Hecho de conformidad con el artículo 4, apartado 1, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo ^[1]

Antecedentes de la denuncia

1. En mayo de 2022, la Comisión Europea presentó una propuesta legislativa [2] por la que se establecen normas para prevenir y combatir el abuso sexual de menores. Entre otras cosas, las reglas propuestas incluyen la obligación de que los proveedores (como el correo web y los servicios de mensajería) detecten, denuncien y eliminen proactivamente el material de abuso sexual infantil en sus servicios.

2. Al preparar esta propuesta, la Comisión consultó a varias partes interesadas, incluida Thorn, una organización que se describe a sí misma como una ONG que ha desarrollado y vende herramientas para detectar material de abuso sexual de menores.

3. La propuesta de la Comisión (también denominada «propuesta CSAM») suscitó algunas críticas, en particular por parte de organismos expertos como el Supervisor Europeo de Protección de Datos (SEPD), que cuestionaban la eficacia, la necesidad y la proporcionalidad de las normas propuestas. Por ejemplo, se expresó preocupación por un posible análisis generalizado e indiscriminado del contenido de las comunicaciones electrónicas y las implicaciones que ello entrañaría para los derechos fundamentales [3].

4. En junio de 2022, el denunciante, periodista, presentó una solicitud [4] de acceso público a los documentos a la Comisión, solicitando la divulgación de todas las comunicaciones con la organización antes mencionada, así como de los documentos relacionados, desde el 1 de enero de 2021.

5. La Comisión identificó veinte documentos que entraban en el ámbito de aplicación de la solicitud del reclamante. Dio pleno acceso a cinco documentos y se negó a divulgar (partes de) los documentos restantes. Al denegar el acceso, la Comisión se basó en la necesidad de proteger los datos personales, los intereses comerciales y su toma de decisiones [5].

6. El denunciante pidió a la Comisión que revisara su decisión (presentó una «solicitud confirmatoria») relativa a nueve [6] documentos a los que se había negado a dar acceso (total o parcialmente).

7. En octubre de 2023, la Comisión concedió al denunciante un acceso más amplio a siete documentos («documentos 12 a 18»). Mantuvo su negativa a divulgar dos documentos en su totalidad (en lo sucesivo, «documentos 19 y 20»). En esta fase, la Comisión invocó la necesidad de proteger los datos personales y los intereses comerciales de la organización en cuestión. Por lo que se refiere a un documento («documento 19»), la Comisión también invocó la necesidad de proteger el interés público en lo que respecta a la seguridad pública [7].

8. Insatisfecho con el acceso concedido, el reclamante se dirigió al Defensor del Pueblo, impugnando la aplicación por parte de la Comisión de la excepción para la protección de los intereses comerciales en relación con cuatro documentos [8] (documentos 13, 14, 17 y 20). Tres de estos documentos describen la tecnología desarrollada por la organización en cuestión, y el cuarto documento contiene las actas de una reunión entre la Comisión y la organización.

La investigación

9. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre la negativa de la Comisión a conceder acceso público a (partes de) los cuatro documentos controvertidos en la reclamación.

10. Durante la investigación, el equipo de investigación de la Defensora del Pueblo inspeccionó los cuatro documentos en cuestión, así como los intercambios de la Comisión con la organización afectada, que la Comisión había consultado sobre la solicitud de acceso del reclamante.

Argumentos presentados

11. En su solicitud confirmatoria, el denunciante alegó que no toda la información sobre una entidad comercial es confidencial como tal. Añadió que la propia organización en cuestión ha publicado una cantidad significativa de información sobre su tecnología. Sospecha que parte de la información expurgada podría incluirse en el material promocional de la organización para clientes potenciales y autoridades públicas. Sobre esta base, consideró que la información sobre el funcionamiento o la eficacia de las herramientas de la organización no podía ser sensible.

12. El denunciante también alegó que, a la luz de las críticas que ha suscitado la propuesta del CSAM, existe un interés público superior. Específicamente, dado que los programas informáticos, como las herramientas en cuestión, tienen altos índices de error y que las deliberaciones sobre la propuesta CSAM están en curso, los documentos servirían para informar el debate público en este contexto.

13. La Comisión consideró que es irrelevante si alguna información ya es pública en otros lugares.

14. La Comisión también alegó que los documentos se refieren a la estrategia empresarial de la organización sobre el despliegue de productos y sus ideas, ideas y sugerencias específicas sobre legislación y regulación. La organización proporcionó su experiencia de forma confidencial y parte de la información no se ha hecho pública hasta la fecha. Por lo tanto, la divulgación podría afectar a la relación de la organización con socios que puedan tener intereses u opiniones compensatorios, lo que afectaría a su actividad generadora de ingresos.

15. La Comisión añadió que tres documentos ilustran cómo la organización desarrolló sus productos, su estado y su funcionalidad. Esta información, dijo, constituye propiedad intelectual de la organización. La divulgación perjudicaría su ventaja competitiva, su cuota de mercado y su potencial de ingresos, y ejercería una presión sobre las relaciones de la organización con terceros.

16. La Comisión reconoció que existe un interés público en la Estrategia de la UE para una lucha más eficaz contra el abuso sexual de menores. Sin embargo, argumentó que las consideraciones generales o las referencias a un debate público no son suficientes para la existencia de un interés público superior. Tampoco es suficientemente específica la crítica a determinadas tecnologías que pueden utilizarse contra el CSAM. Más bien, la divulgación tendría que contribuir, de manera concreta, a la protección de un interés público que es más apremiante que el interés protegido por la disposición pertinente.

17. En su reclamación ante el Defensor del Pueblo, el demandante alegó que la propuesta CSAM se basa en datos técnicos facilitados por las partes interesadas, como la organización afectada. Refiriéndose a un estudio realizado por el Parlamento Europeo, el demandante alegó que la tasa de precisión de tecnologías como las desarrolladas por la organización a menudo se sobreestima. Por lo tanto, es esencial que todas las alegaciones técnicas formuladas por la organización en cuestión se hagan públicas, ya que ello facilitaría la evaluación crítica de la propuesta.

18. El denunciante también consideró que la información retenida debería estar sujeta a normas especialmente estrictas de control público, dado que «las funciones algorítmicas consagradas en los programas informáticos tienen un efecto cuasi normativo».

Evaluación del Defensor del Pueblo que dio lugar a una recomendación

19. La información comercial, incluida la propiedad intelectual, puede protegerse en virtud de la legislación de la UE sobre el acceso del público a los documentos (Reglamento 1049/2001).[9] Sin embargo, las instituciones de la UE no pueden basarse en la necesidad de proteger los intereses comerciales simplemente porque la información se refiera a una empresa u organización o a sus productos. La excepción pertinente sirve para proteger la información sensible desde el punto de vista comercial, es decir, la información que, de divulgarse, socavaría los intereses comerciales legítimos de la entidad de que se trate. Este puede ser el caso cuando la información se refiere a la estrategia empresarial de una entidad o a su experiencia (por ejemplo, una metodología específica exclusiva de una entidad y desconocida para los competidores).

20. Al aplicar esta excepción, las instituciones de la UE tienen que explicar de qué manera la divulgación perjudicaría concreta y efectivamente los intereses comerciales legítimos en juego. Además, el riesgo de que se produzca el daño sospechoso debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético [10].

21. Tras haber examinado los cuatro documentos controvertidos, el Defensor del Pueblo no está convencido de que las alegaciones de la Comisión puedan justificar la no divulgación de la mayor parte de la información oculta.

22. En concreto, no puede considerarse razonablemente que partes de la información ocultada estén cubiertas por la excepción relativa a la protección de los intereses comerciales, bien porque la información parece ser de carácter bastante general, bien porque la información ya es de dominio público, como señaló la propia Comisión en su decisión confirmatoria. En el anexo confidencial de la presente recomendación figuran ejemplos de esa información.

23. En este contexto, debe desestimarse la alegación de la Comisión según la cual es irrelevante que alguna información ya sea pública en otro lugar. Si bien una institución de la UE no está obligada a divulgar un documento que se ha filtrado, el hecho de que la información ya sea legalmente pública es relevante para la cuestión de si la divulgación de esta información podría socavar los intereses comerciales.

24. En particular, en este caso, la información que ya es pública fue puesta a disposición por la propia organización. No está claro cómo la divulgación de que la organización también compartió esta información con la Comisión podría afectar a sus intereses comerciales. El hecho de que la Comisión parezca haber prometido a la organización que la información sería tratada confidencialmente no altera esta promesa, ya que no puede eludir la aplicación del Reglamento 1049/2001.

25. Por lo que se refiere a las partes expurgadas de los documentos que son más detalladas, aún no se conocen públicamente y se podría considerar razonablemente que pueden socavar los intereses comerciales, si se divulgan, cabe señalar que las instituciones de la UE deben evaluar proactivamente si existe un interés público superior en la divulgación.[11] En este caso, la Comisión examinó y desestimó los argumentos presentados por el denunciante en este contexto. Sin embargo, la Comisión no parece haber considerado otros elementos que pudieran demostrar la existencia de un interés público superior.

26. En particular, el debate público que podría beneficiarse de la divulgación no tiene lugar de forma aislada. Más bien, las preocupaciones planteadas por el público en general se formularon en el contexto de un procedimiento legislativo en curso. Presumiblemente, los documentos en cuestión han sido compartidos con la Comisión con el fin de informar y/o influir en la redacción de la propuesta de MAFC que constituye la base de este procedimiento. Además, el resultado del procedimiento legislativo tendrá un impacto directo en los derechos fundamentales de los niños a la dignidad humana y a la integridad de la persona y a la prohibición de tratos inhumanos o degradantes, así como en los derechos fundamentales de los ciudadanos relacionados con la protección de sus datos personales.

27. Uno de los principios fundamentales de la UE es la apertura en la toma de decisiones.[12] La apertura facilita la participación pública y garantiza una mayor rendición de cuentas de los responsables de la toma de decisiones. Esto es aún más importante cuando la toma de decisiones da lugar a nueva legislación, y específicamente si la nueva legislación restringirá efectivamente los derechos fundamentales de los ciudadanos. La apertura a este respecto contribuye al fortalecimiento de la democracia al permitir que los ciudadanos examinen toda la información que ha constituido la base de un acto legislativo [13].

28. Por lo tanto, la divulgación de los documentos controvertidos es necesaria por dos razones. En primer lugar, permitirá al público participar más eficazmente en un proceso de toma de decisiones que muy probablemente afectará directamente a la vida cotidiana de los ciudadanos al limitar su derecho a la intimidad. En segundo lugar, la transparencia permitirá al público examinar quién y qué ha informado a la propuesta legislativa en cuestión. No se debe permitir que las partes interesadas que aporten activamente aportes lo hagan a puerta cerrada [14].

29. Por último, como se ha señalado muchas veces, el Defensor del Pueblo considera que el acceso retrasado es el acceso denegado. Esto es especialmente cierto en los casos que se refieren a un proceso de toma de decisiones en curso en el que se requiere la concesión de acceso público a documentos específicos para hacer efectivo el derecho de los ciudadanos a participar en este proceso.

30. A la luz de lo anterior, el Defensor del Pueblo considera que la denegación (parcial) por parte de la Comisión del acceso público a los cuatro documentos controvertidos constituía una mala administración. Por consiguiente, formula la recomendación correspondiente a continuación.

Recomendación

Sobre la base de la investigación de esta reclamación, el Defensor del Pueblo formula la siguiente recomendación a la Comisión:

La Comisión Europea debe reconsiderar su decisión de denegar el acceso público a (partes) de los cuatro documentos controvertidos en la denuncia con el fin de proporcionar un acceso público significativamente mayor, si no pleno, a estos documentos.

Se informará de esta recomendación a la Comisión y al denunciante. De conformidad con el artículo 4, apartado 2, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo, la Comisión enviará un dictamen motivado a más tardar el 19 de marzo de 2024.

Emily O'Reilly Defensora del Pueblo
Europeo

Estrasburgo, 19.12.2023

[1] Disponible en: http://data.europa.eu/eli/reg/2021/1163/oj.

[2] Disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2022%3A209%3AFIN.

[3] Véase, por ejemplo, SEPD, nota informativa sobre la propuesta de MAFC: «The Point of No Return», disponible en: https://edps.europa.eu/data-protection/our-work/publications/factsheets/2023-10-23-briefing-note-csam-point-no-return_en.

[4] En virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión: http://data.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj.

[5] De conformidad con el artículo 4, apartado 1, letra b), el artículo 4, apartado 2, primer guion, y el artículo 4, apartado 3, del Reglamento 1049/2001.

[6] Descritos como «documentos 12 a 20» por la Comisión.

[7] De conformidad con el artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento 1049/2001.

[8] Documentos 13, 14, 17 y 20.

[9] De conformidad con el artículo 4, apartado 2, primer guion, del Reglamento 1049/2001.

[10] Véase, por ejemplo, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 13 de abril de 2005, VKI/Comisión, T-2/03, apartado 69:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62003TJ0002&qid=1666343897772.

[11] Véase, por ejemplo, la sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de julio de 2008, asuntos acumulados C-39/05 P y C-52/05 P, Suecia & Turco/Consejo, apartado 44: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:62005CJ0039&qid=1700736581523.

[12] Artículo 15, apartado 1, del TFUE.

[13] Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 1 de julio de 2008. Reino de Suecia y Maurizio Turco/Consejo de la Unión Europea. Asuntos acumulados C-39/05 P y C-52/05 P, apartado 46, disponible en: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=67058&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2167118.

[14] Esto también se refleja en las «Directrices para la mejora de la legislación» de la Comisión, que establecen que las relaciones con las partes interesadas se rigen por cuatro principios, incluido el principio de «hacer que el proceso de consulta y la forma en que ha afectado a la elaboración de políticas sean transparentes para las partes interesadas y para el público en general»: https://commission.europa.eu/system/files/2021-11/swd2021_305_en.pdf (véase el capítulo II, punto 3).