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Proyecto de recomendación a la Comisión Europea en la denuncia 367/98/(VK)/GG
Recomendación
Caso 367/98/GG - Abierto el Lunes | 15 junio 1998 - Recomendación sobre Miércoles | 22 noviembre 2000 - Decisión de Jueves | 26 abril 2001
(Hecho de conformidad con el artículo 3, apartado 6, del Estatuto del Defensor del Pueblo. 1)
La denuncia en el presente asunto se refiere al hecho de que la Comisión Europea no haya establecido regímenes de seguro complementario para su personal local que trabaja en su delegación (a partir del 1 de enero de 1995: representación) en Austria. El artículo 14 del "Régimen marco por el que se fijan las condiciones de empleo de los agentes locales de la Comisión de las Comunidades Europeas destinados en terceros países" establece que la Comisión creará regímenes complementarios o independientes de seguro de enfermedad, accidente o invalidez o de pensiones cuando no exista un régimen local o cuando se considere que el régimen local es inadecuado. El 26 de abril de 1994, la Comisión adoptó las "Normas por las que se establecen las condiciones específicas de empleo de los agentes locales destinados en Austria". A falta de nuevas normas, estas disposiciones siguen siendo aplicables al personal que trabaja en la representación de la Comisión en Viena. Con arreglo a estas normas específicas, debían establecerse regímenes complementarios de seguro por incapacidad laboral temporal (artículo 25), invalidez y fallecimiento (artículo 28), así como jubilación (artículo 29). Ninguno de estos sistemas se había establecido cuando los demandantes recurrieron al Defensor del Pueblo en 1998.
El Defensor del Pueblo propuso, como solución amistosa, que la Comisión hiciera todo lo posible para establecer las pólizas de seguro complementarias con efecto retroactivo. En su respuesta, la Comisión informó al Defensor del Pueblo de que se había adoptado una decisión formal para establecer una póliza de seguro complementaria por incapacidad laboral temporal, tal como se establece en el artículo 25 de las Condiciones Específicas. Por lo que se refiere a los demás regímenes complementarios de seguro, prosiguieron los debates sobre la cuestión de la retroactividad sobre la base de ofertas concretas presentadas por las compañías de seguros. Según la Comisión, se preveía concluir este asunto a más tardar en julio de 1999.
Al parecer, en el momento en que el demandante presentó sus últimas observaciones al Defensor del Pueblo a finales de septiembre de 2000, la Comisión todavía no había celebrado estas pólizas de seguro complementarias.
Por consiguiente, el Defensor del Pueblo formula un proyecto de recomendación para que la Comisión haga todo lo posible por establecer lo antes posible las pólizas de seguro complementarias.
La denuncia fue presentada por dos agentes locales de la representación de la Comisión Europea en Viena (Austria). Esta representación es la sucesora de la delegación que la Comisión mantuvo en Austria antes de la adhesión de este país a las Comunidades Europeas el 1 de enero de 1995.
El artículo 14 del "Reglamento marco por el que se fijan las condiciones de empleo de los agentes locales de la Comisión de las Comunidades Europeas destinados en países terceros" (en lo sucesivo, "Reglamento marco") que se distribuyó el 22 de junio de 1990 dispone lo siguiente:
El 26 de abril de 1994, la Comisión adoptó las "Normas por las que se establecen las condiciones específicas de contratación de los agentes locales destinados en Austria" (en lo sucesivo, "las condiciones específicas"), que entraron en vigor el 1 de mayo de 1994.
El artículo 25, apartado 1, de las presentes Condiciones Específicas establece que, sin perjuicio del régimen legal de seguro aplicable en Austria, los agentes locales que no puedan trabajar como consecuencia de una enfermedad o accidente seguirán teniendo derecho a una remuneración durante las primeras 6, 8, 10 o 12 semanas, en función del tiempo que hayan estado en servicio. A partir de la séptima, novena, undécima y decimotercera semana de incapacidad, respectivamente, el agente local percibirá un ingreso del 50 % de su remuneración durante un período complementario de cuatro semanas. Desde los períodos de intervención del régimen legal de seguro hasta el día 180, el agente local percibirá prestaciones de seguridad social que le darán derecho a una renta igual al 100 % del último sueldo base mensual percibido antes del momento de la incapacidad. De conformidad con el artículo 25, las condiciones de indemnización por lucro cesante de los períodos de incapacidad previstos por el régimen legal de seguros se establecerán en una compañía de seguros a la que esté afiliado el agente local.
El artículo 27 de las Condiciones Particulares establece que, en caso de invalidez permanente y total causada por enfermedad o accidente de trabajo, o en caso de fallecimiento, los agentes locales tendrán derecho a las prestaciones con arreglo a la póliza de seguro suscrita a tal efecto por la Comisión.
De conformidad con el artículo 28 de las Condiciones Específicas, los agentes locales percibirán una pensión de jubilación de conformidad con la póliza de seguro suscrita a tal efecto por la Comisión.
Las contribuciones a estos regímenes de seguro se establecen en el artículo 30 de las Condiciones Específicas. De conformidad con el apartado 2 del artículo 30, los agentes locales aportarán una contribución equivalente a un tercio de los costes del seguro a que se refiere el artículo 25. El artículo 30, apartado 3, establece que, con respecto a los riesgos a que se refieren los artículos 27 y 28 de las Condiciones Específicas, la contribución por pensión e invalidez-muerte ascenderá al 60 % para la Comisión y al 40 % para el agente local.
El artículo 38 de las Condiciones Particulares establece que las disposiciones de los artículos 25, 27 y 28 "entrarán en vigor y surtirán efecto en la fecha en que surtan efecto las pólizas de seguro a que se refieren estos artículos".
Según los denunciantes, la evolución posterior puede resumirse como sigue:
El 5 de mayo de 1994, el personal local presentó a la administración ofertas detalladas de tres compañías de seguros. En diciembre de 1994, la unidad encargada de la Dirección General I.A (2) de la Comisión pidió a la delegación de la Comisión que transmitiera las declaraciones de los agentes locales que debían estar cubiertos en las que estos últimos aceptaban estar cubiertos por el seguro de "enfermedad-accidente-incapacidad laboral" de Van Breda, una compañía de seguros. Poco después, los agentes locales firmaron los formularios correspondientes en lo que respecta a la garantía de ingresos en caso de incapacidad laboral y los entregaron al asistente administrativo de la delegación en Viena. Este último remitió estos formularios a la DG I.A el 1 de junio de 1995.
En una nota dirigida al asistente administrativo de la delegación con fecha de 4 de julio de 1995, la DG I.A declaró que el personal local que trabajaba en Viena no debía estar cubierto por la póliza de seguro ofrecida por Van Breda. Se invitó a la delegación a presentar, junto con la DG X (3), nuevas propuestas a la DG I.A y a la DG IX (la Dirección General encargada de la Administración y el Personal).
Con ocasión de una reunión con todos los agentes locales que trabajan en Viena a principios de marzo de 1996 y en presencia del asistente administrativo en la representación, el Sr. Walker, jefe de personal de la DG X, invitó a los agentes locales a presentar nuevas propuestas. Estas propuestas deberían basarse en dos opciones, con efecto retroactivo a partir del 1 de mayo de 1994 y del 1 de enero de 1996, respectivamente. En una nota dirigida al asistente administrativo en la representación de 26 de marzo de 1996, el Sr. Walker expresó la opinión de que la cuestión de las pólizas de seguro complementarias no había sido tratada más a fondo por la DG I.A, habida cuenta de que la responsabilidad del personal local había sido transferida a la DG IX y a la DG X. El Sr. Walker pidió al destinatario de su nota que diera prioridad a este asunto.
En agosto de 1996, los funcionarios locales de Viena presentaron a la representación tres propuestas actualizadas que tenían en cuenta las dos opciones mencionadas. En diciembre de 1996, el personal local presentó una comparación entre los servicios ofrecidos por las tres compañías de seguros y expresó su preferencia por dos de estas ofertas. Pidieron una vez más que se establecieran rápidamente las pólizas de seguro complementarias. Otra petición en ese sentido se hizo en una nota que el personal local presentó a la representación el 21 de abril de 1997.
Mediante nota de 21 de abril de 1997, el Sr. Käfer, jefe de administración de la representación, solicitó a los agentes locales que le facilitaran, a más tardar el 28 de abril de 1997, el nombre de una única compañía de seguros para que pudieran iniciarse las negociaciones. El 24 de abril de 1997, los agentes locales escribieron al Sr. Käfer y propusieron que se entablaran negociaciones sobre la base de las ofertas presentadas por dos empresas. Los agentes locales consideraron que no estaban en condiciones de decidir qué oferta debía elegirse y consideraron que esta decisión debía dejarse en manos de los expertos de la Comisión en la materia. El Sr. Käfer informó al Sr. Walker de los nombres de las dos sociedades en una nota de 13 de mayo de 1997. En su respuesta de 16 de mayo de 1997, el Sr. Walker subrayó que la representación debía adoptar una decisión sobre la empresa que debía elegirse para permitir la continuación del procedimiento.
En una nota de 22 de octubre de 1997 dirigida al Sr. Käfer, los agentes locales sostuvieron que debían entablarse negociaciones con una compañía de seguros llamada BVP y que los servicios de la Comisión debían dar prioridad a esta cuestión.
En
su dictamen, la Comisión formuló las siguientes observaciones:
Tras la adhesión de Austria a la UE el 1 de enero de 1995, la delegación de la Comisión se convirtió en una representación que implicó varios cambios en las normas que debían aplicarse. En este marco, la Comisión estaba revisando las condiciones específicas de empleo del personal local destinado en Austria. Los representantes del personal y la administración estaban tratando de llegar a un acuerdo sobre todos estos problemas en el marco de un grupo de estudio conjunto. Hasta que se llevó a cabo esta revisión, las Condiciones Específicas que se habían adoptado teniendo en cuenta la situación del personal local en un Estado no miembro seguían siendo aplicables provisionalmente.
Del artículo 14 de la Reglamentación marco se desprende que la creación de regímenes complementarios de seguro depende de la cobertura insuficiente ofrecida por el régimen local. Por consiguiente, sobre la base del artículo 14 de las normas marco, la Comisión no puede ser considerada responsable de la no aplicación de los artículos 25, 27 y 28 de las condiciones específicas.
También debía tenerse en cuenta el margen de interpretación de que disponía la Comisión en la materia. Dado que la creación de regímenes complementarios de seguro estaba vinculada a una evaluación negativa del régimen local, la Comisión tuvo que actuar con prudencia, en particular en el caso de un país que se había convertido en Estado miembro. El establecimiento de regímenes de seguro complementario que se limitaban a determinados miembros del personal (en el presente caso, el personal local) era una causa de posible conflicto entre los beneficiarios y el resto del personal y, por lo tanto, debía tratarse con especial atención.
La Comisión debía garantizar una transición coherente con el régimen aplicable en todos los demás Estados miembros. Por este motivo, y con el fin de dotar a su personal de un alto nivel de protección social, la Comisión había manifestado su intención de establecer regímenes de seguro complementario en la medida de lo posible, siempre que se mantuviera la homogeneidad del sistema. Esta intención se vio confirmada por las medidas adoptadas por la Comisión a este respecto ya desde 1994. Sin embargo, todavía no ha sido posible llegar a un acuerdo sobre las condiciones técnicas y financieras en las que podrían funcionar esos regímenes complementarios de seguro.
La Comisión velará por que los funcionarios locales de Viena se beneficien de planes de seguro complementarios tan pronto como se aprueben las nuevas normas. La cuestión de la fecha en que deberían surtir efecto y de sus repercusiones financieras formaba parte de los debates del grupo de estudio mencionado anteriormente.
Observaciones de los denunciantes En sus observaciones, los denunciantes mantuvieron su denuncia y formularon las siguientes observaciones adicionales:
Las Condiciones Específicas habían entrado en vigor en un momento en que tanto la Comisión como su personal local en Viena tenían claro que Austria se incorporaría en breve a las Comunidades Europeas. La adhesión de Austria no había modificado el hecho de que la protección social ofrecida por el régimen legal era insuficiente. Por lo que se refiere al personal local de las delegaciones de Finlandia y Suecia, se habían acordado prestaciones sociales complementarias poco antes de la adhesión de estos países. Estas prestaciones se proporcionaron al personal local de la representación en Estocolmo desde el 1o de enero de 1997. En el caso de la representación en Helsinki, tales pólizas de seguro aún no se habían celebrado por la única razón de que el personal local no se sentía capaz de proporcionar la contribución financiera que se había establecido en las condiciones específicas que les eran aplicables. Por lo tanto, existe una clara discriminación contra el personal local de la Comisión que trabaja en Viena.
La concesión de prestaciones complementarias al personal local no causaría conflictos con los demás agentes de la Comisión que trabajan en Viena. Estos otros agentes eran funcionarios públicos que gozaban de un grado de protección social muy superior al del personal local. Sorprende que la Comisión no haya planteado este y otros argumentos hasta ahora.
El retraso no se debió a problemas técnicos, sino a que los servicios de la Comisión no proporcionaron los medios necesarios en el presupuesto. No es apropiado debatir nuevas normas mientras las antiguas no se apliquen correctamente.
Tras un cuidadoso examen
de la opinión y las observaciones, el Defensor del Pueblo no estaba convencido de que la Comisión hubiera respondido adecuadamente a las alegaciones del demandante.
La posibilidad de una solución amistosa
El 31 de marzo de 1999, el Defensor del Pueblo presentó a la Comisión una propuesta de solución amistosa. En su carta, el Defensor del Pueblo invitó a la Comisión a hacer todo lo posible para establecer las pólizas de seguro complementarias con efecto retroactivo.
En su respuesta de 1 de junio de 1999, la Comisión señaló que las cuestiones pertinentes se habían debatido ampliamente con los agentes locales los días 16 y 17 de marzo de 1999. En esa ocasión, se había adoptado una decisión formal por la que se establecía una póliza de seguro complementaria por incapacidad temporal para el trabajo, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 25 de las Condiciones Particulares. Por lo que se refiere a los demás regímenes complementarios de seguro, prosiguieron los debates sobre la cuestión de la retroactividad sobre la base de ofertas concretas presentadas por las compañías de seguros. En la reunión de marzo, la administración había propuesto finalizar este asunto en julio de 1999 a más tardar.
En sus observaciones sobre esta carta, los demandantes informaron al Defensor del Pueblo de que, el 4 de septiembre de 1999, la representación en Viena había dirigido una nota a su personal local en la que explicaba que aún no se había celebrado ninguna póliza de seguro complementaria por incapacidad temporal para trabajar. Según esta nota, se había pedido a siete compañías de seguros que presentaran propuestas. Seis de estas propuestas habían sido inadecuadas, ya que no cubrían los beneficios descritos en el artículo 25 de las Condiciones Específicas. La oferta restante cubría estos beneficios, pero no recibió la aprobación de la representación, ya que habría dado lugar a beneficios que eran más altos que el salario mensual básico. Según los denunciantes, no parecía haberse realizado ningún progreso con respecto a los demás regímenes de seguro complementario.
En vista
de lo anterior, el Defensor del Pueblo concluyó que necesitaba más información para tramitar la reclamación. Por consiguiente, pide a la Comisión (1) que especifique si considera o no que el artículo 14 de la Reglamentación marco, por sí solo o en relación con los artículos 25, 27 y 28 de las Condiciones Particulares, la obliga a proporcionar pólizas de seguro complementarias para su personal local en Austria; (2) que informe al Defensor del Pueblo sobre las medidas que ha adoptado para aplicar la decisión adoptada en marzo de 1999 de celebrar una póliza de seguro complementaria por incapacidad laboral, tal como se establece en el artículo 25 de las Condiciones Particulares; (3) que facilite información sobre la evolución de los debates relativos a las prestaciones complementarias relativas a las pensiones de jubilación, invalidez y fallecimiento desde la carta de la Comisión de 1 de junio de 1999; y (4) que facilite un calendario claro para la adopción de nuevas medidas en la materia.
Respuesta de la Comisión En
su respuesta, la Comisión formuló las siguientes observaciones:
El artículo 14 de la Reglamentación Marco, aun cuando se examinara a la luz de los artículos 25, 27 y 28 de las Condiciones Específicas, no implicaba una obligación automática, dado que la creación de regímenes complementarios de seguro dependía del carácter inadecuado de la cobertura ofrecida por el régimen local. La Comisión reiteró su intención de establecer regímenes de seguro complementario para el personal local en la medida de lo posible, siempre que se mantuviera una cierta homogeneidad del sistema en todos los Estados miembros. Por lo que se refiere a los agentes locales en Viena, la Comisión ya había decidido que deberían poder acogerse a regímenes de seguro complementarios.
Por lo que se refiere a la póliza de seguro complementaria por incapacidad temporal para el trabajo, ninguna de las principales compañías de seguros presentes en el mercado austriaco había podido ofrecer prestaciones de conformidad con las normas establecidas en el artículo 25 de las condiciones específicas. Sin embargo, gracias a los repetidos esfuerzos de la administración, la empresa Merkur finalmente pudo presentar una oferta adecuada que se había transmitido a la representación en Viena el 8 de marzo de 2000 con vistas a obtener el acuerdo preliminar del personal local. El 5 de abril de 2000, diez de los once agentes locales estaban de acuerdo con esta propuesta, a reserva de las respuestas a las preguntas formuladas en la nota del Sr. L. de 26 de abril de 2000. La empresa Merkur había respondido a todas estas preguntas el 16 de mayo de 2000, y las respuestas se habían transmitido al personal local ese mismo día. Sin embargo, a pesar de varios recordatorios, los miembros del personal local aún no habían expresado su acuerdo con la oferta presentada por la empresa Merkur.
A raíz de una nueva misión de los servicios competentes a Viena los días 16 y 17 de mayo de 2000, los agentes locales expresaron su deseo de que se llevara a cabo un nuevo estudio de mercado para determinar las compañías de seguros que podrían ofrecer pólizas de seguro complementarias en materia de invalidez, fallecimiento y jubilación que se ajustarían a las condiciones establecidas en las Condiciones Específicas. Esta propuesta había sido aceptada. El estudio de mercado sería realizado por la administración. Cabe recordar que se había pedido reiteradamente al personal local que indicara su preferencia sobre la base de una lista de cinco empresas. También se decidió asignar, con sujeción a la disponibilidad presupuestaria, una suma de 1 500 euros para contratar los servicios de un experto en cuestiones de seguros, según lo solicitado por el personal local en Viena. Sobre la base de los resultados de este estudio de mercado, en breve se presentará una propuesta definitiva al personal local. Sin embargo, la Comisión no pudo proporcionar fechas precisas para sus acciones futuras, dado que algunos elementos, como las respuestas de las compañías de seguros, escapaban a su control.
Observaciones de los denunciantes En sus observaciones, los denunciantes señalaron que, por lo que se refiere a la póliza de seguro complementario por incapacidad temporal para el trabajo, la Comisión, en una nota de 8 de junio de 2000, había pedido a su representación en Viena que confirmara que el personal local había aprobado el seguro complementario ofrecido por la empresa Merkur. La representación en Viena había remitido esta nota al personal local el 15 de junio de 2000. Según los denunciantes, los agentes locales confirmaron en una nota de 15 de junio de 2000 que estaban de acuerdo con dicha oferta. Uno de estos miembros había dado un acuerdo condicional, mientras que otro había declarado que quería prescindir de este seguro.
En cuanto a las pólizas de seguro complementarias en materia de invalidez, fallecimiento y jubilación, los demandantes señalaron que ya en mayo de 1994 los agentes locales habían presentado tres ofertas detalladas de las compañías de seguros, y que ya en su nota de 22 de octubre de 1997 habían sugerido el nombre de la compañía de seguros que preferían.
Los denunciantes subrayaron que su principal interés era que los regímenes complementarios de seguro se establecieran lo antes posible y que estos regímenes entraran en vigor con carácter retroactivo.
1 Inexistencia de regímenes complementarios
de seguro 1.1 Los demandantes, dos agentes locales de la representación de la Comisión en Viena, alegan que la Comisión no ha establecido regímenes complementarios de seguro para su personal local que trabaja en su delegación (a partir del 1 de enero de 1995: representación) en Austria. Se refieren a las "Normas por las que se establecen las condiciones específicas de contratación de los agentes locales destinados en Austria" (en lo sucesivo, "las condiciones específicas"), adoptadas por la Comisión el 26 de abril de 1994. Con arreglo a estas normas específicas, debían establecerse regímenes complementarios de seguro por incapacidad laboral temporal (artículo 25), invalidez y fallecimiento (artículo 28), así como jubilación (artículo 29). Según los denunciantes, todavía no se ha establecido ninguno de estos regímenes complementarios de seguro.
1.2 La Comisión afirma que la adhesión de Austria a la UE supuso varios cambios en las normas que debían aplicarse. Según la Comisión, sigue participando en el proceso de revisión de las condiciones específicas de empleo del personal local destinado en Austria. La Comisión se remite asimismo a las "Normas marco por las que se establecen las condiciones de empleo de los agentes locales de la Comisión de las Comunidades Europeas destinados en terceros países" (en lo sucesivo, las "Normas marco") que sirvieron de base para la adopción de las condiciones específicas. El artículo 14 de la Reglamentación marco establece que la Comisión creará un seguro de enfermedad, accidente o invalidez o un régimen de pensiones complementarios o independientes cuando no exista un régimen local o cuando se considere que el régimen local es inadecuado. La Comisión alega que, por lo tanto, no puede ser considerada responsable de la no aplicación de los artículos 25, 27 y 28 de las Condiciones Específicas. Alega que, habida cuenta de que el establecimiento de regímenes complementarios de seguro está vinculado a una evaluación negativa del régimen nacional, tuvo que actuar con prudencia, en particular en el caso de un país que posteriormente se había adherido a la Unión. No obstante, la Comisión señala que tiene la intención de establecer regímenes complementarios de seguro en la medida de lo posible, siempre que se mantenga la homogeneidad del sistema. Sin embargo, todavía no ha sido posible llegar a un acuerdo sobre las condiciones técnicas y financieras en las que podrían funcionar esos regímenes complementarios de seguro. Por último, la Comisión señala su margen de interpretación en la materia y alega que el establecimiento de regímenes de seguro complementarios que se limitan a determinados miembros del personal es una causa de conflicto potencial entre los beneficiarios y el resto del personal.
1.3 El Defensor del Pueblo observa que la Comisión está de acuerdo en que las condiciones específicas sigan siendo aplicables al personal local en Viena hasta que sean sustituidas por nuevas normas. Por lo tanto, son estas normas las que deben examinarse aquí. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo considera que la declaración de la Comisión en su dictamen según la cual garantizaría que el personal local de Viena se beneficiaría de regímenes de seguro complementarios tan pronto como se adoptaran nuevas normas carece de pertinencia para el examen de la presente reclamación.
1.4 La Comisión señala acertadamente que, de conformidad con el artículo 14 de la Reglamentación marco, se crearán regímenes complementarios de seguro cuando no exista un régimen local o cuando se considere que el régimen local es inadecuado. El Defensor del Pueblo también está de acuerdo con la opinión de la Comisión de que dispone de un margen de apreciación en este asunto y de que debe proceder con prudencia, en particular en el caso de un país que se haya adherido posteriormente a la UE. No obstante, el Defensor del Pueblo considera que estos argumentos no parecen pertinentes en el presente contexto. En las condiciones específicas adoptadas en 1994, la Comisión aceptó que su personal local en Austria se beneficiara de los regímenes de seguro complementario establecidos en los artículos 25, 27 y 28 de estas normas. Así pues, la facultad de apreciación de que disponía la Comisión en este ámbito en virtud del artículo 14 de las normas marco parece haberse ejercido en el sentido de que la Comisión decidió que era necesario establecer regímenes de seguro complementarios. Es difícil entender por qué estas disposiciones deberían haberse establecido si la Comisión hubiera considerado que el régimen legal aplicable en Austria era suficiente para conceder el nivel de protección social que consideraba apropiado para su personal local. El examen del artículo 25 de las Condiciones Específicas refuerza esta conclusión. Esta disposición detalla claramente los beneficios que la Comisión pretendía conferir a su personal local en caso de incapacidad temporal para trabajar sin dejar ningún espacio significativo para el ejercicio de la discrecionalidad por parte de la Comisión. Por cierto, de su respuesta a la solicitud de información adicional del Defensor del Pueblo parece desprenderse que la Comisión ya no niega que tiene la obligación de establecer estos regímenes de seguro complementarios.
1.5 Aunque la Comisión no se basa directamente en el artículo 38 de las Condiciones Particulares, según el cual las disposiciones de los artículos 25, 27 y 28 «entrarán en vigor y surtirán efecto en la fecha en que surtan efecto las pólizas de seguro a que se refieren estos artículos», el Defensor del Pueblo considera útil señalar que este artículo no puede interpretarse en el sentido de que la Comisión es libre de establecer o no los regímenes de seguro pertinentes. Tal interpretación negaría efectivamente cualquier efecto útil a los artículos 25, 27 y 28. Por lo tanto, debe suponerse que esta disposición tenía por objeto garantizar que la Comisión dispusiera de tiempo suficiente para establecer estos regímenes complementarios de seguro.
1.6 El Defensor del Pueblo considera que la Comisión no ha demostrado por qué el establecimiento de regímenes de seguro complementario para su personal local debería ser una causa de conflicto con otros agentes. El argumento de los denunciantes de que estos otros agentes son funcionarios que gozan de un grado de protección social muy superior al del personal local es verosímil y no ha sido refutado por la Comisión.
1.7 El Defensor del Pueblo señala, además, que el hecho de que la Comisión no haya establecido los regímenes de seguro complementario para su personal en Austria no se debe a la adhesión de este país a la UE y que los cambios necesarios parecen confirmarse por el enfoque de la Comisión hacia su personal local en Suecia. Los denunciantes explican, sin que la Comisión lo contradiga, que las prestaciones sociales complementarias para su personal local en la delegación de Estocolmo se habían acordado poco antes de la adhesión de Suecia a la UE y se han concedido desde el 1 de enero de 1997.
1.8 En estas circunstancias, el Defensor del Pueblo concluye que las condiciones específicas que entraron en vigor el 1 de mayo de 1994 obligaron a la Comisión a establecer, en un plazo razonable, regímenes de seguro complementario para su personal local en Austria. El Defensor del Pueblo considera que un período de más de seis años supera con creces lo que puede considerarse razonable, a menos que existan circunstancias especiales que justifiquen tal retraso.
1.9 En su dictamen, la Comisión parece referirse a dificultades técnicas y financieras. Sin embargo, el Defensor del Pueblo considera que la Comisión no ha demostrado que el retraso excesivo que se ha producido se deba a tales dificultades. El único ejemplo concreto presentado por la Comisión se refiere a una nota elaborada por ella a mediados de 1999, según la cual las ofertas de seis de las siete compañías de seguros habían sido inadecuadas, ya que no se ajustaban a las disposiciones de las Condiciones Específicas. Cabe señalar, sin embargo, que este ejemplo se refiere únicamente a uno de los regímenes de seguro complementario de que se trata, es decir, el previsto en el artículo 25 de las Condiciones Específicas. Dado que las ofertas pertinentes no parecen haberse obtenido hasta 1999, el Defensor del Pueblo considera además que la falta de idoneidad de estas ofertas no puede explicar el retraso que ya se había producido antes de 1999.
1.10 La Comisión también parece sugerir que el retraso en el establecimiento de los regímenes de seguro complementario se debe, al menos en cierta medida, a la falta de cooperación por parte del personal local en Austria. El Defensor del Pueblo considera que la Comisión no ha presentado ninguna prueba sustancial que respalde tal conclusión. Por el contrario, el Defensor del Pueblo señala que el personal local no sólo ha pedido a la Comisión, en varias ocasiones, que trate el asunto con carácter prioritario, sino que también ha hecho propuestas que parecen constructivas, en particular en mayo de 1994 (cuando se presentaron ofertas específicas de las compañías de seguros) y en octubre de 1997 (cuando el personal local informó a la administración sobre la compañía de seguros que preferían).
1.11 La conclusión del Defensor del Pueblo es, por lo tanto, que la Comisión no ha establecido regímenes de seguro complementario para su personal local que trabaja en su delegación (a partir del 1 de enero de 1995: representación) en Austria, de conformidad con las Condiciones Específicas, y que esto constituye un caso de mala administración.
2 Conclusión
Por lo tanto, el Defensor del Pueblo considera que el enfoque de la Comisión en el presente asunto dio lugar a un caso de mala administración. Dado que no es posible encontrar una solución amistosa, el Defensor del Pueblo presenta un proyecto de recomendación a la Comisión. Al hacerlo, debe tenerse en cuenta el hecho de que el establecimiento tardío de los regímenes complementarios de seguro pertinentes como tales no remediará necesariamente todas las consecuencias negativas del retraso de la Comisión. Procede, por tanto, pedir a la Comisión que haga todo lo posible para que estos regímenes sean aplicables con efecto retroactivo.
Por consiguiente, el Defensor del Pueblo formula el siguiente proyecto de recomendación a la Comisión, de conformidad con el artículo 3, apartado 6, del Estatuto del Defensor del Pueblo:
El proyecto de recomendación
Se informará de este proyecto de recomendación a la Comisión y a los denunciantes. De conformidad con el apartado 6 del artículo 3 del Estatuto del Defensor del Pueblo, la Comisión enviará un dictamen motivado antes del 28 de febrero de 2001. El dictamen detallado podría consistir en la aceptación del proyecto de recomendación del Defensor del Pueblo y una descripción de cómo se ha aplicado.
Estrasburgo, 22 de noviembre de 2000
Jacob SÖDERMAN
RESUMEN
La denuncia en el presente asunto se refiere al hecho de que la Comisión Europea no haya establecido regímenes de seguro complementario para su personal local que trabaja en su delegación (a partir del 1 de enero de 1995: representación) en Austria. El artículo 14 del "Régimen marco por el que se fijan las condiciones de empleo de los agentes locales de la Comisión de las Comunidades Europeas destinados en terceros países" establece que la Comisión creará regímenes complementarios o independientes de seguro de enfermedad, accidente o invalidez o de pensiones cuando no exista un régimen local o cuando se considere que el régimen local es inadecuado. El 26 de abril de 1994, la Comisión adoptó las "Normas por las que se establecen las condiciones específicas de empleo de los agentes locales destinados en Austria". A falta de nuevas normas, estas disposiciones siguen siendo aplicables al personal que trabaja en la representación de la Comisión en Viena. Con arreglo a estas normas específicas, debían establecerse regímenes complementarios de seguro por incapacidad laboral temporal (artículo 25), invalidez y fallecimiento (artículo 28), así como jubilación (artículo 29). Ninguno de estos sistemas se había establecido cuando los demandantes recurrieron al Defensor del Pueblo en 1998.
El Defensor del Pueblo propuso, como solución amistosa, que la Comisión hiciera todo lo posible para establecer las pólizas de seguro complementarias con efecto retroactivo. En su respuesta, la Comisión informó al Defensor del Pueblo de que se había adoptado una decisión formal para establecer una póliza de seguro complementaria por incapacidad laboral temporal, tal como se establece en el artículo 25 de las Condiciones Específicas. Por lo que se refiere a los demás regímenes complementarios de seguro, prosiguieron los debates sobre la cuestión de la retroactividad sobre la base de ofertas concretas presentadas por las compañías de seguros. Según la Comisión, se preveía concluir este asunto a más tardar en julio de 1999.
Al parecer, en el momento en que el demandante presentó sus últimas observaciones al Defensor del Pueblo a finales de septiembre de 2000, la Comisión todavía no había celebrado estas pólizas de seguro complementarias.
Por consiguiente, el Defensor del Pueblo formula un proyecto de recomendación para que la Comisión haga todo lo posible por establecer lo antes posible las pólizas de seguro complementarias.
LA DENUNCIA
La denuncia fue presentada por dos agentes locales de la representación de la Comisión Europea en Viena (Austria). Esta representación es la sucesora de la delegación que la Comisión mantuvo en Austria antes de la adhesión de este país a las Comunidades Europeas el 1 de enero de 1995.
El artículo 14 del "Reglamento marco por el que se fijan las condiciones de empleo de los agentes locales de la Comisión de las Comunidades Europeas destinados en países terceros" (en lo sucesivo, "Reglamento marco") que se distribuyó el 22 de junio de 1990 dispone lo siguiente:
- «La Comisión será responsable de las cotizaciones a la seguridad social que deban abonar los empresarios con arreglo a las normas vigentes en el lugar en que el agente local deba desempeñar sus funciones.
- La Comisión creará un seguro de enfermedad, accidente o invalidez o un régimen de pensiones complementarios o independientes cuando no exista un régimen local o cuando se considere que el régimen local es inadecuado.
- Las contribuciones adeudadas por la Comisión y el agente local para sufragar los costes de cualquier régimen complementario o independiente serán determinadas por la autoridad facultada para celebrar los contratos de trabajo.»
El 26 de abril de 1994, la Comisión adoptó las "Normas por las que se establecen las condiciones específicas de contratación de los agentes locales destinados en Austria" (en lo sucesivo, "las condiciones específicas"), que entraron en vigor el 1 de mayo de 1994.
El artículo 25, apartado 1, de las presentes Condiciones Específicas establece que, sin perjuicio del régimen legal de seguro aplicable en Austria, los agentes locales que no puedan trabajar como consecuencia de una enfermedad o accidente seguirán teniendo derecho a una remuneración durante las primeras 6, 8, 10 o 12 semanas, en función del tiempo que hayan estado en servicio. A partir de la séptima, novena, undécima y decimotercera semana de incapacidad, respectivamente, el agente local percibirá un ingreso del 50 % de su remuneración durante un período complementario de cuatro semanas. Desde los períodos de intervención del régimen legal de seguro hasta el día 180, el agente local percibirá prestaciones de seguridad social que le darán derecho a una renta igual al 100 % del último sueldo base mensual percibido antes del momento de la incapacidad. De conformidad con el artículo 25, las condiciones de indemnización por lucro cesante de los períodos de incapacidad previstos por el régimen legal de seguros se establecerán en una compañía de seguros a la que esté afiliado el agente local.
El artículo 27 de las Condiciones Particulares establece que, en caso de invalidez permanente y total causada por enfermedad o accidente de trabajo, o en caso de fallecimiento, los agentes locales tendrán derecho a las prestaciones con arreglo a la póliza de seguro suscrita a tal efecto por la Comisión.
De conformidad con el artículo 28 de las Condiciones Específicas, los agentes locales percibirán una pensión de jubilación de conformidad con la póliza de seguro suscrita a tal efecto por la Comisión.
Las contribuciones a estos regímenes de seguro se establecen en el artículo 30 de las Condiciones Específicas. De conformidad con el apartado 2 del artículo 30, los agentes locales aportarán una contribución equivalente a un tercio de los costes del seguro a que se refiere el artículo 25. El artículo 30, apartado 3, establece que, con respecto a los riesgos a que se refieren los artículos 27 y 28 de las Condiciones Específicas, la contribución por pensión e invalidez-muerte ascenderá al 60 % para la Comisión y al 40 % para el agente local.
El artículo 38 de las Condiciones Particulares establece que las disposiciones de los artículos 25, 27 y 28 "entrarán en vigor y surtirán efecto en la fecha en que surtan efecto las pólizas de seguro a que se refieren estos artículos".
Según los denunciantes, la evolución posterior puede resumirse como sigue:
El 5 de mayo de 1994, el personal local presentó a la administración ofertas detalladas de tres compañías de seguros. En diciembre de 1994, la unidad encargada de la Dirección General I.A (2) de la Comisión pidió a la delegación de la Comisión que transmitiera las declaraciones de los agentes locales que debían estar cubiertos en las que estos últimos aceptaban estar cubiertos por el seguro de "enfermedad-accidente-incapacidad laboral" de Van Breda, una compañía de seguros. Poco después, los agentes locales firmaron los formularios correspondientes en lo que respecta a la garantía de ingresos en caso de incapacidad laboral y los entregaron al asistente administrativo de la delegación en Viena. Este último remitió estos formularios a la DG I.A el 1 de junio de 1995.
En una nota dirigida al asistente administrativo de la delegación con fecha de 4 de julio de 1995, la DG I.A declaró que el personal local que trabajaba en Viena no debía estar cubierto por la póliza de seguro ofrecida por Van Breda. Se invitó a la delegación a presentar, junto con la DG X (3), nuevas propuestas a la DG I.A y a la DG IX (la Dirección General encargada de la Administración y el Personal).
Con ocasión de una reunión con todos los agentes locales que trabajan en Viena a principios de marzo de 1996 y en presencia del asistente administrativo en la representación, el Sr. Walker, jefe de personal de la DG X, invitó a los agentes locales a presentar nuevas propuestas. Estas propuestas deberían basarse en dos opciones, con efecto retroactivo a partir del 1 de mayo de 1994 y del 1 de enero de 1996, respectivamente. En una nota dirigida al asistente administrativo en la representación de 26 de marzo de 1996, el Sr. Walker expresó la opinión de que la cuestión de las pólizas de seguro complementarias no había sido tratada más a fondo por la DG I.A, habida cuenta de que la responsabilidad del personal local había sido transferida a la DG IX y a la DG X. El Sr. Walker pidió al destinatario de su nota que diera prioridad a este asunto.
En agosto de 1996, los funcionarios locales de Viena presentaron a la representación tres propuestas actualizadas que tenían en cuenta las dos opciones mencionadas. En diciembre de 1996, el personal local presentó una comparación entre los servicios ofrecidos por las tres compañías de seguros y expresó su preferencia por dos de estas ofertas. Pidieron una vez más que se establecieran rápidamente las pólizas de seguro complementarias. Otra petición en ese sentido se hizo en una nota que el personal local presentó a la representación el 21 de abril de 1997.
Mediante nota de 21 de abril de 1997, el Sr. Käfer, jefe de administración de la representación, solicitó a los agentes locales que le facilitaran, a más tardar el 28 de abril de 1997, el nombre de una única compañía de seguros para que pudieran iniciarse las negociaciones. El 24 de abril de 1997, los agentes locales escribieron al Sr. Käfer y propusieron que se entablaran negociaciones sobre la base de las ofertas presentadas por dos empresas. Los agentes locales consideraron que no estaban en condiciones de decidir qué oferta debía elegirse y consideraron que esta decisión debía dejarse en manos de los expertos de la Comisión en la materia. El Sr. Käfer informó al Sr. Walker de los nombres de las dos sociedades en una nota de 13 de mayo de 1997. En su respuesta de 16 de mayo de 1997, el Sr. Walker subrayó que la representación debía adoptar una decisión sobre la empresa que debía elegirse para permitir la continuación del procedimiento.
En una nota de 22 de octubre de 1997 dirigida al Sr. Käfer, los agentes locales sostuvieron que debían entablarse negociaciones con una compañía de seguros llamada BVP y que los servicios de la Comisión debían dar prioridad a esta cuestión.
LA INVESTIGACIÓN
En
su dictamen, la Comisión formuló las siguientes observaciones:
Tras la adhesión de Austria a la UE el 1 de enero de 1995, la delegación de la Comisión se convirtió en una representación que implicó varios cambios en las normas que debían aplicarse. En este marco, la Comisión estaba revisando las condiciones específicas de empleo del personal local destinado en Austria. Los representantes del personal y la administración estaban tratando de llegar a un acuerdo sobre todos estos problemas en el marco de un grupo de estudio conjunto. Hasta que se llevó a cabo esta revisión, las Condiciones Específicas que se habían adoptado teniendo en cuenta la situación del personal local en un Estado no miembro seguían siendo aplicables provisionalmente.
Del artículo 14 de la Reglamentación marco se desprende que la creación de regímenes complementarios de seguro depende de la cobertura insuficiente ofrecida por el régimen local. Por consiguiente, sobre la base del artículo 14 de las normas marco, la Comisión no puede ser considerada responsable de la no aplicación de los artículos 25, 27 y 28 de las condiciones específicas.
También debía tenerse en cuenta el margen de interpretación de que disponía la Comisión en la materia. Dado que la creación de regímenes complementarios de seguro estaba vinculada a una evaluación negativa del régimen local, la Comisión tuvo que actuar con prudencia, en particular en el caso de un país que se había convertido en Estado miembro. El establecimiento de regímenes de seguro complementario que se limitaban a determinados miembros del personal (en el presente caso, el personal local) era una causa de posible conflicto entre los beneficiarios y el resto del personal y, por lo tanto, debía tratarse con especial atención.
La Comisión debía garantizar una transición coherente con el régimen aplicable en todos los demás Estados miembros. Por este motivo, y con el fin de dotar a su personal de un alto nivel de protección social, la Comisión había manifestado su intención de establecer regímenes de seguro complementario en la medida de lo posible, siempre que se mantuviera la homogeneidad del sistema. Esta intención se vio confirmada por las medidas adoptadas por la Comisión a este respecto ya desde 1994. Sin embargo, todavía no ha sido posible llegar a un acuerdo sobre las condiciones técnicas y financieras en las que podrían funcionar esos regímenes complementarios de seguro.
La Comisión velará por que los funcionarios locales de Viena se beneficien de planes de seguro complementarios tan pronto como se aprueben las nuevas normas. La cuestión de la fecha en que deberían surtir efecto y de sus repercusiones financieras formaba parte de los debates del grupo de estudio mencionado anteriormente.
Observaciones de los denunciantes En sus observaciones, los denunciantes mantuvieron su denuncia y formularon las siguientes observaciones adicionales:
Las Condiciones Específicas habían entrado en vigor en un momento en que tanto la Comisión como su personal local en Viena tenían claro que Austria se incorporaría en breve a las Comunidades Europeas. La adhesión de Austria no había modificado el hecho de que la protección social ofrecida por el régimen legal era insuficiente. Por lo que se refiere al personal local de las delegaciones de Finlandia y Suecia, se habían acordado prestaciones sociales complementarias poco antes de la adhesión de estos países. Estas prestaciones se proporcionaron al personal local de la representación en Estocolmo desde el 1o de enero de 1997. En el caso de la representación en Helsinki, tales pólizas de seguro aún no se habían celebrado por la única razón de que el personal local no se sentía capaz de proporcionar la contribución financiera que se había establecido en las condiciones específicas que les eran aplicables. Por lo tanto, existe una clara discriminación contra el personal local de la Comisión que trabaja en Viena.
La concesión de prestaciones complementarias al personal local no causaría conflictos con los demás agentes de la Comisión que trabajan en Viena. Estos otros agentes eran funcionarios públicos que gozaban de un grado de protección social muy superior al del personal local. Sorprende que la Comisión no haya planteado este y otros argumentos hasta ahora.
El retraso no se debió a problemas técnicos, sino a que los servicios de la Comisión no proporcionaron los medios necesarios en el presupuesto. No es apropiado debatir nuevas normas mientras las antiguas no se apliquen correctamente.
LOS ESFUERZOS DEL PUEBLO PARA LOGRAR UNA SOLUCIÓN AMIGOSA
Tras un cuidadoso examen
de la opinión y las observaciones, el Defensor del Pueblo no estaba convencido de que la Comisión hubiera respondido adecuadamente a las alegaciones del demandante.
La posibilidad de una solución amistosa
El 31 de marzo de 1999, el Defensor del Pueblo presentó a la Comisión una propuesta de solución amistosa. En su carta, el Defensor del Pueblo invitó a la Comisión a hacer todo lo posible para establecer las pólizas de seguro complementarias con efecto retroactivo.
En su respuesta de 1 de junio de 1999, la Comisión señaló que las cuestiones pertinentes se habían debatido ampliamente con los agentes locales los días 16 y 17 de marzo de 1999. En esa ocasión, se había adoptado una decisión formal por la que se establecía una póliza de seguro complementaria por incapacidad temporal para el trabajo, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 25 de las Condiciones Particulares. Por lo que se refiere a los demás regímenes complementarios de seguro, prosiguieron los debates sobre la cuestión de la retroactividad sobre la base de ofertas concretas presentadas por las compañías de seguros. En la reunión de marzo, la administración había propuesto finalizar este asunto en julio de 1999 a más tardar.
En sus observaciones sobre esta carta, los demandantes informaron al Defensor del Pueblo de que, el 4 de septiembre de 1999, la representación en Viena había dirigido una nota a su personal local en la que explicaba que aún no se había celebrado ninguna póliza de seguro complementaria por incapacidad temporal para trabajar. Según esta nota, se había pedido a siete compañías de seguros que presentaran propuestas. Seis de estas propuestas habían sido inadecuadas, ya que no cubrían los beneficios descritos en el artículo 25 de las Condiciones Específicas. La oferta restante cubría estos beneficios, pero no recibió la aprobación de la representación, ya que habría dado lugar a beneficios que eran más altos que el salario mensual básico. Según los denunciantes, no parecía haberse realizado ningún progreso con respecto a los demás regímenes de seguro complementario.
PREGUNTAS ADICIONALES
En vista
de lo anterior, el Defensor del Pueblo concluyó que necesitaba más información para tramitar la reclamación. Por consiguiente, pide a la Comisión (1) que especifique si considera o no que el artículo 14 de la Reglamentación marco, por sí solo o en relación con los artículos 25, 27 y 28 de las Condiciones Particulares, la obliga a proporcionar pólizas de seguro complementarias para su personal local en Austria; (2) que informe al Defensor del Pueblo sobre las medidas que ha adoptado para aplicar la decisión adoptada en marzo de 1999 de celebrar una póliza de seguro complementaria por incapacidad laboral, tal como se establece en el artículo 25 de las Condiciones Particulares; (3) que facilite información sobre la evolución de los debates relativos a las prestaciones complementarias relativas a las pensiones de jubilación, invalidez y fallecimiento desde la carta de la Comisión de 1 de junio de 1999; y (4) que facilite un calendario claro para la adopción de nuevas medidas en la materia.
Respuesta de la Comisión En
su respuesta, la Comisión formuló las siguientes observaciones:
El artículo 14 de la Reglamentación Marco, aun cuando se examinara a la luz de los artículos 25, 27 y 28 de las Condiciones Específicas, no implicaba una obligación automática, dado que la creación de regímenes complementarios de seguro dependía del carácter inadecuado de la cobertura ofrecida por el régimen local. La Comisión reiteró su intención de establecer regímenes de seguro complementario para el personal local en la medida de lo posible, siempre que se mantuviera una cierta homogeneidad del sistema en todos los Estados miembros. Por lo que se refiere a los agentes locales en Viena, la Comisión ya había decidido que deberían poder acogerse a regímenes de seguro complementarios.
Por lo que se refiere a la póliza de seguro complementaria por incapacidad temporal para el trabajo, ninguna de las principales compañías de seguros presentes en el mercado austriaco había podido ofrecer prestaciones de conformidad con las normas establecidas en el artículo 25 de las condiciones específicas. Sin embargo, gracias a los repetidos esfuerzos de la administración, la empresa Merkur finalmente pudo presentar una oferta adecuada que se había transmitido a la representación en Viena el 8 de marzo de 2000 con vistas a obtener el acuerdo preliminar del personal local. El 5 de abril de 2000, diez de los once agentes locales estaban de acuerdo con esta propuesta, a reserva de las respuestas a las preguntas formuladas en la nota del Sr. L. de 26 de abril de 2000. La empresa Merkur había respondido a todas estas preguntas el 16 de mayo de 2000, y las respuestas se habían transmitido al personal local ese mismo día. Sin embargo, a pesar de varios recordatorios, los miembros del personal local aún no habían expresado su acuerdo con la oferta presentada por la empresa Merkur.
A raíz de una nueva misión de los servicios competentes a Viena los días 16 y 17 de mayo de 2000, los agentes locales expresaron su deseo de que se llevara a cabo un nuevo estudio de mercado para determinar las compañías de seguros que podrían ofrecer pólizas de seguro complementarias en materia de invalidez, fallecimiento y jubilación que se ajustarían a las condiciones establecidas en las Condiciones Específicas. Esta propuesta había sido aceptada. El estudio de mercado sería realizado por la administración. Cabe recordar que se había pedido reiteradamente al personal local que indicara su preferencia sobre la base de una lista de cinco empresas. También se decidió asignar, con sujeción a la disponibilidad presupuestaria, una suma de 1 500 euros para contratar los servicios de un experto en cuestiones de seguros, según lo solicitado por el personal local en Viena. Sobre la base de los resultados de este estudio de mercado, en breve se presentará una propuesta definitiva al personal local. Sin embargo, la Comisión no pudo proporcionar fechas precisas para sus acciones futuras, dado que algunos elementos, como las respuestas de las compañías de seguros, escapaban a su control.
Observaciones de los denunciantes En sus observaciones, los denunciantes señalaron que, por lo que se refiere a la póliza de seguro complementario por incapacidad temporal para el trabajo, la Comisión, en una nota de 8 de junio de 2000, había pedido a su representación en Viena que confirmara que el personal local había aprobado el seguro complementario ofrecido por la empresa Merkur. La representación en Viena había remitido esta nota al personal local el 15 de junio de 2000. Según los denunciantes, los agentes locales confirmaron en una nota de 15 de junio de 2000 que estaban de acuerdo con dicha oferta. Uno de estos miembros había dado un acuerdo condicional, mientras que otro había declarado que quería prescindir de este seguro.
En cuanto a las pólizas de seguro complementarias en materia de invalidez, fallecimiento y jubilación, los demandantes señalaron que ya en mayo de 1994 los agentes locales habían presentado tres ofertas detalladas de las compañías de seguros, y que ya en su nota de 22 de octubre de 1997 habían sugerido el nombre de la compañía de seguros que preferían.
Los denunciantes subrayaron que su principal interés era que los regímenes complementarios de seguro se establecieran lo antes posible y que estos regímenes entraran en vigor con carácter retroactivo.
LA DECISIÓN
1 Inexistencia de regímenes complementarios
de seguro 1.1 Los demandantes, dos agentes locales de la representación de la Comisión en Viena, alegan que la Comisión no ha establecido regímenes complementarios de seguro para su personal local que trabaja en su delegación (a partir del 1 de enero de 1995: representación) en Austria. Se refieren a las "Normas por las que se establecen las condiciones específicas de contratación de los agentes locales destinados en Austria" (en lo sucesivo, "las condiciones específicas"), adoptadas por la Comisión el 26 de abril de 1994. Con arreglo a estas normas específicas, debían establecerse regímenes complementarios de seguro por incapacidad laboral temporal (artículo 25), invalidez y fallecimiento (artículo 28), así como jubilación (artículo 29). Según los denunciantes, todavía no se ha establecido ninguno de estos regímenes complementarios de seguro.
1.2 La Comisión afirma que la adhesión de Austria a la UE supuso varios cambios en las normas que debían aplicarse. Según la Comisión, sigue participando en el proceso de revisión de las condiciones específicas de empleo del personal local destinado en Austria. La Comisión se remite asimismo a las "Normas marco por las que se establecen las condiciones de empleo de los agentes locales de la Comisión de las Comunidades Europeas destinados en terceros países" (en lo sucesivo, las "Normas marco") que sirvieron de base para la adopción de las condiciones específicas. El artículo 14 de la Reglamentación marco establece que la Comisión creará un seguro de enfermedad, accidente o invalidez o un régimen de pensiones complementarios o independientes cuando no exista un régimen local o cuando se considere que el régimen local es inadecuado. La Comisión alega que, por lo tanto, no puede ser considerada responsable de la no aplicación de los artículos 25, 27 y 28 de las Condiciones Específicas. Alega que, habida cuenta de que el establecimiento de regímenes complementarios de seguro está vinculado a una evaluación negativa del régimen nacional, tuvo que actuar con prudencia, en particular en el caso de un país que posteriormente se había adherido a la Unión. No obstante, la Comisión señala que tiene la intención de establecer regímenes complementarios de seguro en la medida de lo posible, siempre que se mantenga la homogeneidad del sistema. Sin embargo, todavía no ha sido posible llegar a un acuerdo sobre las condiciones técnicas y financieras en las que podrían funcionar esos regímenes complementarios de seguro. Por último, la Comisión señala su margen de interpretación en la materia y alega que el establecimiento de regímenes de seguro complementarios que se limitan a determinados miembros del personal es una causa de conflicto potencial entre los beneficiarios y el resto del personal.
1.3 El Defensor del Pueblo observa que la Comisión está de acuerdo en que las condiciones específicas sigan siendo aplicables al personal local en Viena hasta que sean sustituidas por nuevas normas. Por lo tanto, son estas normas las que deben examinarse aquí. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo considera que la declaración de la Comisión en su dictamen según la cual garantizaría que el personal local de Viena se beneficiaría de regímenes de seguro complementarios tan pronto como se adoptaran nuevas normas carece de pertinencia para el examen de la presente reclamación.
1.4 La Comisión señala acertadamente que, de conformidad con el artículo 14 de la Reglamentación marco, se crearán regímenes complementarios de seguro cuando no exista un régimen local o cuando se considere que el régimen local es inadecuado. El Defensor del Pueblo también está de acuerdo con la opinión de la Comisión de que dispone de un margen de apreciación en este asunto y de que debe proceder con prudencia, en particular en el caso de un país que se haya adherido posteriormente a la UE. No obstante, el Defensor del Pueblo considera que estos argumentos no parecen pertinentes en el presente contexto. En las condiciones específicas adoptadas en 1994, la Comisión aceptó que su personal local en Austria se beneficiara de los regímenes de seguro complementario establecidos en los artículos 25, 27 y 28 de estas normas. Así pues, la facultad de apreciación de que disponía la Comisión en este ámbito en virtud del artículo 14 de las normas marco parece haberse ejercido en el sentido de que la Comisión decidió que era necesario establecer regímenes de seguro complementarios. Es difícil entender por qué estas disposiciones deberían haberse establecido si la Comisión hubiera considerado que el régimen legal aplicable en Austria era suficiente para conceder el nivel de protección social que consideraba apropiado para su personal local. El examen del artículo 25 de las Condiciones Específicas refuerza esta conclusión. Esta disposición detalla claramente los beneficios que la Comisión pretendía conferir a su personal local en caso de incapacidad temporal para trabajar sin dejar ningún espacio significativo para el ejercicio de la discrecionalidad por parte de la Comisión. Por cierto, de su respuesta a la solicitud de información adicional del Defensor del Pueblo parece desprenderse que la Comisión ya no niega que tiene la obligación de establecer estos regímenes de seguro complementarios.
1.5 Aunque la Comisión no se basa directamente en el artículo 38 de las Condiciones Particulares, según el cual las disposiciones de los artículos 25, 27 y 28 «entrarán en vigor y surtirán efecto en la fecha en que surtan efecto las pólizas de seguro a que se refieren estos artículos», el Defensor del Pueblo considera útil señalar que este artículo no puede interpretarse en el sentido de que la Comisión es libre de establecer o no los regímenes de seguro pertinentes. Tal interpretación negaría efectivamente cualquier efecto útil a los artículos 25, 27 y 28. Por lo tanto, debe suponerse que esta disposición tenía por objeto garantizar que la Comisión dispusiera de tiempo suficiente para establecer estos regímenes complementarios de seguro.
1.6 El Defensor del Pueblo considera que la Comisión no ha demostrado por qué el establecimiento de regímenes de seguro complementario para su personal local debería ser una causa de conflicto con otros agentes. El argumento de los denunciantes de que estos otros agentes son funcionarios que gozan de un grado de protección social muy superior al del personal local es verosímil y no ha sido refutado por la Comisión.
1.7 El Defensor del Pueblo señala, además, que el hecho de que la Comisión no haya establecido los regímenes de seguro complementario para su personal en Austria no se debe a la adhesión de este país a la UE y que los cambios necesarios parecen confirmarse por el enfoque de la Comisión hacia su personal local en Suecia. Los denunciantes explican, sin que la Comisión lo contradiga, que las prestaciones sociales complementarias para su personal local en la delegación de Estocolmo se habían acordado poco antes de la adhesión de Suecia a la UE y se han concedido desde el 1 de enero de 1997.
1.8 En estas circunstancias, el Defensor del Pueblo concluye que las condiciones específicas que entraron en vigor el 1 de mayo de 1994 obligaron a la Comisión a establecer, en un plazo razonable, regímenes de seguro complementario para su personal local en Austria. El Defensor del Pueblo considera que un período de más de seis años supera con creces lo que puede considerarse razonable, a menos que existan circunstancias especiales que justifiquen tal retraso.
1.9 En su dictamen, la Comisión parece referirse a dificultades técnicas y financieras. Sin embargo, el Defensor del Pueblo considera que la Comisión no ha demostrado que el retraso excesivo que se ha producido se deba a tales dificultades. El único ejemplo concreto presentado por la Comisión se refiere a una nota elaborada por ella a mediados de 1999, según la cual las ofertas de seis de las siete compañías de seguros habían sido inadecuadas, ya que no se ajustaban a las disposiciones de las Condiciones Específicas. Cabe señalar, sin embargo, que este ejemplo se refiere únicamente a uno de los regímenes de seguro complementario de que se trata, es decir, el previsto en el artículo 25 de las Condiciones Específicas. Dado que las ofertas pertinentes no parecen haberse obtenido hasta 1999, el Defensor del Pueblo considera además que la falta de idoneidad de estas ofertas no puede explicar el retraso que ya se había producido antes de 1999.
1.10 La Comisión también parece sugerir que el retraso en el establecimiento de los regímenes de seguro complementario se debe, al menos en cierta medida, a la falta de cooperación por parte del personal local en Austria. El Defensor del Pueblo considera que la Comisión no ha presentado ninguna prueba sustancial que respalde tal conclusión. Por el contrario, el Defensor del Pueblo señala que el personal local no sólo ha pedido a la Comisión, en varias ocasiones, que trate el asunto con carácter prioritario, sino que también ha hecho propuestas que parecen constructivas, en particular en mayo de 1994 (cuando se presentaron ofertas específicas de las compañías de seguros) y en octubre de 1997 (cuando el personal local informó a la administración sobre la compañía de seguros que preferían).
1.11 La conclusión del Defensor del Pueblo es, por lo tanto, que la Comisión no ha establecido regímenes de seguro complementario para su personal local que trabaja en su delegación (a partir del 1 de enero de 1995: representación) en Austria, de conformidad con las Condiciones Específicas, y que esto constituye un caso de mala administración.
2 Conclusión
Por lo tanto, el Defensor del Pueblo considera que el enfoque de la Comisión en el presente asunto dio lugar a un caso de mala administración. Dado que no es posible encontrar una solución amistosa, el Defensor del Pueblo presenta un proyecto de recomendación a la Comisión. Al hacerlo, debe tenerse en cuenta el hecho de que el establecimiento tardío de los regímenes complementarios de seguro pertinentes como tales no remediará necesariamente todas las consecuencias negativas del retraso de la Comisión. Procede, por tanto, pedir a la Comisión que haga todo lo posible para que estos regímenes sean aplicables con efecto retroactivo.
Por consiguiente, el Defensor del Pueblo formula el siguiente proyecto de recomendación a la Comisión, de conformidad con el artículo 3, apartado 6, del Estatuto del Defensor del Pueblo:
El proyecto de recomendación
- La Comisión Europea debe hacer todo lo posible para garantizar que los regímenes complementarios de seguro para su personal local en Austria se establezcan lo antes posible de conformidad con las "Normas por las que se establecen las condiciones específicas de empleo de los agentes locales destinados en Austria", adoptadas por la Comisión el 26 de abril de 1994 y con efecto retroactivo.
Se informará de este proyecto de recomendación a la Comisión y a los denunciantes. De conformidad con el apartado 6 del artículo 3 del Estatuto del Defensor del Pueblo, la Comisión enviará un dictamen motivado antes del 28 de febrero de 2001. El dictamen detallado podría consistir en la aceptación del proyecto de recomendación del Defensor del Pueblo y una descripción de cómo se ha aplicado.
Estrasburgo, 22 de noviembre de 2000
Jacob SÖDERMAN
(1) Decisión 94/262, de 9 de marzo de 1994, del Parlamento Europeo sobre el Reglamento y las condiciones generales de ejercicio de las funciones del Defensor del Pueblo, DO L 113, p. 15.
(2) La Dirección General que (junto con la DG I.B) era responsable de Relaciones Exteriores.
(3) Dirección General de Información, Comunicación, Cultura y Medios Audiovisuales.