ANTECEDENTES DE LA DENUNCIA

1. El artículo 11 («Registros») del Reglamento (CE) no 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión [1] («Reglamento 1049/2001»), establece lo siguiente:

«1. Para hacer efectivos los derechos de los ciudadanos en virtud del presente Reglamento, cada institución facilitará el acceso público a un registro de documentos. El acceso al registro debe facilitarse en formato electrónico. Las referencias a los documentos se inscribirán en el registro sin demora.

2. Para cada documento, el registro contendrá un número de referencia (incluida, en su caso, la referencia interinstitucional), el objeto o una breve descripción del contenido del documento y la fecha en que fue recibido o redactado e inscrito en el registro. Las referencias se harán de manera que no se menoscabe la protección de los intereses contemplados en el artículo 4.

3. Las instituciones adoptarán inmediatamente las medidas necesarias para crear un registro que estará operativo a más tardar el 3 de junio de 2002.».

2. El demandante, una organización no gubernamental británica, señaló que el artículo 11 obligaba a cada una de las tres principales instituciones de la UE a crear un registro público de documentos. Según el denunciante, el Consejo de la Unión Europea y el Parlamento Europeo habían creado tales registros. Aunque había margen de mejora en el alcance de estos registros, el denunciante consideró que, en términos generales, podían considerarse conformes con los requisitos del Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

3. El denunciante señaló que el registro de documentos de la Comisión solo contenía textos legislativos e informes de la Comisión adoptados (incluidos documentos de la SEC). En opinión del denunciante, es evidente que no incluía la gran mayoría de los documentos presentados y recibidos por la Comisión.

EL OBJETO DE LA INVESTIGACIÓN

4. En su reclamación al Defensor del Pueblo, el demandante alegó que la Comisión Europea había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 11 del Reglamento (CE) n.o 1049/2001. El denunciante alegó que el registro de la Comisión debía incluir todos los documentos en el sentido del artículo 3, letra a), del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 que obraban en poder de la Comisión, pero que el registro de la Comisión no incluía la gran mayoría de los documentos elaborados y recibidos por dicha institución.

5. En sus observaciones sobre el dictamen de la Comisión, el denunciante alegó además que, al ofrecer varios registros en lugar de uno solo, la Comisión también había incumplido el artículo 11 del Reglamento (CE) n.o 1049/2001. Dado que esta alegación estaba estrechamente relacionada con el objeto de la reclamación original, el Defensor del Pueblo decidió incluirla en la presente investigación.

6. En sus observaciones sobre el dictamen de la Comisión, el denunciante alegó que la Comisión también había incumplido el artículo 12 del Reglamento (CE) n.o 1049/2001. Dado que el demandante aún no parecía haber realizado los planteamientos previos adecuados ante la Comisión en relación con esta cuestión, el Defensor del Pueblo decidió que esta nueva alegación no debía ser objeto de investigación en el presente caso.

LA INVESTIGACIÓN

7. La reclamación se presentó al Defensor del Pueblo el 11 de octubre de 2006. El 23 de octubre de 2006, el Defensor del Pueblo solicitó a la Comisión un dictamen al respecto.

8. La Comisión emitió su dictamen el 22 de mayo de 2007. El Defensor del Pueblo remitió este dictamen al demandante, que envió sus observaciones el 27 de junio de 2007.

9. El 5 de julio de 2007, el Defensor del Pueblo solicitó a la Comisión más información sobre este caso.

10. La Comisión envió su respuesta a esta solicitud de información el 22 de enero de 2008. El Defensor del Pueblo remitió esta respuesta al demandante, que envió sus observaciones el 7 de marzo de 2008.

11. El 7 de abril de 2008, el Defensor del Pueblo remitió un proyecto de recomendación a la Comisión.

12. La Comisión envió su dictamen motivado el 25 de julio de 2008. El Defensor del Pueblo remitió este dictamen al demandante, que envió sus observaciones el 6 de octubre de 2008.

ANÁLISIS Y CONCLUSIONES DEL PUEBLO

A. Presunto incumplimiento de las obligaciones derivadas del artículo 11 del Reglamento (CE) n.o 1049/2001

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

13. El denunciante alegó que la Comisión había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 11 del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 (1), ya que su registro de documentos solo contenía una fracción de los documentos producidos y recibidos por ella en el transcurso de sus actividades, y (2) porque ofrecía varios registros en lugar de uno solo.

14. En su dictamen y en su respuesta a una solicitud de información complementaria, la Comisión formuló las siguientes observaciones:

• El artículo 11 no obligaba a las instituciones a enumerar todos sus documentos.
• El Reglamento 1049/2001 regulaba el acceso a cualquier tipo de documento en poder del Parlamento, el Consejo y la Comisión. Sin embargo, como muestran los considerandos 1, 2 y 6 y los artículos 12 y 13, se centró especialmente en la actividad legislativa de estas instituciones. La actividad legislativa de la Comisión estaba bien cubierta por: a) el registro público de documentos abierto por la institución el 3 de junio de 2002, b) un registro adicional de documentos relativos a su proceso de toma de decisiones en virtud de poderes delegados (los denominados procedimientos de «comitología») que se había abierto en diciembre de 2003 y c) un registro específico sobre grupos de expertos. Además, el sistema Pre-Lex (http://ec.europa.eu/prelex) proporcionó amplia información sobre las diferentes etapas del proceso de toma de decisiones en las que participan las instituciones, así como enlaces a los sitios que contienen los propios documentos.
• La Comisión no consideró que sus registros públicos solo deberían abarcar documentos relacionados con sus actividades legislativas. La atención especial que se presta a la legislación no significa que las demás actividades de la Comisión queden a oscuras. Todas las Direcciones Generales de la Comisión habían creado sitios web específicos que proporcionaban información sobre sus políticas y actividades, así como acceso a documentos clave.
• No fue posible crear un registro completo, dada la amplia definición del término «documento» que figura en el artículo 3, letra a), del Reglamento (CE) n.o 1049/2001. Sin embargo, la Comisión tenía la intención de ampliar gradualmente el alcance de sus registros públicos, como ya había hecho con el registro de comitología y el registro de grupos de expertos.
• La Comisión todavía no disponía de una base de datos electrónica única para el registro de sus documentos. Cada Dirección General o unidad administrativa tenía su propio registro interno de documentos. Sin embargo, estos registros no tenían un formato de datos uniforme. Además, se habían creado con fines administrativos internos y su contenido no podía transferirse simplemente a un registro público. Los datos contenidos en los registros internos tendrían que examinarse, seleccionarse y reformatearse a través de interfaces antes de que pudieran introducirse en un registro público. Esto requeriría importantes inversiones, lo que sería inútil, ya que el sistema actual se sustituirá por un único sistema de registro. En un futuro próximo, un nuevo sistema centralizado de gestión documental debería sustituir al software utilizado actualmente. En el contexto de su desarrollo, se previó un módulo para la exportación de referencias documentales de este sistema a un registro público.
• En virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001, los registros tenían por objeto ayudar a los solicitantes a identificar los documentos pertinentes; eran herramientas de búsqueda y no limitaban en modo alguno el alcance del derecho de acceso.
• Del artículo 11 del Reglamento 1049/2001 no se deduce que las instituciones deban crear un registro público único. El objetivo de esta disposición era permitir a los miembros del público identificar los documentos en poder de las instituciones que pudieran ser de su interés. El Reglamento (CE) n.o 1049/2001 no prescribía cómo debía lograrse esto. Teniendo en cuenta el número y la diversidad de documentos en poder de la Comisión, es dudoso que un enorme registro único ofrezca el mejor servicio al público. Los registros públicos de la Comisión eran complementarios y su ámbito de aplicación estaba bien definido.

15. En sus observaciones, el denunciante alegó que el artículo 11 del Reglamento 1049/2001 era inequívoco y se refería claramente a todos los documentos en el sentido del artículo 3, letra a). Además, en el artículo 11 no se hace referencia a los "registros", sino a un "registro" de documentos. El denunciante alegó que la Comisión no podía ignorar descaradamente lo establecido en el Reglamento (CE) n.o 1049/2001. El denunciante añadió que la respuesta de la Comisión era aún más preocupante, ya que la Comisión tenía la obligación, como guardiana del Tratado, de garantizar la correcta aplicación de los reglamentos.

El denunciante alegó que el Reglamento (CE) n.o 1049/2001 no prestaba especial atención a las actividades legislativas. En su opinión, las referencias a las actividades legislativas en los artículos 12 y 13 eran claramente complementarias de las disposiciones del artículo 11, en la medida en que no se referían a un registro, sino más bien al acceso directo al contenido de las referencias enumeradas. El denunciante también expresó dudas en cuanto a la declaración de la Comisión de que su actividad legislativa estaba bien cubierta por registros públicos. Por lo que se refiere a otras fuentes de información, el denunciante alegó que no eran en absoluto exhaustivas y que no podía decirse que cumplieran las normas establecidas en el Reglamento (CE) n.o 1049/2001. Además, el suministro de información no debe confundirse con el acceso a los documentos en virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

Por lo que se refiere a la declaración de la Comisión de que ampliaría gradualmente el alcance de sus registros públicos, el denunciante consideró que no correspondía a la Comisión tomarse su tiempo cuando estaba obligada a proporcionar un registro público adecuado a partir de mediados de 2002. Además, y a la luz de la posición adoptada por la Comisión en su dictamen, no había ninguna garantía de que el nuevo sistema centralizado de gestión de documentos al que se refería la Comisión condujera a un registro público de documentos adecuado.

Evaluación del Defensor del Pueblo que dio lugar al proyecto de recomendación

16. Cabe recordar que el Defensor del Pueblo ya ha tenido ocasión de examinar el artículo 11 del Reglamento (CE) no 1049/2001 en el proyecto de recomendación y en el informe especial posterior que presentó en el asunto 917/2000/GG, relativo al Consejo de la Unión Europea [2]. En ese caso, el Defensor del Pueblo llegó a la conclusión de que el registro mantenido por el Consejo debía incluir todos los documentos presentados al Consejo. Dado que el demandante en ese caso solo estaba preocupado por este tipo de documentos, el Defensor del Pueblo no tuvo que examinar si otros documentos, como la correspondencia con otras instituciones o terceros, también debían incluirse en el registro. Sin embargo, el Defensor del Pueblo señaló que el registro pertinente tenía por objeto, como subraya el artículo 11 del Reglamento (CE) n.o 1049/2001, «hacer efectivos los derechos de los ciudadanos en virtud del presente Reglamento». El artículo 2, apartado 3, del Reglamento 1049/2001 establece que el Reglamento se aplicará a «todos» los documentos que obren en poder de una institución, «es decir, los documentos elaborados o recibidos por ella y que obren en su poder, en todos los ámbitos de actividad de la Unión Europea». El considerando 4 indica que el objetivo del Reglamento 1049/2001 es dar «el mayor efecto posible al derecho de acceso del público». A la luz de estas disposiciones, el Defensor del Pueblo consideró que el registro a que se refiere el artículo 11 solo podría alcanzar su objetivo de «hacer efectivos los derechos de los ciudadanos en virtud del presente Reglamento» si fuera lo más completo posible.

17. El Defensor del Pueblo señaló que la Comisión presentó una serie de argumentos en apoyo de su opinión de que el artículo 11 no le obliga a incluir en su registro o registros de documentos todos los documentos que obren en su poder y que se refieran a sus actividades.

18. Por lo que se refiere al argumento de la Comisión, que parecía basarse en la redacción del artículo 11, es cierto que esta disposición no establece explícitamente que todos los documentos antes mencionados deban figurar en el registro de documentos de la Comisión. No obstante, el artículo 11, apartado 1, establece que «las referencias a documentos se inscribirán en el registro sin demora». Dado que el término «documento» se define en el artículo 3, letra a), del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 como «cualquier contenido, cualquiera que sea su soporte (escrito en papel o almacenado en formato electrónico o como grabación sonora, visual o audiovisual), relativo a una cuestión relacionada con las políticas, actividades y decisiones que entran en el ámbito de responsabilidad de la institución», era lógico suponer que todos estos documentos debían incluirse en el registro. Si el legislador hubiera querido que el término «documento» tuviera un significado diferente y más limitado en el artículo 11 del Reglamento (CE) n.o 1049/2001, cabría esperar que incluyera una disposición a tal efecto. Cabe señalar en este contexto que el artículo 9 se refiere a la tramitación de documentos «sensibles» y que el artículo 12, apartado 2, se refiere a los documentos «legislativos». Esto confirmó que el legislador distinguió entre ciertas categorías de documentos en los casos en que lo consideró apropiado. La falta de tal distinción en el artículo 11 difícilmente podría interpretarse de otro modo que en el sentido de que todos los documentos en el sentido del artículo 3, letra a), están comprendidos en el ámbito de aplicación de esta disposición.

19. En cualquier caso, la interpretación adoptada por el Defensor del Pueblo en el asunto 917/2000/GG parece ser la única que hace justicia al efecto útil del artículo 11. Como confirma expresamente el artículo 11, apartado 1, el objetivo perseguido por esta disposición es «hacer efectivos los derechos de los ciudadanos en virtud del presente Reglamento». Sin embargo, para poder ejercer su derecho de acceso a los documentos en virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001, los ciudadanos deben disponer de información suficiente sobre qué documentos están en manos de las instituciones. De hecho, era difícil ver cómo un ciudadano podía hacer un uso adecuado de su derecho de acceso, si ni siquiera sabe qué documentos están en poder de una institución. Por otra parte, la propia Comisión lo confirmó. En su informe de 30 de enero de 2004 sobre la aplicación del Reglamento (CE) no 1049/2001 [COM(2004) 45 final, p. 39], la Comisión señaló que, si bien la «gran mayoría» de las solicitudes de acceso presentadas al Parlamento y al Consejo se derivan de la consulta de los registros, en la Comisión «solo un pequeño número de solicitudes se refieren a documentos identificados en los dos registros, el de los documentos COM, C y SEC y el del correo del Presidente [3]. (...) Además, las solicitudes enviadas a la Comisión no suelen referirse a actividades legislativas, sino más bien al control de la aplicación del Derecho comunitario". El Defensor del Pueblo consideró que esta declaración confirmaba claramente que el alcance del registro o registros mantenidos por la Comisión era insuficiente [4].

20. Por lo que se refiere al argumento de la Comisión de que el Reglamento 1049/2001 se centra especialmente en la actividad legislativa de las instituciones de la UE, el Defensor del Pueblo consideró que este argumento no era convincente. Cabe señalar que, entre los considerandos o disposiciones invocados por la Comisión en este contexto, solo el artículo 12 se refiere a los registros. Además, estos considerandos y disposiciones no se refieren a la cuestión del acceso a los documentos, en general, sino a la cuestión de cómo debe concederse dicho acceso. El artículo 12, apartado 2, establece que, en la medida de lo posible, los «documentos legislativos» deben ser «directamente» accesibles. Dado que el artículo 12, apartado 1, establece que las instituciones deben, en la medida de lo posible, «poner los documentos directamente a disposición del público en formato electrónico o a través de un registro», esto significa que los documentos legislativos deben ser preferiblemente accesibles no inscribiéndose en un registro, sino «directamente [...] en formato electrónico». La importancia así atribuida a la posibilidad de acceso directo a los documentos legislativos no significaba claramente que la Comisión estuviera facultada para abstenerse de incluir otros documentos en su registro.

21. El Defensor del Pueblo señaló que los registros de documentos mantenidos por la Comisión en la actualidad solo parecían referirse a la actividad legislativa de las instituciones de la UE y a determinados documentos adoptados por la Comisión. Como se ha mencionado anteriormente, el denunciante expresó dudas en cuanto a la declaración de la Comisión de que su actividad legislativa estaba bien cubierta por registros públicos. Sin embargo, el Defensor del Pueblo consideró que el presente asunto no le obligaba a realizar nuevas investigaciones sobre esta cuestión. En respuesta a una pregunta formulada a tal efecto, la Comisión confirmó que no consideraba que su(s) registro(s) público(s) debiera(n) abarcar únicamente los documentos relativos a sus actividades legislativas. Sin embargo, estaba muy claro que los registros actualmente mantenidos por la Comisión no hacen referencia a muchos documentos que se refieren a las actividades de la Comisión y que están en su poder. Cabe señalar en este contexto que la Comisión no había cuestionado la afirmación del denunciante de que solo una «fracción» de sus documentos figura en sus registros. El hecho de que determinados documentos «claves» pudieran estar disponibles en sitios web específicos mantenidos por servicios individuales de la Comisión o de que estos sitios web proporcionaran información adicional no afectó a esta conclusión.

22. El Defensor del Pueblo señaló que la Comisión también alegó que era imposible crear un registro completo, dada la amplia definición del término «documento» en el artículo 3, letra a), del Reglamento (CE) n.o 1049/2001. El Defensor del Pueblo no estaba convencido de que fuera imposible crear un registro completo de los documentos elaborados o recibidos por la Comisión. Como ha reconocido la Comisión, cada una de sus Direcciones Generales o unidades administrativas tiene su propio registro interno de documentos. Por lo tanto, al Defensor del Pueblo le resultó difícil entender por qué debería ser imposible para la Comisión elaborar un registro completo de documentos sobre la base de los registros internos existentes.

23. En su respuesta a la solicitud de información adicional del Defensor del Pueblo, la Comisión subrayó que los registros internos existentes se habían creado con fines administrativos internos y que su contenido no podía transferirse simplemente a un registro público. Según la Comisión, los datos contenidos en los registros internos tendrían que examinarse, seleccionarse y reformatearse a través de interfaces antes de que pudieran introducirse en un registro público. La Comisión añadió que esto requeriría inversiones importantes, lo que sería inútil, ya que el sistema actual se sustituirá por un sistema de registro único. Estos argumentos no convencieron al Defensor del Pueblo. Como señaló acertadamente el denunciante, el artículo 11, apartado 3, del Reglamento 1049/2001 establece que el registro público de documentos debe estar operativo a más tardar el 3 de junio de 2002. Dado que el Reglamento se adoptó el 30 de mayo de 2001, la Comisión parece haber tenido tiempo suficiente para adoptar las disposiciones necesarias para que su registro funcione correctamente. Si el formato o el contenido de los datos necesarios para este registro diferían entre sus Direcciones Generales u otras unidades, era difícil ver por qué la Comisión no tomó medidas rápidas para adoptar las medidas necesarias para armonizar estos sistemas. Este fracaso fue tanto más difícil de comprender cuanto que la Comisión pudo, incluso antes de la entrada en vigor del Reglamento 1049/2001, establecer un registro de la correspondencia dirigida a su entonces presidente, así como de las respuestas a dicha correspondencia. Según la información publicada por la Comisión, el 31 de diciembre de 2002 este registro contenía referencias a 34 383 documentos [5].

24. El Defensor del Pueblo señaló que la Comisión señaló que su sistema actual de registro de documentos se sustituiría por un sistema de registro único. Sin embargo, y como señaló el denunciante, no había garantías claras de que el nuevo sistema condujera a un registro público adecuado de los documentos. La Comisión indicó que, en el contexto del desarrollo del nuevo sistema, estaba previsto un módulo para la exportación de referencias documentales de este sistema a un registro público. Sin embargo, la Comisión no proporcionó ninguna indicación o compromiso en cuanto a la medida en que se utilizaría esta posibilidad. El Defensor del Pueblo señaló, en particular, que la Comisión no facilitó ninguna información precisa sobre si ampliaría el ámbito de aplicación de los registros actuales una vez que se haya establecido el nuevo sistema de registro de documentos. Además, la Comisión no proporcionó ninguna información específica sobre cuándo se esperaba que este nuevo sistema entrara en funcionamiento.

25. Además, y a falta de más información sobre esta cuestión por parte de la Comisión, no podía excluirse que el nuevo sistema de registro de documentos solo se aplicara a los documentos recién elaborados o recibidos por la Comisión. En ese caso, la introducción de este sistema no representaría ningún avance en lo que respecta a los documentos elaborados o recibidos por la Comisión antes de esa fecha y que aún no se habían incluido en el registro.

26. Por lo que se refiere a la declaración de la Comisión de que tenía la intención de ampliar gradualmente el alcance de sus registros públicos, el Defensor del Pueblo consideró que esta intención era ciertamente loable. Sin embargo, la Comisión no indicó ninguna fecha precisa para que su registro o registros fueran finalmente conformes con el artículo 11 del Reglamento (CE) n.o 1049/2001. En cualquier caso, debe tenerse en cuenta el hecho de que han transcurrido casi seis años desde que el registro de la Comisión debía ser operativo en virtud del artículo 11, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

27. En vista de lo anterior, el Defensor del Pueblo llegó a la conclusión de que la Comisión había incumplido efectivamente el artículo 11 del Reglamento al omitir incluir todos los documentos pertinentes en su registro de documentos. Por consiguiente, a continuación se presentará un proyecto de recomendación.

28. Por lo que se refiere a la cuestión de si la Comisión también incurrió en error al mantener varios registros en lugar de uno solo, el Defensor del Pueblo consideró que la redacción del artículo 11 del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 («un registro de documentos») sugería efectivamente que el legislador preveía un registro único por institución. Sin embargo, el Defensor del Pueblo señaló que la Comisión subrayaba que el objetivo de esta disposición era permitir a los ciudadanos identificar los documentos en poder de las instituciones que pudieran ser de su interés. La Comisión preguntó si, teniendo en cuenta el número y la diversidad de los documentos que obran en su poder, un gran registro único ofrecería realmente el mejor servicio al público. La Comisión también alegó que sus registros públicos eran complementarios y que su ámbito de aplicación estaba bien definido. El Defensor del Pueblo consideró que estos argumentos no carecían de fundamento. En opinión del Defensor del Pueblo, no puede excluirse que el objetivo perseguido por el artículo 11 del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 también pueda alcanzarse si la institución de que se trate mantiene varios registros en lugar de uno solo, siempre que el ámbito de aplicación de estos registros esté claramente definido, que no haya solapamientos y que su número y alcance no creen confusión y, por lo tanto, dificulten que el ciudadano encuentre la información que busca. Tras un examen preliminar de los registros actualmente mantenidos por la Comisión, el Defensor del Pueblo consideró que estas condiciones parecían cumplirse en la actualidad. Sin embargo, dado que el proyecto de recomendación que figura a continuación tenía por objeto animar a la Comisión a aumentar considerablemente el alcance de su(s) registro(s), el Defensor del Pueblo consideró que no había motivos para seguir investigando la cuestión de cuántos registros podían y debían mantenerse en la fase actual.

29. En vista de lo anterior, el Defensor del Pueblo formuló el siguiente proyecto de recomendación a la Comisión, de conformidad con el artículo 3, apartado 6, del Estatuto del Defensor del Pueblo:

La Comisión debe incluir, lo antes posible, referencias a todos los documentos en el sentido del artículo 3, letra a), que obren en su poder en el registro previsto en el artículo 11 del presente Reglamento, en la medida en que aún no se haya hecho.

Los argumentos presentados al Defensor del Pueblo tras su proyecto de recomendación

30. En su dictamen pormenorizado, la Comisión afirmó que la definición muy amplia del término «documento» que figura en el artículo 3, letra a), no era compatible con un registro de documentos completo y exhaustivo. Señaló que los países con legislación sobre el acceso a los documentos asociados a los registros públicos han incluido en su legislación una definición más precisa y limitada de "documentos". Por el contrario, en los países con legislación sobre "libertad de información" generalmente no hay registros. La Comisión añadió que el Reglamento 1049/2001 combinaba ambas características. En opinión de la Comisión, los registros públicos son un instrumento muy valioso para los ciudadanos a la hora de identificar los documentos que podrían ser de su interés. Sostuvo, sin embargo, que el alcance del derecho de acceso excede la cobertura de los registros públicos en la medida en que se puede solicitar el acceso a "cualquier contenido sea cual sea su medio".

31. La Comisión reconoció que era necesario ampliar la cobertura de sus registros. Sin embargo, consideró que del tenor del artículo 11 no podía deducirse que el registro público debería abarcar todos los documentos en poder de las instituciones.

32. La Comisión alegó además que el hecho de que un registro no contenga referencias a todos los documentos no impide a los solicitantes presentar solicitudes de acceso. La práctica de la Comisión demuestra que las solicitudes se formulan a menudo en términos amplios, a fin de incluir todos los documentos concebibles relacionados con un tema determinado. La Comisión señaló que, en tales casos, correspondía a sus servicios identificar los documentos pertinentes.

33. La Comisión recordó que sus registros se centraban en la actividad legislativa de la UE, dado que la necesidad de ayudar a los ciudadanos a revisar la legislación y los proyectos legislativos de la UE se consideraba una prioridad. Contrariamente a la opinión del Defensor del Pueblo, del artículo 12 y del considerando 6 del Reglamento 1049/2001 se desprende que este último hace hincapié en las actividades legislativas de las instituciones. Sin embargo, la Comisión añadió que esto no significaba que los registros no debieran abarcar otros documentos. Reiteró que tenía la intención de seguir desarrollando sus registros para incluir referencias a documentos relacionados con otras actividades.

34. La Comisión señaló que estaba en proceso de eliminar gradualmente el sistema existente de registro de documentos e introducir un nuevo sistema de registro centralizado. Algunas Direcciones Generales ya gestionaban el nuevo sistema («Ares»). Este nuevo sistema se introduciría gradualmente en el conjunto de la Comisión. Se invirtieron importantes recursos financieros y humanos en este enorme proyecto (período de migración 2008-2010). Según la Comisión, la razón por la que en el sistema actual («Adonis») no existía una base de datos única a escala de la Comisión era la falta de niveles de seguridad en el sistema. Por esta razón, la información contenida en el sistema Adonis no podía simplemente transferirse a un registro público. La Comisión señaló que tenía la intención de empezar a transferir los registros a un registro público una vez que el nuevo sistema interno de registro hubiera entrado en funcionamiento.

35. La Comisión concluyó diciendo que estaba de acuerdo en que todavía tenía que aumentar la cobertura de sus registros públicos y que se había comprometido a seguir desarrollándolos en aras de una mayor transparencia. Sin embargo, lamentó no poder aceptar el proyecto de recomendación del Defensor del Pueblo, ya que era lógicamente imposible combinar una definición amplia e imprecisa de los documentos con un registro completo.

36. En sus observaciones, el denunciante consideró que la respuesta de la Comisión era muy decepcionante y añadió poco a lo que había dicho antes.

37. En opinión del denunciante, la respuesta de la Comisión sugería que determinados «niveles de seguridad» se incorporaban al nuevo sistema «Ares» y que solo determinados documentos se inscribían en el registro público. De ser así, la Comisión estaba construyendo efectivamente un sistema de registro destinado a ignorar el Reglamento 1049/2001 y, en particular, su artículo 3, letra a), y su artículo 11. El demandante sugirió que el Defensor del Pueblo podría solicitar más información o aclaraciones sobre esta cuestión, ya sea ahora o en una fase posterior.

38. El denunciante señaló que, cuando la Comisión inició su consulta pública sobre la revisión del Reglamento (CE) n.o 1049/2001, no sugirió restringir la definición del término «documento». En su informe sobre los resultados de la consulta pública sobre la revisión del Reglamento 1049/2001 [6], la Comisión había declarado lo siguiente: En cuanto al concepto de "documento", la opinión general es que debe mantenerse la amplia definición actual. " Según el demandante, la primera indicación de que la Comisión tenía la intención de restringir esta definición apareció en un proyecto distribuido antes de una reunión el 30 de abril de 2008, es decir, después de que el Defensor del Pueblo hubiera formulado su proyecto de recomendación el 7 de abril de 2008. Por lo tanto, el reclamante preguntó si no era razonable preguntarse si podía haber alguna conexión entre el nuevo sistema de registro "Ares", el proyecto de recomendación del Defensor del Pueblo y el cambio mencionado anteriormente en relación con la definición de "documento".

39. En opinión del denunciante, la posición de la Comisión con respecto a la presente denuncia no había cambiado desde su primera respuesta. El denunciante añadió que esta posición podía describirse como un caso de intransigencia institucional. En opinión del demandante, permitir que tal situación continúe sentaría un precedente muy peligroso para otras instituciones y agencias comunitarias.

40. El demandante concluyó expresando la esperanza de que el Defensor del Pueblo presentara un informe especial al Parlamento sobre esta cuestión.

Evaluación del Defensor del Pueblo tras su proyecto de recomendación

41. El Defensor del Pueblo considera que la Comisión no ha presentado ningún argumento que le haga necesario reconsiderar su posición. Por el contrario, el Defensor del Pueblo considera que el dictamen detallado de la Comisión refuerza su postura.

42. En su dictamen detallado, la Comisión señaló que su práctica demostraba que las solicitudes se formulan a menudo en términos amplios, a fin de incluir todos los documentos concebibles relacionados con un tema determinado, y que a continuación correspondía a sus servicios identificar los documentos pertinentes. El Defensor del Pueblo considera que es justo suponer que la formulación amplia de las solicitudes se debe en muchos casos al hecho de que todavía no existe un registro suficiente de documentos. Por lo tanto, la explicación de la Comisión confirma precisamente la observación del Defensor del Pueblo, es decir, que el registro debería permitir a los ciudadanos identificar qué documentos están en posesión de la Comisión. Además, el Defensor del Pueblo considera que difícilmente puede ser un uso económico de los recursos intentar paliar las deficiencias del registro existente obligando al personal de la Comisión a intentar verificar qué documentos podrían estar cubiertos por una solicitud de acceso.

43. Por lo que se refiere al argumento de la Comisión de que la necesidad de ayudar a los ciudadanos a revisar la legislación y los proyectos legislativos de la UE era una prioridad para ella, el Defensor del Pueblo señala que la propia Comisión acepta que esto no significa que los registros no deban abarcar otros documentos. El Defensor del Pueblo observa, sin embargo, que incluso a finales de 2007, es decir, más de cinco años después de la fecha en que el registro debería haber estado operativo, los registros de la Comisión siguen estando básicamente limitados a documentos relativos a las actividades legislativas de la UE. La Comisión reiteró su intención de seguir desarrollando sus registros para incluir referencias a documentos relacionados con otras actividades. Declaró que se había comprometido a seguir desarrollando sus registros en aras de una mayor transparencia. Sin embargo, el Defensor del Pueblo considera que este compromiso, ya expresado por la Comisión en fases anteriores, no ha sido respaldado hasta ahora por medidas convincentes.

44. La Comisión ha explicado que se estaba introduciendo un nuevo sistema de registro centralizado («Ares») y que tenía la intención de comenzar a transferir registros a un registro público, una vez que el nuevo sistema de registro interno hubiera entrado en funcionamiento. No obstante, el Defensor del Pueblo entiende que la introducción de este sistema en toda la Comisión no está prevista hasta 2010. Además, aunque el nuevo sistema ya parece estar gestionado por algunas de sus Direcciones Generales, la Comisión no ha explicado por qué los documentos en poder de estas Direcciones Generales aún no se han añadido a los registros de la Comisión. Lo más importante de todo es que la Comisión no ha proporcionado ninguna explicación sobre qué documentos se añadirán a estos registros. Dado que la Comisión, en su dictamen detallado, llegó a afirmar que era "lógicamente imposible" combinar una definición amplia e imprecisa de documentos con un registro totalmente completo, el efecto de la introducción del nuevo sistema de registro en el contenido del registro de la Comisión dista mucho de ser claro.

45. El Defensor del Pueblo sigue sin estar convencido de que sería imposible, o lógicamente imposible, mantener un registro de todos los documentos que se encuentran en la posición de la Comisión. El registro de la correspondencia dirigida a su Presidente, que estaba disponible en el momento en que el Presidente Prodi estaba en funciones, muestra que tales registros son posibles. Sin embargo, aunque se aceptara dicho argumento, no es menos cierto que más de siete años después de la adopción del Reglamento (CE) n.o 1049/2001, y a pesar de los reiterados compromisos de ampliar sus registros a documentos que no afectan a la actividad legislativa de la UE, la Comisión sigue sin cumplir su palabra. Peor aún, se ha suprimido el único registro cuyo alcance iba claramente más allá del de los registros actuales de la Comisión, es decir, el registro de la correspondencia dirigida al Presidente de la Comisión.

46. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo considera que la posición que expresó en su proyecto de recomendación sigue siendo válida, sin que sea necesario, al menos por el momento, seguir examinando las cuestiones planteadas por el demandante en sus observaciones sobre el dictamen detallado.

B. Conclusiones

47. Sobre la base de sus investigaciones sobre esta reclamación, el Defensor del Pueblo formula la siguiente observación crítica:

El artículo 11, apartado 1, del Reglamento (CE) no 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, establece que cada institución facilitará el acceso del público a un registro de documentos. Las referencias a los documentos se inscribirán en el registro sin demora. De conformidad con el artículo 11, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001, para cada documento el registro contendrá un número de referencia. En opinión del Defensor del Pueblo, el registro a que se refiere el artículo 11 solo puede alcanzar su objetivo de «hacer efectivos los derechos de los ciudadanos en virtud del presente Reglamento» si es lo más completo posible. La Comisión no ha rebatido la afirmación del denunciante de que solo una «fracción» de sus documentos figura en sus registros. En vista de lo anterior, el Defensor del Pueblo llega a la conclusión de que la Comisión ha incumplido el artículo 11 del Reglamento al omitir incluir todos los documentos pertinentes en su registro de documentos. Esto constituye un caso de mala administración.

48. El artículo 3, apartado 7, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo establece que, tras haber formulado un proyecto de recomendación y haber recibido el dictamen pormenorizado de la institución u órgano de que se trate, el Defensor del Pueblo enviará un informe al Parlamento Europeo y a la institución u órgano de que se trate.

49. El demandante ha pedido al Defensor del Pueblo que presente su caso al Parlamento Europeo.

50. El Defensor del Pueblo considera que el presente asunto plantea una cuestión importante y que, por lo tanto, estaría justificado elaborar un informe especial.

51. No obstante, cabe señalar que, el 20 de noviembre de 2008, la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior del Parlamento Europeo presentó un informe sobre el acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, de la Comisión y del Consejo [aplicación del Reglamento (CE) no 1049/2001][7], que contiene una propuesta de resolución que debe adoptar el Parlamento Europeo.

Punto 6 de la propuesta de Resolución

Insta a la Comisión a que siga la recomendación del Defensor del Pueblo Europeo (Denuncia 3208/2006/GG) sobre el registro de la Comisión en lo que respecta a su obligación de «incluir referencias a todos los documentos en el sentido del artículo 3, letra a), que estén en su poder en el registro previsto en el artículo 11 del [Reglamento (CE) n.o 1049/2001], en la medida en que esto no se haya hecho todavía».

52. Dado que, por lo tanto, el (proyecto) de recomendación del Defensor del Pueblo ya se ha presentado al Pleno del Parlamento Europeo, el Defensor del Pueblo considera que no es necesario un informe especial sobre esta cuestión. No obstante, el Defensor del Pueblo enviará una copia de esta decisión al Parlamento Europeo, de conformidad con el artículo 3, apartado 7, de su Estatuto. El denunciante y la Comisión Europea también serán informados de esta decisión.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Hecho en Estrasburgo, el 18 de diciembre de 2008.

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[1] DO 2001, L 145, p. 43.

[2] Ambos documentos están disponibles en el sitio web del Defensor del Pueblo (http://www.ombudsman.europa.eu).

[3] Por lo que se refiere a este registro, véase el punto 23 infra.

[4] En este contexto, parece útil citar el punto 2.1 (relativo a la cuestión de los registros) del informe de la Comisión (documento de trabajo de los servicios de la Comisión), de 16 de enero de 2008, sobre el resultado de la consulta pública sobre la revisión del Reglamento 1049/2001 (SEC/2008/29/2): «En las cuatro categorías de corresponsales, una gran mayoría considera que la información es difícil de encontrar en los registros y sitios web. Para la mitad de estos encuestados, el alcance de estos registros y sitios web también es insuficiente».

[5] Véase el punto 1.3 del informe de la Comisión de 29 de abril de 2003 sobre la aplicación en 2002 del Reglamento 1049/2001 [COM(2003) 216 final]. A modo de comparación, en su informe de 10 de octubre de 2008 sobre la aplicación en 2007 del Reglamento 1049/2001 [COM(2008) 630 final], los registros de la Comisión contenían 86 887 referencias a finales de 2005.

[6] (sin fecha) Documento de trabajo de los servicios de la Comisión, disponible en el sitio web pertinente de la Comisión (http://ec.europa.eu/transparency/revision/index_en.htm).

[7] Referencia INI/2007/2154 (A6-0459/2008).