Antecedentes de la denuncia

1. El denunciante es un criador irlandés de caballos de tiro irlandeses. En 2010, presentó una denuncia de infracción contra Irlanda ante la Comisión Europea. Se refería al sistema irlandés de inspección y registro de caballos de tiro irlandeses. Su denuncia por infracción se archivó el 28 de noviembre de 2011 [1].

2. El 15 de diciembre de 2011, de conformidad con el Reglamento (CE) no 1049/2001 [2], el demandante solicitó acceso a su denuncia de infracción y a copias de la correspondencia de la Comisión con las autoridades irlandesas.

3. El 19 de enero de 2012, la Comisión concedió al denunciante pleno acceso a su denuncia por infracción. También le concedió acceso a tres escritos que la Comisión había enviado a las autoridades irlandesas en el marco del EU Pilot abierto en el marco de dicha denuncia por infracción. Sin embargo, dejó en blanco los datos personales contenidos en esas cartas "de conformidad con el artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento 1049/2001". La Comisión informó al demandante de que podía impugnar su decisión ante su Secretario General.

4. La Comisión también informó al denunciante de que su carta de 5 de octubre de 2011 a las autoridades irlandesas, que comunicó parcialmente, contenía un anexo («el anexo») compuesto por una carta de un tercero. Explicó que, si el denunciante deseaba tener acceso al anexo, la Comisión tendría que consultar al tercero afectado y decidir posteriormente sobre la divulgación.

5. El 25 de enero de 2012, el denunciante presentó una solicitud confirmatoria a la Secretaría General de la Comisión. Al día siguiente se emitió un acuse de recibo.

6. En su solicitud confirmatoria, el denunciante solicitó que la Comisión revisara su posición con respecto a la no divulgación de datos personales. Además, confirmó que deseaba tener acceso al anexo [3].

7. El 16 de febrero de 2012, la Comisión envió al denunciante una respuesta en la que afirmaba que «todavía no había podido reunir todos los elementos necesarios para llevar a cabo un análisis completo de [la] solicitud a fin de adoptar una decisión definitiva». Prorrogó el plazo de respuesta a la solicitud confirmatoria en quince días hábiles, hasta el 8 de marzo de 2012.

8. El 6 de marzo de 2012, la Comisión envió al denunciante una segunda respuesta en espera. Afirmó que el proyecto de respuesta a su solicitud confirmatoria estaba listo y se había presentado al procedimiento interno de aprobación, que la Comisión esperaba finalizar "muy pronto", de modo que la respuesta a la solicitud confirmatoria pudiera enviarse para su firma. La Comisión se disculpó por este retraso. No fijó un nuevo plazo para su respuesta.

9. El 2 de abril de 2012, la Comisión respondió a la solicitud confirmatoria. Informó al autor de que el autor del anexo no divulgado había dado su consentimiento a su divulgación. Así pues, la Comisión concedió al denunciante un acceso parcial a dicho anexo y ocultó los datos personales que contenía.

10. Además, la Comisión confirmó su decisión inicial de no conceder al denunciante acceso a los datos personales contenidos en los documentos divulgados inicialmente. A este respecto, la Comisión se remitió a los Reglamentos 1049/2001 y 45/2001 [4] y a la sentencia del Tribunal de Justicia de la UE en el asunto Bavarian Lager [5], señalando que el denunciante no había alegado ninguna razón por la que los datos personales debían transferirse a él.

11. El demandante se dirigió al Defensor del Pueblo Europeo el 30 de abril de 2012.

Objeto de la investigación

12. El Defensor del Pueblo Europeo inició una investigación sobre la siguiente alegación y reclamación.

Alegación:

Al tramitar la solicitud de acceso a los documentos presentada por el denunciante, la Comisión no:

i) incluir el anexo entre los documentos divulgados inicialmente;

ii) explicar por qué omitió los datos personales conocidos e incluso facilitados por el reclamante, incluidos sus propios datos personales; y

iii) tramitar la solicitud confirmatoria del reclamante con arreglo a los procedimientos y plazos establecidos en el Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

Reclamación:

La Comisión debe i) pedir disculpas al reclamante por estos fallos y ii) explicar satisfactoriamente su posición en lo que respecta a la protección de datos personales en este caso, o proporcionar al reclamante pleno acceso a los documentos divulgados.

La investigación

13. El Defensor del Pueblo inició su investigación el 5 de junio de 2012, remitiendo una copia de la reclamación al Presidente de la Comisión Europea, con una invitación a presentar un dictamen al respecto.

14. El 10 de julio de 2012, los servicios del Defensor del Pueblo inspeccionaron los expedientes de la Comisión relacionados con la presente reclamación y tomaron copias de los documentos pertinentes. El 20 de septiembre de 2013, el Defensor del Pueblo envió a la Comisión y al demandante una copia del informe de inspección y de los documentos no confidenciales inspeccionados. El Defensor del Pueblo invitó al demandante a comentar los resultados de la inspección, si así lo deseaba.

15. La Comisión emitió su dictamen el 4 de octubre de 2012. El dictamen se envió al denunciante, que presentó observaciones al respecto el 31 de diciembre de 2012, el 6 de febrero y el 11 de marzo de 2013.

Análisis y conclusiones del Defensor del Pueblo

A. Presunta tramitación inadecuada de la solicitud del autor de acceder a documentos y reclamaciones conexas

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

16. En su solicitud confirmatoria, de fecha 25 de enero de 2012, el autor consideró que era "inusual por decir lo menos " que la Comisión ocultara los nombres de terceros en los documentos parcialmente divulgados. En efecto, ya conocía el contenido de algunos de esos documentos, ya que había recibido una copia de la correspondencia y, por tanto, conocía perfectamente los datos personales suprimidos.

17. En su decisión confirmatoria, de 2 de abril de 2012, la Secretaría General de la Comisión declaró que los datos que figuraban en los documentos parcialmente divulgados eran nombres de personas físicas y caballos, así como números de caballos. La Comisión consideró que esta información constituye datos personales tal como se definen en el artículo 2, letra a), del Reglamento (CE) n.o 45/2001. Incluso los números de caballos entran en esa categoría, ya que cualquier persona con conocimiento del campo podría, a través de ellos, identificar al caballo en cuestión y, por lo tanto, a su propietario.

18. La Comisión no consideró que existiera ninguna razón que justificara la divulgación pública de tales datos en aras del interés público, en el sentido del artículo 5, letra a), del Reglamento 45/2001. Además, el denunciante tampoco había alegado ninguna razón. Por lo tanto, no se estableció la necesidad de transferirle los datos. En particular, por lo que se refiere a los datos personales que figuran en el anexo, la Comisión mencionó que la persona física en cuestión había sido consultada, pero no había respondido.

19. Por lo tanto, la Comisión se negó a divulgar los datos personales contenidos en todos los documentos facilitados al denunciante. Le informó de que podía dirigirse al Defensor del Pueblo Europeo o al Tribunal de Justicia de la UE.

20. En su denuncia, el denunciante declaró que estaba perplejo por el hecho de que la Comisión insistiera en ocultar los datos personales relativos a personas que habían renunciado a sus derechos de confidencialidad en el marco del procedimiento de infracción pertinente. También expresó su insatisfacción por la duración del procedimiento, que superó los plazos establecidos en el Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

21. En su dictamen, la Comisión indicó, en primer lugar, que no había tomado la iniciativa de consultar al autor del anexo en el momento de la solicitud inicial porque consideraba que el anexo no estaba comprendido en el ámbito de aplicación de la solicitud de acceso, que se refería a los documentos de la Comisión. En su solicitud confirmatoria, el denunciante aclaró que deseaba tener acceso a este anexo. La Comisión actuó en consecuencia y se lo facilitó, tras haber ocultado los datos personales que contenía.

22. En segundo lugar, la Comisión explicó que la solicitud del denunciante se refería, por una parte, a su denuncia por infracción y, por otra, a otros documentos específicos procedentes de la Comisión.

23. La Comisión concedió al denunciante acceso a una copia de su denuncia de infracción en su calidad de autor y sin evaluar la solicitud con arreglo al Reglamento (CE) n.o 1049/2001. Sin embargo, el resto de la solicitud del demandante relativa a los documentos de la Comisión se evaluó como si hubiera sido presentada por cualquier otro ciudadano. La Comisión alegó que la condición de denunciante de infracción del demandante no le otorga una posición privilegiada en virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001. Además, una vez que un documento se divulga en virtud del Reglamento, se pone a disposición de cualquier ciudadano que lo solicite. Esto significa que, si dichos datos se comunicaran al reclamante, cualquier ciudadano que solicitara posteriormente el acceso a los mismos documentos tendría acceso a los datos personales que la Comisión deseaba proteger mediante la expurgación. Por lo tanto, el hecho de que el denunciante tuviera conocimiento de algunos de los datos personales contenidos en los documentos de la Comisión era irrelevante en el contexto dado.

24. En tercer lugar, la Comisión reconoció que excedió los plazos para evaluar la solicitud confirmatoria del denunciante. Este retraso se debió a la necesidad de consultar al tercero afectado. La consulta duró más de lo habitual porque, a falta de una dirección de correo electrónico, la Comisión se puso en contacto con la persona en cuestión por correo certificado. También debía disponer de tiempo suficiente para que la respuesta llegara de la misma manera, además de los cinco días hábiles que debían transcurrir antes de que pudiera considerar que la persona implicada no había respondido a la consulta. La Comisión se disculpó por no haber cumplido los plazos aplicables.

25. En sus observaciones, el demandante expresó su insatisfacción por la posición de la Comisión.

Evaluación del Defensor del Pueblo

26. Por lo que se refiere al primer aspecto de la alegación, el Defensor del Pueblo no está de acuerdo con la posición de la Comisión de que el anexo no formaba parte de la solicitud del demandante de 15 de diciembre de 2011. A este respecto, recuerda que la segunda parte de la solicitud del autor se refería a "copias de la correspondencia [de la Comisión] con las autoridades [irlandesas] ". Sin duda, el anexo en cuestión formaba parte integrante del escrito de la Comisión a las autoridades irlandesas de 5 de octubre de 2011. De hecho, la «carta» real de la Comisión a las autoridades irlandesas dice: "Se adjunta [el anexo]... refutando las declaraciones y análisis ... que nos ha transmitido ... Le agradeceríamos recibir sus observaciones sobre lo anterior." Es difícil para el Defensor del Pueblo ver qué sentido podría haber tenido la carta de la Comisión a las autoridades irlandesas si el anexo, que de hecho constituía su elemento sustantivo fundamental, no se hubiera adjuntado a ella.

27. En efecto, la posición de la Comisión estaría justificada si se considerara que el anexo constituye un documento en sí mismo. Pero este no fue el caso. La alegación incluida en la investigación no cuestiona el hecho de que la Comisión no divulgó la carta recibida de un tercero en una fecha concreta, sobre un tema específico, y que sin duda está registrada en el expediente pertinente de la Comisión. La alegación se refiere al escrito de que se trata en la medida en que, y en la medida en que, fue anexado a otra comunicación a la que se solicitó el acceso. De este modo, pasó a formar parte de dicha comunicación y, en consecuencia, fue objeto de la solicitud.

28. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo considera que el anexo formaba parte de la solicitud de acceso a los documentos presentada por el demandante y que su divulgación debería haberse evaluado en la respuesta inicial de la Comisión a la solicitud del demandante [6].

29. Dado que los efectos de la interpretación de la Comisión, que el Defensor del Pueblo considera erróneos, fueron neutralizados de hecho por la divulgación del anexo mediante la decisión confirmatoria, el Defensor del Pueblo no considera necesario emitir una observación crítica con respecto a este aspecto. Sin embargo, hará una observación más a continuación.

30. Por lo que se refiere al segundo aspecto de la alegación, el Defensor del Pueblo señala que la razón principal por la que la incluyó en su investigación fue que, en su decisión confirmatoria, la Comisión no reaccionó a la comprensible perplejidad del demandante por el hecho de que la información que conocía se había borrado de los documentos que recibió. A este respecto, el Defensor del Pueblo recuerda [7] que no puede presumirse que todos los ciudadanos tengan un conocimiento detallado del Reglamento 1049/2001, de las consecuencias de la divulgación de un documento sobre la base de dicho Reglamento y, lo que es más, de la relación sutil y no siempre obvia entre el Reglamento 1049/2001 y el Reglamento 45/2001.

31. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo acoge con satisfacción las explicaciones detalladas de la Comisión sobre este aspecto de la reclamación. También acoge con satisfacción el hecho de que la Comisión distinga acertadamente entre i) la solicitud del denunciante de acceder a sus propias observaciones a la Comisión, que necesariamente debe permitírsele ver, y ii) su solicitud de acceso a otros documentos que terceros habían presentado a la Comisión, incluso si se presentaron en el marco de su denuncia o con su conocimiento. Cualquiera que sea el conocimiento que tenga el reclamante de la información que contiene, esos documentos siguen siendo documentos presentados por terceros. Como ha declarado el Tribunal de Justicia en la sentencia Bavarian Lager, en la medida en que los documentos contienen información personal, su divulgación en virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 debe tener en cuenta las disposiciones relativas a la protección de los datos personales contenidas en el Reglamento (CE) n.o 45/2001.

32. Así pues, la posición de la Comisión está jurídicamente fundamentada y las explicaciones proporcionadas en su dictamen son objetivamente suficientes para que el denunciante pueda comprender la aparente paradoja. En particular, por lo que se refiere al argumento del demandante de que las personas en cuestión habían renunciado a sus derechos de confidencialidad en el marco del procedimiento de infracción pertinente, el Defensor del Pueblo recuerda que dicha renuncia se realiza únicamente a efectos de los contactos de la Comisión con las autoridades del Estado miembro de que se trate. Por lo tanto, esta renuncia no es válida con respecto a la divulgación de los datos personales a otras personas.

33. Por lo tanto, no hay motivos para seguir investigando este aspecto de la denuncia.

34. Por lo que se refiere al tercer aspecto de la alegación, el Defensor del Pueblo mantiene desde hace tiempo la posición de que el artículo 8, apartado 1, del Reglamento 1049/2001 impone la obligación de tramitar rápidamente las solicitudes confirmatorias de acceso a los documentos [8]. El plazo de quince días hábiles previsto, que generalmente se añade al tiempo necesario para que la institución responda a la solicitud inicial, parecía razonable para el legislador y, por lo tanto, debe respetarse. No obstante, en los casos en que este período de tiempo no sea suficiente, las entidades podrán, de conformidad con el artículo 8, apartado 2, del Reglamento, prorrogar dicho plazo otros quince días hábiles, tras justificar debidamente dicha prórroga. En total, no deben transcurrir más de 30 días hábiles desde el momento en que la institución registra una solicitud confirmatoria hasta que se envía una respuesta al solicitante.

35. En el presente asunto, el 16 de febrero de 2012, la Comisión hizo uso de su prerrogativa de ampliar el plazo para tramitar la solicitud confirmatoria. La Comisión explicó al denunciante que «todavía no había podido reunir todos los elementos necesarios para llevar a cabo un análisis completo de [la] solicitud a fin de adoptar una decisión definitiva».

36. El Defensor del Pueblo señala, en primer lugar, que las razones aportadas por la Comisión no parecen estar relacionadas con los ejemplos contemplados en el artículo 8, apartado 2, del Reglamento 1049/2001 que justifican excepcionalmente una ampliación del plazo de quince días, a saber, una «solicitud relativa a un documento muy largo o a un número muy elevado de documentos». La solicitud confirmatoria del denunciante solo se refería a tres documentos breves (cuatro en el mejor de los casos, si el anexo se considera como tal), la mayoría de los cuales ya se habían comunicado al denunciante. De hecho, la solicitud confirmatoria solo se refería al anexo y a los datos personales en blanco contenidos en los documentos restantes.

37. La Comisión afirmó, en su opinión, que el retraso se debía a la necesidad de consultar al autor del anexo por lo que respecta a los datos personales contenidos en él, y señaló que la consulta debía llevarse a cabo por correo certificado y, por lo tanto, demoraba más de lo esperado. El Defensor del Pueblo podría ser receptivo a tal argumento, si estuviera respaldado por pruebas. Sin embargo, de la cronología de los acontecimientos esbozada en el dictamen de la Comisión no puede dejar de señalar que la Comisión no inició las consultas con el autor del anexo hasta el 16 de febrero de 2012, es decir, cuando el plazo de quince días para responder a la solicitud confirmatoria casi había expirado.

38. La Comisión también infringió las normas de procedimiento que le eran aplicables en virtud del artículo 8, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 cuando envió al reclamante la segunda respuesta en espera, en la que prorrogó el plazo para responder por segunda vez y tampoco le facilitó una fecha estimada para su decisión. Como ha sostenido reiteradamente el Defensor del Pueblo, "si una institución se enfrenta a una necesidad objetiva de un período de tiempo prolongado para tramitar una solicitud inicial, sería conforme con los principios de buena administración si la institución explicara a un solicitante las razones por las que surge esta necesidad, y también le proporcionara alguna indicación de cuánto tiempo tardará en tramitar la ... solicitud"[9].

39. El comportamiento de la Comisión descrito en los apartados 37 y 38 dista mucho de considerarse diligente y respetuoso de los derechos procesales del denunciante en virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001. Esto constituye objetivamente una mala administración. A este respecto, el Defensor del Pueblo hará una observación crítica y otra más adelante.

B. Conclusiones

Sobre la base de su investigación sobre esta reclamación, el Defensor del Pueblo la cierra con la siguiente observación crítica y otras observaciones:

El comportamiento de la Comisión descrito en los apartados 37 y 38 de la presente Decisión dista mucho de considerarse diligente y respetuoso de los derechos procedimentales del denunciante en virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001. Esto constituye objetivamente una mala administración.

Observaciones adicionales

El Defensor del Pueblo considera que un anexo a un documento al que se solicita acceso no es un documento separado, sino que forma parte integrante del documento al que se adjunta. Por lo tanto, la evaluación de si puede o no divulgarse debe hacerse al mismo tiempo que la relativa al documento principal.

Cuando la evaluación de una solicitud de acceso a documentos implique la consulta del interesado de conformidad con el Reglamento (CE) n.o 45/2001, la Comisión debe iniciar dicha consulta tan pronto como determine su necesidad, a fin de poder respetar los plazos establecidos en el Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

Se informará de esta decisión al denunciante y a la Comisión.

P. Nikiforos Diamandouros

Hecho en Estrasburgo, el 13 de junio de 2013.

[1] La tramitación del procedimiento de infracción por parte de la Comisión fue objeto de otra reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo, a saber, la reclamación 2359/2011/AN, que se cerró el 17 de septiembre de 2012.

[2] Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO 2001, L 145, p. 43).

[3] En la misma carta, el denunciante también presentó una nueva solicitud de acceso a determinados documentos. Dado que la tramitación de esa otra solicitud no formaba parte de la presente investigación del Defensor del Pueblo, la presente Decisión no se referirá a ella ni al intercambio de correspondencia entre la Comisión y el reclamante a este respecto.

[4] Reglamento (CE) n.o 45/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2000, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones y los organismos comunitarios y a la libre circulación de estos datos (DO 2001, L 8, p. 1).

[5] Asunto C-28/08 P, Comisión Europea contra Bavarian Lager, Rec. 2010, p. I-06055.

[6] A este respecto, el Defensor del Pueblo recuerda que ya ha considerado que constituye una buena práctica administrativa que las instituciones garanticen que sus decisiones sobre las solicitudes de acceso (ya sean iniciales o confirmatorias) incluyan documentos que estén obviamente cubiertos por la solicitud, incluso cuando dichos documentos sean temporales posteriores a la solicitud [decisión sobre la reclamación 672/2007(WP)PB, apartado 50, disponible en: http://www.ombudsman.europa.eu). Esto se aplica tanto más a un documento que forma parte integrante de otro y sin el cual este último carecería de sentido.

[7] Véase, por ejemplo, la decisión del Defensor del Pueblo sobre la reclamación 1170/2009/KM, apartados 57 a 59, disponible en: http://www.ombudsman.europa.eu

[8] Véase la decisión del Defensor del Pueblo sobre la reclamación 339/2011/AN, apartado 45, disponible en: http://www.ombudsman.europa.eu

[9] Véanse las decisiones del Defensor del Pueblo sobre las reclamaciones 1302/2009/TS, apartado 31, y 2073/2010/AN, apartado 34, ambas disponibles en: http://www.ombudsman.europa.eu