Antecedentes de la denuncia

1. El asunto se refiere a un litigio contractual entre el denunciante, una empresa italiana, y la Comisión Europea.

2. El 18 de agosto de 2010, el denunciante firmó con la Comisión dos contratos en virtud de los cuales entregaría, instalaría y pondría en uso instrumentos científicos y formaría a las personas para que los utilizaran. El beneficiario de los contratos era el Instituto de Metrología de Bosnia y Herzegovina. De conformidad con las Condiciones Generales aplicables a los contratos de suministro financiados por la Comunidad Europea o por el Fondo Europeo de Desarrollo («Condiciones Generales»), el plazo de entrega de los bienes y servicios objeto de los contratos se fijó para el 16 de noviembre de 2010, es decir, noventa días después de la notificación de la adjudicación de los contratos.

3. Antes de que expirara el plazo, el 1 de septiembre y el 8 de noviembre de 2010, respectivamente, el reclamante solicitó una prórroga del plazo porque " se enfrentaba a un retraso en el proceso de fabricación debido a un retraso posterior en la cadena de suministro de nuestros proveedores. En algunos casos, el proceso de fabricación tomó más de lo esperado, ya que el equipo suministrado ha sido diseñado y fabricado específicamente para cumplir con los requisitos técnicos del contrato".

4. Teniendo en cuenta que la justificación presentada por el reclamante no se ajustaba al artículo 20 de las Condiciones Generales, la Comisión rechazó ambas solicitudes y explicó que " la complejidad del sistema debería haberse tenido en cuenta en [su] oferta y no puede aceptarse como una obstrucción imprevisible ".

5. El denunciante entregó las mercancías objeto de los dos contratos el 24 de febrero, el 4 de abril y el 31 de mayo de 2011. Tras una reunión con el director del proyecto y el jefe de la Sección de Finanzas, Contratos y Auditoría de la Delegación de la UE en Sarajevo, en una carta de 7 de julio de 2011, el denunciante explicó los retrasos en la entrega.

6. Mediante carta de 27 de julio de 2011, el poder adjudicador solicitó al reclamante que liquidara los daños y perjuicios causados por el retraso, es decir, 32 429,38 EUR para el primer contrato y 34 040,80 EUR para el segundo [1]. El demandante aceptó la responsabilidad de una parte, pero no de la totalidad, del retraso. No satisfecho con las respuestas de la Comisión, recurrió al Defensor del Pueblo.

Objeto de la investigación

7. El Defensor del Pueblo inició una investigación sobre las siguientes alegaciones y reclamaciones:

Alegaciones:

1. La Comisión rechazó erróneamente la solicitud del denunciante, de 8 de noviembre de 2010, de ampliar el plazo para la ejecución de los contratos.

2. La Comisión no tuvo en cuenta que el retraso de 101 días en la ejecución de los contratos no se debió a la culpa del denunciante.

Reclamaciones:

1. La Comisión debe prorrogar retroactivamente el plazo para la ejecución de los contratos hasta el 31 de diciembre de 2010.

2. La Comisión no debe aplicar el artículo 21.1 de las Condiciones Generales al mencionado retraso de 101 días en la ejecución de los contratos. La indemnización por daños y perjuicios correspondiente a los dos contratos en cuestión debe reducirse en un 50 %, es decir, a 33 235 EUR.

La investigación

8. El 10 de julio de 2012, el Defensor del Pueblo envió una solicitud de dictamen a la Comisión. El 12 de noviembre de 2012, la Comisión envió su dictamen. El Defensor del Pueblo recibió las observaciones del demandante sobre el dictamen el 20 de diciembre de 2012.

Análisis y conclusiones del Defensor del Pueblo

Observaciones preliminares

9. Como punto de partida, el Defensor del Pueblo considera necesario recordar que, de conformidad con la práctica consolidada del Defensor del Pueblo, en los casos relativos a litigios contractuales, está justificado limitar sus investigaciones a examinar si la institución le ha proporcionado una explicación coherente y razonable de la base jurídica de sus acciones y por qué cree que su opinión sobre la posición contractual está justificada. Si ese es el caso, la Defensora del Pueblo concluirá que su investigación no ha revelado un caso de mala administración. Esta conclusión no afectará al derecho de las partes a que su litigio contractual sea examinado y resuelto con autoridad por un órgano jurisdiccional competente [2]. En vista de lo anterior, el papel del Defensor del Pueblo en el presente asunto se limita a examinar si la posición de la Comisión era razonable y justa en relación con: a) su decisión de no prorrogar el plazo y b) su cálculo de los daños y perjuicios que debía pagar el demandante.

A. Denuncia relativa a la decisión de la Comisión de no conceder la prórroga solicitada y reclamación conexa

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

10. El denunciante alegó que se cumplían las condiciones establecidas en las Condiciones Generales para conceder una prórroga y debería haber justificado la prórroga del plazo porque el retraso no se debió a su culpa.

11. En su dictamen, la Comisión consideró que las razones aducidas por el denunciante para una prórroga no cumplían las condiciones establecidas en el artículo 20 de las Condiciones Generales. La Comisión señaló, en particular, que el reclamante invocó un retraso en el "proceso de fabricación" e insinuó que este retraso se debía a los requisitos técnicos del contrato. A este respecto, la Comisión alegó que, dado que estos requisitos técnicos se establecían en los documentos de licitación y no se habían modificado desde entonces, el denunciante debería haber tenido en cuenta en su oferta cualquier complejidad que pudiera dar lugar a retrasos. En opinión de la Comisión, tales retrasos entraban en el ámbito de responsabilidad del denunciante. Además, añadió que cualquier prórroga concedida por estos motivos habría constituido una modificación de las condiciones iniciales de la licitación y habría dado lugar a una competencia desleal. La Comisión alegó además que los fabricantes eran subcontratistas del denunciante. De conformidad con el artículo 6, apartado 5, de las Condiciones Generales [3], el contratista es responsable de los actos, incumplimientos y negligencias de sus subcontratistas.

12. En sus observaciones, el denunciante no hizo ningún otro comentario a este respecto.

Evaluación del Defensor del Pueblo

13. El artículo 20 de las Condiciones Generales prevé la posibilidad de solicitar una prórroga del período de ejecución de las tareas y establece que:

«El contratista podrá solicitar una prórroga del período de ejecución de las tareas si su ejecución del contrato se retrasa, o se espera que se retrase, por cualquiera de los motivos siguientes:

[...]

e) incumplimiento por parte del Órgano de Contratación de las obligaciones que le incumben en virtud del contrato;

f) cualquier suspensión de la entrega y/o instalación de los suministros que no se deba al incumplimiento del contratista."

14. El Defensor del Pueblo señala que la Comisión no puede considerar la concesión de una prórroga a menos que se invoque válidamente una de las razones previstas en el artículo 20. En el presente caso, en sus dos cartas en las que solicitaba una prórroga, la razón principal invocada por el denunciante estaba relacionada con el proceso de fabricación y los retrasos en la cadena de suministro. Señalando que tales dificultades estaban relacionadas con los requisitos específicos descritos en los documentos de licitación y que, por lo tanto, eran previsibles, la Comisión se negó a aceptar esta razón como válida. La Comisión explicó además que cualquier prórroga por este motivo constituiría una modificación de la oferta y, por lo tanto, violaría el principio de igualdad de trato.

15. El Defensor del Pueblo considera que el enfoque de la Comisión es razonable y justificado. De hecho, al preparar su oferta, el denunciante debería haber tenido en cuenta la complejidad de los requisitos técnicos para prever y abordar de antemano la posibilidad de retrasos en el proceso de fabricación. Además, el Defensor del Pueblo también comparte la opinión de la Comisión sobre la responsabilidad del demandante en lo que respecta a sus subcontratistas. Contrariamente a lo que sugirió el reclamante, el Defensor del Pueblo no puede estar de acuerdo con la opinión del reclamante de que los retrasos causados por los proveedores del reclamante quedaron fuera de su propia responsabilidad.

16. A la luz de todo lo anterior, el Defensor del Pueblo considera que la Comisión ha proporcionado una explicación convincente y razonable de sus acciones y que, en consecuencia, la primera alegación del demandante y la alegación conexa no pueden prosperar.

B. Denuncia relativa al cálculo de los daños y perjuicios que debe pagar el reclamante y reclamación conexa

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

17. El denunciante alegó que los retrasos que se habían producido se debían principalmente a i) la entrega tardía por parte de la Comisión de los certificados relacionados con el IVA y la exención de los derechos de importación y ii) la falta de instrucciones del beneficiario para la instalación del equipo. Según el denunciante, la Comisión no tuvo debidamente en cuenta los retrasos de los que no era responsable. En particular, alegó que la Comisión había calculado un total de 177 días de retraso del siguiente modo:

- 30 días por lo que se refiere al IVA y al régimen de exención aduanera;

34 días por lo que se refiere a la renovación del edificio del Instituto; y

113 días en lo que respecta a la instalación y formación en el emplazamiento de Bijelina.

El demandante consideró que no podía ser considerado responsable de 101 días de este retraso. Sin embargo, señaló que estaba dispuesta a asumir la responsabilidad de los 76 días restantes.

18. En su dictamen, la Comisión alegó que el denunciante parecía haber malinterpretado su carta de 27 de julio de 2011. La Comisión explicó que, de hecho, había aceptado que el denunciante no era responsable de los 177 días de retraso en cuestión y ya los había ignorado al calcular las sanciones adeudadas. Por lo tanto, los argumentos del demandante relativos a estos 177 días eran irrelevantes. La Comisión explicó además que, al calcular el importe de la indemnización por daños y perjuicios, tuvo en cuenta las explicaciones de la carta del denunciante de 7 de julio de 2011. También explicó que la indemnización por daños y perjuicios habría ascendido a 74 410,91 EUR y 113 192,06 EUR, respectivamente. Sin embargo, dado que el artículo 21, apartado 1, de las Condiciones Generales establece que tales indemnizaciones no pueden superar el 15 % del valor del contrato, su importe se redujo a 32 429,38 euros y 34 040,80 euros, respectivamente. En opinión de la Comisión, no había ninguna justificación para una nueva reducción, como alegaba el denunciante.

19. En sus observaciones, el denunciante reiteró su opinión de que la Comisión era responsable de parte del retraso que se había producido. En particular, reiteró que la Comisión había causado retrasos en relación con el régimen de exención del IVA y de las aduanas: a) al aprobar el proyecto de formulario de exención del reclamante; b) al enviar al reclamante los documentos de exención; y c) al no asistir al denunciante durante todo el procedimiento de exención aduanera. Mantuvo su pretensión de que los daños reclamados se redujeran en un 50 %.

Evaluación del Defensor del Pueblo

20. El Defensor del Pueblo señala que no se discute que la Comisión tenía derecho a reclamar una indemnización por daños y perjuicios de conformidad con el artículo 21.1 de las Condiciones Generales, que establece lo siguiente:

«Si el contratista, bajo su propia responsabilidad, no entrega la totalidad o parte de los bienes o no presta los servicios en los plazos especificados en el contrato, el Órgano de Contratación, sin necesidad de preaviso y sin perjuicio de las demás vías de recurso previstas en el contrato, tendrá derecho, por cada día que transcurra entre la expiración del período de ejecución de las tareas y la fecha efectiva de finalización, a liquidar una indemnización por daños y perjuicios equivalente a 5/1000 del valor de los suministros no entregados hasta un máximo del 15 % del valor total del contrato».

El denunciante no niega este hecho. No obstante, niega la forma en que la Comisión calculó las cantidades que debían pagarse y solicitó que la Comisión y el beneficiario asumieran la responsabilidad de 101 días de retraso.

21. El Defensor del Pueblo señala que, como señaló acertadamente la Comisión, el demandante malinterpretó el contenido de la carta de la Comisión de 27 de julio de 2011 y consideró erróneamente que los daños y perjuicios que debía pagar incluían los 177 días que la Comisión había deducido efectivamente de los retrasos que eran responsabilidad del demandante. De hecho, de las observaciones de la Comisión y de los documentos adjuntos se desprende que, al calcular la indemnización por daños y perjuicios, la Comisión tuvo efectivamente en cuenta todos los argumentos del denunciante en relación con los retrasos y no tuvo en cuenta un total de 177 días para determinar la duración del retraso que debía tenerse en cuenta. Además, en sus observaciones, el denunciante no formuló observaciones sobre la información presentada por la Comisión y se limitó a reiterar que la Comisión debía asumir la responsabilidad de algunos de los retrasos. Sin embargo, esta solicitud parece estar privada de toda finalidad, ya que la Comisión ya ha tenido en cuenta que el denunciante no era responsable de los retrasos mencionados anteriormente. Aunque, en sus observaciones, el denunciante parecía insistir en algunos retrasos que, en su opinión, fueron causados por la Comisión (véase el apartado 19 supra), no hay nada en el expediente que sugiera que la Comisión no haya tenido ya en cuenta estos retrasos en sus cálculos iniciales.

22. Además, el Defensor del Pueblo señala que la Comisión redujo aún más el importe que el demandante tuvo que reembolsar al 15 % del valor total de los contactos. El denunciante alegó que el importe final debía reducirse aún más en un 50 %, pero no adujo ninguna razón válida para ello. A la luz de lo anterior, el Defensor del Pueblo considera que la posición de la Comisión con respecto al cálculo de los daños y perjuicios parece razonable y justificada. Por lo tanto, no ha habido mala administración en relación con la segunda alegación del autor. La reclamación conexa tampoco prospera.

C. Conclusión

Sobre la base de la investigación de esta reclamación, el Defensor del Pueblo la cierra con la siguiente conclusión:

No ha habido mala administración.

Se informará de esta decisión al denunciante y a la Comisión.

Emily O'Reilly

Hecho en Estrasburgo, el 2 de diciembre de 2013.

[1] Artículo 21.1 de las Condiciones Generales aplicables a los contratos de suministro financiados por la Comunidad Europea o por el Fondo Europeo de Desarrollo

[2] Decisión por la que se da por concluida la investigación del Defensor del Pueblo sobre la reclamación 346/2009/(BEH)KM contra la Comisión, punto 36.

[3] "El Contratista será responsable de los actos, incumplimientos y negligencias de sus subcontratistas y sus agentes o empleados, como si fueran actos, incumplimientos o negligencias del Contratista, sus agentes o empleados. La aprobación por el Órgano de Contratación de la subcontratación de cualquier parte del contrato o del subcontratista no eximirá al Contratista de ninguna de sus obligaciones en virtud del contrato.».