole leidnud ühtegi personalieeskirjade sätet, mis nõuaks selliste sidemete katkestamist, väitis kaebuse esitaja, et toimides nii, nagu ta tegi tema puhul, tõlgendab komisjon personalieeskirju kas drastiliselt või ei ole ta saanud kõiki dokumente, mille ta on talle esitanud. Ta rõhutas, et maja, kuhu ta kolis, kui ta alustas tööd komisjonis, on tõepoolest see maja, kus ta elas, kui ta töötas ettevõttes Z riigis X. Kuid see oli alles pärast seda, kui ta oli elanud ja töötanud Hispaanias rohkem kui seitse kuud. Seoses komisjoni väitega, et ta ei ole varem tõendanud muude rendilepingute olemasolu riigis X, väidab kaebuse esitaja, et ta on korduvalt väitnud, et ta juhtis projekti riigi X teises osas, kus ta elas ajavahemikul 2006. aasta märtsist kuni 2008. aasta juulini. Kaebuse esitaja on saanud linnapealt tõendi, mis tõendab, et ta elas kõnealusel ajavahemikul seal.

40. Eeltoodu põhjal leidis kaebuse esitaja, et ta on tõendanud, et kuus kuud enne teenistusse asumist lõppenud viie aasta jooksul oli tema alaline elukoht Hispaanias, st väljaspool lähetusriigi territooriumi.

Ombudsmani hinnang

41. Enne käesoleva juhtumi analüüsimist peab ombudsman vajalikuks rõhutada, et tema ülesanne kaebuste menetlemisel on avastada haldusomavoli juhtumid, st haldusrikkumised, mis on aset leidnud näiteks seoses institutsiooni otsusega, ning võimaluse korral leida nendele rikkumistele lahendused. Oluline on siiski meeles pidada, et ombudsman ei ole apellatsiooniorgan, isegi mitte personalieeskirjade artikli 90 lõike 2 alusel tehtud otsuste puhul. See tähendab, et personalieeskirjade artikli 90 lõike 2 alusel tehtud otsuse peale esitatud kaebuse menetlemisel piirdub ombudsmani ülesanne selle kindlakstegemisega, kas institutsioon on oma seisukohta piisavalt, sidusalt ja mõistlikult selgitanud, ning selle kontrollimisega, kas kõnealuse otsuse puhul ei ole tehtud ilmset viga.

42. Eespool punktides 7–20 esitas ombudsman põhjendused, mille komisjon esitas artikli 90 lõike 2 alusel tehtud otsuses. Ombudsman leiab, et komisjon on oma otsuses püüdnud esitada väga üksikasjalikult kõik kõnealust küsimust reguleerivad asjakohased faktid ja asjaolud. Ombudsman leiab ka, et komisjon on seda teinud struktureeritult. Seetõttu peab ombudsman komisjoni esitatud põhjendusi piisavaks ja sidusaks.

43. Seoses personalieeskirjade VII lisa artikli 4 lõike 1 punkti a kohaldamisega märgib ombudsman, et Euroopa Liidu Kohtu praktika kohaselt on kodumaalt lahkumise toetuse maksmise eesmärk hüvitada ametnikele lisakulud ja ebamugavused, mis tulenevad ELi institutsioonidesse tööle asumisest ja seega kohustusest vahetada elukohta, kolida töökohariiki ja integreeruda uude keskkonda. See, kas isikul on õigus kodumaalt lahkumise toetusele, sõltub asjaomase isiku isiklikust olukorrast, st sellest, mil määral ta on juba oma teenistuskohta integreerunud.

44. Seda, kas isik on juba oma teenistuskohta integreerunud, tõendab näiteks isiku peamine alaline elukoht või peamine tegevusala [11]. Lisaks märgib ombudsman, et personalieeskirjade VII lisa artikli 4 lõike 1 punktis a ei ole sätestatud, kuidas määrata kindlaks harilik viibimiskoht või millised tegurid muudaksid elukoha harilikuks viibimiskohaks. Euroopa Liidu Kohus on siiski selgitanud alalise elukoha mõistet, võttes arvesse kodumaalt lahkumise toetuse eesmärki. Euroopa Kohtu sõnul on harilik viibimiskoht koht, kus asjaomane isik on loonud oma huvide alalise või hariliku keskme kavatsusega, et see oleks püsiv [12]. Sporadiaalne ja lühiajaline eemalviibimine kõnealusest riigist ei saa olla piisav, et võtta elukohalt selle alaline olemus, eriti kui sellega ei kaasne asjaomase isiku kavatsust luua oma huvide alaline kese teises riigis [13].

45. Kui asjaomase isiku harilik viibimiskoht oli asjaomasel võrdlusperioodil vaieldamatult lähetuskohas, peab ta seega tõendama, et mis tahes eemalviibimise aeg ei olnud lihtsalt juhuslik ja lühike, vaid tulenes tema otsusest tegelikult katkestada sel perioodil sidemed lähetuskohaga. Ombudsmani arvates võiks seda teha, esitades tõendid alalise kodu loomise kohta mujal, näiteks ostes maja või sõlmides pikaajalise rendilepingu; mööbli ja muude isiklike asjade toimetamine lähetuskohast välja; kõigi pangakontode sulgemine ja isiklike teenuste osutamise lepingute (näiteks telefonilepingute) sõlmimine; lähedased isiklikud suhted, näiteks abikaasa või lapsed, kes elavad alaliselt mujal; või kes on sõlminud pikaajalise töölepingu mujal, eelkõige juhul, kui sellel lepingul puudub seos lähetuskohaga. Olenemata sellest, kas need tõendid põhinevad ühel või mitmel sellisel tõendil, võivad need tõendada, et sidemed lähetuskohaga on lõplikult katkenud ja seega on tekkinud kodumaalt lahkumise toetuse eesmärgiga kooskõlas olev olukord. Oluline on märkida, et selliste tõendite esitamine on asjaomase isiku ülesanne.

46. Ombudsman tuletab samuti meelde, et ELi kohtupraktika kohaselt tuleks rahalisi õigusi, näiteks kodumaalt lahkumise toetust käsitlevaid sätteid tõlgendada kitsalt [14].

47. Ombudsman märgib, et vaidlust ei ole selles, et kaebuse esitaja harilik viibimiskoht oli riigis X suurema osa vaatlusperioodi jooksul, st perioodil, mida uuritakse, et teha kindlaks, kas tal on õigus kodumaalt lahkumise toetusele. Vaidlusalune ajavahemik on 2008. aasta augustist kuni 2009. aasta juunini, mil kaebuse esitaja väidab, et tema harilik viibimiskoht oli Hispaanias.

48. Juhtumi asjaolude põhjal leiab ombudsman, et kaebuse esitaja näib olevat vaatlusperioodi jooksul kuni ajani, mil komisjon ta tööle võttis, riigis X tugevalt integreerunud. Ombudsman leiab, et kaebuse esitaja kavatses jääda oma huvide keskmeks riiki X, eriti arvestades, et isegi lühikese aja jooksul, mille jooksul ta väidab, et elab Hispaanias, töötas ta jätkuvalt projektide ja ametikohtade heaks, lähetades või viies teda regulaarselt riiki X.

49. Ombudsman märgib, et 2008. aasta augustist kuni 2009. aasta juunini, mil kaebuse esitaja väitis, et tema alaline elukoht ei olnud riigis X, läks ta kõigepealt lähetusse teise riiki. Omaette võetuna ja arvestades reisi äärmiselt lühikest kestust, ei ole see reis teise riiki piisav tõendamaks, et tema harilik viibimiskoht ei olnud veel riigis X.

50. Seejärel jäi kaebuse esitaja oma vanemate juurde Hispaaniasse, taastudes operatsioonist. Selline viibimine on oma olemuselt erandlik ja ajutine. Ombudsman ei pea sedalaadi eemalviibimisi elukohast piisavaks, et võtta elukohalt selle harilikku laadi.

51. Pärast seda, kui kaebuse esitaja oli jäänud operatsioonist taastumiseks vanemate juurde, asus ta 10. detsembril 2008 tööle Hispaanias Madridis asuvasse ettevõttesse Z. Ta juhtis mitut projekti, millest üks viidi ellu riigis X. 26. mai 2009. aasta seisuga lähetas äriühing Z kaebuse esitaja riiki X.

52. Kaebaja üüris Madridis viibimise ajal tuba, mis üürilepingu sõnastuse kohaselt ei olnud konkreetselt ette nähtud alaliseks elamiseks. Peale selle leiab ombudsman pärast faktiliste asjaolude analüüsimist, et kui kõrgelt kvalifitseeritud spetsialist üürib neljakümnendates eluaastates tuba, kus on ühised ruumid (vannituba, köök jne), näitab see selgelt, et asjaomasel isikul ei ole kavatsust, et elukoht oleks püsiv.

53. Kaebuse esitaja on ka märkinud, et kui ta asus Madridis tööle äriühingusse Z, ei olnud tema lähetuskoht veel kindlaks määratud. Näib siiski, et projekt, mille tulemusel äriühing Z lähetas ta 2009. aasta mais riiki X, oli pooleli, kui kaebuse esitaja ühines äriühinguga Z. On mõistlik eeldada, et kaebuse esitaja otsis tööd äriühingus Z ja see äriühing Z püüdis teda tööle võtta, eelkõige tema pikaajaliste sidemete ja kogemuste tõttu riigis X. Kaebuse esitaja ei ole esitanud tõendeid, mis seaksid selle mõistliku eelduse kahtluse alla.

54. Nende faktide põhjal peab ombudsman mõistlikuks järeldada, et kaebuse esitajal ei olnud kavatsust luua Madridis pikaajalist elukohta. Ombudsmani arvates ei olnud kaebuse esitaja seega vaidlusalusel perioodil asutanud oma alalist elukohta Hispaanias.

55. Eespool öeldu põhjal oli komisjonil mõistlik pidada kaebuse esitaja lühikest eemalviibimist riigist X võrdlusperioodil nii juhuslikuks ja lühiajaliseks, et see ei võtnud tema elukohalt riigis X tema harilikku laadi. Seetõttu ei leia ombudsman ilmset viga komisjoni otsuses mitte maksta kaebuse esitajale kodumaalt lahkumise toetust. Seetõttu ei tuvasta ta käesolevas asjas komisjoni haldusomavoli.  Kaebuse esitaja väide peab seega läbi kukkuma.

C. Järeldused

Kaebuse uurimise põhjal lõpetab ombudsman uurimise järgmise järeldusega:

Käesoleva kaebusega seoses ei ole esinenud haldusomavoli.

Kaebuse esitajat ja komisjoni teavitatakse sellest otsusest.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Strasbourg, 12. oktoober 2012

---

[1] Määrus nr 31 (EMÜ), 11 (Euratom), millega kehtestatakse Euroopa Majandusühenduse ja Euroopa Aatomienergiaühenduse ametnike personalieeskirjad ja muude teenistujate teenistustingimused (EÜT 45, 14.6.1962, lk 1385, muudetud kujul).

[2] Kaebuse esitaja esitas ka mõned muud väited, mida ombudsman ei pidanud põhjendatuks ega vastuvõetamatuks ning mida seetõttu käesolev uurimine ei hõlma.

[3] 9. juuni 2009. aasta otsus kohtuasjas F-12/08: Nardin vs. parlament (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 32).

[4] Eespool 3. joonealuses märkuses viidatud otsus kohtuasjas F-12/08: Nardin vs. parlament, punktid 32–33.

[5] Kohtuasi T-205/02: García vs. komisjon, EKL AT 2005, lk I-A-00285 ja II-01311, punkt 86.

[6] Eespool 3. joonealuses märkuses viidatud otsus kohtuasjas F-12/08: Nardin vs. parlament, punkt 32.

[7] Otsus kohtuasjas 201/88: Palmerini vs. komisjon (EKL 1989, lk 3109, punkt 9).

[8] Otsus kohtuasjas T-60/00: Liaskou vs. nõukogu, EKL AT 2001, lk I-A-107 ja II-489, punkt 53.

[9] Kohtuasi T-251/02: E vs. komisjon, EKL AT 2004, lk I-A-359 ja II-1643.

[10] Eespool 3. joonealuses märkuses viidatud otsus kohtuasjas F-12/08: Nardin vs. parlament.

[11] Vt nt eespool 7. joonealuses märkuses viidatud otsus kohtuasjas 201/88: Palmerini vs. komisjon, punkt 9.

[12] Vt näiteks kohtuasi C-452/93 P: Fernández vs. komisjon (EKL 1994, lk I-4295, punkt 22).

[13] Vt nt 15. juuli 1984. aasta otsus kohtuasjas 188/83: Witte vs. parlament (EKL 1984, lk 3465, punkt 11) ja eespool 3. joonealuses märkuses viidatud otsus kohtuasjas F-12/08: Nardin vs. parlament, punkt 32.

[14] Vt näiteks eespool 3. joonealuses märkuses viidatud otsus kohtuasjas F-12/08: Nardin vs. parlament, punkt 36.