Antecedentes de la denuncia

1. El denunciante posee dos empresas, una con sede en Portugal y la otra en los Países Bajos.

2. Mediante correo electrónico de 11 de abril de 2011, el denunciante presentó a la Comisión Europea una denuncia contra Portugal, en la que alegaba una infracción del Derecho de la UE (la «Primera denuncia»). El denunciante alegó que, al negarse a conceder ayudas relacionadas con activos intangibles adquiridos por una empresa de otra empresa perteneciente al mismo propietario, Portugal infringió el artículo 12, apartado 2, letra c), del Reglamento general de exención por categorías [1] y, por lo tanto, incumplió adecuadamente el Derecho de la UE en materia de ayudas estatales.

3. El 4 de mayo de 2011, la Dirección General (DG) de Competencia de la Comisión respondió a la primera denuncia. Explicó que no podía identificar ninguna ayuda estatal ilegal concedida por las autoridades portuguesas. Añadió que, de conformidad con el artículo 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), una medida constituye ayuda estatal ilegal si ha sido concedida por un Estado miembro o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falsee o amenace falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones, en la medida en que afecte a los intercambios comerciales entre Estados miembros. En opinión de la DG Competencia, el denunciante no presentó ninguna alegación relativa a la concesión ilegal de ayuda estatal, sino que se refirió a la ausencia de ayuda estatal. A la luz de lo anterior, la DG Competencia no tenía previsto seguir adelante con el asunto.

4. El 9 de mayo de 2011, el denunciante presentó una nueva denuncia a la Comisión Europea sobre el mismo asunto, en portugués (la «segunda denuncia»).

5. El 12 de mayo de 2011, la Secretaría General de la Comisión (en lo sucesivo, «SG») acusó recibo de la segunda denuncia.

6. El 27 de julio de 2011, el denunciante llamó la atención del Secretario General sobre el hecho de que no había recibido más noticias en relación con la segunda denuncia.

7. El 29 de julio de 2011, la SG respondió que había registrado la segunda denuncia con el número de referencia «Ares (2011)516669» y la había asignado a la DG Competencia.

8. El 3 de agosto de 2011, la DG Competencia registró la segunda denuncia. Pidió disculpas al reclamante por la demora y los inconvenientes causados que, como explicó, se debían a "un problema con [su] sistema de registro que eliminó el correo electrónico [del reclamante]".

9. A continuación, el denunciante pidió a la DG Competencia que confirmara que había recibido todos los documentos pertinentes relativos a la segunda denuncia. La DG Competencia confirmó que había recibido todos los documentos. Le aseguró que "era solo un problema [de TI] ".

10. El 4 de agosto de 2011, es decir, al día siguiente, la DG Competencia respondió a la segunda reclamación en inglés. En resumen, la DG Competencia no encontró pruebas en la segunda denuncia de que Portugal hubiera infringido el artículo 12, apartado 2, letra c), del Reglamento general de exención por categorías. Por consiguiente, no preveía continuar con la cuestión.

11. El denunciante respondió el mismo día, expresando su desacuerdo con la posición de la DG Competencia. Alegó que la aplicación incorrecta del artículo 12, apartado 2, letra c), del Reglamento general de exención por categorías por parte de las autoridades portuguesas causó daños a su empresa en Portugal. Según el denunciante, el Reino Unido (en lo sucesivo, «Reino Unido») aplica dicho artículo de manera diferente. Esto tiene como resultado que las empresas extranjeras se encuentran en una posición más ventajosa frente a las empresas con sede en Portugal. El denunciante pidió a la DG Competencia que aclarara cuál era la interpretación correcta del artículo 12, apartado 2, letra c), del Reglamento general de exención por categorías.

12. Al no haber recibido respuesta, los días 17 de agosto, 18 y 22 de septiembre de 2011, la reclamación se dirigió al Defensor del Pueblo Europeo.

Objeto de la investigación

13. El denunciante alegó que la Comisión no tramitó adecuadamente su segunda denuncia.

14. El denunciante alegó que la Comisión debía:

i) analizar e investigar exhaustivamente la segunda denuncia, manteniéndolo informado de la evolución en todas las fases y haciendo públicas las conclusiones resultantes, con vistas a garantizar una aplicación uniforme del Derecho de la Unión; y

ii) proporcionar una interpretación correcta del artículo 12, apartado 2, letra c), del Reglamento general de exención por categorías, teniendo especialmente en cuenta la versión lingüística portuguesa de dicho artículo.

La investigación

15. El 26 de octubre de 2011, el Defensor del Pueblo remitió la reclamación al Presidente de la Comisión Europea para que emitiera un dictamen.

16. El 27 de febrero de 2012, el Defensor del Pueblo recibió el dictamen de la Comisión en inglés y, el 12 de marzo de 2012, su traducción al portugués, que remitió al demandante con una invitación a presentar observaciones. El Defensor del Pueblo no recibió ninguna observación sobre el dictamen de la Comisión, salvo una copia de una carta que el demandante había enviado directamente a la DG Competencia el 1 de enero de 2012.

Análisis y conclusiones del Defensor del Pueblo

A. Alegación de que no se ha tramitado adecuadamente la segunda queja

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

17. En primer lugar, el denunciante alegó que no era razonable creer que la DG Competencia hubiera podido analizar a fondo y, posteriormente, responder adecuadamente a la segunda denuncia en un plazo de solo 24 horas a partir de su registro.

18. En su dictamen, la Comisión explicó a este respecto que la DG Competencia pudo responder rápidamente a la segunda denuncia porque ya había examinado en detalle las cuestiones pertinentes en el contexto de la primera denuncia. De hecho, fue el hecho de que las dos denuncias fueran muy similares lo que dio lugar a la supresión errónea de la segunda denuncia, debido a la impresión de la DG Competencia de que equivalía a una duplicación de la primera denuncia.

19. Además, la DG Competencia ya había abordado las cuestiones mencionadas por el denunciante en sus dos reclamaciones en el contexto de otro procedimiento iniciado en 2009 y que la DG Competencia cerró el 14 de julio de 2011 (el «procedimiento de 2009»). Esta fue la razón por la que la DG Competencia pudo responder rápidamente a la segunda denuncia.

20. En segundo lugar, en opinión del denunciante, la DG Competencia no justificó adecuadamente por qué consideraba que el denunciante no había proporcionado ninguna indicación de que las autoridades portuguesas infringieran el artículo 12, apartado 2, letra c), del Reglamento general de exención por categorías.

21. Con su dictamen, la Comisión adjuntó una carta que la DG Competencia había enviado al denunciante el 15 de diciembre de 2011. En dicha carta, la DG Competencia explicaba su opinión de que las autoridades portuguesas aplicaban correctamente el artículo 12, apartado 2, letra c), del Reglamento general de exención por categorías. En resumen, según la DG Competencia, en los casos en que las empresas que venden y compran activos intangibles están controladas por la misma persona, no puede considerarse que se cumpla la condición de «tercero» de dicho artículo.

22. La Comisión explicó además que el procedimiento de 2009 de la DG Competencia ya se había centrado en la interpretación por parte de las autoridades portuguesas del artículo 12, apartado 2, letra c), del Reglamento general de exención por categorías. Al archivar el asunto, la DG Competencia recordó a las autoridades portuguesas que, cuando se realizan transacciones entre dos empresas vinculadas, no se cumple el requisito de «terceros». Esta es, en opinión de la DG Competencia, la interpretación correcta de dicho artículo y, por lo tanto, las autoridades portuguesas tenían la obligación de no conceder ayudas en situaciones similares a las mencionadas por el denunciante en sus denuncias.

23. En su carta a la DG Competencia de 1 de enero de 2012, el denunciante impugnó la posición de la Comisión. Aunque reconoció que controlaba plenamente las empresas que vendían y compraban los activos intangibles, el denunciante hizo hincapié en que no controlaba ni influía en las transacciones entre ellas. Las condiciones del mercado lo hicieron. Además, las sociedades en cuestión estaban sujetas a regímenes fiscales totalmente independientes en los Estados miembros en cuestión [2]. Por último, señaló que, en el momento en que se estaba elaborando el Reglamento general de exención por categorías, un Estado miembro y un despacho de abogados expresaron dudas sobre la claridad del artículo 12, apartado 2, letra c), que la Comisión ignoró.

24. En tercer lugar, el denunciante alegó que la DG Competencia no respondió a su segunda denuncia en portugués, que no era solo la lengua de la denuncia, sino también la de la versión del artículo 12, apartado 2, letra c), del Reglamento general de exención por categorías que dio lugar a la denuncia. Además, no tuvo en cuenta el hecho de que el Reino Unido interpretó dicho artículo de manera diferente.

25. En su dictamen, la Comisión se remitió a la carta de la DG Competencia de 15 de diciembre de 2012, en la que esta última pedía disculpas al denunciante por los errores administrativos que se habían producido. En su dictamen, la Comisión reconoció además que no había respondido a la segunda denuncia en portugués y también se disculpó por este hecho.

26. No obstante, la Comisión también hizo hincapié en que todos los correos electrónicos del denunciante a la DG Competencia, así como algunos anexos, estaban redactados en inglés. Esto explica por qué la DG Competencia, tras identificar la segunda denuncia como una denuncia, trató rápidamente de responder a ella en inglés.

27. Por lo que se refiere a la versión portuguesa del artículo 12, apartado 2, letra c), del Reglamento general de exención por categorías, la Comisión consideró que apenas difería de la versión inglesa de dicho artículo [3]. A este respecto, la Comisión se remitió a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE relativa a la interpretación de la legislación redactada en diferentes lenguas [4].

28. Por último, la Comisión entendió las alegaciones del denunciante de que las autoridades del Reino Unido interpretaban de manera diferente los requisitos del artículo 12, apartado 2, letra c), del Reglamento general de exención por categorías en el sentido de que dicho Estado miembro infringía el Derecho de la UE. La Comisión consideró que la cuestión de si las autoridades del Reino Unido aplicaban correctamente o no el Derecho de la Unión carecía de pertinencia para la apreciación de la DG Competencia de las denuncias primera y segunda, que se referían a la compatibilidad de la legislación portuguesa controvertida con el Derecho de la Unión. Cualquier posible duda en cuanto a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales por otro Estado miembro habría tenido que ser expresada e investigada en el marco de un procedimiento separado contra el Estado miembro de que se trate.

29. En su carta a la DG Competencia de 1 de enero de 2012, el denunciante hizo hincapié en que pretendía argumentar que el Reino Unido (así como algunos otros Estados miembros) aplicaban realmente correctamente el Derecho de la UE, mientras que Portugal no lo hacía. Reiteró que las empresas con sede en Portugal y las con sede en el Reino Unido reciben un trato diferente.

30. En cuarto lugar, el denunciante alegó que la DG Competencia no respondió a su correo electrónico de 4 de agosto de 2011 relativo a la segunda denuncia.

31. En su carta al demandante de 15 de diciembre de 2012, y en su dictamen al Defensor del Pueblo, la Comisión reconoció que no había respondido al correo electrónico del demandante de 4 de agosto de 2011. Se disculpó por esta "supervisión", que, según explicó, se debía a i) el hecho de que el funcionario de la DG Competencia que se ocupaba de la segunda denuncia se encontraba repetidamente de baja por enfermedad; y ii) las vacaciones de verano, lo que significaba que había menos miembros del personal disponibles y que era necesario priorizar los recursos, con vistas a permitir que la DG Competencia tramitara los casos sujetos a plazos rígidos.

Evaluación del Defensor del Pueblo

Por lo que se refiere a la rápida respuesta de la DG Competencia a la segunda denuncia (primer argumento)

32. La explicación de la Comisión resumida en los puntos 18 y 19 anteriores es razonable. Además, el denunciante no presentó ninguna observación a este respecto para refutar la explicación de la Comisión.

Por lo que se refiere a la justificación de la DG Competencia para no investigar la segunda denuncia (segunda alegación)

33. El Defensor del Pueblo señala que el objetivo del Reglamento general de exención por categorías era, entre otras cosas, establecer un conjunto claro de condiciones que, una vez cumplidas, permitieran que una serie de medidas de ayuda estatal se consideraran compatibles con las normas sobre ayudas estatales sin necesidad de cumplir el requisito de notificación previa.

34. De conformidad con el artículo 12, apartado 2, letra c), del Reglamento general de exención por categorías:

«Para ser considerados costes subvencionables a efectos del presente Reglamento, los activos intangibles deberán cumplir todas las condiciones siguientes:

[...]

deben comprarse a terceros en condiciones de mercado, sin que el adquirente esté en condiciones de ejercer un control, en el sentido del artículo 3 del [Reglamento comunitario de concentraciones], sobre el vendedor, a la inversa".

El artículo 3 del Reglamento comunitario de concentraciones [5] dispone lo siguiente:

"2. El control estará constituido por derechos, contratos o cualquier otro medio que, por separado o en combinación y teniendo en cuenta las consideraciones de hecho o de Derecho de que se trate, confiera la posibilidad de ejercer una influencia decisiva sobre una empresa, en particular:

a) la propiedad o el derecho a utilizar la totalidad o parte de los activos de una empresa;

b) los derechos o contratos que confieran una influencia decisiva en la composición, las votaciones o las decisiones de los órganos de una empresa.

3. El control lo adquieren personas o empresas que:

a) sean titulares de los derechos o titulares de derechos derivados de los contratos de que se trate; o

b)... tengan la facultad de ejercer los derechos que de ello se deriven."

35. Según la interpretación del Defensor del Pueblo de los artículos anteriores [6], los activos intangibles solo se consideran costes subvencionables cuando se compran a terceros.

36. En opinión de la Comisión, el término «tercero» excluye las transacciones que tienen lugar entre empresas vendedoras y compradoras que están controladas por la misma persona [7].

37. Dado que, como reconoce el propio denunciante, controla tanto las empresas que venden como las que compran los activos intangibles [8], la posición de la Comisión de que, en suma, en el presente caso no se cumple la condición de «tercero», parece coherente y razonable.

Por lo que se refiere a la redacción de la respuesta de la DG Competencia a la segunda denuncia y a la supuesta falta de consideración de la interpretación de la disposición pertinente por parte de otros Estados miembros (tercer argumento)

38. El Defensor del Pueblo señala que la Comisión ha reconocido haber cometido errores, a saber, al no responder al demandante en portugués, y se ha disculpado. El Defensor del Pueblo acoge con satisfacción la iniciativa de la Comisión.

39. El Defensor del Pueblo señala además que, tanto en su carta de 15 de diciembre de 2012 como en su dictamen sobre la reclamación, la Comisión interpretó el artículo 12, apartado 2, letra c), del Reglamento general de exención por categorías en portugués (resumido en los puntos 22 y 36 anteriores). El Defensor del Pueblo no ve ninguna razón para considerar errónea la interpretación de la Comisión, a diferencia de la interpretación del reclamante de que, en suma, se cumple el requisito de «tercero» en los casos en que, a pesar de controlar plenamente tanto las empresas compradoras como las vendedoras, el propietario no controla el mercado de activos intangibles o debe cumplir las obligaciones derivadas del hecho de que las empresas en cuestión están sujetas a sistemas fiscales diferentes [9].

40. Por último, por lo que se refiere al argumento del demandante de que, en suma, varios Estados miembros interpretan el artículo 12, apartado 2, letra c), del Reglamento general de exención por categorías de una manera diferente de la interpretación de la DG Competencia, el Defensor del Pueblo considera que la respuesta de la Comisión a este argumento es exacta. Analizar la aplicación de la normativa de la Unión controvertida por todos los Estados miembros cada vez que la Comisión se ocupa de procedimientos de infracción precontencioso específicos relativos a un Estado miembro difícilmente podría respetar el principio de economía procesal. Además, toda decisión de acumular un procedimiento relativo a infracciones cometidas por otros Estados miembros a un procedimiento administrativo previo en curso o cualquier decisión sobre normas interpretativas en dicho procedimiento (siempre que dichas normas se ajusten a la jurisprudencia) está a la discreción de la Comisión. El denunciante no demostró que, al limitar su análisis a la situación portuguesa, la Comisión no ejerciera correctamente su facultad de apreciación.

Por lo que se refiere a la falta de respuesta al correo electrónico del denunciante de 4 de agosto de 2011 (cuarto argumento)

41. El Defensor del Pueblo considera que la Comisión ha subsanado su comportamiento disculpándose y ofreciendo explicaciones por su falta de respuesta.

Evaluación global por parte del Defensor del Pueblo de la alegación del demandante

42. A la luz de sus conclusiones en los puntos 32, 37, 39, 40 y 41, el Defensor del Pueblo considera que no se ha producido mala administración.

B. Reclamaciones

43. El denunciante alegó que la Comisión debía:

i) analizar e investigar exhaustivamente la segunda denuncia, manteniéndolo informado de la evolución en todas las fases y haciendo públicas las conclusiones resultantes, con vistas a garantizar una aplicación uniforme del Derecho de la Unión; y

ii) proporcionar una interpretación correcta del artículo 12, apartado 2, letra c), del Reglamento general de exención por categorías, teniendo especialmente en cuenta la versión lingüística portuguesa de dicho artículo.

44. En su dictamen, la Comisión se remitió a las conclusiones de su procedimiento de 2009 y ofreció explicaciones adicionales sobre su decisión de no investigar la segunda denuncia.

Evaluación del Defensor del Pueblo

45. Las pruebas de que dispone el Defensor del Pueblo le permiten concluir que la DG Competencia se pronunció sobre la segunda reclamación de manera suficientemente razonable. Además, en su carta de 15 de diciembre de 2011 y en el dictamen que presentó durante la investigación que condujo a la presente Decisión, la Comisión facilitó explicaciones suficientes, claras y fácilmente comprensibles sobre su decisión de no investigar las denuncias. Por último, aclaró su interpretación del artículo 12, apartado 2, letra c), del Reglamento general de exención por categorías, teniendo especialmente en cuenta la versión lingüística portuguesa de dicho artículo.

46. En vista de lo anterior, el Defensor del Pueblo concluye que la Comisión no solo no ha cometido mala administración, sino que también ha satisfecho las alegaciones del demandante. Por lo tanto, archiva el asunto.

C. Conclusión

Sobre la base de su investigación sobre esta reclamación, el Defensor del Pueblo la cierra con la siguiente conclusión:

No se ha constatado mala administración en lo que respecta a la alegación de la denuncia. Además, la Comisión ha satisfecho las alegaciones del denunciante.

Se informará de esta decisión al demandante y al Presidente de la Comisión.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Hecho en Estrasburgo, el 14 de enero de 2013.

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[1] El artículo 12, apartado 2, letra c), del Reglamento (CE) no 800/2008 de la Comisión, de 6 de agosto de 2008, por el que se declaran determinadas categorías de ayudas compatibles con el mercado común en aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado (en lo sucesivo, «Reglamento general de exención por categorías») (DO L 214, p. 3), establece lo siguiente: «Para ser considerados costes subvencionables a efectos del presente Reglamento, los activos intangibles deberán cumplir todas las condiciones siguientes: [...] deben comprarse a terceros en condiciones de mercado, sin que el adquirente esté en condiciones de ejercer un control, en el sentido del artículo 3 del Reglamento (CE) no 139/2004 del Consejo [de 20 de enero de 2004, sobre el control de las concentraciones entre empresas (Reglamento comunitario de concentraciones) (DO L 24, p. 1)], sobre el vendedor, o viceversa [...]».

[2] En la versión original en portugués: "[e] u controlo plenamente a empresa vendedora e a empresa adquirente. Importa no entanto referir que nas transacções em causa bem em como praticamente todas as que as empresas realizam as mesmas não são alvo do meu controlo ou influência mas sim das condições do mercado, ou seja qualquer uma das minhas empresas (tal como é comum no mercado comercial) não vai comprar um bem ou serviço mais caro a uma empresa ou grupo quando pode encontrar o mesmo bem ou serviço a preços mais baratos noutra empresa - tal seria ilógico e não nosria quaisquer vantagens. Devo referir que fiscalmente somos até obrigados (procedimento que é monitorizado pelas autoridades fiscais - até de forma activa e perceptível no caso das autoridades Holandesas) a estabelecer preços de mercado para licenciamento de software entre dos como empresas por forma a proteger os interesses fiscais de cada país..."

[3] La parte pertinente de dicho artículo dispone, en portugués: "tenha a possibilidade de exercer controlo" y, en inglés: "estar en condiciones de ejercer el control".

[4] Asuntos acumulados T-349/06, T-371/06, T-14/07, T-15/07 y T-332/07, Alemania/Comisión, Rec. 2008, p. II-2181, apartado 67: «La legislación comunitaria está redactada en varias lenguas y todas las versiones lingüísticas son igualmente auténticas, la interpretación de una disposición de Derecho comunitario implica una comparación de las diferentes versiones lingüísticas... La necesidad de una interpretación uniforme de los Reglamentos comunitarios exige que una versión lingüística no se considere aisladamente, sino que se interprete y aplique a la luz de las versiones existentes en las demás lenguas oficiales, [...] aun cuando ello implique que la disposición controvertida deba interpretarse y aplicarse de manera contraria al sentido natural y habitual de los términos utilizados en una o varias versiones lingüísticas, contrariamente a las exigencias de seguridad jurídica».

[5] Citada en la nota 1 supra.

[6] El Defensor del Pueblo subraya que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea es el único órgano competente para dar una interpretación vinculante del Derecho de la Unión.

[7] En su carta al denunciante de 15 de diciembre de 2011, la DG Competencia explicó (en portugués) que "[p] ode dificilmente argumentar-se, como se afigura ser a sua opinião, que uma interpretação razoável da expressão "um terceiro" abranja o caso de um vendedor e um adquirente que são controlados pela mesma pessoa. Tal interpretação, se aceite, privaria quase totalmente de objecto o "requisito de um terceiro". En su dictamen al Defensor del Pueblo, la Comisión explicó además que «en su carta de 14 de julio de 2011 a Portugal, los servicios de la DG COMP... informaron a las autoridades portuguesas de que no se cumple el requisito de «tercero» si las transacciones tienen lugar entre dos empresas vinculadas».

[8] En palabras del propio demandante: "[e] u controlo plenamente a empresa vendedora e a empresa adquirente."

[9] El Defensor del Pueblo reitera que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea es el único órgano competente para dar una interpretación vinculante del Derecho de la Unión.