Hecho de conformidad con el artículo 4, apartado 1, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo ^[1]

Antecedentes de la denuncia

1. El 8 de noviembre de 2018, el denunciante presentó una denuncia por infracción ante la Comisión Europea contra España. Al denunciante le preocupaba que, a raíz de los cambios legislativos introducidos en 2014 en la Ley de Puertos española [2], la autoridad portuaria de las Islas Baleares ampliara, sin un procedimiento de selección abierto y durante un período excesivo, la duración de las «concesiones»[3] para llevar a cabo actividades de deportes acuáticos recreativos de dominio público portuario. En su denuncia por infracción, el denunciante alegó, en esencia, que dichos cambios legislativos y la ampliación, por parte de la autoridad portuaria de las Islas Baleares, de la duración de las concesiones infringían los artículos 49, 56 y 106 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

2. El 4 de julio de 2019, el denunciante se puso en contacto con la Dirección General de Competencia de la Comisión («DG COMP») para preguntarle sobre el estado de su denuncia de infracción. Ese mismo día, un representante de la DG COMP informó al denunciante de que su denuncia estaba siendo tramitada por la Dirección General de Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes («DG GROW»), que se le había asignado el número de referencia CHAP(2018)03728 y que su correo electrónico de 4 de julio de 2019 había sido remitido a la DG GROW.

3. El 6 de noviembre de 2019, la DG GROW informó al denunciante de que, dado que las cuestiones planteadas en su denuncia por infracción requerían una evaluación más detallada, no había estado en condiciones de tomar la decisión de emitir una carta de emplazamiento o de archivar el asunto en el plazo de un año a partir de la fecha de registro de la denuncia [4]. La DG GROW dijo que mantendría informado al reclamante sobre el estado de la reclamación una vez que se hubiera tomado una decisión sobre la línea a seguir.

4. El 29 de septiembre de 2020, el denunciante se puso en contacto con la DG GROW para preguntarle sobre el estado de su denuncia de infracción y le instó a actuar contra España. El 2 de octubre de 2020, la DG GROW reiteró que la denuncia por infracción requería una evaluación más detallada y que mantendría informado al reclamante una vez que se hubiera tomado una decisión sobre la línea a seguir.

5. El 19 de octubre de 2020, el denunciante escribió a la DG GROW diciendo que era difícil entender por qué la DG GROW tardaba tanto en evaluar su denuncia por infracción.

6. El 18 de noviembre de 2020, la DG GROW invitó al denunciante a compartir con él cualquier información que pudiera tener sobre la importancia económica de las concesiones mencionadas en su denuncia por infracción y sobre cualquier ampliación reciente de la duración de las concesiones en cuestión.

7. El 7 de enero de 2021, el denunciante compartió con la DG GROW la información solicitada.

8. El 9 de abril de 2021, la DG GROW informó al denunciante de que había transferido su denuncia de infracción al procedimiento EU Pilot [5] EUP(2021)9949.

9. El 30 de marzo de 2022, el denunciante escribió a la DG GROW y subrayó que había transcurrido un año desde la apertura del procedimiento EU Pilot y tres años desde la presentación de su denuncia de infracción.

10. El 22 de abril de 2022, la DG GROW informó al reclamante de que el diálogo con España, en el contexto del procedimiento EU Pilot, seguía siendo pertinente. La DG GROW informó además al denunciante de que varios servicios de la Comisión estaban trabajando en la denuncia por infracción, dada la complejidad de las cuestiones que planteaba, lo que explicaba el retraso en la evaluación de la denuncia.

11. El 3 de noviembre de 2022, el denunciante escribió a la DG GROW y reiteró su preocupación por el tiempo que tardaba en tramitar el procedimiento EU Pilot.

12. El 11 de noviembre de 2022, la DG GROW informó al denunciante de que varios servicios de la Comisión seguían participando en el análisis de las respuestas facilitadas por España en el contexto del procedimiento EU Pilot. En cuanto a los próximos pasos, la DG GROW dijo que la Comisión podría enviar una carta de emplazamiento a España o cerrar el caso del denunciante.

13. El 21 de febrero de 2023, el denunciante escribió a la DG GROW y señaló que, el 15 de febrero de 2023, la Comisión había incoado un procedimiento de infracción [INFR(2022)4121] enviando una carta de emplazamiento a España por no haber garantizado un procedimiento de selección transparente e imparcial para la concesión de concesiones relativas a las zonas costeras.[6] El denunciante alegó que los hechos que habían llevado a la incoación de este procedimiento de infracción contra España eran muy similares a los descritos en su denuncia de infracción. Según ellos, la única diferencia entre los dos casos era que su caso se refería a las concesiones en el dominio público portuario, mientras que el procedimiento de infracción se refería a las concesiones en el dominio público marítimo-terrestre, fuera de los puertos. Por lo tanto, el denunciante alegó que la Comisión debería seguir el razonamiento que condujo a la incoación del procedimiento de infracción contra España también en su caso. El denunciante reiteró su preocupación por los retrasos injustificados en la evaluación de su denuncia de infracción.

14. El 4 de abril de 2023, en el contexto de una respuesta a una solicitud de acceso público a documentos, la DG GROW informó al denunciante de que el procedimiento de infracción contra España abarcaba exclusivamente la prórroga de concesiones en virtud de la Ley de Costas española, y no la prórroga de concesiones reguladas por la Ley de Puertos española.

15. Insatisfecho con el tiempo empleado por la Comisión para evaluar su denuncia de infracción y con la forma en que se comunicó con ellos sobre el asunto, el reclamante recurrió al Defensor del Pueblo en julio de 2025.

La investigación

16. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre el tiempo que tardó la Comisión en finalizar su evaluación de la reclamación por infracción y sobre la forma en que se comunicó con el reclamante sobre el asunto.

17. En el transcurso de la investigación, el 1 de diciembre de 2025, la Comisión facilitó al denunciante información actualizada sobre la situación de su evaluación de la denuncia de infracción. La Comisión informó al denunciante de que, en 2022, había cerrado el diálogo EU Pilot que había abierto en abril de 2021 y que, en mayo de 2025, otro departamento de la Comisión, la DG MOVE, se hizo cargo de la tramitación de la denuncia de infracción de la DG GROW. La Comisión informó además al denunciante de que volvería a ponerse en contacto con ellos una vez que se hubiera adoptado una decisión sobre el seguimiento.

18. También en el curso de la investigación, el Defensor del Pueblo recibió la respuesta de la Comisión sobre la reclamación. El equipo de investigación de la Defensora del Pueblo también inspeccionó el expediente de la Comisión sobre la reclamación por infracción. En el contexto de la inspección, el Defensor del Pueblo solicitó a la Comisión aclaraciones adicionales y la Comisión respondió a las preguntas del Defensor del Pueblo.

El tiempo empleado por la Comisión para evaluar la denuncia por infracción

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

19. El denunciante estaba preocupado por el retraso en la evaluación de su denuncia de infracción y por la forma en que la Comisión se había comunicado con ellos al respecto.

20. En su respuesta al Defensor del Pueblo, la Comisión explicó que, dado que la DG GROW es responsable de la aplicación de la Directiva 2006/123 [7] (en lo sucesivo, «Directiva de servicios») por parte de los Estados miembros, la reclamación por infracción se asignó inicialmente a la DG GROW, asociándose la DG MOVE a su tramitación.

21. Entre marzo y septiembre de 2022, tuvieron lugar varios intercambios entre la DG GROW y la DG MOVE durante los cuales la DG MOVE expresó dudas sobre la aplicabilidad del Reglamento 2017/352 [8] («el Reglamento de servicios portuarios») a los hechos descritos en la denuncia de infracción.

22. Por consiguiente, la DG GROW consideró que disponía de una sólida base jurídica, a saber, el artículo 12 de la Directiva de servicios, para proponer la continuación de un procedimiento relativo a la prórroga de la duración de las concesiones concedidas en virtud de la Ley de Costas española y, en consecuencia, la Comisión incoó el procedimiento de infracción [INFR(2022)4121] enviando una carta de emplazamiento a España en febrero de 2023. Sin embargo, la DG GROW decidió no proponer incluir en el procedimiento de infracción la prórroga de la duración de las concesiones concedidas en virtud de la Ley de Puertos española, dadas sus dudas sobre la aplicabilidad de la Directiva de servicios, así como las dudas de la DG MOVE sobre la aplicabilidad de la Directiva de servicios portuarios y la dificultad de perseguir un caso basado únicamente en el Derecho primario, a saber, el artículo 49 del TFUE, que requeriría probar la existencia de un determinado interés transfronterizo.

23. En abril de 2023, la DG GROW examinó la posibilidad de archivar la denuncia de infracción del denunciante, dada la aparente falta de una base jurídica sólida en el Derecho derivado de la UE. Sin embargo, a raíz de las respuestas facilitadas por España en el contexto del procedimiento de infracción INFR(2022)4121, la DG GROW decidió no hacerlo. Según la Comisión, en ese momento no se facilitó ninguna información al denunciante debido a su obligación de mantener la confidencialidad del contenido de los procedimientos de infracción en curso.

24. En el segundo semestre de 2024, un abogado español que representaba a un operador internacional de infraestructuras de transporte se puso en contacto con la DG GROW y la DG MOVE para señalar que la ampliación de las concesiones portuarias permitidas por la Ley de Puertos española había cerrado el mercado de servicios portuarios en España y que también se había ampliado una concesión para una terminal portuaria de carga en Tenerife, sin ninguna competencia abierta.

25. El 19 de diciembre de 2024, la DG GROW volvió a ponerse en contacto con la DG MOVE para debatir, en general, las implicaciones de la Ley de Puertos española y, más concretamente, la tramitación de la denuncia de infracción del denunciante y la información facilitada por el abogado español. Tras varios intercambios y una reunión entre la DG GROW y la DG MOVE, esta última aceptó, el 12 de mayo de 2025, la responsabilidad principal de tramitar la denuncia de infracción.

Evaluación del Defensor del Pueblo que dio lugar a una recomendación

26. La Comisión dispone de un amplio margen de apreciación a la hora de decidir si incoar un procedimiento de infracción y cuándo hacerlo.[9] Sin embargo, el Defensor del Pueblo considera desde hace mucho tiempo que, como cuestión de buena administración, la Comisión debe ser activa en la tramitación de las denuncias de infracción, y hacerlo en un plazo razonable y sin retrasos indebidos.[10]

27. Por regla general, la Comisión se ha comprometido a tomar decisiones sobre las denuncias de infracción, enviando una carta de emplazamiento al Estado miembro de que se trate o archivando la denuncia de infracción, en el plazo de un año a partir del registro de la denuncia de infracción.[11] En este caso, el denunciante presentó su denuncia de infracción hace más de siete años y la Comisión aún no ha finalizado su evaluación de la misma. Un retraso tan significativo solo puede justificarse si la Comisión está en condiciones de proporcionar razones específicas y válidas del tiempo necesario para tramitar el asunto [12].

28. La Defensora del Pueblo señala que, en abril de 2021, la Comisión transfirió la reclamación por infracción al procedimiento EU Pilot EUP(2021)9949, que se cerró a finales de 2022. Según lo establecido por la Comisión, el diálogo entre la Comisión y los Estados miembros, conocido como EU Pilot, se creó para resolver rápidamente las posibles infracciones del Derecho de la UE en una fase temprana en los casos adecuados. No se pretende añadir una etapa prolongada al proceso de infracción.[13] Se abren diálogos EU Pilot con vistas a finalizarlos en un plazo de nueve meses [14], siendo la siguiente etapa del procedimiento, como explicó la Comisión al denunciante en su correo electrónico de 11 de noviembre de 2022, la incoación del procedimiento de infracción mediante el envío de una carta de emplazamiento al Estado miembro de que se trate o el archivo de la denuncia de infracción.

29. En cuanto al procedimiento EU Pilot EUP(2021)9949, la Defensora del Pueblo señala que el diálogo comenzó más de dos años después de la presentación de la reclamación por infracción. En el contexto de investigaciones anteriores [15], el Defensor del Pueblo consideró que debían llevarse a cabo diálogos EU Pilot para que la Comisión pudiera cumplir el plazo de un año para finalizar su evaluación de la reclamación por infracción. Esto implica que el diálogo debe comenzar desde el principio. En una investigación anterior [16], el Defensor del Pueblo constató mala administración cuando la Comisión inició el diálogo EU Pilot once meses después de recibir la reclamación por infracción, lo que significa que no fue posible cumplir el plazo de un año para finalizar su evaluación de la reclamación por infracción, que aplica como norma general. En este caso, la Comisión no explicó, ni en su correspondencia con el reclamante ni en su respuesta al Defensor del Pueblo, por qué no pudo iniciar el procedimiento EU Pilot hasta dos años después de haber recibido la reclamación por infracción.

30. El Defensor del Pueblo señala además que, en este caso, el procedimiento EU Pilot duró veinte meses en lugar de nueve. La Comisión no explicó, ni en su correspondencia con el reclamante ni en su respuesta al Defensor del Pueblo, por qué el procedimiento EU Pilot duró tanto tiempo. Además, contrariamente a lo que la Comisión explicó al denunciante en su correo electrónico de 11 de noviembre de 2022, una vez concluido el procedimiento EU Pilot, la Comisión no archivó la denuncia de infracción del denunciante ni incoó un procedimiento de infracción contra España en relación con el asunto denunciado. La Comisión solo incoó un procedimiento de infracción contra España en relación con la prórroga de la duración de las concesiones concedidas en virtud de la Ley de Costas española, que no fue objeto de la denuncia de infracción del denunciante relativa a la Ley de Puertos española. Más de tres años después del cierre del procedimiento EU Pilot, la Comisión aún no ha finalizado su evaluación de la denuncia de infracción.  

31. A la luz de lo anterior, el Defensor del Pueblo considera que el tiempo empleado por la Comisión para iniciar el procedimiento EU Pilot y finalizarlo no era razonable.

32. Además, al Defensor del Pueblo le preocupa que, a pesar del cierre del procedimiento EU Pilot a finales del año 2022, la Comisión solo informara al reclamante sobre el cierre en diciembre de 2025. Esto es claramente lamentable y difícil de conciliar con las medidas adoptadas por la Comisión para mejorar la forma en que se comunica sobre los procedimientos de infracción.[17] La Comisión debe informar a los denunciantes a su debido tiempo no solo sobre la apertura de un procedimiento EU Pilot, sino también sobre su cierre. A continuación, el Defensor del Pueblo formulará la correspondiente sugerencia de mejora.

33. Al Defensor del Pueblo también le preocupa que, a raíz de la última respuesta enviada por España a la Comisión el 20 de diciembre de 2021 en el contexto del procedimiento EU Pilot, el expediente de la Comisión sobre el asunto no contenga registros de nuevos intercambios entre España y la Comisión ni del análisis posterior de la Comisión sobre el asunto. Esto es difícil de conciliar con el contenido de la carta y el correo electrónico enviados por la Comisión al denunciante el 22 de abril de 2022 y el 11 de noviembre de 2022, respectivamente, en los que la Comisión informó al denunciante de que el diálogo con España seguía siendo pertinente y de que varios servicios de la Comisión seguían participando en el análisis de las respuestas facilitadas por España. La Comisión debe garantizar que mantiene registros adecuados de cómo gestiona los procedimientos EU Pilot y de su análisis conexo. A continuación, el Defensor del Pueblo formulará la correspondiente sugerencia de mejora.

34. Por lo que respecta al tiempo empleado por la Comisión para evaluar la denuncia por infracción, las explicaciones de la Comisión se exponen en los apartados 21 y 22 de la presente sentencia. A este respecto, el Defensor del Pueblo considera que el hecho de que un caso pueda ser complejo y la situación jurídica no esté clara no puede justificar que se tarde más de siete años en llegar a una conclusión.

35. La Defensora del Pueblo señala además que la DG MOVE tardó seis años y cinco meses en disipar sus dudas sobre la aplicabilidad de la Directiva de servicios portuarios a los hechos descritos en la reclamación por infracción y aceptar hacerse cargo de la tramitación del caso. Tal retraso parece largo por cualquier punto de vista objetivo.

36. Además, la documentación puesta a disposición del Defensor del Pueblo durante la investigación no demuestra que la Comisión haya seguido el caso con diligencia a lo largo de los años. Por el contrario, parece que la Comisión estuvo inactiva durante varios períodos de tiempo, ya que no se han facilitado registros que muestren intercambios o análisis internos, ni intercambios con España, durante estos períodos: del 8 de noviembre de 2018 al 3 de julio de 2019, del 5 de julio de 2019 al 5 de noviembre de 2019, del 7 de noviembre de 2019 al 1 de octubre de 2020, del 19 de noviembre de 2020 al 8 de abril de 2021, del 21 de diciembre de 2021 al 21 de abril de 2022, del 7 de diciembre de 2022 al 3 de abril de 2023, del 5 de abril de 2023 al 7 de agosto de 2023, del 9 de agosto de 2023 al 18 de diciembre de 2024 y del 13 de mayo de 2025 al 30 de noviembre de 2025. Además, parece que, a raíz de su carta de 4 de abril de 2023, la Comisión volvió a ponerse en contacto con el reclamante para proporcionarle información actualizada sobre la situación de su reclamación por infracción hasta el 1 de diciembre de 2025, justo antes de enviar su respuesta al Defensor del Pueblo.

37. Además, el Defensor del Pueblo considera que la Comisión debería haber informado proactivamente al reclamante sobre el progreso del caso y comunicado de manera clara y transparente. En cambio, a excepción de sus cartas de 6 de noviembre de 2019, 18 de noviembre de 2020, 9 de abril de 2021 y 1 de diciembre de 2025, la Comisión envió cartas o correos electrónicos al denunciante únicamente en respuesta a los recordatorios del denunciante y se limitó a explicar que la denuncia por infracción requería una evaluación más detallada y planteaba cuestiones complejas, y que varios servicios de la Comisión participaron en el análisis. No fue hasta el 1 de diciembre de 2025 cuando la Comisión facilitó al denunciante algunos detalles más sobre las razones del retraso en la evaluación de su denuncia de infracción. La Comisión nunca ha indicado un plazo para finalizar la evaluación.

38. A la luz de lo anterior, el Defensor del Pueblo considera que el tiempo empleado por la Comisión para finalizar su evaluación de la reclamación por infracción en este caso no es razonable. La Comisión no proporcionó explicaciones adecuadas para justificar su retraso. Esto constituye mala administración. El Defensor del Pueblo formulará una recomendación para abordar esta cuestión.

Recomendación

Sobre la base de la investigación de esta reclamación, el Defensor del Pueblo formula la siguiente recomendación a la Comisión:

La Comisión debe finalizar su evaluación de la denuncia de infracción sin más demora.

Se informará de esta recomendación a la Comisión y al denunciante. De conformidad con el artículo 4, apartado 2, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo, la Comisión enviará un dictamen motivado a más tardar el 30 de junio de 2026.

Sugerencias de mejora

La Comisión debe informar a los denunciantes a su debido tiempo no solo sobre la apertura de un procedimiento EU Pilot, sino también sobre su cierre.

La Comisión debe garantizar que mantiene registros adecuados sobre la forma en que gestiona los procedimientos EU Pilot, incluido el análisis correspondiente.

Teresa Anjinho Defensora del Pueblo
Europeo

Estrasburgo, 31.3.2026

[1] Disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2011-16467

[3] Esta recomendación utiliza el término «concesión», ya que es el término utilizado tanto en la Ley de Puertos española como en la Ley de Costas española para referirse a una autorización para llevar a cabo una actividad económica. En el contexto de esta recomendación, este término no significa un contrato de concesión en virtud de la Directiva 2014/23, que forma parte de las normas de contratación pública de la UE.

[4] Comunicación de la Comisión «Derecho de la UE: mejores resultados gracias a una mejor aplicación», punto 8: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ESG&toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC

[5] Actualmente se conoce como diálogo previo a la infracción.

[7] Directiva 2006/123/CE relativa a los servicios en el mercado interior: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32006L0123

[8] Reglamento (UE) 2017/352 por el que se establece un marco para la prestación de servicios portuarios y normas comunes sobre la transparencia financiera de los puertos: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2017/352/oj/eng.

[9] Sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de febrero de 1989, Starfruit/Comisión, 247/87: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61987CJ0247

[10] Véanse, por ejemplo, las decisiones del Defensor del Pueblo en los asuntos 1697/2023/JN, punto 19: https://www.ombudsman.europa.eu/es/decision/en/196795, y 1171/2023/JN, punto 21: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/186479.

[11] Punto 8 del anexo de la Comunicación de la Comisión Legislación de la UE: mejores resultados gracias a una mejor aplicación: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?

[12] Véanse, en particular, las decisiones del Defensor del Pueblo en los asuntos 2029/2022/EIS, 19 de diciembre de 2023, punto 18, con referencias adicionales: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/179452; 369/2018/JAP, 13 de septiembre de 2019, puntos 20-22: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/119020 y 731/2012/JN, 4 de abril de 2014, punto 33, con referencias adicionales: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/5398585

[13] Véase la Comunicación de la Comisión «Derecho de la UE: mejores resultados gracias a una mejor aplicación»: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?

[14] https://single-market-scoreboard.ec.europa.eu/enforcement-tools/eu-pilot_en

[15] Decisión sobre la reclamación 1146/2012/AN, de 11 de marzo de 2013, punto 40: https://www.ombudsman.europa.eu/es/decision/en/49532; Decisión sobre la reclamación 583/2013/MHZ, de 18 de diciembre de 2013, punto 38: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/52917

[16] Asunto 583/2013/MHZ (véase más arriba).

[17] Véase la nota de clausura sobre la iniciativa estratégica relativa al tiempo que tarda la Comisión Europea en tramitar las denuncias sobre infracciones del Derecho de la UE y la forma en que se comunica sobre los procedimientos de infracción (SI/6/2024/JN): https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/closing-note/en/197101