Antecedentes de la denuncia

1. Esta investigación de oficio se basa en una denuncia presentada por una organización no gubernamental (ONG) islandesa [1] que firmó un contrato de subvención («el contrato») con la Comisión Europea. El contrato entró en vigor el 22 de junio de 2012 y su período de ejecución debía finalizar en el momento en que la Comisión efectuara el pago final y, en cualquier caso, a más tardar dieciocho meses después del final del período de ejecución (que debía transcurrir entre el 1 de septiembre de 2012 y el 31 de agosto de 2015). El objeto del contrato era llevar a cabo una acción destinada a aumentar la empleabilidad de los trabajadores poco cualificados. La acción debía financiarse parcialmente a través del Instrumento de Ayuda Preadhesión («IPA»)[2]. Las normas de cooperación relativas a la ayuda financiera de la UE a Islandia en el marco del IAP se establecen en el Acuerdo marco firmado entre la UE e Islandia [3]. La Comisión se comprometió a financiar un máximo de 1 875 000 EUR, equivalente al 75 % del total de los posibles costes subvencionables. El 17 de julio de 2012, la Comisión pagó al denunciante un primer tramo de 419 980,66 EUR.

2. En diciembre de 2013, la Comisión informó al denunciante de que, como consecuencia de la decisión de Islandia de suspender [4] las negociaciones de adhesión con la UE, no se concedería ninguna ayuda en el marco del IAP a dicho país y, por tanto, se rescindiría el contrato. La Comisión invitó al reclamante a participar en un procedimiento de consulta de conformidad con el contrato. El demandante se opuso a la resolución, alegando que sería ilegal y que el contrato era independiente de las decisiones políticas del Gobierno islandés. Además, sostuvo que la llamada consulta de la Comisión era un proceso "dictado por una de las partes " y tenía simplemente por objeto consultar al denunciante sobre la eliminación gradual del proyecto, mientras que el denunciante había estado dispuesto a llegar a una solución justa con la Comisión. Declaró que había estado operando partiendo del supuesto de que el Contrato era un instrumento plenamente eficaz y vinculante. Esto significaba, por ejemplo, que asumía amplias obligaciones financieras, a fin de cumplir diligentemente las obligaciones que le incumbían en virtud del Contrato. Además, ha asumido obligaciones sociales. Declaró que " se han creado expectativas en los centros de aprendizaje permanente, los consejos ocupacionales, el sistema escolar formal y entre los consejeros de orientación en ejercicio bajo los auspicios de los interlocutores sociales. Lo más importante es que hay personas que esperan que se reconozcan formalmente sus competencias adquiridas en el mercado laboral».

3. La Comisión rescindió el contrato con efecto a partir de abril de 2014 e informó al reclamante de que reembolsaría todos los gastos subvencionables efectuados hasta ese momento. Sin embargo, el denunciante acusó a la Comisión de retener pagos por proyectos realizados antes de la carta de resolución. Tras la resolución del contrato, el denunciante mantuvo el proyecto en funcionamiento a pesar de la falta de financiación de la Comisión. El denunciante recibió de la Comisión 419 980,66 EUR del importe máximo de 1 875 000 EUR al que habría tenido derecho en virtud del contrato si el contrato se hubiera completado en su totalidad.

4. El Defensor del Pueblo inició una investigación de oficio sobre la alegación de que la Comisión resolvió erróneamente el contrato sobre la base de la decisión de las autoridades islandesas de suspender las negociaciones de adhesión, sin recurrir al mismo tiempo al procedimiento de solución amistosa previsto en el contrato. En relación con esta alegación está la alegación de que la Comisión debe reanudar la realización de las contribuciones financieras debidas al denunciante en virtud del contrato ^[5].

Alegación de terminación ilícita y no utilización del procedimiento de solución amistosa, y reclamación conexa

Propuesta de solución del Defensor del Pueblo

5. El 5 de noviembre de 2014, el Defensor del Pueblo presentó una propuesta de solución. Al proponer la solución, el Defensor del Pueblo tuvo en cuenta los argumentos y opiniones presentados por las partes.

6. El Defensor del Pueblo analizó detenidamente el contrato y consideró que no hay nada en él que sugiera que su aplicación esté condicionada a la continuación o al resultado de las negociaciones de adhesión. El Defensor del Pueblo añadió que, aunque el contrato debería interpretarse a la luz del contexto más amplio en el que se firmó, la posición de la Comisión no está justificada por al menos dos razones.

7. En primer lugar, el objetivo de la ayuda del IAP es ayudar a los países candidatos y candidatos potenciales con vistas a la adhesión. Por lo tanto, el objetivo de convertirse realmente en miembro de la UE no tiene por qué ser inmediato o totalmente seguro. Por consiguiente, el contrato podría seguir ejecutándose.

8. En segundo lugar, el Acuerdo Marco prevé que, en caso de rescisión del Contrato, "toda asistencia que se encuentre todavía en curso de ejecución se llevará a cabo hasta su conclusión". La Comisión alegó que no debía invocarse este artículo, ya que el Acuerdo marco sigue en vigor. Sin embargo, el Defensor del Pueblo rechazó este argumento por ser falso. Afirmó que si las obligaciones de asistencia de la Comisión subsisten a pesar de la terminación del Acuerdo marco, la Comisión está aún más obligada a mantener la asistencia financiera mientras dicho Acuerdo siga en vigor. Por lo tanto, la Comisión no podía abandonar unilateralmente sus obligaciones de financiación con respecto al denunciante.

9. El Defensor del Pueblo también rechazó el argumento de la Comisión de que el demandante no cooperó con ella de buena fe en la búsqueda de una solución al estancamiento a través de consultas. Considera que es dudoso que se haya llevado a cabo realmente una «consulta» a efectos del contrato, ya que, en las conversaciones de consulta, la Comisión no previó otra solución que la eliminación progresiva del proyecto en curso y, por lo tanto, no dejó margen para acordar si las partes podían ejecutar efectivamente el contrato.

10. Además, el Defensor del Pueblo consideró que el contrato había creado no solo obligaciones jurídicas, sino también morales y sociales que impedían a la Comisión actuar de la manera en que lo hacía. Era injusto, si no abusivo, colocar toda la carga de la incertidumbre del proceso de adhesión sobre los hombros de una ONG. También era injusto esperar que los costes financieros del estancamiento político en las negociaciones fueran sufragados por los beneficiarios finales previstos que, junto con los interlocutores sociales del demandante y sus empleados, tenían una expectativa legítima de que el proyecto se completaría.

11. El Defensor del Pueblo concluyó que la conducta de la Comisión constituía mala administración y propuso la siguiente solución:

"Teniendo en cuenta las conclusiones anteriores, el Defensor del Pueblo propone que la Comisión reconsidere su posición con vistas a realizar todas las contribuciones financieras que se adeudan con arreglo a las condiciones del contrato hasta su finalización."

12. El Defensor del Pueblo también pidió a la Comisión que adoptara una posición sobre la declaración del demandante de que la Comisión no le había pagado los importes adeudados por las acciones llevadas a cabo antes de la supuesta resolución. Añadió que esperaba que la Comisión tomara medidas inmediatas para liquidar los importes pendientes en caso de que la declaración del reclamante fuera exacta.

13. En su respuesta a la propuesta de solución del Defensor del Pueblo, la Comisión declaró que no estaba en condiciones de aceptarla por varias razones.

14. En primer lugar, sostuvo que tenía derecho a resolver el contrato en las condiciones establecidas en él [6]. Insistió en que el contrato debe interpretarse a la luz del contexto más amplio en el que se firmó, es decir, el contexto de la adhesión a la UE, al que el anexo I del contrato contiene varias referencias [7]. Además, el denunciante era plenamente consciente del contexto más amplio en el que se firmó el contrato, en el que el Gobierno de Islandia desempeñó un papel importante [8] y en el que la pertinencia de la acción financiada para el proceso de adhesión a la UE era de suma importancia. La Comisión alegó que, sin este contexto, la acción ya no podría llevarse a cabo de manera efectiva y adecuada.

15. En segundo lugar, la Comisión alegó que, dado que Islandia había dejado de perseguir el objetivo de ser miembro de la UE por su propia voluntad, la decisión de la Comisión de resolver el contrato no era «inoportuna y carente de fundamento fáctico», como había alegado el Gobierno islandés. La Comisión reiteró que, dado que el objetivo de la financiación del IAP de ayudar a Islandia en sus esfuerzos por cumplir el acervo de la UE [9] con vistas a la adhesión ya no podía cumplirse, la Comisión no estaría ejerciendo correctamente su responsabilidad de garantizar una buena gestión financiera del presupuesto de la UE si aceptara la propuesta del Defensor del Pueblo. Además, la Comisión negó haber creado la impresión de que estaría dispuesta a seguir financiando proyectos en curso.

16. En tercer lugar, la Comisión mantuvo su opinión de que no estaba obligada a seguir el procedimiento de solución amistosa previsto en el artículo 13 de las Condiciones Generales del Contrato, ya que dicho procedimiento debe seguirse antes de someter un litigio a los tribunales de Bruselas, no antes de resolver el Contrato sobre la base del artículo 12.1 de las Condiciones Generales. La Comisión reiteró que había consultado debidamente al denunciante antes de resolver el contrato. Insistió en que "mostraba flexibilidad y proponía alternativas para llegar a una solución mutuamente convenida" y que la consulta no carecía de objeto. La Comisión añadió que había presentado una propuesta relativa a la eliminación progresiva del contrato al reclamante oralmente, a través del Ministerio de Asuntos Exteriores islandés, pero el reclamante rechazó su oferta.

17. Por lo que se refiere a los pagos pendientes solicitados por el reclamante, la Comisión declaró que había explicado al reclamante en la carta de resolución que reembolsaría todos los costes subvencionables contraídos hasta la fecha de resolución anticipada (es decir, el 11 de abril de 2014), siempre que recibiera una solicitud de pago y un informe final de conformidad con el artículo 2 de las Condiciones Generales del Contrato. Observó que el informe enviado por el denunciante en junio de 2014 no cumplía los requisitos contractuales. La Comisión había escrito al denunciante explicando que debía presentarse un informe final en la forma correcta, pero el denunciante se negó a enviar dicho informe.

18. La Comisión añadió que, debido a que el denunciante no presentó un informe final que cubriera el período comprendido entre el 1 de septiembre de 2012 y el 11 de abril de 2014, este último no aportó 148 670,38 EUR (que se habían abonado al denunciante como parte de un tramo inicial en julio de 2012). La Comisión declaró que, a menos que el denunciante contabilice esa suma, podría tener que recuperarla para proteger los intereses financieros de la UE.

19. No obstante, la Comisión declaró que, si bien no está dispuesta a aceptar la propuesta de solución amistosa del Defensor del Pueblo por las razones expuestas anteriormente, sigue abierta a sugerencias del Defensor del Pueblo sobre cómo la Comisión y el reclamante podrían encontrar una solución alternativa.

20. El denunciante declaró que la Comisión se había limitado a reiterar los puntos de vista y argumentos que ya había expuesto y que se basan en la premisa errónea de que una decisión política de suspender las negociaciones de adhesión debería dar lugar automáticamente a la nulidad de los contratos privados. El denunciante sostuvo que el contrato no estaba condicionado a que Islandia se convirtiera en Estado miembro de la UE ni a la continuación de las negociaciones de adhesión. Dijo que, dado que la Comisión no había presentado nuevos argumentos que no hubieran sido ya rechazados, no era constructivo continuar el debate. El demandante expresó la esperanza de que el Defensor del Pueblo pudiera resolver el asunto de la manera ya sugerida.

21. Con respecto a las facturas pendientes, el reclamante rechazó la "insinuación sumamente inapropiada de mala praxis ... en lo que respecta a la financiación ya distribuida por la Comisión". El denunciante alegó que, dado que siempre ha impugnado la resolución ilegal del contrato por parte de la Comisión, enviar un informe final contradiría su argumento de que la resolución es ilegal y equivaldría a aceptarla. El informe de situación que envió a la Comisión el 10 de julio de 2014 contenía toda la información financiera requerida y constituye una forma adecuada de notificación mientras no se haya resuelto el litigio. Añadió que "[t]o emitir amenazas como lo hace la Comisión, en términos de recuperación de fondos, que son perfectamente conscientes de que se han distribuido, recibido y utilizado adecuadamente, es un golpe por debajo del cinturón, que no encaja con la Comisión de la UE. Sin embargo, demuestra perfectamente la presión insuperable que la Comisión ha estado ejerciendo sobre [el denunciante] en este caso.

Evaluación del Defensor del Pueblo tras la propuesta de solución

22. El Defensor del Pueblo lamenta que, como señaló acertadamente la demandante, la Comisión se limitara a reiterar la posición que había adoptado en el dictamen que había presentado al Defensor del Pueblo antes de presentar su propuesta de solución. No es necesario que la Defensora del Pueblo repita todas las consideraciones que hizo en dicha propuesta. Ya ha explicado por qué, en su opinión, la Comisión no tenía derecho a considerar que el contrato ya no podía ejecutarse de manera efectiva o adecuada, ni siquiera teniendo en cuenta el contexto más amplio en el que se firmó.

23. En cuanto al argumento de la Comisión relativo al papel desempeñado por el Gobierno de Islandia en la firma del contrato, el Defensor del Pueblo señala que no es menos cierto que el Gobierno de Islandia no era parte en el contrato y que sus intenciones o acciones no deben considerarse razones válidas para rescindir el contrato, a falta de una disposición específica a este respecto en el propio contrato.

24. Por lo que se refiere a la afirmación de la Comisión de que consultó debidamente al reclamante antes de rescindir el contrato, la Comisión reconoció al mismo tiempo que sus "consultas" tenían por objeto encontrar "una solución mutuamente acordada para la eliminación gradual de las actividades previstas en el contrato"(el subrayado es nuestro). Es evidente que la Comisión ya había decidido resolver el contrato y que la consulta se refería únicamente a los detalles de dicha resolución. En este contexto, debe tenerse en cuenta el hecho de que i) la cláusula en cuestión que prevé dicha consulta otorga a la Comisión un margen de maniobra significativo en cuanto a cuándo debe invocarse, y ii) fue la Comisión la que impuso la cláusula al denunciante a través de las Condiciones Generales estándar.

25. Por consiguiente, la Defensora del Pueblo mantiene la conclusión formulada en su propuesta de solución de que el comportamiento de la Comisión equivalía a mala administración.

26. El Defensor del Pueblo señala que, en su respuesta a su propuesta, la Comisión alegó que había demostrado su intención de encontrar una solución alternativa con el demandante y que, a este respecto, seguía abierta a las sugerencias del Defensor del Pueblo. Sin embargo, la Comisión también dejó claro que no aceptaba la propuesta del Defensor del Pueblo. Por lo tanto, la Defensora del Pueblo no ve qué otras sugerencias podría hacer que la Comisión considerara aceptables. En cualquier caso, la discrepancia entre los puntos de vista presentados por la Comisión, por una parte, y el denunciante, por otra, es tal que no parece existir ninguna solución transaccional aceptable para ambas partes.

27. En estas circunstancias, el Defensor del Pueblo considera que no sería adecuado continuar esta investigación formulando una recomendación a la Comisión. Por lo tanto, cierra el caso con dos observaciones críticas a continuación.

Conclusión

Sobre la base de su investigación sobre esta reclamación, la Defensora del Pueblo la cierra con las siguientes conclusiones y observaciones críticas:

La resolución anticipada del contrato por parte de la Comisión, debido a que el Gobierno islandés había suspendido la negociación de adhesión, constituyó una grave mala administración.

Observaciones críticas

La Comisión ha actuado erróneamente y de mala fe en este caso. Habida cuenta de su papel de guardiana de los Tratados y del derecho a una buena administración reconocido en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, cabe esperar que las acciones de la Comisión sean de la máxima propiedad e integridad. De hecho, en sus relaciones con los Estados en vías de adhesión y con otras partes dentro de los Estados en vías de adhesión, cabe esperar razonablemente que la Comisión sea un ejemplo de buena administración, estableciendo normas que deberán seguir los Estados en vías de adhesión a su debido tiempo. El hecho de que un Estado adherente haya suspendido, como en el presente caso, sus negociaciones de adhesión no exime a la Comisión de su obligación de actuar de manera ejemplar.

Las acciones de la Comisión en este caso son bastante inaceptables y tienen la consecuencia de socavar la reputación, no solo de la Comisión, sino también de toda la Unión Europea. Sigue redundando en interés de la Comisión, de la Unión Europea y del denunciante que la Comisión corrija su comportamiento ilícito, incluso en esta fase tardía.

Se informará de esta decisión al denunciante y a la Comisión.

Emily O'Reilly
Estrasburgo, 15.6.2015

[1] Dado que el demandante no reside en la Unión Europea, el Defensor del Pueblo no pudo tramitar la reclamación directamente. Sin embargo, decidió investigar las preocupaciones planteadas en este caso mediante una investigación de oficio.

[2] Reglamento (CE) n.o 1085/2006 del Consejo, de 17 de julio de 2006, por el que se establece un Instrumento de Ayuda Preadhesión (IPA) (DO 2006, L 210, p. 82).

[3] Acuerdo marco entre el Gobierno de Islandia y la Comisión Europea sobre las normas de cooperación relativas a la ayuda financiera de la UE a Islandia en el marco de la ejecución de la ayuda en el marco del Instrumento de Ayuda Preadhesión (IAP), firmado el 8 de julio de 2011.

[4] Posteriormente, en marzo de 2015, el Gobierno de Islandia solicitó que «Islandia no debería considerarse un país candidato a la adhesión a la UE».

[5] Para más información sobre los antecedentes de la reclamación, los argumentos de las partes y la investigación del Defensor del Pueblo, véase el texto completo de la propuesta de solución amistosa del Defensor del Pueblo disponible en: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en/60402/html.bookmark

[6] Artículo 12.1 de las Condiciones Generales: "Si una parte considera que el Contrato ya no puede ejecutarse efectiva o adecuadamente, consultará a la otra parte. De no llegarse a un acuerdo sobre una solución, cualquiera de las partes podrá rescindir el Contrato mediante notificación por escrito con dos meses de antelación, sin estar obligada a pagar indemnización alguna.

[7] La Comisión citó como ejemplo el punto 5.4 del anexo I. Establece lo siguiente: "Este proyecto apoya el empleo y el desarrollo de los recursos humanos, lo que prepararía a Islandia para participar en las políticas comunes de la UE y la ejecución de los fondos de la UE, especialmente el Fondo Social Europeo (FSE)"(énfasis añadido por la Comisión.

[8] La Comisión explicó que el Gobierno de Islandia había externalizado algunas de sus funciones mediante un contrato de servicios con el denunciante y que había participado junto con este en la negociación del contrato con la Comisión.

[9] El término «acervo» de la UE se refiere al conjunto del Derecho de la Unión Europea aplicable en la UE (es decir, todos los tratados, la legislación de la UE, los acuerdos internacionales, las normas, las sentencias judiciales, las disposiciones sobre derechos fundamentales y los principios horizontales de los tratados, como la igualdad y la no discriminación). Todos los países candidatos deben aceptar todo el acervo para convertirse en miembros de la Unión Europea.