Antecedentes de la denuncia

1. El denunciante es una empresa alemana. En 2006, celebró un contrato con la Delegación de la Comisión Europea en Siria para apoyar el desarrollo del sector de las PYME en Siria a fin de hacerlo más eficiente y competitivo. El 14 de mayo de 2014, el denunciante recibió una carta de la Comisión en la que anunciaba su decisión de imponerle una sanción pecuniaria de 1 004 730 EUR. Esta carta también resumía los acontecimientos que condujeron a la sanción pecuniaria de la siguiente manera.

2. El 29 de enero de 2009, la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) abrió una investigación sobre irregularidades en el contrato mencionado. El 17 de diciembre de 2013, se dio al denunciante la oportunidad de formular observaciones sobre la investigación. El 26 de marzo de 2014, se informó a la Comisión de que la investigación de la OLAF había demostrado la existencia de irregularidades que afectaban a los intereses financieros de la Unión. Según la Comisión, el denunciante no cuestionó las conclusiones ni facilitó información en sentido contrario.

3. La investigación concluyó que el denunciante había subcontratado parte de sus actividades [1] incumpliendo el pliego de condiciones de la oferta y las condiciones generales del contrato de servicios. En consecuencia, la Comisión concluyó [2] que estaba facultada para imponer sanciones pecuniarias de conformidad con el artículo 96, apartado 1, del Reglamento (CE) no 1605/2002 [3] y el artículo 134 ter del Reglamento (CE) no 2342/2002 [4]. Estas disposiciones permitieron a la Comisión imponer sanciones financieras que representaban entre el 2 y el 10 por ciento del valor total del contrato en caso de que hubiera habido una tergiversación grave al proporcionar información a la autoridad contratante, que en este caso era la Comisión. Esto también se reprodujo en el artículo 10.2 de las Condiciones Generales del contrato de servicios. Se concedió al denunciante un plazo de treinta días naturales a partir de la recepción de la carta de 14 de mayo de 2014 para que presentara sus observaciones o documentos al respecto.

4. El 10 de junio de 2014, el denunciante respondió a la carta de la Comisión. El autor declaró que, para refutar las alegaciones formuladas en su contra, necesitaba "acceso al expediente" a fin de preparar observaciones u objeciones a la Comisión. El denunciante declaró que el acceso al expediente estaba vinculado al principio de respeto del derecho de defensa. El denunciante alegó que la Comisión no había respetado los derechos de defensa ni informado al denunciante de los hechos en su contra. El denunciante también alegó que la Comisión había "sin duda comentado sobre la investigación de la OLAF antes, durante y después del control sobre el terreno"que había llevado a cabo la OLAF durante su investigación.

5. El 30 de julio de 2014, la Comisión informó al denunciante de que su solicitud de acceso a los documentos se había tramitado en virtud del Reglamento (CE) no 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos [5]. La Comisión indicó que, sobre la base de dicho Reglamento, podía concederse un acceso parcial al expediente. De este modo, concedió acceso parcial al informe final de la OLAF. A continuación, la Comisión declaró que las partes eliminadas de los documentos contenían "datos personales y confidenciales e información comercial delicada".

6. La Comisión señaló que, dado que la información eliminada se refería a datos personales, era aplicable el Reglamento (CE) no 45/2001 [6]. Esto significaba que el reclamante tenía que demostrar que era necesario que se le transfirieran los datos. La Comisión concluyó que no se había establecido la necesidad de divulgación y/o transferencia y que no podía suponerse que los derechos legítimos de las personas afectadas no se verían perjudicados. La Comisión declaró que el resto de la información que se había suprimido se refería a información comercial sensible. Para que la información se divulgue, de conformidad con las disposiciones pertinentes del Reglamento 1049/2001, debe existir un interés público superior que justifique la divulgación del documento, lo que no es el caso en el presente asunto. A continuación, la Comisión informó al reclamante de que tenía derecho a presentar una solicitud confirmatoria (es decir, a ejercer el derecho a solicitar una revisión) de conformidad con las disposiciones pertinentes del artículo 8 del Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

7. El 19 de agosto de 2014, el denunciante presentó una solicitud confirmatoria a la Comisión. El demandante consideró erróneo que la Comisión solo hubiera divulgado el informe final del caso de la OLAF y ningún otro documento que formara parte del expediente del caso en su contra. Además, se había omitido el informe final de caso de la OLAF. El denunciante cuestionó el hecho de que la Comisión tratara la solicitud con arreglo al Reglamento (CE) n.o 1049/2001, ya que se consideraba "directamente afectada por la investigación de la OLAF". En su opinión, la Comisión debería haber aplicado el artículo 41, apartado 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales, que reconoce «el derecho de toda persona a tener acceso a su expediente». La sanción que se le impuso, afirmó, fue significativa y fue un resultado directo de la investigación. Por lo tanto, el autor no debía ser tratado como el público en general, sino más bien como una parte acusada. Además, la Comisión no había tenido en cuenta el hecho de que la información que se había ocultado era necesaria para que el denunciante pudiera defenderse eficazmente. En el caso de los procedimientos judiciales, esa información tendría que divulgarse, ya que identificaba a los testigos.

8. El 9 de octubre de 2014, la Comisión respondió a la solicitud confirmatoria denegando un nuevo acceso al expediente. La Comisión señaló que, dado que la OLAF estaba a cargo de la investigación, el único documento que poseía en relación con la investigación era el informe final que le había enviado la OLAF. La Comisión declaró que no podía conceder un acceso más amplio a dicho documento debido a la necesidad de proteger la intimidad y la integridad de la persona [7] y la necesidad de proteger los intereses comerciales [8].

9. Por lo que se refiere a la protección de los intereses comerciales, la Comisión declaró que esta excepción solo se aplicaba a partes muy limitadas expurgadas del informe final del caso. Estas partes permitirían identificar las empresas que fueron objeto de la investigación de la OLAF. La divulgación de esta información podría perjudicar sus intereses comerciales. En particular, la divulgación de sus nombres y otros datos pertinentes los haría reconocibles y tendría efectos adversos en su reputación. También podría ser utilizado por terceros para desacreditar a estas empresas. Esto perjudicaría sus intereses comerciales y tendría un impacto negativo en su capacidad para ejercer sus actividades comerciales y comerciales.

10. En cuanto a la protección de la intimidad y la integridad de la persona, la Comisión se remitió a la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el asunto Bavarian Lager [9], según la cual el Reglamento 45/2001 es aplicable junto con el Reglamento 1049/2001. El documento solicitado por el demandante contiene los nombres y funciones del personal de la Comisión, los nombres de todas las personas afectadas por la investigación de la OLAF, las instituciones de ejecución, los nombres de los candidatos y las empresas de la licitación pertinente, los nombres de las empresas e instituciones beneficiarias de la subvención, los nombres de los expertos clave, consultores y subcontratistas y, por último, el correo electrónico y las direcciones ordinarias, los números de teléfono y los números de pasaporte de los consultores. En opinión de la Comisión, estas referencias constituían indudablemente datos personales. La Comisión consideró que el denunciante no había establecido la necesidad de divulgar o transferir estos datos personales. El denunciante, según la Comisión, se había referido únicamente a sus derechos de defensa. Sin embargo, tal interés privado no podía tenerse en cuenta en este contexto. Esta conclusión se vio reforzada por el hecho de que la excepción relativa a la protección de la intimidad y la integridad de la persona era una excepción absoluta que no obliga a la institución a ponderarla con un posible interés público. Además, la divulgación conllevaría un riesgo real y no hipotético de dañar la privacidad y la integridad de las personas afectadas, ya que esto expondría a estas últimas a presiones externas indebidas, críticas y contactos no solicitados, teniendo en cuenta el contexto particular, a saber, las investigaciones de la OLAF.

11. Por lo que se refiere a la cuestión de un posible interés público superior, la Comisión consideró que el denunciante no señalaba ningún interés público, sino que, de nuevo, se refería únicamente al ejercicio de sus derechos de defensa. Este interés privado no pudo tenerse en cuenta en el contexto del Reglamento 1049/2001.

12. El 5 de noviembre de 2014, el demandante presentó su reclamación al Defensor del Pueblo.

La investigación

13. El Defensor del Pueblo inició una investigación sobre la reclamación e identificó la siguiente alegación y reclamación:

1) La Comisión denegó erróneamente el pleno acceso a su expediente relativo al denunciante y, en particular, al informe final de la OLAF. Además, la Comisión evaluó erróneamente la solicitud de acceso del reclamante al expediente pertinente con arreglo al Reglamento (CE) n.o 1049/2001 y no con arreglo a la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE [artículo 41, apartado 2, letra b), y artículo 48, apartado 2, relativos al acceso al propio expediente y al respeto de los derechos de defensa, respectivamente].

2) La Comisión debe conceder pleno acceso a su expediente relativo al denunciante y, en particular, al informe final de la OLAF.

En respuesta a la denuncia, se invitó a la Comisión a pronunciarse sobre cualquier otro documento que formara parte de su expediente relativo al denunciante y que estuviera cubierto por la solicitud del denunciante y sobre el que la Comisión no se hubiera pronunciado hasta la fecha.

14. En el curso de la investigación, el Defensor del Pueblo recibió el dictamen de la Comisión sobre la reclamación y, posteriormente, los comentarios del demandante en respuesta al dictamen de la Comisión. Sus servicios también llevaron a cabo una inspección del expediente de la Comisión relativo al asunto. Al llevar a cabo la investigación, el Defensor del Pueblo ha tenido en cuenta los argumentos y opiniones presentados por las partes.

Alegación de que la Comisión evaluó erróneamente la solicitud de acceso del reclamante al expediente con arreglo al Reglamento (CE) n.o 1049/2001 en lugar de con arreglo a la Carta de los Derechos Fundamentales y la reclamación conexa

15. La posición de la Comisión era que, dado que no era responsable de llevar a cabo la investigación pertinente, no estaba en condiciones de considerar la solicitud del denunciante como una solicitud de acceso al propio expediente con arreglo a la Carta de los Derechos Fundamentales. Esto se debió a que la OLAF es completamente independiente de la Comisión en relación con sus funciones de investigación. Además, con referencia a la jurisprudencia pertinente [10], la Comisión alegó que el derecho de defensa en relación con el artículo 4 de la Decisión 1999/396/CE de la Comisión [11] no debe interpretarse de manera amplia, ya que el documento de la OLAF no afecta en sí mismo negativamente a los derechos de la persona.

16. La Comisión declaró que el contrato del denunciante se regía por el Reglamento (CE) no 1605/2002, el Reglamento (CE) no 2342/2002 y las condiciones generales del contrato. En este contexto, la solicitud de acceso a los documentos se tramitó con arreglo al Reglamento (CE) n.o 1049/2001, y no con arreglo al artículo 41, apartado 2, segundo guion, de la Carta.

17. La Comisión añadió que el acceso privilegiado quedaba fuera del ámbito de aplicación del Reglamento 1049/2001. También declaró que no disponía de ningún documento pertinente para el caso del reclamante que no fuera el informe final del caso de la OLAF.

18. La Comisión invocó las excepciones del artículo 4, apartado 1, letra b) (protección de la intimidad y la integridad de la persona) y del artículo 4, apartado 2, primer guion (protección de los intereses comerciales) del Reglamento 1049/2001 para denegarle el pleno acceso al expediente. La Comisión también declaró que el demandante ya había tenido acceso a cinco de los seis documentos mencionados en el informe final de la OLAF, ya que el demandante era el autor de dichos documentos. También alegó que el «acceso parcial concedido iba más allá de sus estrictas obligaciones jurídicas, ya que la Comisión considera que los informes de la OLAF están amparados por una presunción general de no divulgación», basando esta presunción en la jurisprudencia en el ámbito del Derecho de la competencia ^[12]. Así pues, la Comisión consideró que existía una presunción general de no divulgación que abarcaba el informe de la OLAF durante y después del cierre de la investigación. La Comisión también declaró que no disponía de otros documentos sobre los que pudiera pronunciarse.

19. La Comisión añadió que actuó de conformidad con las directrices de la OLAF sobre el uso de los informes finales de la OLAF por parte de los servicios de la Comisión [13] al divulgar al denunciante solo las partes del informe final de la OLAF que eran pertinentes para el procedimiento de recuperación, la aplicación de medidas de exclusión u otras sanciones financieras administrativas.

20. La Comisión también precisó que, por regla general, la OLAF espera que los datos personales de las personas objeto de su investigación no se comuniquen a ninguna otra parte. La Comisión también hizo hincapié en que todos los documentos contractuales pertinentes para las alegaciones contra el denunciante ya estaban en su poder.

21. La Comisión concluyó que existía un interés público para proteger la privacidad y la integridad de las personas afectadas, así como los intereses comerciales de las empresas mencionadas en el documento pertinente, mientras que el interés del denunciante era privado. Si bien el Reglamento 1049/2001 tiene por objeto facilitar el acceso del público en general, no pueden tenerse en cuenta los posibles derechos de acceso privilegiado de una parte interesada. En última instancia, la Comisión consideró que no existía un interés público superior en la divulgación completa.

22. El denunciante consideró irrelevante que la Comisión o la OLAF fueran propietarias del expediente, ya que la OLAF forma parte de la Comisión. El reclamante declaró que había dirigido su denuncia a la Comisión como "entidad jurídica" y argumentó que podría haber sido diferente si la OLAF fuera un órgano jurídicamente independiente. El denunciante aceptó que la Comisión no tenía acceso a ningún otro documento o expediente relativo al caso.

23. Por lo que se refiere al informe final de la OLAF, el reclamante consideró que no se trata simplemente de un documento interno, ya que constituye la principal prueba documental de la imposición de una sanción pecuniaria al reclamante. Según el autor, ese documento " tendría que aportarse como prueba y presentarse en procedimientos judiciales".

24. Por último, el demandante consideró que, dado que las sanciones son similares a los procedimientos penales, podía establecerse una analogía con los derechos contenidos en el Derecho nacional alemán sobre este punto. Declaró que, con arreglo a la legislación alemana, " el abogado defensor debe tener acceso al expediente, por regla general".

25. En cuanto a la aplicabilidad del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 y la protección de los datos personales invocados por la Comisión, el reclamante consideró que la Comisión no había demostrado que la integridad de las personas se pondría en peligro si se revelaba su identidad. Además, la Comisión no ha proporcionado razones específicas de por qué las personas que residen en Siria se verían amenazadas por la divulgación de su identidad, dada la situación actual en ese país. Además, es posible que las identidades de los implicados en la investigación de la OLAF ya se hubieran revelado durante los controles sobre el terreno en los locales de la denuncia.

Evaluación del Defensor del Pueblo

26. De conformidad con el artículo 41, apartado 2, segundo guion, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, toda persona tiene derecho "a acceder a su expediente, respetando al mismo tiempo los intereses legítimos de confidencialidad y de secreto profesional y comercial".

27. El Defensor del Pueblo señala que del artículo 3 de la Decisión 1999/352/CE [14], así como del tercer considerando del Reglamento (UE) no 883/2013 [15], se desprende que la Comisión ha otorgado a la OLAF plena independencia para ejercer su función de investigación. En este contexto, es evidente que la Comisión no disponía del expediente de investigación pertinente al que el denunciante había solicitado acceso. Sin embargo, como propietario del expediente de sanciones, también poseía ciertos documentos.

28. Fue la Comisión, y no la OLAF, la que tomó la decisión de imponer las sanciones pecuniarias al denunciante. El reclamante solicitó acceso al informe final de la OLAF una vez finalizada la investigación de la OLAF. Así pues, no se solicitó al demandante que defendiera sus derechos en el marco de la investigación de la OLAF, sino que se defendiera contra la decisión de la Comisión por la que se imponían sanciones. A la luz de la clara redacción del artículo 41, apartado 2, de la Carta, según el cual el derecho a una buena administración incluye «[...] el derecho de toda persona a tener acceso a su expediente, respetando al mismo tiempo los intereses legítimos de confidencialidad y de secreto profesional y comercial», el Defensor del Pueblo considera que la Comisión debería haber tramitado la solicitud del reclamante a su propio expediente en virtud de esa disposición específica [16]. El artículo 4 de la Decisión 1999/396 de la Comisión, al que se ha referido la Comisión, no es pertinente en las circunstancias del presente asunto, ya que se aplica únicamente a un "miembro, funcionario o agente de la Comisión"[17].

29. El acceso del público a los documentos en virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 proporciona una base jurídica clara para que los ciudadanos tengan acceso a los documentos en poder de la UE. Sin embargo, el Defensor del Pueblo considera que la Comisión debe evaluar una solicitud de acceso al propio expediente como una solicitud presentada en virtud de la Carta cuando esté claro que dicha solicitud se refiere a una decisión adoptada por la Comisión que afecte negativamente a los intereses del solicitante de acceso. En este caso, la Comisión no ha explicado adecuadamente por qué, dado que es indiscutible que la decisión de imponer sanciones al denunciante le afecta negativamente, no debe aplicarse el artículo 41, apartado 2, de la Carta. Es importante señalar que dicho acceso nunca sería más limitado que el concedido en virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 y bien podría, dependiendo del contenido específico de los documentos, ser más amplio. Así pues, en tales circunstancias, la decisión de no considerar una solicitud de acceso como una solicitud de acceso al propio expediente puede dar lugar a una limitación material de un derecho fundamental.

30. De ello se deduce que el hecho de que la Comisión no llevara a cabo una evaluación con arreglo al artículo 41, apartado 2, de la Carta constituye una mala administración.

31. Cuando el Defensor del Pueblo considera que ha habido mala administración por parte de una institución, considera si será posible proporcionar reparación o corregir de otro modo la acción que causó la mala administración. En caso afirmativo, es probable que el Defensor del Pueblo proponga una solución o formule una recomendación a la institución de que se trate. Sin embargo, en este caso concreto, el Defensor del Pueblo considera que corregir la mala administración no servirá para nada.

32. Incluso si la evaluación se hubiera llevado a cabo con arreglo al artículo 41, apartado 2, de la Carta, la inspección realizada por los servicios del Defensor del Pueblo puso de manifiesto que, en este caso, con toda probabilidad no habría habido un resultado diferente. Incluso si se hubiera aplicado el párrafo 2 del Artículo 41 de la Carta, la Comisión podría haber negado el acceso a cualquier información cuya divulgación socavaría "los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial".

33. La Defensora del Pueblo señala que su inspección del expediente puso de manifiesto que, en lo que respecta a los datos relativos a terceras empresas, la divulgación de la totalidad del documento permitiría identificar a terceras empresas que también habían formado parte de la investigación de la OLAF. Por lo tanto, la divulgación podría ser perjudicial para las partes afectadas.

34. La inspección también reveló que los nombres en blanco eran los de los miembros del personal de la OLAF. La divulgación de sus nombres en el contexto particular podría perjudicar a las personas afectadas, exponiéndolas a presiones externas y socavando así la misión misma de la OLAF. Por este motivo, y a pesar de la necesidad de garantizar también el respeto de las normas de protección de datos, dicha información debe considerarse «confidencial».

35. A la luz de lo anterior, en circunstancias en las que la reparación para el reclamante no es posible, el Defensor del Pueblo ha decidido cerrar esta investigación con una conclusión de mala administración, tal como se indica en el punto 30 anterior.

Conclusión

Sobre la base de la investigación de esta reclamación, la Defensora del Pueblo la cierra con la siguiente observación crítica:

Observación crítica

La Comisión incurrió en error al no tramitar la solicitud del denunciante de acceder a su propio expediente con arreglo al artículo 41, apartado 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Esto equivale a mala administración.

Se informará de esta decisión al denunciante y a la Comisión.

Emily O'Reilly

Estrasburgo, 15.3.2016

[1] Esto representó el 14% del valor total del contrato.

[2] El 14 de mayo de 2014 informó al denunciante de esta conclusión.

[3] Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 248, p. 1).

[4] Reglamento (CE, Euratom) no 2342/2002 de la Comisión, de 23 de diciembre de 2002, sobre normas de desarrollo del Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002 del Consejo, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 357, p. 1).

[5] Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO 2001, L 145, p. 43).

[6] Reglamento (CE) n.o 45/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2000, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones y los organismos comunitarios y a la libre circulación de estos datos (DO 2001, L 8, p. 1).

[7] Véase el artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento 1049/2001.

[8] Véase el artículo 4, apartado 1, primer guion, del Reglamento 1049/2001.

[9] Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 29 de junio de 2010, Comisión/Baviera Lager, C-28/08 P, ECLI:EU:C:2010:378.

[10] Auto del Tribunal General de 18 de diciembre de 2003, Gómez-Reino/Comisión, T-215/02, ECLI:EU:T:2003:352, apartado 65.

[11] Decisión 1999/396 de la Comisión, de 2 de junio de 1999, relativa a las condiciones de las investigaciones internas en materia de lucha contra el fraude, la corrupción y cualquier actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses de las Comunidades (DO L 149, p. 57).
El artículo 4 de dicha Decisión tiene el siguiente tenor: "Cuando surja la posible implicación de un miembro, funcionario o agente de la Comisión, se informará rápidamente a la parte interesada, siempre que ello no sea perjudicial para la investigación. En cualquier caso, las conclusiones que se refieran nominalmente a un miembro, funcionario o agente de la Comisión no podrán extraerse una vez concluida la investigación sin que el interesado haya podido expresar su opinión sobre todos los hechos que le conciernen.

En los casos que requieran el mantenimiento del secreto absoluto a efectos de la investigación y que requieran el uso de procedimientos de investigación que sean competencia de una autoridad judicial nacional, el cumplimiento de la obligación de invitar al miembro, funcionario o agente de la Comisión a dar su opinión podrá aplazarse de acuerdo con el Presidente de la Comisión o su Secretario General, respectivamente.

[12] Sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de febrero de 2014, Comisión/EnBW, C-365/12 P, ECLI:EU:C:2014:112, apartado 66.

[13] Estas directrices no están disponibles públicamente en Internet.

[14] 1999/352/CE, CECA, Euratom: Decisión de la Comisión, de 28 de abril de 1999, por la que se crea la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) (DO L 136, p. 20).

[15] Reglamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de septiembre de 2013, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.o 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (Euratom) n.o 1074/1999 del Consejo (DO 2013, L 248, p. 1).

[16] Véase también la sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de julio de 2013, Comisión y otros/Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P y C-595/10 P, ECLI:EU:C:2013:518, apartado 100.

[17] Véase la nota 11 supra.