Antecedentes de la denuncia

1. El presente asunto se refiere a un supuesto incumplimiento por parte de la Comisión Europea de la aplicación correcta del artículo 17 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE)[1], que exige que la Unión Europea mantenga un diálogo abierto, transparente y regular con las iglesias, las asociaciones o comunidades religiosas, las organizaciones filosóficas y las organizaciones no confesionales. La denuncia fue presentada por la Federación Humanista Europea (FHE) («el denunciante»), que representa a 50 organizaciones humanistas de más de 20 países [2].

2. El 28 de marzo de 2011, el denunciante presentó a la Comisión una propuesta escrita para un seminario de diálogo [3] sobre el tema «Cuestiones relativas a los derechos de competencia en Europa»[4]. Según el demandante, el objetivo del seminario de diálogo era examinar cuestiones de derechos humanos, igualdad y no discriminación derivadas de las exenciones para «iglesias y otras organizaciones públicas o privadas cuya ética se base en la religión o las creencias» del artículo 4 de la Directiva relativa a la igualdad en el empleo [5] y cuestiones conexas. Explicó que el seminario se centraría en cuestiones políticas, así como en las preocupaciones de la comunidad humanista y secularista en Europa.

3. En su respuesta al denunciante, de 5 de mayo de 2011, la Comisión le pidió que reconsiderara su propuesta. Al hacerlo, señaló que la propuesta del autor abarcaba "casos de posible conflicto entre la libertad de religión y de creencias y el derecho a la igualdad". A continuación, declaró que el artículo 17 del TFUE encomienda a la Comisión que organice reuniones de diálogo con las comunidades religiosas y las organizaciones filosóficas, pero que no participe en debates sobre religión o filosofía. La Comisión no tiene competencia en asuntos religiosos o filosóficos, dijo. Por este motivo, las reuniones de diálogo se centran exclusivamente en las iniciativas políticas de la Comisión. Mencionó ámbitos de acción como la gobernanza económica y financiera, la energía, el medio ambiente y el cambio climático, a modo de ejemplo. La Comisión añadió que el Consejo de Europa es el foro adecuado para un debate sobre la libertad de religión y de creencias. En esa misma carta, la Comisión subrayó que el Presidente Barroso está muy comprometido con la protección y promoción de los derechos y libertades democráticos. Esta es la razón por la que las reuniones de 2011 entre el Presidente de la Comisión y figuras destacadas de las comunidades religiosas y de las organizaciones no confesionales debatirían el tema «Una asociación para la democracia y la prosperidad compartida: una voluntad común de promover los derechos y libertades democráticos».

4. La respuesta de la Comisión también incluía una carta de 2009 en la que expone su enfoque general del diálogo con organizaciones religiosas y no confesionales. En la carta, la Comisión informa al denunciante de que «si los expertos del FEH buscan un intercambio de puntos de vista con expertos de la CE sobre las iniciativas políticas de la Comisión, este diálogo es el marco adecuado (..) Téngase en cuenta que la esencia misma de este diálogo implica que el FEH moviliza a sus expertos en migración, energía, medio ambiente, educación, política económica y financiera, etc., para debatir con expertos de la CE sobre las iniciativas políticas de la Comisión en esos ámbitos».

5. En una carta al Presidente Barroso, de 30 de septiembre de 2011, el demandante impugnó la respuesta que recibió de la Comisión en relación con su propuesta de seminario. Insistió en que su propuesta no es "de ninguna manera 'articular (nuestros) puntos de vista sobre la religión'. (...) Más bien estamos muy interesados en mantener un diálogo con la Comisión para compartir nuestras preocupaciones, que incluyen cuestiones como la no discriminación y los derechos humanos".

6. A continuación, el denunciante alegó que los temas propuestos se refieren a cuestiones que son competencia de la Comisión. Alegó que:

• La UE ha adoptado una Carta de los Derechos Fundamentales que incluye, junto con el derecho a manifestar la religión o las creencias y el derecho a la objeción de conciencia, el derecho a no sufrir discriminación. Estos derechos a menudo chocan, y por lo tanto requieren adjudicación. La Directiva sobre igualdad en el empleo de la UE contribuye en cierta medida a ofrecer dicha adjudicación, al definir las circunstancias en las que las diferencias de trato pueden permitirse excepcionalmente por motivos de religión o creencias. Sin embargo, la Directiva deja muchas cuestiones sin resolver.
• En 2008, la Comisión propuso una nueva Directiva sobre no discriminación [6] que, una vez más, incluía excepciones a la religión o las convicciones. El denunciante alegó que, por lo tanto, el alcance de tales excepciones sigue siendo objeto de debate.
• El mandato del Comisario de Justicia, Derechos Fundamentales y Ciudadanía abarca claramente los temas que el demandante propuso debatir.
• La Comisión financia la colaboración académica RELIGARE [7] precisamente en cuestiones, incluidas cuestiones jurídicas, relativas al lugar de la religión en la sociedad.

7. El denunciante rebatió además la afirmación de la Comisión de que los temas que proponía se dejaban más adecuadamente en manos del Consejo de Europa.

8. A falta de respuesta de la Comisión, el demandante recurrió al Defensor del Pueblo [8].

Objeto de la investigación

9. El denunciante formuló la siguiente alegación y reclamación, que se incluyeron en la investigación:

Alegación:

Al rechazar la propuesta de la Federación Humanista Europea de organizar un seminario para debatir cuestiones que, según el denunciante, entran en el ámbito de competencias y funciones de la Comisión, esta se ha negado a aplicar el artículo 17, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, según el cual la UE está obligada a «mantener un diálogo abierto, transparente y regular» con las iglesias, las asociaciones o comunidades religiosas y las organizaciones filosóficas y no confesionales.

Reclamación:

La Comisión debería aceptar la propuesta de un seminario.

10. La carta del Defensor del Pueblo a la Comisión en la que solicitaba su opinión sobre la reclamación incluía las siguientes preguntas:

• Según el denunciante, la Comisión ha indicado que el principal medio por el que desea llevar a cabo el diálogo con arreglo al artículo 17, apartado 3, del TFUE es a través de seminarios de diálogo. ¿Ha adoptado la Comisión directrices internas o ha impartido instrucciones al personal sobre cómo debe aplicar el artículo 17, apartado 3, del TFUE?
• ¿Podría la Comisión comentar específicamente los argumentos del denunciante de que:
  • el tema propuesto para su seminario de diálogo entra dentro de las competencias y funciones de la Comisión?
  • el diálogo previsto en el apartado 3 del artículo 17 no puede limitarse a los temas que la Comisión está dispuesta a debatir; de lo contrario, ¿debe ser inútil?
• Por lo que se refiere a las cuestiones que son de su competencia, ¿dispone la Comisión de directrices que determinen cómo debe ejercer su facultad discrecional en cuanto a los temas que decide debatir en virtud del artículo 17, apartado 3?
• ¿Podría comentar la Comisión su interpretación de la relación entre las disposiciones más generales del artículo 11 del Tratado de la Unión Europea, en particular el artículo 11, apartados 1 a 3 [9], y el artículo 17, apartado 3, del TFUE?

La investigación

11.  La reclamación se presentó al Defensor del Pueblo el 18 de octubre de 2011. El 15 de noviembre, el Defensor del Pueblo inició una investigación solicitando un dictamen a la Comisión. El 7 de marzo de 2012, la Comisión envió su dictamen, que fue remitido al denunciante con una invitación a presentar observaciones. El demandante presentó observaciones el 27 de abril de 2012.

Análisis y conclusiones del Defensor del Pueblo

A. Alegación de incumplimiento del artículo 17, apartado 3, del TFUE y alegación conexa

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

12. En su dictamen, la Comisión afirma que la UE apoya firmemente el principio de separación entre religión y política. La Comisión, como todas las instituciones de la UE, no tiene creencias religiosas ni filosóficas. Respeta todas las creencias religiosas y filosóficas por igual, sin discriminación, siempre que los valores europeos fundamentales (derechos humanos y libertades fundamentales, Estado de Derecho democrático, solidaridad y respeto de la libertad de pensamiento y de creencias) sean, a su vez, respetados por todas las comunidades de creencias implicadas en el diálogo del artículo 17.

13. Dada la limitada capacidad administrativa y los medios disponibles para organizar sus seminarios de diálogo, la Comisión ha insistido con todos los socios del diálogo en que el reducido número de reuniones que pueden celebrarse cada año debe concentrarse en temas de las principales prioridades de la agenda política de la Comisión. Esta condición se ha mantenido con todos los interlocutores en pie de igualdad y sin discriminación alguna, ya sean comunidades religiosas u organizaciones filosóficas y no confesionales. Según la Comisión, hasta ahora todos los socios han entendido su justificación y han aceptado esta condición general. La Comisión insiste en que sigue decidida a mantener un diálogo inclusivo, no solo con las iglesias y las comunidades religiosas, sino también con las organizaciones filosóficas y no confesionales. Esta es la razón por la que ha dedicado muchos esfuerzos a mantener buenas relaciones con el autor de la queja, y espera mantener esas buenas relaciones en el futuro.

14. En respuesta a la pregunta del Defensor del Pueblo sobre si la Comisión ha adoptado directrices que describan cómo debe aplicar el artículo 17, apartado 3, del TFUE, la Comisión declaró que, aunque no ha adoptado directrices internas formales como tales, interpreta el diálogo «abierto, transparente y regular» con las iglesias, las comunidades religiosas y las organizaciones filosóficas y no confesionales en virtud del artículo 17, apartado 3, del TFUE de la siguiente manera:

"Abierto": todos los temas pertinentes de la agenda de la UE pueden abordarse en este
diálogo informal de carácter horizontal y acordado de común acuerdo. Los socios del diálogo pueden ser todas las iglesias, comunidades religiosas y organizaciones filosóficas y no confesionales reconocidas como tales a nivel nacional y que se adhieran a los valores europeos.

"Transparente": las instituciones de la UE se comprometen a transmitir al público toda la información pertinente sobre este diálogo. Una señal concreta de ello es el hecho de que se celebra una conferencia de prensa tras las reuniones anuales de alto nivel con los presidentes de las instituciones de la UE. Además, un sitio web específico enumera todos los eventos recientes, con programas, listas de participantes y discursos [10]. Por último, el servicio responsable de la Comisión [11] responde a todas las preguntas formuladas por correo o por teléfono, ya sean de particulares u organizaciones.

"Regular": se ha convertido en práctica habitual organizar, una vez al año, dos reuniones informales separadas organizadas por el presidente de la Comisión y copresididas por los presidentes del Parlamento Europeo y del Consejo Europeo: uno con representantes de alto nivel de comunidades y asociaciones religiosas y el otro con representantes de organizaciones filosóficas y no confesionales, generalmente sobre el mismo tema. El diálogo también implica intercambios de puntos de vista y reuniones con los miembros de la Comisión, así como discursos de estos últimos. Con este espíritu, la Comisión organizó, en los últimos años, varios actos con organizaciones filosóficas y no confesionales. Proporciona ejemplos relevantes.

15. Específicamente con respecto al denunciante, la Comisión afirma que el Presidente Barroso de la Comisión, así como los servicios de la Comisión, se reúnen periódicamente con los socios individuales de este diálogo en reuniones bilaterales. En este espíritu, el 5 de julio de 2007 el Presidente Barroso se reunió con el Presidente y los miembros del Consejo de la FEH. Posteriormente, los servicios de la Comisión mantuvieron contactos periódicos a través de correos electrónicos y reuniones con el denunciante.

16. En respuesta a la pregunta del Defensor del Pueblo sobre si el tema propuesto para el seminario de diálogo entra dentro de las competencias y funciones de la Comisión, la Comisión afirma que el reclamante explicó que, como parte del tema «Cuestiones relativas a los derechos de competencia en Europa», deseaba debatir «los problemas que surgen al definir la aplicación de las exenciones religiosas de la Directiva 2000/78/CE de la UE sobre el empleo». La Comisión alega que no alegó que la Directiva no fuera competencia de la Unión. Sin embargo, pidió al denunciante que reconsiderara su propuesta por dos razones. En primer lugar, los seminarios de diálogo tienen por objeto abordar cuestiones más amplias, por ejemplo, la lucha contra la pobreza y la exclusión social, la juventud y la educación (como respuesta adecuada a la crisis), la reforma del mercado laboral en Europa o el impacto de la inmigración en los sistemas escolares europeos. La Comisión pidió al denunciante que contribuyera a la causa europea eligiendo un tema de esta naturaleza. En segundo lugar, la Comisión hace referencia al artículo 17, apartados 1 y 2, del TFUE, según el cual la Unión respeta y no prejuzga el estatuto con arreglo al Derecho nacional de las iglesias, las asociaciones o comunidades religiosas y las organizaciones filosóficas y no confesionales. Se trata de competencias de las autoridades nacionales sobre la base de sus respectivas constituciones y sistemas jurídicos y sus diversas tradiciones culturales. La Comisión respeta esta autonomía y diversidad y se esfuerza por respetar el principio de subsidiariedad. En su opinión, por lo tanto, un debate sobre los «problemas que surgen al definir la aplicación de las exenciones religiosas de la Directiva 2000/78/CE de la UE sobre el empleo» se refiere a cuestiones que pueden surgir en la aplicación del Derecho de la UE en el Derecho nacional y que irían más allá del espíritu del artículo 17, apartados 1 y 2.

17. En respuesta a la pregunta del Defensor del Pueblo sobre el argumento del demandante de que el diálogo en virtud del artículo 17, apartado 3, no puede limitarse a temas que la Comisión está dispuesta a debatir, de lo contrario debe ser inútil, la Comisión explica que entiende que el diálogo tiene lugar sobre cuestiones que son de interés común más amplio. Sobre esta base, la Comisión está abierta a las propuestas de sus interlocutores religiosos o filosóficos y no confesionales y ha retomado sus propuestas en el pasado. En particular, el 16 de abril de 2008, la Comisión participó en un coloquio organizado por el demandante sobre el tema «Laïcité et droits de l'homme», en el que el Presidente Barroso pronunció el discurso de clausura titulado «Droits de l'homme: le point de convergence de tous les héritages européens».

18. En cuanto a los parámetros para elegir los temas de los seminarios de diálogo, la Comisión afirma una vez más que el Tratado menciona en el apartado 3 del artículo 17 un diálogo con las iglesias, las comunidades religiosas y las organizaciones filosóficas y no confesionales, y no un diálogo sobre religión y filosofía. Por lo tanto, el enfoque de la Comisión ha sido abordar las cuestiones políticas de la UE, en lugar de las filosóficas o religiosas. Este enfoque parece relevante también con vistas al posible impacto que este diálogo puede tener en la formulación de políticas de la UE, dice.

19. Por último, en lo que respecta a la interacción entre el artículo 17, apartado 3, del TFUE y el artículo 11, apartado 2, del TUE, la Comisión afirma que el concepto de «diálogo abierto, transparente y regular» es común al artículo 17, apartado 3, del TFUE y al artículo 11, apartado 2, del TUE. Este último artículo implica claramente que el diálogo de la UE con la sociedad civil y las organizaciones representativas tiene por objeto aplicar el principio de democracia participativa, con el fin de «dar a los ciudadanos y a las asociaciones representativas la oportunidad de dar a conocer e intercambiar públicamente sus puntos de vista en todos los ámbitos de actuación de la Unión», tal como se establece en el artículo 11, apartado 1, del TUE. Por lo tanto, es razonable argumentar que la misma expresión «diálogo abierto, transparente y regular» que figura en el artículo 17, apartado 3, del TFUE significa que, aunque este último tiene un alcance más restringido, también tiene por objeto aplicar el principio de democracia participativa, es decir, dar a las iglesias, las comunidades religiosas y las organizaciones filosóficas y no confesionales la oportunidad de dar a conocer e intercambiar públicamente sus puntos de vista en todos los ámbitos de acción de la Unión.

20. En sus observaciones sobre el dictamen de la Comisión, el denunciante acoge con satisfacción la declaración de la Comisión de que la UE respalda firmemente el principio de separación entre religión y política. Sin embargo, el denunciante insiste en que los acontecimientos recientes no han hecho más que reforzar su impresión de que la aplicación por parte de la Comisión del diálogo del artículo 17 muestra un sesgo constante a favor de la religión.

21. Con respecto a la cuestión específica de la negativa de la Comisión a aceptar la propuesta del demandante de celebrar un seminario de diálogo, el demandante señala que, si bien la Comisión declaró, en su correo electrónico de 5 de mayo de 2011, que las reuniones de diálogo se centran exclusivamente en las iniciativas políticas de la Comisión y que un seminario de diálogo sobre la libertad de religión y de creencias no es adecuado, el 30 de marzo de 2012 la Comisión celebró un seminario de diálogo de un día completo con las iglesias sobre «Libertad de religión: Un derecho fundamental en un mundo que cambia rápidamente»[12]. En esa reunión intervinieron, entre otros, un Director de la Comisión y un Director General. Según el denunciante, la mayor parte del programa se refería exactamente al tema que se le había denegado. El denunciante insiste en que, por lo tanto, la Comisión le discrimina: mientras que a las iglesias se les ofreció un seminario de diálogo de un día completo con altos funcionarios para defender la libertad de religión, al demandante solo se le ofreció una reunión de bajo nivel de 90 minutos para hacer representaciones sobre el riesgo de que la libertad de religión o creencias pudiera chocar con otros derechos humanos. El demandante opina que es muy preocupante observar que la política discriminatoria de la Comisión está en curso a pesar de la actual reclamación al Defensor del Pueblo.

22. El denunciante señala además que la Comisión alegó que la propuesta del primero iría más allá del espíritu del artículo 17, ya que el tema plantearía cuestiones que podrían surgir en la aplicación del Derecho de la UE en el Derecho nacional. El denunciante subraya que la Comisión desempeña un papel explícito en el control y la presentación de informes sobre la transposición del Derecho de la UE al Derecho nacional: de ahí su deseo de debatir el asunto con la Comisión. El denunciante también llama la atención sobre el hecho de que la Comisión es responsable de garantizar que los Estados miembros de la UE respeten los derechos fundamentales al aplicar la legislación de la UE. En su opinión, las lecciones aprendidas de la Directiva relativa a la igualdad en el empleo son muy pertinentes para el proyecto de Directiva sobre no discriminación que se está debatiendo [13].

23. Con respecto, de manera más general, a los parámetros para elegir los temas de los seminarios de diálogo, el autor lamenta el hecho de que la Comisión renueve su intento de argumentar que el autor desea debatir la religión en lugar de la discriminación. El autor no comprende por qué el tema propuesto era menos político que el mencionado seminario de diálogo sobre la libertad religiosa.

24. El denunciante continúa cuestionando el hecho de que, después de ofrecer su apoyo a una conferencia similar a la organizada por el FEH y apoyada por la Comisión en 2008, la Comisión cambió unilateralmente su oferta en el verano de 2010 a un seminario de diálogo. Además, la propia Comisión utiliza a veces el término "reunión" en lugar de "seminario". Por consiguiente, el demandante alega que la Comisión i) transformó unilateralmente su oferta de conferencia en un seminario de diálogo; ii) hacer creer erróneamente al demandante que había aceptado organizar un seminario de diálogo; iii) en cualquier caso, no explicó a su debido tiempo la diferencia de naturaleza entre un «seminario de diálogo» y una «reunión para intercambiar puntos de vista».

25. En términos más generales, por lo que se refiere a las directrices, el denunciante señala que el significado que la Comisión da al término «abierto», a saber, que «todos los temas pertinentes de la agenda de la UE pueden abordarse en este diálogo (...)», es realmente nuevo: la versión anterior no decía nada sobre el tema. Por lo que se refiere a los interlocutores en el diálogo, el demandante afirma que, incluso en el caso de las reuniones anuales periódicas copresididas por los tres presidentes, la Comisión no ha querido aceptar ninguna sugerencia sobre quién podría representar al demandante. El denunciante impugna a quién se invita exactamente a las reuniones pertinentes y llama la atención, en particular, sobre la cumbre anual de 2010, en la que solo se invitó a tres personas de la FEH y sus 50 organizaciones miembros.

26. En cuanto al requisito de que el diálogo sea «transparente», el denunciante señala que el sitio web de la Comisión rara vez contiene las intervenciones de los representantes de la UE en estos actos, y mucho menos las de sus interlocutores. Tampoco se producen minutos. En cuanto a las conferencias de prensa mencionadas por la Comisión, las observaciones formuladas por los representantes de la UE —los únicos que hablan— se han preparado invariablemente antes de las reuniones que pretenden describir.

27. Por lo que se refiere al término «regular», las dos series de reuniones anuales de alto nivel son efectivamente regulares. Sin embargo, dejando de lado las reuniones anuales de alto nivel, el registro de la Comisión, según el cual 19 de las 26 reuniones fueron con las iglesias, habla por sí mismo. Durante cuatro años, solo ha habido un compromiso con el autor, a pesar de que es el órgano más representativo de Europa para quienes tienen creencias filosóficas y no confesionales. Por lo que se refiere a la referencia de la Comisión a contactos regulares a través de correos electrónicos y reuniones entre el funcionario responsable y el denunciante, esta correspondencia, salvo en relación con las reuniones organizadas por la Comisión, siempre fue iniciada por el denunciante, principalmente en un intento de obtener un trato más justo. Las reuniones mencionadas fueron casi todos encuentros casuales en eventos de terceros.

28. A modo de conclusión, el denunciante afirma que la sugerencia de la Comisión de que la propuesta del FEH no era admisible porque no se refería a una prioridad principal de la agenda política de la Comisión no es aceptable porque i) sería una negación de la propia interpretación de la Comisión del artículo 17 (el término «abierto» significa que «todos los temas pertinentes de la agenda de la UE pueden abordarse en este diálogo»); ii) va directamente en contra de las prioridades establecidas por la propia Comisión, como se ha mencionado anteriormente; (iii) el tema era perfectamente elegible cuando fue propuesto por las iglesias.

Evaluación del Defensor del Pueblo

Observaciones preliminares

29. El presente asunto se refiere a la aplicación de una disposición del Tratado que entró en vigor hace relativamente poco tiempo, a saber, el 1 de diciembre de 2009, con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. Por lo tanto, este caso ofrece una buena oportunidad para desarrollar la comprensión de cómo el Tratado de Lisboa mejora el proceso de democracia participativa en la UE. Por lo tanto, no solo es de importancia inmediata para la Comisión, sino también para el Parlamento y el Consejo, así como para todas las demás instituciones, órganos y organismos de la UE que participan activamente en el diálogo con la sociedad civil.

30. Como alega acertadamente la Comisión, los artículos 11 TUE y 17 TFUE dan un efecto adicional al proceso de democracia participativa. La Defensora del Pueblo toma nota, en este contexto, de la referencia común a «un diálogo abierto, transparente y regular» en el artículo 17, apartado 3, del TFUE y en el artículo 11, apartado 2, del TUE, disposición que se encuentra en el título II del TUE en el epígrafe «Disposiciones sobre los principios democráticos».

31. El Defensor del Pueblo ya ha tenido la oportunidad, en su proyecto de recomendación en el asunto 2558/2009/(TN)DK [14], de examinar algunas de las disposiciones del Tratado de Lisboa relativas a la democracia participativa. En ese caso, el Defensor del Pueblo recordó que «la democracia participativa, basada en los principios de igualdad y transparencia, mejora la confianza de los ciudadanos en la UE y en la administración de la UE. El aumento de la confianza en la UE y en la administración de la UE es un elemento clave para aumentar la eficacia de la UE y de su administración»[15].

32. A continuación, el Defensor del Pueblo subrayó que la manera precisa de hacer efectiva la democracia participativa en cualquier circunstancia dependerá de la naturaleza específica de la acción de la Unión en cuestión. También implica determinar cuándo y cómo la participación es apropiada en un proceso particular [16].

33. El Defensor del Pueblo señaló además que las instituciones de la UE tienen necesariamente un margen de discrecionalidad a la hora de decidir la manera precisa en que se hace efectiva la democracia participativa. No obstante, deben garantizar siempre que puedan justificar objetivamente cómo han ejercido ese margen de apreciación [17].

34. Proporcionar justificaciones objetivas significa necesariamente que la forma en que las instituciones ejercen ese margen de apreciación no es discriminatoria ni se percibe como discriminatoria. En particular, a la luz del artículo 21 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que prohíbe la discriminación por motivos, entre otros, de religión, convicciones o cualquier otra opinión, las instituciones, al aplicar el diálogo a que se refieren el artículo 11 del TUE y el artículo 17 del TFUE, deben evitar discriminar a determinados grupos, incluidos determinados grupos religiosos, o a la comunidad no religiosa. También deben tratar de evitar cualquier percepción de discriminación.

35. Además, debe señalarse que la obligación de entablar un diálogo con la sociedad civil no se refiere únicamente a la concesión de financiación para determinadas acciones, que es, en parte, la cuestión planteada en el presente asunto. De hecho, uno podría imaginar que este rara vez es el caso. Además, el hecho de que la Comisión opte por no patrocinar una iniciativa concreta no puede, por sí solo, llevar a la conclusión de que ha incumplido su obligación de entablar un diálogo con la organización pertinente.

36. Además, como se detallará más adelante (véanse los apartados 56 y 57), el hecho de que la Comisión opte por no entablar un diálogo particular en virtud del artículo 17 del TFUE no implica necesariamente que la participación de la sociedad civil no pueda garantizarse por otros medios, en particular, en virtud del artículo 11 del TUE. En otras palabras, la negativa a debatir una cuestión en virtud del artículo 17 del TFUE no debe excluir el derecho de las organizaciones de la sociedad civil a presentar y transmitir a la Comisión ideas sobre el mismo u otros ámbitos políticos en virtud del artículo 11 del TUE.

Diálogo con arreglo al artículo 17 del TFUE

37. El artículo 17 del TFUE prevé un diálogo con las iglesias, las asociaciones o comunidades religiosas y las organizaciones filosóficas y no confesionales.

38. La Comisión afirma que apoya plenamente "la separación entre religión y política". El Defensor del Pueblo entiende que esto refleja el principio de la separación de la iglesia y el Estado (" laïceté" en francés). Traducido al contexto de la UE, este principio podría reflejarse, con mayor precisión, como la separación entre las iglesias y las instituciones de la UE. Sin embargo, el Defensor del Pueblo señala que el concepto de «separación» no significa que no deba haber un diálogo adecuado con las iglesias y las organizaciones religiosas, sino que las iglesias y las organizaciones religiosas no deben tener una posición privilegiada inadecuada en relación con su diálogo con las instituciones de la UE.

39. La afirmación de la Comisión de que el artículo 17 del TFUE no trata de debatir la religión o la filosofía en sí misma es correcta. Sin embargo, también está claro, y en principio no es problemático, que las opiniones que propondrán las comunidades religiosas (y, de hecho, humanistas) durante su diálogo con las instituciones reflejarán sus opiniones como comunidades religiosas (y, de hecho, humanistas).

40. La alegación del denunciante es que, al rechazar su propuesta de organizar un seminario para debatir cuestiones que, según el denunciante, entran en el ámbito de competencias y funciones de la Comisión, esta se ha negado a aplicar el artículo 17, apartado 3, del TFUE, según el cual la UE está obligada a «mantener un diálogo abierto, transparente y regular» con las iglesias, las asociaciones o comunidades religiosas y las organizaciones filosóficas y no confesionales. El Defensor del Pueblo se ocupará en primer lugar de los argumentos del demandante relativos a la (ir)regularidad y la (falta de) transparencia del diálogo. A continuación, abordará la alegación específica de que la Comisión no aplicó el artículo 17 del TFUE en un caso determinado al rechazar la propuesta del denunciante de celebrar un seminario de diálogo.

41. Por lo que se refiere a un diálogo "regular", el Defensor del Pueblo señala que la evidencia, como la presentada por el demandante, de más reuniones con iglesias y organizaciones y comunidades religiosas no es en sí misma evidencia de un problema. Señala que nada en el artículo 17 TFUE implica que deba alcanzarse un equilibrio preciso entre los distintos grupos. De hecho, el Defensor del Pueblo opina que un enfoque formalista, que trataría de lograr un equilibrio preciso, sería inapropiado e incluso imposible dada la naturaleza del tema. No obstante, si un análisis de la serie de reuniones indicara que el enfoque de la Comisión es manifiestamente desproporcionado, podría haber motivos de preocupación. Sin embargo, las cifras presentadas por el demandante no convencen al Defensor del Pueblo de que la Comisión haya adoptado un enfoque manifiestamente desproporcionado.

42. En cuanto a un diálogo "transparente", el Defensor del Pueblo toma nota de los argumentos del demandante, según los cuales no se elaboran actas de las distintas reuniones. El Defensor del Pueblo ha examinado la cuestión del deber de la Comisión, de conformidad con los principios de buena administración, de tomar notas suficientemente detalladas de las reuniones. La opinión del Defensor del Pueblo es que la Comisión tiene la obligación en determinados ámbitos, en particular cuando ejerce competencias de investigación y reglamentación, de tomar notas suficientemente detalladas [18]. Sin embargo, en el caso de las reuniones de carácter más general, relacionadas con la tarea de mantener un diálogo abierto con la sociedad civil, el Defensor del Pueblo considera que no es necesaria una amplia toma de notas formales para que la institución cumpla sus obligaciones en términos de buen comportamiento administrativo. En tales casos, debe bastar con que la institución tome nota del asunto, de los participantes y dé cuenta del contenido general de la reunión. La inclusión de los discursos pertinentes en el sitio web de la Comisión, como hizo la Comisión en respuesta a una solicitud del denunciante, constituye otro medio adecuado para garantizar la transparencia. Con respecto al argumento del demandante de que las declaraciones de prensa se preparan antes de las reuniones, el Defensor del Pueblo señala que esto no implica que la declaración no refleje al menos la participación de la Comisión en la reunión y sus resultados esperados.

43. El Defensor del Pueblo pasa ahora al tercer aspecto del diálogo (a saber, la medida en que está «abierto»). Entre los argumentos del denunciante se encuentra que la Comisión se ha negado a reunirse con él por el motivo supuestamente falso de que el tema que este último ha propuesto está fuera de las competencias y funciones de la Comisión. El Defensor del Pueblo no ha visto ninguna prueba de que la Comisión se haya "negado" rotundamente a reunirse con el demandante. Por el contrario, un examen de parte de la correspondencia de la Comisión con el denunciante desde 2009 confirma la voluntad de la Comisión de entablar un diálogo con el denunciante sobre diversas cuestiones. Por lo tanto, debe entenderse que la declaración del reclamante se refiere únicamente a la negativa de la Comisión a reunirse con el reclamante en el contexto del seminario de diálogo específico relacionado con la Directiva relativa a la igualdad en el empleo.

44. Por lo que se refiere al argumento del denunciante, según el cual la Comisión incurrió en error al afirmar que el tema propuesto por el denunciante está fuera de las competencias y funciones de la Comisión, la Comisión sostiene que no alegó que la Directiva quedara fuera de las competencias de la UE. El Defensor del Pueblo acepta esta aclaración, que es evidentemente correcta.

45. A continuación, la Comisión señala que, en su opinión, existen dos razones válidas para solicitar al denunciante que reconsidere su propuesta (véase el apartado 16 supra). El Defensor del Pueblo se ocupará en primer lugar de la segunda de estas dos razones.

46. La Comisión observa que el artículo 17, apartados 1 y 2, del TFUE establece que la Unión respeta y no prejuzga el estatuto con arreglo al Derecho nacional de las iglesias, las asociaciones o comunidades religiosas de los Estados miembros y las organizaciones filosóficas y no confesionales. Estas son, según la Comisión, competencias de las autoridades nacionales derivadas de sus respectivas constituciones y sistemas jurídicos y de sus diversas tradiciones culturales. La Comisión afirma que respeta esta autonomía y diversidad y se esfuerza por respetar el principio de subsidiariedad. En su opinión, por lo tanto, un debate sobre los «problemas que surgen al definir la aplicación de las exenciones religiosas de la Directiva 2000/78/CE de la UE sobre el empleo» se refiere a cuestiones que pueden surgir en la aplicación del Derecho de la UE en el Derecho nacional y que irían más allá del espíritu del artículo 17, apartados 1 y 2, del TFUE.

47. El Defensor del Pueblo entiende este argumento que la Comisión considera que si aplicara el artículo 17, apartado 3, de la manera solicitada por el reclamante, a saber, entablar un diálogo sobre los «problemas que surgen al definir la aplicación de las exenciones religiosas de la Directiva 2000/78/CE de la UE sobre el empleo», pondría en peligro de alguna manera su cumplimiento (al menos) del «espíritu» del artículo 17, apartados 1 y 2, del TFUE.

48. El Defensor del Pueblo considera que, salvo en los casos más extremos, el diálogo abierto es positivo. Además, opina que, a menos que la Comisión demuestre que un diálogo concreto sería contrario a los valores fundamentales de la Unión establecidos en el artículo 2 del TUE [19], la Comisión es libre de entablar un debate abierto y franco. La celebración de un diálogo sobre una cuestión tratada en la legislación vigente no puede sino constituir una acción constructiva. En particular, no puede, por sí misma, poner en tela de juicio «el estatuto, con arreglo al Derecho nacional, de las iglesias, las asociaciones o comunidades religiosas y las organizaciones filosóficas y no confesionales».

49. A este respecto, el Defensor del Pueblo considera que la Comisión se equivocó al argumentar que, al participar en el diálogo propuesto por el reclamante, iría más allá del «espíritu» del artículo 17, apartados 1 y 2, del TFUE. Al rechazar la propuesta del denunciante de celebrar un seminario de diálogo, alegando que iría más allá del espíritu del artículo 17, apartados 1 y 2, del TFUE, la Comisión no aplicó correctamente el artículo 17, apartado 3, del TFUE. Esto constituye un caso de mala administración.

50. A la luz de esta constatación, el Defensor del Pueblo ha considerado la conveniencia de proponer una solución amistosa en este caso [20]. Como se ha señalado en el párrafo 9 supra, la alegación del demandante es que la Comisión debería aceptar la propuesta de celebrar un seminario. Sin embargo, por las razones que se explican a continuación, el Defensor del Pueblo opina que una propuesta de solución amistosa no sería adecuada en este caso concreto.

51. El Defensor del Pueblo señala que la Comisión presentó una segunda línea argumental para explicar por qué había invitado al demandante a reconsiderar su propuesta. La Comisión explicó que los seminarios de diálogo están destinados a abordar cuestiones más amplias, por ejemplo, la lucha contra la pobreza y la exclusión social, la juventud y la educación (como la respuesta adecuada a la crisis), la reforma del mercado laboral en Europa o el impacto de la inmigración en los sistemas escolares europeos. La Comisión pidió al denunciante que contribuyera a la causa europea eligiendo un tema de esta naturaleza.

52. El denunciante, por su parte, no está de acuerdo con la posición de la Comisión de que su propuesta no es admisible porque no se refería a una prioridad principal de la agenda política de la Comisión. Argumenta que i) esto constituye una negación de la propia interpretación del artículo 17 del TFUE por parte de la Comisión (a saber, que «abierto» significa que «todos los temas pertinentes de la agenda de la UE pueden abordarse en este diálogo»); ii) esto va directamente en contra de las prioridades establecidas por la propia Comisión, citadas en la nota a pie de página 13; (iii) el mismo tema era perfectamente elegible cuando fue propuesto por las iglesias.

53. Con respecto al inciso i), el Defensor del Pueblo observa que la definición de la Comisión se refiere a "todos los temas pertinentes del programa de la UE". Su propia opinión es que corresponde al margen de discreción de la Comisión determinar cuáles considera que son los temas "pertinentes".

54. Por lo que se refiere al inciso ii), la Comisión explica su política en lo que respecta a los seminarios de diálogo en virtud del artículo 17 del TFUE de la siguiente manera (el subrayado es añadido por el Defensor del Pueblo):

i) las reuniones de diálogo se centran exclusivamente en las iniciativas políticas de la Comisión;

ii) el reducido número de reuniones que pueden celebrarse cada año debe centrarse en temas de las principales prioridades de la agenda política de la Comisión; esta condición se ha mantenido con todos los interlocutores del diálogo en pie de igualdad y sin discriminación alguna, ya sean comunidades religiosas u organizaciones filosóficas y no confesionales;

iii) el enfoque ha consistido en abordar cuestiones políticas de la UE en lugar de cuestiones filosóficas o religiosas;

iv) los seminarios de diálogo deben tener por objeto abordar cuestiones de interés común más amplio.

55. El Defensor del Pueblo opina que este enfoque refleja una política más general y loable, según la cual el diálogo mantenido por la Comisión con la sociedad civil debe servir de base para que la institución recopile información e integre en sus reflexiones diversos puntos de vista sobre las prioridades políticas de la agenda. Cada uno de los cuatro criterios descritos en los incisos i) a iv) anteriores puede interpretarse como el intento de la Comisión de garantizar que el diálogo que lleva a cabo, también en virtud del artículo 17 del TFUE, pueda contribuir a la elaboración y aplicación de las prioridades políticas y las acciones previstas por la Comisión.

56. Si bien este enfoque no es, en sí mismo, en modo alguno problemático, la opinión del Defensor del Pueblo es que podría ser útil, al comienzo de cada año, que la Comisión esbozara sus temas prioritarios para el debate en seminarios de diálogo para el año en cuestión. El Defensor del Pueblo señala que la disposición más general para el diálogo con las organizaciones representativas y la sociedad civil, en virtud del artículo 11 del TUE, podría utilizarse para permitir a las organizaciones, como el reclamante, debatir otras cuestiones que la Comisión no considera prioritarias para el debate en el contexto de los seminarios de diálogo.

57. El Defensor del Pueblo señala que es precisamente esto lo que la Comisión animó al demandante a hacer en este caso.

58. El Defensor del Pueblo recuerda que la Comisión dispone de un amplio margen de apreciación para definir sus prioridades políticas y, en el contexto del presente asunto, para determinar los temas que decide debatir en el marco del diálogo del artículo 17 del TFUE. Corresponde a la Comisión determinar si la propuesta del denunciante es una prioridad principal y de interés común más amplio.

59. El tercer argumento esgrimido por el autor, en el párrafo 52 supra, es que el mismo tema que fue sugerido por el autor, y rechazado por la Comisión, era perfectamente admisible cuando lo propusieron las iglesias. Por lo que se refiere a este argumento, el Defensor del Pueblo está de acuerdo en que la Comisión debe velar siempre por que ejerza su margen de apreciación de manera no discriminatoria.

60. El Defensor del Pueblo señala, en primer lugar, que los temas propuestos para los dos seminarios de diálogo no eran estrictamente idénticos.

61. En segundo lugar, el Defensor del Pueblo señala que, a falta de un error manifiesto de apreciación por parte de la Comisión, no es posible pronunciarse sobre si la Comisión discrimina a favor de las iglesias sobre la base de una comparación que incluya únicamente dos propuestas para un seminario de diálogo.  Por lo general, la existencia de tal discriminación sólo puede apreciarse tras haber examinado la práctica de la Comisión durante un período de tiempo suficientemente largo [21].

62. A pesar de esta conclusión, el Defensor del Pueblo considera que el presente asunto ofrece a la Comisión la oportunidad de aclarar, en interés de sus interlocutores en el diálogo con arreglo al artículo 17 del TFUE y, de hecho, del público, la forma en que aplica el diálogo. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo hace una observación adicional a continuación.

63. Como se ha señalado anteriormente, las instituciones siguen en un proceso de aprendizaje sobre la aplicación de esta nueva disposición del Tratado de Lisboa. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo insta a la Comisión a que aproveche esta observación adicional como una oportunidad para comprender mejor cómo debe interpretarse y aplicarse el artículo 17 del TFUE. La observación adicional del Defensor del Pueblo aborda la posible necesidad de que la Comisión aclare sus prácticas y normas en este ámbito y, en caso necesario, elabore directrices sobre cómo piensa aplicar exactamente el artículo 17 del TFUE. Al justificar el ejercicio de su amplio margen de apreciación, el Defensor del Pueblo señala que basta con disponer de directrices generales en lo que respecta a los términos «abierto» (en términos de quién participa en el diálogo y qué puede debatirse para satisfacer las necesidades del servicio), «transparente» (en términos de permitir al público verificar cómo se lleva a cabo el diálogo) y «regular» (en términos de una indicación general de la frecuencia con que se celebran las diversas reuniones y actos con las diferentes partes).

B. Conclusiones

Sobre la base de su investigación sobre esta reclamación, el Defensor del Pueblo la cierra con la siguiente observación crítica:

Al rechazar la propuesta del denunciante de organizar un seminario de diálogo, alegando que iría más allá del espíritu del artículo 17, apartados 1 y 2, del TFUE, la Comisión no aplicó correctamente el artículo 17, apartado 3, del TFUE, según el cual la UE está obligada a «mantener un diálogo abierto, transparente y regular» con las iglesias, las asociaciones o comunidades religiosas y las organizaciones filosóficas y no confesionales. Esto constituye un caso de mala administración.

Se informará de esta decisión al denunciante y a la Comisión.

Observaciones adicionales

Teniendo en cuenta las conclusiones del Defensor del Pueblo, la Comisión debe i) aclarar sus prácticas y normas en este ámbito y, en caso necesario, ii) elaborar directrices que indiquen exactamente cómo tiene previsto aplicar el artículo 17 del TFUE.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Hecho en Estrasburgo, el 25 de enero de 2013.