Hecho de conformidad con el artículo 3, apartado 5, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo [1]

El fondo

1. En julio de 2008, la Comisión Europea e Islandia firmaron un Acuerdo marco (el «Acuerdo marco») sobre las normas para la concesión de ayuda financiera de la UE a Islandia en el marco del Instrumento de Ayuda Preadhesión (IAP), a la luz del estatuto de Islandia como país candidato a la UE.

2. En junio de 2012, el denunciante, una organización no gubernamental (ONG) con sede en Islandia y activa en el ámbito de la educación permanente, firmó un contrato de subvención (el «Contrato») con la Comisión Europea. El objeto del contrato era ejecutar una acción destinada a aumentar la empleabilidad de los trabajadores poco cualificados, financiada en parte a través del IAP. La duración del contrato fue de 36 meses, a partir de septiembre de 2012.

3. En diciembre de 2013, la Comisión informó al denunciante de que, como consecuencia de la decisión de Islandia de suspender las negociaciones de adhesión con la UE, no se concedería ninguna ayuda en el marco del IAP a dicho país y, por tanto, se rescindiría el contrato. La Comisión invitó al reclamante a participar en un procedimiento de consulta de conformidad con el contrato.

4. El denunciante se opuso, alegando que el contrato era un acuerdo privado entre la Comisión y ella misma, sujeto al Derecho belga e independiente de las decisiones políticas del Gobierno islandés. El autor creía que había cumplido debidamente sus obligaciones hasta la fecha y que la terminación sería ilegal. Tras una reunión y varios intercambios escritos, en febrero de 2014 la Comisión informó al denunciante de que resolvería el contrato en dos meses. Se reembolsarán todos los gastos subvencionables efectuados hasta ese momento.

5. El demandante considera que esta decisión es ilegal, injusta y de mala fe. Por lo tanto, se quejó al Defensor del Pueblo Europeo, manteniendo el proyecto en funcionamiento a pesar de la falta de financiación de la Comisión. Dado que el demandante no reside en la Unión Europea, el Defensor del Pueblo no pudo tramitar la reclamación directamente. Sin embargo, decidió investigar las preocupaciones planteadas en este caso mediante una investigación de oficio.

La investigación

6. El Defensor del Pueblo inició una investigación de oficio sobre la alegación de que la Comisión resolvió erróneamente el contrato sobre la base de la decisión de las autoridades islandesas de suspender las negociaciones de adhesión, sin recurrir al mismo tiempo al procedimiento de solución amistosa previsto en el contrato. En relación con esta alegación está la alegación de que la Comisión debe reanudar la realización de las contribuciones financieras debidas al reclamante en virtud del contrato.

7. En el curso de la investigación, el Defensor del Pueblo recibió el dictamen de la Comisión sobre la reclamación y, posteriormente, las observaciones del demandante en respuesta a dicho dictamen. La propuesta de solución amistosa del Defensor del Pueblo tiene en cuenta los argumentos presentados por las partes.

Alegación de terminación incorrecta y no utilización del procedimiento de solución amistosa, y reclamación conexa

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

8. La posición de la Comisión es que el objetivo del IAP, tal como se establece en el artículo 1 del Reglamento marco del IAP [2], es «… asistir a los países enumerados en los anexos I y II en su adaptación progresiva a las normas y políticas de la Unión Europea, incluido, en su caso, el acervo comunitario, con vistas a su adhesión». El contrato se adjudicó para la ejecución de un proyecto seleccionado en función de su pertinencia para el proceso de adhesión de Islandia, tal como se establece en el acuerdo de financiación con Islandia. Por consiguiente, la Comisión, que tiene la responsabilidad de garantizar el uso eficiente de los fondos de la UE, llegó a la conclusión de que el Contrato ya no tenía una "razón de ser ". La Comisión añadió que, al anunciar su intención de suspender las negociaciones, las autoridades islandesas también le comunicaron formalmente que la asistencia técnica y la cooperación en el marco del IAP serían inadecuadas en este contexto.

9. De conformidad con el artículo 12, apartado 1, de las condiciones generales del contrato [3], la Comisión celebró a continuación una consulta con el denunciante y otras cuatro ONG que se encontraban en una situación similar. Además, la Comisión consideraba que había llevado a cabo la consulta correctamente y que ello se deducía claramente del hecho de que había llegado a acuerdos con las demás ONG. Sin embargo, el demandante no celebró consultas y, por lo tanto, la Comisión rescindió el contrato tras notificarlo con dos meses de antelación, de conformidad con el contrato.

10. A lo anterior, el denunciante respondió que la Comisión no podía poner fin legalmente a un acuerdo de Derecho privado entre dos partes por el único motivo de la conducta de un tercero, si el acuerdo no preveía explícitamente esta posibilidad. El contrato no contenía ninguna cláusula que permitiera a la Comisión resolverlo en caso de que las negociaciones entre Islandia y la UE no tuvieran éxito. Además, el Reglamento marco del IAP considera que la adhesión a la UE es el objetivo de la concesión de ayuda y no la condición para ello. Así pues, a juicio del demandante, la conclusión de la Comisión de que el contrato quedó sin objeto como consecuencia de la suspensión de las negociaciones es injustificada.

11. El denunciante también dijo que, contrariamente a la declaración de la Comisión, las autoridades islandesas solicitaron explícitamente a la Comisión que siguiera financiando los proyectos en curso a pesar de la suspensión de las negociaciones. Esto es lógico a la vista del artículo 23 del Acuerdo marco entre la Comisión e Islandia [4]. El Gobierno islandés, en una carta oficial, expresó su rechazo a la decisión de la Comisión de suspender la financiación de los proyectos en curso.

12. Además, el denunciante declaró que había estado dispuesto a llegar a una solución justa con la Comisión. Sin embargo, desde la primera reunión quedó claro que la consulta de la Comisión daba por sentado que el contrato se pondría fin y que la consulta se refería únicamente a su eliminación progresiva del proyecto. El autor no pudo asistir a la segunda reunión, prevista con un solo día de antelación. En cualquier caso, el demandante no estaba dispuesto a reconocer que la Comisión podía poner fin unilateralmente al contrato y limitarse a consultar sobre su eliminación progresiva. La llamada consulta de la Comisión fue un proceso "dictado por una de las partes".

13. En conjunto, el denunciante consideró que la Comisión abusó de su posición como parte más fuerte del contrato e incumplió el contrato. La Comisión sigue abusando de su posición al retener pagos para proyectos realizados antes de la carta de resolución; Esto hace que la situación del demandante sea extremadamente difícil.

Evaluación preliminar del Defensor del Pueblo que condujo a la propuesta de solución amistosa

14. Es un principio básico del derecho contractual, ya sea nacional o internacional, privado o público, que los acuerdos libremente celebrados son la ley que rige la relación entre las partes y deben ejecutarse de buena fe. En resumen, deben mantenerse los acuerdos (pacta sunt servanda). Este es posiblemente el principio básico más antiguo del derecho civil e internacional y, con toda probabilidad, el más conocido y aceptado.

15. En el caso examinado coexisten dos capas contractuales. El primer nivel se compone de los acuerdos entre la Comisión y las autoridades islandesas (el Acuerdo marco y el Acuerdo de financiación); y el segundo, del contrato entre la Comisión y el denunciante. Está claro que, sin la primera capa, la segunda no existiría: el contrato se firmó precisamente para cumplir las obligaciones que la UE asumió con respecto a Islandia, en particular la obligación de ayudar financieramente a Islandia en su "alineación progresiva con las normas y políticas de la Unión Europea" [5].

16. Sin embargo, a partir de la fecha de su firma, el Contrato se convirtió en la ley que rige la relación entre la Comisión y el reclamante, en los términos y condiciones estipulados en él. El artículo 1, apartado 2, de las Condiciones Particulares del Contrato establece que la ayuda financiera de la Comisión se concederá " en las condiciones establecidas en el presente Contrato, que consta de las presentes Condiciones Particulares y de los anexos, que el Beneficiario declara haber tomado nota y aceptado " (el subrayado es nuestro). Por lo tanto, es evidente que las partes consideraban que las condiciones especiales y los anexos eran las únicas disposiciones aplicables a su relación bilateral. Esto queda aún más claro en el artículo 7 de las condiciones especiales, que se refiere a "Otras condiciones aplicables a la acción" y que contiene únicamente disposiciones técnicas sobre los informes intermedios y los costes subvencionables.

17. El Defensor del Pueblo entiende que la Comisión podría haber tenido la intención de supeditar la ejecución del contrato a la continuación o al resultado de las negociaciones de adhesión. Sin embargo, las obligaciones contractuales no pueden derivarse de intenciones, sino de la voluntad consciente, informada y libremente expresada de ambas partes en el contrato. Tras analizar detenidamente todos los documentos mencionados en el párrafo 2 del artículo 1 de las condiciones especiales, el Defensor del Pueblo no ha encontrado nada que sugiera que el reclamante haya "observado y aceptado" tal intención, es decir, que las partes hayan aceptado alguna vez esa condición.

18. Teniendo en cuenta que, en la práctica, las subvenciones financiadas por la UE para acciones exteriores se basan en las condiciones generales estándar de la Comisión, que sus servicios adaptan las condiciones especiales a cada caso específico y que, en cualquier caso, la Comisión es la parte más fuerte en dichos acuerdos, la Comisión podría haber redactado muy fácilmente el contrato para garantizar que la duración de sus obligaciones en virtud del contrato no fuera superior a la duración de las derivadas del acuerdo marco con Islandia.

19. Por el contrario, todo en el Contrato parece apuntar a que el Contrato ha sido firmado, al menos por el reclamante, como un acuerdo autónomo, cuyo propósito es apoyar financieramente la acción titulada: "Aumentar la empleabilidad de los trabajadores poco cualificados mediante el desarrollo de un sistema de reconocimiento de capacidades en la educación de adultos"[6]. El anexo I del contrato describe esta acción en detalle y establece explícitamente que el objetivo general de la acción es mejorar la empleabilidad de la mano de obra poco cualificada en Islandia, mientras que su objetivo específico es aumentar la eficiencia de la educación de adultos para esta categoría de trabajadores. En ninguna parte se afirma que este propósito sea válido o que valga la pena perseguirlo mientras el Gobierno islandés y la Comisión continúen (activamente) las negociaciones de adhesión.

20. Aunque el contrato deba interpretarse a la luz del contexto más amplio en el que se firmó y del que ambas partes tenían conocimiento, la posición de la Comisión sigue sin estar justificada.

21. En primer lugar, el objetivo de la ayuda del IAP, tal como se describe en el preámbulo del Reglamento marco del IAP, es ayudar a los países candidatos y candidatos potenciales con vistas a su adhesión [7]. El Acuerdo marco entre la Comisión e Islandia también hace referencia a la cooperación y la asistencia con vistas a que Islandia se convierta en Estado miembro [8]. Esta redacción, junto con el hecho de que la ayuda también puede concederse a los países candidatos potenciales, demuestra que el objetivo de convertirse realmente en miembro de la UE no tiene por qué ser inmediato o totalmente seguro. Como señaló acertadamente el Ministerio de Asuntos Exteriores islandés en su carta de protesta a la Comisión en relación con la resolución del contrato, Islandia no ha puesto fin a las negociaciones de adhesión, sino que simplemente las ha dejado en suspenso. En el momento en que se produjeron los hechos, Islandia seguía siendo un país candidato que entraba en el ámbito de aplicación de las disposiciones del Reglamento marco del IAP.

22. Por lo tanto, es evidente que la afirmación de la Comisión de que el Contrato ya no podía ejecutarse eficazmente y su posterior decisión de rescindirlo por este motivo basada en el artículo 12 son, como dijo el Ministerio de Relaciones Exteriores de Islandia, " inoportunas y carentes de fundamento fáctico ". Aún podría alcanzar sus objetivos, descritos en el párrafo 19 supra. Todavía podría contribuir al objetivo general del contexto en el que se firmó, es decir, armonizar más a Islandia con la legislación de la UE "con miras a la adhesión".

23. En segundo lugar, la Comisión y las autoridades islandesas ya habían acordado lo que sucedería si, por cualquier motivo, se pusiera fin a su acuerdo marco. En tal caso, cualquier ayuda que se preste seguirá prestándose hasta la finalización del proyecto en cuestión [9]. La Comisión alegó que se trata de una consideración irrelevante, ya que esta disposición no es aplicable porque el Acuerdo marco sigue en vigor. Tal argumento es falso y elude el punto esencial de que, precisamente porque el Acuerdo marco está en vigor, la Comisión está aún más obligada a mantener la ayuda financiera que se presta. En efecto, sería irónico que una parte en un contrato se comprometiera a cumplir sus obligaciones únicamente en caso de resolución del contrato, pero no mientras esté en curso o suspendido.

24. De hecho, la correspondencia entre la Comisión y las autoridades islandesas sobre la suspensión de las negociaciones muestra que Islandia estaba convencida de que continuaría la financiación de los proyectos existentes. También parece que, durante bastante tiempo, esta fue también la posición de la Comisión; de hecho, las autoridades islandesas le agradecieron en una carta su "voluntad de permitir que los proyectos ya en curso sigan su curso".

25. El Defensor del Pueblo considera que el contexto jurídico y contractual en el que la Comisión y el demandante interactuaron no permitió a la Comisión abandonar unilateralmente sus obligaciones de financiación con respecto al demandante.

26. El Defensor del Pueblo tampoco comparte la opinión de la Comisión de que el demandante no cooperó con él de buena fe en la búsqueda de una solución al estancamiento mediante consultas. De los autos se desprende claramente que la única solución que la Comisión previó en las conversaciones de consulta fue la eliminación progresiva de los proyectos en curso en Islandia, incluido el del demandante. En la medida en que la Comisión no dejó margen real para los debates en lo que respecta a la posibilidad de «ejecutar efectivamente el contrato» y, por tanto, a la necesidad de poner fin a los proyectos, y dado que no existía base jurídica para que la Comisión los pusiera fin, el Defensor del Pueblo duda de que dicho proceso pueda considerarse «consulta» a efectos del artículo 12, apartado 1, del contrato. El hecho de que otras ONG en situaciones similares hayan llegado a un acuerdo con la Comisión es una cuestión de su libre voluntad y elección, y ciertamente no puede obligar al denunciante ni utilizarse para impugnar las razones de su posición.

27. En cualquier caso, el contexto jurídico no es el único que impidió a la Comisión actuar como lo hizo. Los contratos crean no solo obligaciones legales, sino también morales y sociales, especialmente cuando son suscritos por las autoridades públicas. En el momento en que se informó al reclamante de que el contrato se rescindiría debido a la suspensión de las negociaciones, había transcurrido casi la mitad de la duración del contrato. Es perfectamente razonable suponer que, en ese momento, se plantearon esperanzas legítimas —en los interlocutores sociales del denunciante, sus empleados y, lo que es más importante, los beneficiarios finales— de que el proyecto previsto se completaría.

28. La Comisión es perfectamente consciente de que las negociaciones de adhesión no son un proceso lineal, fluido y predecible. Este proceso depende de innumerables variables políticas, sociales y democráticas y, como consecuencia, casi nunca se completa en poco tiempo. Parece al menos injusto, si no incluso abusivo, colocar toda la carga de la incertidumbre de tal proceso, que se lleva a cabo entre la Comisión y las autoridades nacionales, sobre los hombros de una pequeña ONG que no tiene voz en ese proceso. También es injusto esperar que los costes financieros del estancamiento político en las negociaciones sean sufragados por los beneficiarios finales previstos, es decir, algunas de las personas más desfavorecidas de Islandia. En este caso, independientemente de cualquier consideración legal o legalista, simplemente no es suficiente que la Comisión cubra solo los costes incurridos en la fecha de terminación y se aleje de las pérdidas restantes.

29. A la luz de lo anterior, el Defensor del Pueblo llega a la conclusión preliminar de que, en este caso, el comportamiento de la Comisión incumplió el contrato y fue injusto, causando así daños al reclamante, a otras partes interesadas y a la propia reputación de la Comisión en un país candidato. Esto constituyó un caso de mala administración. Por consiguiente, formula a continuación la correspondiente propuesta de solución amistosa, de conformidad con el artículo 3, apartado 5, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo.

30. Además, el Defensor del Pueblo toma nota de la declaración del reclamante, realizada durante esta investigación, de que la Comisión no le ha pagado los importes adeudados por las acciones llevadas a cabo antes de la supuesta rescisión del contrato. El Defensor del Pueblo espera que la Comisión adopte una posición sobre esta declaración y, en caso de que sea exacta, adopte medidas inmediatas para liquidar los importes pendientes.

La propuesta de una solución amistosa

Teniendo en cuenta las conclusiones anteriores, el Defensor del Pueblo propone que la Comisión reconsidere su posición con vistas a realizar todas las contribuciones financieras adeudadas con arreglo a las condiciones del contrato hasta su finalización.

Emily O'Reilly Defensora del Pueblo
Europeo
4/11/2014

[1] Decisión del Parlamento Europeo, de 9 de marzo de 1994, relativa al Estatuto del Defensor del Pueblo y a las condiciones generales del ejercicio de sus funciones (94/262/CECA, CE, Euratom) (DO L 113, p. 15).

[2] Reglamento (CE) n.o 1085/2006 del Consejo, por el que se establece un Instrumento de Ayuda Preadhesión (DO 2006, L 210, p. 82), modificado posteriormente por el Reglamento (UE) n.o 540/2010 y el Reglamento (UE) n.o 153/2012.

[3] "Si una parte considera que el Contrato ya no puede ejecutarse de manera efectiva o apropiada, consultará a la otra parte. De no llegarse a un acuerdo sobre una solución, cualquiera de las partes podrá rescindir el Contrato mediante notificación por escrito con dos meses de antelación, sin necesidad de pagar indemnización alguna ".

[4] Apartado 2: "Al término del presente Acuerdo marco, toda asistencia que se encuentre todavía en curso de ejecución se llevará a cabo hasta su conclusión ...".

[5] Artículo 3, apartado 1, del Acuerdo marco.

[6] Artículo 1, apartado 1, de las Condiciones Particulares del Contrato.

[7] Apartados 12 y 13 del preámbulo y artículo 1 del Reglamento marco del IAP.

[8] Artículo 3, apartado 1, del Acuerdo marco.

[9] Artículo 23, apartado 2, del Acuerdo marco.