Hecho de conformidad con el artículo 3, apartado 6, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo ^[1]

Los ciudadanos de la UE tienen derecho, basado en un tratado, a participar en la vida democrática de la Unión. Los ciudadanos no pueden ejercer adecuadamente este derecho a menos que el proceso legislativo de la UE esté suficientemente abierto para permitir que los ciudadanos participen y también para que sus representantes electos rindan cuentas.

Una mayor rendición de cuentas en relación con las posiciones adoptadas por los gobiernos nacionales sobre la legislación de la UE puede reducir la cultura de «culpar a Bruselas» de las decisiones finalmente acordadas por los propios gobiernos nacionales.

En el pasado, este fenómeno de «culpar a Bruselas», que tergiversa la realidad de cómo se acuerda la legislación de la UE, ha suscitado preocupación por la legitimidad democrática de la Unión. Esto, a su vez, contribuye a promover el euroescepticismo y el sentimiento antieuropeo.

Dar a conocer públicamente las posiciones de los Estados miembros, de manera oportuna y accesible, puede ayudar a reducir la alienación de los ciudadanos de las instituciones de la UE. También puede ayudar a aclarar que las decisiones sobre legislación adoptadas a escala de la UE son adoptadas en última instancia por representantes electos y no por los llamados «burócratas sin rostro».

Los ciudadanos deben estar facultados para ejercer su derecho a participar en el proceso democrático y tratar de influir en las decisiones sobre la nueva legislación. En el momento de las elecciones, ya sea para el Parlamento nacional o para el Parlamento Europeo, los ciudadanos también tendrán la oportunidad de exigir responsabilidades a sus representantes electos. Esta es la intención de una democracia representativa.

La Defensora del Pueblo inició una investigación en marzo de 2017, formuló preguntas específicas al Consejo, puso en marcha una consulta pública, inspeccionó los expedientes del Consejo y hoy formula recomendaciones sobre cómo mejorar la transparencia del proceso legislativo del Consejo.

Ha llegado a la conclusión de que la práctica actual del Consejo constituye mala administración.

Antecedentes

1. El Consejo de la Unión Europea (en lo sucesivo, «el Consejo»), junto con el Parlamento Europeo, adopta la legislación de la UE. Son legisladores iguales en virtud de los Tratados de la UE (para el procedimiento legislativo ordinario). Antes de que los ministros nacionales reunidos en el Consejo alcancen una posición formal sobre un proyecto de ley, se celebran debates preparatorios a nivel de embajadores, en el Comité de Representantes Permanentes del Consejo («Coreper»)^[2] y en los más de 150 órganos preparatorios del Consejo a los que asisten funcionarios nacionales ^[3]. Estos órganos preparatorios pueden tener una influencia decisiva en el texto finalmente aprobado por los ministros en el Consejo. Por lo tanto, los debates en todos estos órganos preparatorios son una parte crucial del proceso legislativo de la UE.

Consejo de Ministros nacionales

 ↑

COREPER de embajadores nacionales

  ↑

Grupos de trabajo de funcionarios nacionales

2. En virtud de los Tratados de la UE, todo ciudadano tiene derecho a participar en la vida democrática de la Unión y las decisiones de la UE deben tomarse de la manera más abierta y próxima posible al ciudadano [4]. Los Tratados exigen específicamente que el Consejo se reúna en público «al examinar y votar un proyecto de acto legislativo»^[5].

3. La importancia de la transparencia legislativa también está anclada en la legislación de la UE sobre el acceso del público a los documentos ^[6]. Estas normas establecen que los «documentos legislativos» deben ser directamente accesibles al público.

4. Consciente de la preocupación por la percepción de una falta de rendición de cuentas y la consiguiente falta de oportunidades para la participación de los ciudadanos en las actividades legislativas del Consejo, la Defensora del Pueblo decidió investigar el asunto por iniciativa propia a través de una «investigación estratégica».

La investigación estratégica

5. Como primer paso en su investigación, la Defensora del Pueblo formuló 14 preguntas específicas al Consejo. El Consejo respondió el 26 de julio de 2017 [7]. A continuación, el Defensor del Pueblo puso en marcha una consulta pública en la que invitó a los ciudadanos, los parlamentos nacionales, el mundo académico y la sociedad civil a exponer sus puntos de vista sobre las cuestiones planteadas en la investigación estratégica. Todas las contribuciones expresaron su preocupación, con diferentes matices y énfasis, en relación con la rendición de cuentas y la transparencia de los debates legislativos en los distintos órganos preparatorios del Consejo ^[8].

6. A continuación, el Defensor del Pueblo inspeccionó [9] tres expedientes del Consejo que se habían completado en 2016 —los expedientes relativos a la promulgación del Reglamento sobre protección de datos ^[10], la Decisión sobre la lucha contra el trabajo no declarado ^[11] y la Directiva sobre la accesibilidad de los sitios web y las aplicaciones para dispositivos móviles de los organismos del sector público ^[12]— con el fin de obtener información sobre las prácticas de la Secretaría General del Consejo (SGC) en la elaboración, distribución y publicación de documentos presentados en las reuniones de los órganos preparatorios del Consejo.

7. Las recomendaciones del Defensor del Pueblo tienen en cuenta los argumentos y puntos de vista presentados por el Consejo, los resultados de la inspección y los comentarios de la consulta pública.

Evaluación del Defensor del Pueblo

Observaciones preliminares

8. Fundamentalmente, esta investigación tiene implicaciones importantes para la rendición de cuentas del proceso legislativo del Consejo; está relacionado con la capacidad de los ciudadanos de la UE para saber, durante el proceso, cómo avanza cualquier proceso legislativo en particular, para conocer las diversas opciones que se están debatiendo y qué posiciones están siendo promovidas u opuestas por los gobiernos nacionales. Garantizar que los ciudadanos de la UE estén informados sobre el progreso de la legislación no es simplemente algo que deba desearse; más bien, es un requisito legal. Este tipo de transparencia está destinado a aplicarse durante todo el proceso legislativo, y no simplemente retroactivamente después de que se haya concluido el asunto legislativo en particular. Esto es crucial para que los ciudadanos puedan disfrutar de su derecho, basado en el Tratado, a participar en la vida democrática de la Unión.

9. En la UE, el Consejo y el Parlamento son colegisladores que adoptan conjuntamente leyes. El Parlamento Europeo elegido directamente ya tiene un alto grado de transparencia y, por tanto, de rendición de cuentas a la hora de tramitar la legislación. Sin embargo, existen, en comparación, importantes déficits en relación con la transparencia y, por tanto, la rendición de cuentas, de la labor legislativa del Consejo.

A modo de comparación, los principales pasos típicos del proceso legislativo en el Parlamento Europeo y la norma de transparencia asociada son los siguientes:

Proyecto de informe del Comité	Publicado
Debate(s) en comisión	Público
Enmiendas de la comisión	Publicado
Enmiendas de transacción	Publicado
Votaciones nominales en comisión	Publicado
Informe de la comisión	Publicado
Enmiendas del Pleno	Publicado
Debate en el Pleno	Público
Votaciones nominales en el Pleno	Publicado
Informe del Pleno	Publicado

10. Los documentos pertinentes de esta investigación son los presentados en los órganos preparatorios del Consejo (grupos de trabajo y COREPER), que se ocupan de los proyectos de ley. Todos estos documentos son «documentos legislativos» en el sentido en que se utiliza este término en la legislación de la UE en materia de acceso del público a los documentos, es decir, el Reglamento (CE) n.o 1049/2001. De conformidad con este Reglamento, los «documentos legislativos» son «documentos elaborados o recibidos en el marco de procedimientos para la adopción de actos jurídicamente vinculantes en o para los Estados miembros»[13]. El Reglamento 1049/2001 exige que estos documentos legislativos sean directamente accesibles al público «en formato electrónico o a través de un registro». Este requisito queda matizado por las disposiciones del Reglamento 1049/2001 relativas a determinadas excepciones al derecho de acceso del público a los documentos [14]. Sin embargo, solo en raras ocasiones se aplicará alguna de estas excepciones a los documentos legislativos, dado el claro interés público en divulgar dichos documentos para que los ciudadanos puedan ejercer efectivamente su derecho a examinar el proceso legislativo [15].

11. La situación actual es que los documentos legislativos del Consejo no son, en gran medida, accesibles directa y proactivamente al público mientras el proceso está en curso. En su mayor parte, actualmente los ciudadanos de la UE no pueden mantenerse informados, en tiempo real, sobre los asuntos legislativos que está tratando el Consejo. Las solicitudes individuales de acceso del público a los documentos legislativos del Consejo se tramitan, en general, de conformidad con las disposiciones del Reglamento (CE) n.o 1049/2001. Pero debido a las deficiencias en la forma en que el Consejo registra públicamente estos documentos, el público generalmente no está en condiciones de saber, en tiempo real, qué documentos existen realmente. Los ciudadanos no pueden solicitar el acceso público a un documento si no saben que existe. El Defensor del Pueblo es consciente de que el Consejo ha realizado progresos significativos en la mejora de sus procedimientos internos de gestión de documentos. Sin embargo, la cuestión más fundamental es el compromiso del Consejo de garantizar la transparencia y, por tanto, la rendición de cuentas en su papel de legislador de la UE.

Documentación de la labor de los órganos preparatorios

12. En noviembre de 2016, el Consejo introdujo un nuevo sistema informático para registrar y distribuir los documentos presentados a las sesiones del Consejo, incluidas las reuniones de los órganos preparatorios. El nuevo sistema garantiza el registro sistemático de todos los documentos presentados a los órganos preparatorios del Consejo. Esto incluye, por ejemplo, las observaciones escritas de los Estados miembros que la SGC recibe por correo electrónico y los documentos redactados durante las reuniones de los órganos preparatorios (estos se incorporan a los documentos posteriores a la reunión y se registran en el sistema informático). El Defensor del Pueblo acoge con satisfacción la introducción de este nuevo sistema global de registro. Reconoce que tiene el potencial de contribuir sustancialmente a la transparencia de los debates legislativos.

13. En el curso de esta investigación, el Defensor del Pueblo constató, no obstante, incoherencias en el Consejo en relación con la documentación generada por los distintos órganos preparatorios. Existen incoherencias en cuanto a la medida en que se registra el trabajo de los órganos preparatorios, prácticas divergentes en cuanto a la manera en que se registran las actividades, así como algunas lagunas de documentación (véase el anexo 1). Evidentemente, es importante que el Consejo adopte un enfoque global y generalmente coherente para la creación de documentos generados durante el trabajo legislativo de sus órganos preparatorios. Este enfoque es esencial para facilitar a los ciudadanos que deseen hacer un seguimiento de los avances de cualquier propuesta legislativa concreta. Las prácticas divergentes, que no están justificadas por una necesidad objetiva, corren el riesgo de crear una confusión innecesaria para aquellos ciudadanos que buscan seguir y comprender un procedimiento legislativo en detalle.  Por consiguiente, el Defensor del Pueblo sugiere que el Consejo adopte directrices relativas a los tipos de documentos que los órganos preparatorios elaboran en el contexto de los procedimientos legislativos y a la información que debe incluirse en dichos documentos.

Registro y divulgación de las posiciones de los Estados miembros

14. Existen diferentes prácticas en relación con el registro de las posiciones de los Estados miembros en los documentos elaborados y distribuidos en los órganos preparatorios del Consejo. La inspección de los tres expedientes legislativos puso de manifiesto que, solo en algunos casos, se registran sistemáticamente las identidades de los Estados miembros que se pronuncian sobre un expediente. En otros casos, no se considera que los Estados miembros apoyen una posición particular y, en cambio, hay referencias vagas a «delegaciones» no identificadas.

15. En su respuesta al Defensor del Pueblo, el Consejo dijo que esta cuestión fue debatida por el Coreper en mayo de 2014 después de que el Consejo perdiera un importante asunto del Tribunal [16] relativo a la divulgación de las posiciones registradas de los Estados miembros . El Coreper llegó a la conclusión de que no existía ninguna obligación legal de registrar e identificar las posiciones de los distintos Estados miembros. El Coreper acordó que se identificaría a los Estados miembros si se considera «adecuado». Declaró que esto dependía de:

• «coherencia con respecto a la práctica en un expediente y asunto específicos»;
• «impacto en la eficiencia de la toma de decisiones del Consejo y en la flexibilidad de negociación de los Estados miembros»;
• «la especial necesidad de que los Estados miembros realicen un seguimiento de la evolución de las negociaciones»;
• «otras consideraciones relacionadas con la naturaleza específica del expediente o del objeto, en particular su carácter sensible»[17].

16. El Defensor del Pueblo es consciente de la sensibilidad de algunos Gobiernos nacionales con respecto a las posiciones que adoptan o no adoptan en el transcurso de los trabajos legislativos del Consejo. Algunos gobiernos de los Estados miembros pueden mostrarse reacios a que se divulguen sus posiciones antes de una votación formal o de la eventual adopción de una propuesta legislativa concreta. La Secretaría del Consejo, a su vez, puede sentirse inhibida en la medida en que puede hacer que los documentos legislativos sean proactiva y directamente accesibles al público. De hecho, con arreglo al reglamento interno del Consejo, la SGC no puede poner a disposición de forma proactiva documentos que «reflejen las posiciones individuales de las delegaciones»[18] mientras estén en curso los debates. Además, incluso después de la promulgación del acto legislativo concreto, un Estado miembro puede solicitar que los documentos que reflejen su posición individual no sean directamente accesibles al público [19].

17. No obstante, el Tribunal de Justicia consideró que el Consejo se equivocó al denegar el acceso del público a partes de una nota de la SGC al Grupo «Información» que contenía propuestas de enmiendas presentadas por varios Estados miembros. El Tribunal aclaró que las normas de la UE sobre el acceso a los documentos «tienen por objeto garantizar el acceso del público a todo el contenido de los documentos del Consejo, incluida, en este caso, la identidad de quienes presentan propuestas»[20]. La Defensora del Pueblo acoge con satisfacción la confirmación del Consejo de que, como consecuencia de la sentencia del Tribunal, los documentos legislativos que contienen las posiciones de los Estados miembros se divulgan ahora previa solicitud, «salvo en casos excepcionales y debidamente justificados». El Defensor del Pueblo sugiere que el Consejo actualice su reglamento interno para reflejar esta práctica ^[21]. Sin embargo, esto no abordará la cuestión más amplia de la obligación de poner estos documentos a disposición directa y proactivamente durante el proceso legislativo. Por supuesto, este compromiso significa poco, si las posiciones de los Estados miembros ni siquiera se registran adecuadamente en primer lugar.

18. Es importante señalar que los representantes de los Estados miembros que participan en el trabajo legislativo son legisladores de la UE y deben rendir cuentas como tales. La rendición de cuentas democrática exige que el público sepa qué gobierno nacional tomó qué posición en el proceso de adopción de la legislación de la UE. Sin este «elemento probatorio mínimo y esencial»[22], los ciudadanos nunca podrán examinar cómo han actuado sus representantes nacionales. También es importante que los Parlamentos nacionales, en su tarea de supervisar las acciones de sus propios gobiernos, puedan conocer las posiciones adoptadas por su propio gobierno.  

19. Es importante destacar que, en aras de la legitimidad del Derecho de la UE y de la UE, es probable que una mayor transparencia en relación con las posiciones de los Estados miembros reduzca la tentación de «culpar a Bruselas» de las decisiones adoptadas en última instancia por los propios gobiernos nacionales. En el pasado, este fenómeno de «culpar a Bruselas», que tergiversa la realidad de cómo se acuerda la legislación de la UE, ha alentado los sentimientos euroescépticos y antieuropeos. Garantizar que las posiciones de los Estados miembros se den a conocer, con el tiempo, puede ayudar a reducir la alienación de los ciudadanos de las instituciones de la UE. Muchas contribuciones a la consulta pública hicieron especial hincapié en la importancia de conocer las posiciones de los distintos Estados miembros durante las negociaciones.

20. Algunos Estados miembros pueden mostrarse reacios a revelar que han cambiado de posición en el curso de un proceso legislativo concreto. Sin embargo, estar dispuesto a cambiar de posición y lograr un compromiso es una parte central de la toma de decisiones democrática. Explicar estos cambios en las posiciones, y los compromisos resultantes, al público es sin duda un elemento crucial de la rendición de cuentas. En palabras del Tribunal General, «para que los ciudadanos puedan ejercer sus derechos democráticos, deben estar en condiciones de seguir detalladamente el proceso de toma de decisiones en las instituciones que participan en los procedimientos legislativos y de tener acceso a toda la información pertinente. La identificación de las delegaciones de los Estados miembros que presentan propuestas en la fase de los debates iniciales no parece que pueda impedir que dichas delegaciones puedan tomar en consideración dichos debates para presentar nuevas propuestas si sus propuestas iniciales ya no reflejan sus posiciones. Por su naturaleza, una propuesta está diseñada para ser discutida, sea anónima o no, para no permanecer sin cambios después de esa discusión si se conoce la identidad de su autor. La opinión pública es perfectamente capaz de entender que es probable que el autor de una propuesta modifique su contenido posteriormente»[23].

21. Dada la importancia para los ciudadanos de conocer las posiciones de los Estados miembros, el Defensor del Pueblo considera que la práctica administrativa actual de la Secretaría General del Consejo, de no registrar sistemáticamente las posiciones expresadas por los Estados miembros en los debates en los órganos preparatorios, constituye mala administración. El Defensor del Pueblo recomienda que la SGC registre sistemáticamente dichas posiciones. Los documentos que revelen las posiciones de los Estados miembros deben, en principio, ponerse a disposición del público de manera proactiva y directa en el momento oportuno. Toda negativa a divulgar el nombre de un Estado miembro, que debería ser rara, debe basarse en la aplicación debidamente motivada de una excepción enumerada en el artículo 4 del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 y ser coherente con la jurisprudencia.

Accesibilidad de los documentos del órgano preparatorio

22. Hay dos cuestiones específicas que surgen aquí: i) la exhaustividad y accesibilidad del registro público de documentos del Consejo; y ii) el instrumento del Consejo para restringir el acceso a muchos documentos legislativos mientras está en curso la toma de decisiones, el denominado marcado «LIMITE».

i. Registro público de documentos del Consejo

23. La existencia de un registro público sugiere una cierta integridad o exhaustividad de su contenido, que el registro enumerará todos los tipos de documentos que produce el Consejo. Tener un registro público completo y accesible es clave para un rastro de documentos transparente. Para que los ciudadanos puedan disfrutar plenamente de su derecho de acceso a los documentos, todos los documentos legislativos elaborados en los grupos de trabajo o distribuidos a las delegaciones deben enumerarse en ellos, independientemente de su formato y de si son (total, parcialmente o no) accesibles. Si no aparecen en el registro, la existencia de esos documentos es invisible para el mundo exterior. Además, para que el público pueda acceder efectivamente a ellos, los documentos deben ser fáciles de encontrar en el sitio web del Consejo. Solo un registro público completo y accesible proporciona al público la herramienta necesaria para obtener una visión completa de las deliberaciones que tienen lugar en los órganos preparatorios.

24. El Defensor del Pueblo ha constatado que el registro público de documentos del Consejo está incompleto y no es muy fácil de utilizar. Por ejemplo, la práctica actual de publicar listas de «documentos de trabajo», que no se inscriben por separado en el registro, es insatisfactoria, ya que impide a los ciudadanos descubrir fácilmente, a su debido tiempo, que existen tales documentos. En la actualidad, se requiere un amplio conocimiento del funcionamiento del Consejo para encontrar un documento específico. Resulta engorroso para el público en general acceder a la información sobre las negociaciones en los órganos preparatorios. En el anexo 2 figura más información sobre el registro público de documentos del Consejo.

25. El Defensor del Pueblo sugiere que el Consejo incluya todos los tipos de documentos en su registro público, independientemente de su formato y de si son total, parcialmente o no accesibles en absoluto. Para evitar una sobrecarga de información, esto debe hacerse junto con una mejor accesibilidad a los documentos a través del registro.

26. En este contexto, el Defensor del Pueblo considera que facilitaría en gran medida el acceso si los documentos preparatorios se organizaran cronológicamente en una única página web para cada propuesta legislativa [24]. El Consejo ha comunicado al Defensor del Pueblo que tiene previsto mejorar la visibilidad y el acceso a los documentos facilitando un enlace a la página «Procedimiento legislativo» de la Oficina de Publicaciones y dar acceso a los documentos a través de un calendario de reuniones del Consejo y sus órganos preparatorios. El Consejo añadió que actualmente se está llevando a cabo una reflexión con vistas a simplificar aún más el acceso a los documentos del registro público. La Defensora del Pueblo acoge con satisfacción estas iniciativas para mejorar la accesibilidad del registro público y anima al Consejo a seguir mejorando su facilidad de uso y su función de búsqueda a la luz de sus observaciones.

27. No obstante, el Defensor del Pueblo considera que es más probable que el público busque en el sitio web del Consejo las reuniones de un grupo de trabajo concreto, o los detalles de una propuesta legislativa concreta, que buscar todas las reuniones celebradas por el Consejo en un día concreto. Por consiguiente, la Defensora del Pueblo anima al Consejo a desarrollar una página web específica y actualizada para cada propuesta legislativa, siguiendo el ejemplo del Observatorio Legislativo del Parlamento. En este contexto, el Defensor del Pueblo acoge con satisfacción los progresos realizados por el Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión en la creación de la «base de datos legislativa conjunta».

ii. El marcado «LIMITE»

28. El Consejo tiene la práctica de marcar la mayoría de los documentos distribuidos en los órganos preparatorios como «LIMITE». Se espera que los destinatarios de los documentos que lleven esta marca garanticen que dichos documentos sigan siendo internos del Consejo. El Consejo no hace que dichos documentos sean directamente accesibles al público en su sitio web [25].  Sin embargo, el Defensor del Pueblo entiende que marcar un documento como «LIMITE» no implica necesariamente que el documento concreto se deniegue cuando se solicite el acceso en virtud de la legislación de la UE sobre el acceso del público a los documentos.

29. El Derecho de la UE exige que los «documentos legislativos» sean directamente accesibles al público [26]. Al igual que el Parlamento Europeo, su colegislador, el Consejo, debe hacer que sus documentos legislativos [27] estén disponibles de forma proactiva en su sitio web sin demora. Solo poniendo estos documentos directamente a disposición, sin demora, puede el Consejo garantizar que respeta las disposiciones del Tratado según las cuales «todo ciudadano tendrá derecho a participar en la vida democrática de la Unión. [Y que] [d]ecisiones se tomarán de la manera más abierta y cercana posible al ciudadano».[28]

30. La SGC es responsable del marcado de los documentos «LIMITE». El Consejo explicó al Defensor del Pueblo que la SGC marca un documento como «LIMITE» sobre la base de una «evaluación prima facie» de la existencia de un riesgo para uno o varios de los intereses protegidos por las excepciones al Derecho de la UE en materia de acceso del público a los documentos [29].

31. Sin embargo, la inspección de los tres expedientes por parte del Defensor del Pueblo puso de manifiesto que los documentos con un código interinstitucional distribuido entre la SGC, los grupos de trabajo y el Coreper en relación con los tres actos legislativos estaban marcados de forma general y sistemática como «LIMITE»[30]. Esto sugiere que, en los distintos servicios de la SGC, existe una determinada respuesta automática o por defecto de marcar los documentos legislativos de nivel preparatorio como «LIMITE». El Reglamento interno del Consejo parece fomentar la práctica de «errir en el lado seguro» y de hacer directamente accesibles únicamente aquellos documentos que «claramente no están cubiertos»[31] por ninguna de las excepciones al Derecho de la Unión en materia de acceso del público a los documentos. Podría decirse que esto convierte en su cabeza el requisito legal de que debe haber el acceso público más amplio posible [32] a los documentos legislativos [33].

32. El Consejo ha informado al Defensor del Pueblo de que, en general, todo levantamiento del estatuto de «LIMITE», mientras estén en curso los debates legislativos, está motivado por solicitudes. La revisión sistemática del estatuto «LIMITE» de los documentos no tiene lugar hasta después de la adopción definitiva del acto legislativo [34]. Por lo tanto, en procedimientos legislativos complejos, los documentos no pueden publicarse de forma proactiva hasta varios años después [35]. La Defensora del Pueblo señala, en particular, que, en el caso de las solicitudes de acceso público a documentos relativos a procedimientos legislativos en curso en 2015, y marcadas como «LIMITE», se publicó el 84 %[36]. En el caso del Reglamento sobre protección de datos, 310 de los 321 documentos «LIMITE» relacionados con el expediente se hicieron plenamente accesibles previa solicitud mientras las negociaciones aún estaban en curso. Esto significa que la gran mayoría de los documentos legislativos no estaban cubiertos por una de las excepciones a la divulgación [37].

33. El Consejo ha comunicado al Defensor del Pueblo que se ha alentado a los servicios de la SGC [38] a revisar el estatuto de «LIMITE» cuando deje de estar justificado y que «la SGC está llevando a cabo actualmente una reflexión sobre el desarrollo de herramientas técnicas para facilitar al servicio originario la publicación de documentos LIMITE de dominio público». Estas herramientas técnicas permitirían a los servicios de la SGC desmarcar la casilla «LIMITE» pertinente dentro del nuevo sistema de registro que el Consejo introdujo en noviembre de 2016. En la actualidad, es necesario emitir una corrección de errores (una corrección) para levantar el estado «LIMITE», que es un procedimiento largo. La aplicación de este sistema figura en el programa de trabajo del Consejo para 2018.

34. El Defensor del Pueblo considera que las restricciones al acceso a los documentos legislativos deben ser excepcionales y de duración limitada a lo absolutamente necesario, tal como se define en la legislación de la UE sobre el acceso del público a los documentos. En consecuencia, el Defensor del Pueblo considera que la posición por defecto en relación con los documentos legislativos del Consejo debe ser que deben ponerse directamente a disposición del público en la mayor medida posible. La Defensora del Pueblo considera que la práctica generalizada y arbitraria actual, consistente en calificar la mayoría de los documentos preparatorios de los procedimientos legislativos en curso como «LIMITE», constituye una restricción desproporcionada del derecho de los ciudadanos al acceso más amplio posible a los documentos legislativos. Esto constituye mala administración.

35. El Defensor del Pueblo recomienda que el Consejo elabore criterios claros y accesibles al público para la aplicación del estatuto «LIMITE». En efecto, el estatuto de «LIMITE» debe aplicarse únicamente a los documentos que, en el momento de la apreciación, están exentos de divulgación sobre la base de una de las excepciones previstas en el Derecho de la Unión en materia de acceso a los documentos. Y con el fin de garantizar el acceso más amplio posible, el Defensor del Pueblo recomienda que el Consejo revise sistemáticamente el estado «LIMITE» de los documentos antes de la adopción final del acto legislativo en cuestión. Esta revisión debe llevarse a cabo antes de que comiencen las negociaciones informales entre el Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión, en los denominados «diálogos tripartitos», momento en el que el Consejo ya habrá alcanzado una posición inicial (formal o «oficialmente») sobre la propuesta legislativa.

36. Por último, el Defensor del Pueblo señala que, de conformidad con su propio reglamento interno (artículo 9, apartado 3) y las observaciones adjuntas [39], el propio Consejo, el Coreper o los grupos de trabajo pueden, y a menudo lo hacen, tomar las denominadas «votaciones indicativas»; no se consideran una votación «formal» en el sentido de los Tratados, no tienen efecto jurídico y no se hacen públicas.

Conclusión

37. Las conclusiones del Defensor del Pueblo son las siguientes: 1) a nivel general, el Defensor del Pueblo considera que el enfoque actual del Consejo para hacer que sus documentos legislativos sean directamente accesibles al público no está a la altura de lo que se espera del Consejo en términos de transparencia legislativa y que esto constituye una mala administración; ii) a un nivel específico, el Defensor del Pueblo considera que el hecho de que el Consejo no registre sistemáticamente la identidad de los Estados miembros que adoptan una posición en un procedimiento legislativo y su aplicación desproporcionada del estatuto «LIMITE» a los documentos constituyen mala administración. Por lo tanto, formula tres recomendaciones correspondientes a continuación, de conformidad con el artículo 3, apartado 6, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo.

Recomendaciones

Sobre la base de la investigación de esta reclamación, el Defensor del Pueblo formula las siguientes recomendaciones al Consejo:

El Consejo debería:

1. Registrar sistemáticamente la identidad de los Estados miembros que expresan sus posiciones en los órganos preparatorios.

2. Desarrollar criterios claros y accesibles al público para la aplicación del estatuto «LIMITE», en consonancia con el Derecho de la UE.

3. Revisar sistemáticamente el estado «LIMITE» de los documentos en una fase temprana, antes de la adopción final de un acto legislativo, incluso antes de las negociaciones informales en los «diálogos tripartitos», momento en el que el Consejo habrá alcanzado una posición inicial sobre la propuesta.

Se informará al Consejo de estas recomendaciones. De conformidad con el artículo 3, apartado 6, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo, el Consejo enviará un dictamen motivado a más tardar el 9 de mayo de 2018.

Dada la importancia de esta cuestión para los ciudadanos de la UE, el Defensor del Pueblo no acogería con satisfacción las solicitudes de prórroga de este plazo de tres meses.

Sugerencias de mejora

El Consejo debería:

1. Llevar a cabo una revisión de cómo cumple con su obligación legal de hacer que los documentos legislativos sean directamente accesibles. Esta revisión debe concluir en un plazo de doce meses a partir de la fecha de la presente Recomendación y debe dar lugar a la adopción de nuevas disposiciones adecuadas en un plazo adicional de doce meses.

2. Adoptar directrices sobre los tipos de documentos que los órganos preparatorios deben elaborar en el contexto de los procedimientos legislativos y la información que debe incluirse en dichos documentos.

3. Actualizar el reglamento interno del Consejo para reflejar la práctica actual en materia de divulgación de documentos legislativos que contengan las posiciones de los Estados miembros, tal como señaló la Presidencia neerlandesa del Consejo de 2016.

4. Enumerar todos los tipos de documentos en su registro público, independientemente de su formato y de si son totalmente accesibles, parcialmente accesibles o no accesibles en absoluto.

5. Mejorar la facilidad de uso del registro público de documentos y su función de búsqueda.

6. Desarrollar una página web específica y actualizada para cada propuesta legislativa, siguiendo el ejemplo del Observatorio Legislativo del Parlamento Europeo.

 

Emily O'Reilly

Defensor del Pueblo Europeo

Estrasburgo, 9.2.2018

 

anexos

Anexo 1 - Documentación de la labor de los órganos preparatorios del Consejo

Al iniciar su investigación, la Defensora del Pueblo señaló que existía un cierto grado de coherencia en la documentación elaborada en el contexto de las reuniones del Coreper ^[40]. Sin embargo, parece haber diferentes prácticas en otros órganos preparatorios del Consejo, sobre todo en los grupos de trabajo, en relación con los documentos que deben elaborarse y la información que debe incluirse en ellos.

En cuanto a la coherencia de la documentación generada en los órganos preparatorios, el Defensor del Pueblo entiende que el Consejo elabora diversos tipos de documentos para registrar el progreso y los resultados de las negociaciones en los órganos preparatorios. Pueden ser «agendas», «documentos» adjuntos, «informes», «resultados de los trabajos», «actas resumidas» de los debates, «textos de compromiso», «notas» a las delegaciones, etc.

La inspección de los tres expedientes legislativos puso de manifiesto que las prácticas de redacción variaban en función del órgano preparatorio y del servicio responsable de la SGC. Por ejemplo, si bien la SGC elaboró «resultados de los trabajos» detallados para algunas de las reuniones del órgano preparatorio [41] que preparó la posición del Consejo sobre el proyecto de Decisión relativa a la lucha contra el trabajo no declarado, no existen tales registros para las reuniones de los otros dos órganos preparatorios que debatieron el Reglamento sobre protección de datos ^[42] y la Directiva sobre la accesibilidad de los sitios web y las aplicaciones para dispositivos móviles de los organismos del sector público [43]. Del mismo modo, la SGC producía regularmente «notas» con recopilaciones de observaciones escritas de los Estados miembros sobre el proyecto de Reglamento de protección de datos, pero no existen tales «notas» para los otros dos actos legislativos. Estas observaciones fueron confirmadas por varias contribuciones a la consulta pública del Defensor del Pueblo, que expresaron su preocupación, en particular, por la ausencia de actas para algunos órganos preparatorios.

El Defensor del Pueblo reconoce que es necesario un cierto grado de flexibilidad en la elaboración de documentos para tener en cuenta los diferentes tipos de órganos preparatorios y la variedad de temas que se debaten, a fin de que el proceso de negociación sea lo más eficaz posible. Sin embargo, las diferentes prácticas de redacción solo deben justificarse por la naturaleza del expediente legislativo y las particularidades de los debates preparatorios correspondientes. Sin embargo, la respuesta del Consejo al Defensor del Pueblo reconoce que la divergencia de prácticas entre los servicios de la SGC no solo está relacionada con la naturaleza del expediente específico; los diferentes enfoques también se derivan de diferentes prácticas administrativas [44].

Anexo 2 - Registro Público de Documentos del Consejo

La SGC suele registrar los avances y los resultados de los debates en los órganos preparatorios en los denominados documentos «estándar» (denominados comúnmente documentos «ST»). Todos ellos llevan un número de referencia individual y el código interinstitucional, que vincula los documentos a una propuesta legislativa específica. Los documentos estándar se enumeran en el registro público por defecto (aunque los propios documentos pueden no ser directamente accesibles al público).

Hasta hace poco, el Consejo también presentaba una amplia serie de otros documentos [45]. Algunos de estos tipos de documentos ya no están en uso. Más bien, hoy en día, desde la introducción de un nuevo sistema informático, todos los documentos que no están clasificados como documentos estándar se denominan documentos de trabajo. Los documentos de trabajo pueden contener, por ejemplo, observaciones escritas o preguntas de los Estados miembros sobre proyectos de ley o «documentos oficiosos»[46] sobre diversos temas relacionados con un proyecto de ley específico.

Los documentos de trabajo no se enumeran automáticamente en el registro público en el momento en que se redactan. En su lugar, la SGC publica trimestralmente, y para cada grupo de trabajo, un documento «estándar» en el registro público que contiene una lista de documentos de trabajo que la SGC ha distribuido al grupo de trabajo específico durante el período de tiempo pertinente. Por lo tanto, los documentos de trabajo no tienen una inscripción separada en el registro público de documentos, ni llevan un código interinstitucional que los vincule a un expediente legislativo específico.

El Defensor del Pueblo también examinó cómo pueden encontrarse en el registro público del Consejo los documentos y la información relativos a los proyectos legislativos.

En el caso de las propuestas legislativas, el registro puede contener cientos de documentos distribuidos en varias secciones del sitio web. Con el fin de obtener una visión completa de toda la documentación facilitada por el Consejo en relación con un acto legislativo, desde la propuesta de la Comisión hasta su adopción por el Consejo, es necesario realizar cuatro búsquedas diferentes en el registro para las negociaciones en los órganos preparatorios [47] y dos búsquedas en otras secciones del sitio web para los debates a nivel del Consejo [48].

La búsqueda más completa del registro que se puede realizar actualmente se basa en el código interinstitucional de un acto legislativo. La inspección del Defensor del Pueblo puso de manifiesto que dicha búsqueda no muestra necesariamente determinados documentos clave relacionados con un proyecto de acto legislativo, como las contribuciones del servicio jurídico del Consejo.

La visualización actual de la documentación disponible también dificulta la reproducción cronológica de todos los pasos de una negociación. Varias contribuciones a la consulta pública del Defensor del Pueblo señalaron que era difícil determinar el papel, el estatuto y el lugar de los documentos individuales en el proceso legislativo general. La inspección también reveló dificultades para identificar documentos en el registro en función de su título. En general, puede ser necesario un amplio conocimiento previo del funcionamiento del Consejo para encontrar un documento específico.

 

[1] Decisión del Parlamento Europeo, de 9 de marzo de 1994, relativa al Estatuto del Defensor del Pueblo y a las condiciones generales del ejercicio de sus funciones (94/262/CECA, CE, Euratom) (DO L 113, p. 15).

[2] El «Comité de Representantes Permanentes de los Gobiernos de los Estados miembros ante la Unión Europea» está compuesto por representantes permanentes (Coreper II) o por representantes permanentes adjuntos (Coreper I) de los 28 Estados miembros.

[3] La lista de órganos preparatorios puede consultarse en: http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/

[4] Artículos 1 y 10, apartado 3, del Tratado de la Unión Europea.

[5] Artículo 15, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

[6] Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO 2001, L 145, p. 43) (Reglamento 1049/2001).

[7] La respuesta del Consejo puede consultarse aquí:  https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/83029/html.bookmark

[8] El Defensor del Pueblo recibió veintidós observaciones a la consulta pública, que pueden consultarse aquí: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/49461/html.bookmark

[9] El informe de inspección puede consultarse aquí: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/49461/html.bookmark

[10] Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos.

[11] Decisión (UE) 2016/344 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, relativa a la creación de una plataforma europea para reforzar la cooperación en materia de lucha contra el trabajo no declarado.

[12] Directiva (UE) 2016/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, sobre la accesibilidad de los sitios web y las aplicaciones para dispositivos móviles de los organismos del sector público.

[13] Artículo 12, apartado 2, del Reglamento 1049/2001.

[14] Artículo 4 del Reglamento 1049/2001.

[15] Según el Tribunal de Justicia, los intereses protegidos por el artículo 4 del Reglamento 1049/2001 deben ponderarse con el interés público, que es «claramente de especial importancia cuando el Consejo actúa en su capacidad legislativa», asunto C-280/11 P, Consejo/Access Info Europe [2013], apartado 33.

[16] Asunto C-280/11 P, Consejo/Access Info Europe [2013].

[17] SGC, Evaluación del impacto de la sentencia del Tribunal en el asunto C-280/11 P (Consejo/Access Info Europe), 8863/16, 18 de mayo de 2016, p. 3.

[18] Artículo 11, apartado 4, letra b), anexo II, Reglamento interno del Consejo.

[19] Artículo 11, apartado 6, anexo II, Reglamento interno del Consejo.

[20] Asunto C-280/11 P, Consejo/Access Info Europe [2013], apartado 40.

[21] La Presidencia neerlandesa del Consejo de 2016 sugirió que «el Reglamento interno del Consejo, en particular el artículo 11 del anexo II relativo al acceso del público a los documentos del Consejo, no se ajusta plenamente a la jurisprudencia reciente. Aunque en la práctica el Consejo parece cumplir plenamente la sentencia Access Info, la Presidencia considera que las disposiciones de aplicación establecidas en el artículo 11 del anexo II del Reglamento interno deben adaptarse a la jurisprudencia reciente de los tribunales de la UE», véase SGC, Grupo «Información» 19 de mayo de 2016, 9536/16, 26 de mayo de 2016, p. 3.

[22] Véase el dictamen del Abogado General Cruz Villalón en el asunto C-280/11 P, Consejo/Access Info Europe, apartado 61.

[23] Asunto T-233/99 Access Info Europe contra Consejo de la Unión Europea [2011], apartado 69 (el subrayado es mío).

[24] En la sección «Políticas» de su sitio web, el Consejo ha creado páginas web específicas para los principales paquetes legislativos, pero solo mencionan el resultado de las deliberaciones a nivel del Consejo —a veces del Coreper—. Para tener un resumen de los debates a nivel de órgano preparatorio, es necesario buscar el último informe de situación en el registro público.

[25] Las disposiciones pertinentes para el tratamiento de los documentos «LIMITE» son el reglamento interno del Consejo y las directrices internas sobre el «tratamiento de documentos internos del Consejo», documento n.o 11336/11.

[26] De conformidad con la legislación de la UE sobre el acceso a los documentos, los documentos legislativos «deben ser directamente accesibles en la mayor medida posible», véase el considerando 6 del Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

[27] Los documentos legislativos del Consejo pueden ser órdenes del día de las reuniones, documentos de acompañamiento, informes, resultados de los trabajos, actas resumidas de los debates, textos transaccionales, notas, etc.

[28] Artículo 10, apartado 3, del Tratado de la Unión Europea.

[29] Artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento 1049/2001.

[30] Con la principal excepción de los documentos que deben ser directamente accesibles de conformidad con el Reglamento interno del Consejo, véanse los artículos 11, apartados 3 y 5, y el anexo II del Reglamento interno del Consejo.

[31] Véase el artículo 11, apartado 4, del anexo II del Reglamento interno del Consejo.

[32] Para el principio del acceso más amplio posible del público, véanse los asuntos acumulados C-39/05 P y C-52/05 P, Suecia y Turco/Consejo, Rec. 2008, p. I-4723, apartado 34, y el asunto C-280/11 P, Consejo/Access Info Europe, Rec. 2013, apartado 27.

[33] Un documento de la delegación neerlandesa de la COSAC sobre la transparencia de la UE, «Opening up closed doors: Hacer que la UE sea más transparente para sus ciudadanos», que la Tweede Kamer (Sala Segunda) de los Países Bajos presentó como contribución a la consulta pública del Defensor del Pueblo, sostiene que «el tratamiento de documentos por parte del Consejo infringe el Derecho de la UE y las sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas».

[34] SGC, Emisión y publicación de documentos LIMITE, 5109/1/17 REV 1, 2017, p. 3.

[35] En el caso del Reglamento sobre protección de datos, cinco años después de la propuesta de la Comisión.

[36] https://www.eerstekamer.nl/bijlage/20170217/information_note_of_the_general/document3/f=/vkbtj89ausrl.pdf

[37] Según lo dispuesto en el artículo 4 del Reglamento 1049/2001.

[38] SGC, Emisión y publicación de documentos LIMITE, 5109/1/17 REV 1, 2017, p. 3.

[39] Consejo, Observaciones sobre el Reglamento interno del Consejo, 2016, p. 54, disponible aquí: http://www.consilium.europa.eu/media/29824/qc0415692enn.pdf

[40] Los órdenes del día del Coreper se publican antes de las reuniones y las actas resumidas suelen publicarse poco después de las reuniones.

[41] Grupo "Cuestiones Sociales".

[42] Grupo «Intercambio de Información y Protección de Datos» (DAPIX).

[43] Grupo "Telecomunicaciones y Sociedad de la Información".

[44] Como anexo a su respuesta, el Consejo adjuntó las conclusiones generales de una evaluación realizada por la SGC durante el primer semestre de 2015 sobre la redacción de documentos relativos a las actividades legislativas del Consejo. El estudio confirmó que las prácticas de redacción y el formato de los documentos distribuidos a las delegaciones durante las negociaciones varían de un departamento de la SGC a otro.

[45] Por ejemplo, «documento de sesión» (DS), documentos de reunión (MD), documentos de trabajo (WK) o documento «sin numéro»(SN), véase SGC, Understanding the Council’s open datasheets, 2016, pp. 14 y 16.

[46] Un «documento oficioso» se refiere a un documento informal presentado durante las negociaciones con el fin de llegar a un acuerdo sobre cuestiones contenciosas, sin comprometer necesariamente al autor (que puede ser la Comisión Europea, la Presidencia del Consejo o Estados miembros individuales).

[47] Por código de expediente interinstitucional para la lista de documentos preparatorios; nombre del grupo de trabajo/comité para los órdenes del día y los posibles resultados de los trabajos relacionados con los grupos de trabajo/comités que participan en los debates; por fecha en las secciones «Programas» y «Actas resumidas del Coreper» para los debates del Coreper; por número de documento para determinados documentos relacionados que no llevan un número de expediente interinstitucional (por ejemplo, las Comunicaciones de la Comisión).

[48] En la sección «Reuniones» del sitio web para las actas del Consejo y documentos adicionales, como órdenes del día, notas informativas y actas, y en la sección «Prensa» del sitio web para la retransmisión de las sesiones públicas del Consejo.