Estrasburgo, 15 de septiembre de 2004

Muy señor mío:

El 7 de noviembre de 2003, usted presentó una reclamación, en nombre de la Asociación Europea de Consumidores, ante el Defensor del Pueblo Europeo en relación con el nombramiento de los miembros del Consejo de Administración de la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria. El 25 de noviembre de 2003 envió usted un fax con una alegación adicional relativa a su denuncia.

El 9 de diciembre de 2003, transmití la denuncia al Secretario General del Consejo. El Consejo emitió su dictamen el 27 de febrero de 2004. Se lo transmití con una invitación a formular observaciones, que usted envió el 4 de mayo de 2004.

El 9 de junio de 2004, decidí llevar a cabo nuevas investigaciones. En consecuencia, envié al Consejo una segunda solicitud de dictamen, que envió el 6 de julio de 2004. Le transmití la segunda opinión del Consejo, con una invitación a formular observaciones. El 31 de agosto de 2004 presentó usted sus observaciones sobre el segundo dictamen del Consejo.

Le escribo ahora para informarle de los resultados de las investigaciones que se han realizado.

LA DENUNCIA

Antecedentes

Tras los escándalos alimentarios de la década de 1990, la Unión Europea decidió crear un nuevo organismo científico encargado de proporcionar asesoramiento independiente sobre cuestiones de seguridad alimentaria. El organismo pasó a ser la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (en lo sucesivo, «EFSA»), creada legalmente por el Reglamento (CE) n.o 178/2002 (1). El artículo 24 del Reglamento establece que la EFSA comprenderá:

a) un Consejo de Administración;
b) un director ejecutivo y su personal;
c) un foro consultivo;
d) un Comité Científico y comisiones técnicas científicas.

El artículo 25 dispone que:

«1. El Consejo de Administración estará compuesto por catorce miembros nombrados por el Consejo en consulta con el Parlamento Europeo a partir de una lista elaborada por la Comisión que incluya un número de candidatos sustancialmente superior al número de miembros por nombrar, más un representante de la Comisión. Cuatro de los miembros deberán tener experiencia en organizaciones que representen a los consumidores y otros intereses de la cadena alimentaria.

La lista elaborada por la Comisión, acompañada de la documentación pertinente, se remitirá al Parlamento Europeo. Tan pronto como sea posible y en un plazo de tres meses a partir de dicha comunicación, el Parlamento Europeo podrá poner sus puntos de vista a disposición del Consejo, que posteriormente nombrará al Consejo de Administración.

Los miembros del Consejo serán nombrados de manera que se garanticen los más altos niveles de competencia, una amplia gama de conocimientos especializados pertinentes y, en consonancia con estos, la distribución geográfica más amplia posible dentro de la Unión.»

El 15 de julio de 2002, el Consejo nombró a los miembros del Consejo de Administración (2), refiriéndose a los siguientes hechos y consideraciones:

Vista la lista de candidatos presentada al Consejo por la Comisión de las Comunidades Europeas,

Vistas las opiniones expresadas por el Parlamento Europeo,

Considerando que:

(1) Es vital garantizar la independencia, la alta calidad científica, la transparencia y la eficiencia de la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria. La cooperación con los Estados miembros también es indispensable.

(2) Las candidaturas se han examinado sobre la base de la documentación facilitada por la Comisión y a la luz de las opiniones expresadas por el Parlamento Europeo con el fin de garantizar el más alto nivel de competencia, una amplia gama de conocimientos especializados pertinentes, por ejemplo en materia de gestión y administración pública, y la distribución geográfica más amplia posible dentro de la Unión.

(3) Cuatro de los miembros deben tener experiencia en organizaciones que representen a los consumidores y otros intereses de la cadena alimentaria.

(4) En general, los miembros del Consejo de Administración deben ser nombrados por un período de cuatro años; no obstante, para el primer nombramiento del Consejo de Administración, la mitad de los miembros deben ser nombrados por un período de seis años».

La reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo

La denuncia fue presentada por la Organización Europea de Consumidores / Bureau Européen des Unions de Consommateurs (en lo sucesivo, «BEUC»). El demandante consideró que el Consejo había incumplido las normas establecidas en el Reglamento 178/2002 al nombrar a un miembro de cada uno de los catorce Estados miembros de los que había candidatos elegibles y al nombrar a un número supuestamente excesivo de funcionarios nacionales. Consideró que se trataba de un enfoque excesivamente «geográfico», que contrastaba con el de la Comisión y el Parlamento, que (en opinión del denunciante) habían seguido en general los principios establecidos en el Reglamento (CE) n.o 178/2002. El demandante señaló que la lista presentada por el Parlamento contenía más de catorce candidatos y no uno de cada Estado miembro.

La decisión del Consejo había llevado al demandante a concluir que los candidatos habían sido nombrados sobre la base de la nacionalidad y no de la competencia, ya que era imposible creer que los catorce mejores candidatos fueran casualmente de catorce Estados Miembros distintos. Refiriéndose al artículo 25, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 178/2002, el denunciante alegó que el Consejo había dado prioridad a la «distribución geográfica más amplia posible dentro de la Unión» en detrimento del deber de garantizar «los más altos niveles de competencia [y] una amplia gama de conocimientos especializados pertinentes».

El denunciante consideró que la decisión del Consejo respaldaría la idea de que los puestos en el Consejo de Administración de la EFSA se asignan a determinados Estados miembros y que, por lo tanto, esto dificultaría la elección de los mejores candidatos cuando surjan vacantes. Además, la decisión del Consejo dificultaría en general el cumplimiento de los diversos requisitos del Reglamento (CE) no 178/2002, incluido el requisito de que cuatro miembros tengan experiencia en organizaciones que representen a los consumidores y otros intereses de la cadena alimentaria. El denunciante también temía que la presencia de tantos funcionarios nacionales en el Consejo de Administración dificultara a la Autoridad ganarse la confianza de los consumidores o servir de «punto de referencia en virtud de su independencia» (artículo 2, apartado 7, del Reglamento (CE) n.o 178/2002).

El denunciante hizo hincapié en que no cuestionaba la competencia, las cualificaciones o la integridad de ningún miembro individual de la Junta, ni tenía ningún deseo de impugnar la validez de nada de lo hecho hasta la fecha por la EFSA.

Poco después de presentar su reclamación, el demandante informó al Defensor del Pueblo de que también deseaba quejarse de la falta de respuesta del Consejo a una carta de 5 de junio de 2003, en la que el demandante había presentado los puntos de vista y argumentos anteriores y había solicitado expresamente una respuesta.

En resumen, por lo tanto, el denunciante formuló las siguientes alegaciones:

1. El Consejo no siguió el sistema de nombramiento establecido en el Reglamento (CE) n.o 178/2002 al nombrar a los miembros del Consejo de Administración sobre la base de la nacionalidad y no de la competencia;

2. Falta de respuesta a una carta enviada al Consejo el 5 de junio de 2003.

LA INVESTIGACIÓN

Dictamen del Consejo
Marco jurídico

El Consejo se refirió al artículo 25 del Reglamento (CE) no 178/2002, antes citado. También se refirió a los considerandos 40 y 41 del mismo Reglamento:

”(40) La confianza de las instituciones comunitarias, del público en general y de las partes interesadas en la Autoridad es esencial. Por esta razón, es vital garantizar su independencia, alta calidad científica, transparencia y eficiencia. La cooperación con los Estados miembros también es indispensable.

(41) A tal efecto, el Consejo de Administración debe ser nombrado de tal manera que garantice el más alto nivel de competencia, una amplia gama de conocimientos especializados pertinentes, por ejemplo en materia de gestión y administración pública, y la distribución geográfica más amplia posible dentro de la Unión. Esto debe facilitarse mediante una rotación de los diferentes países de origen de los miembros del Consejo de Administración, sin que ningún puesto esté reservado a nacionales de ningún Estado miembro específico».

Antecedentes fácticos

El 8 de abril de 2002, el Consejo recibió de la Comisión una lista de treinta candidatos para un puesto en el Consejo de Administración de la EFSA, de conformidad con el artículo 25 del Reglamento (CE) no 178/2002. La lista, junto con toda la documentación pertinente, los formularios de solicitud, los planes de estudio, etc., se distribuyó inmediatamente a los miembros del Consejo.

El 12 de junio de 2002, el Presidente del Parlamento Europeo presentó la recomendación del Parlamento sobre los candidatos que debían nombrarse.

El 15 de julio de 2002, tras un debate en sus órganos preparatorios, el Consejo adoptó un documento en el que se establecían sus modalidades de trabajo para el nombramiento de los miembros del Consejo de Administración de la EFSA y, de conformidad con dichas modalidades, decidió nombrar a siete miembros del Consejo de Administración por un período de cuatro años y a siete por un período de seis años.

Sustancia

El Consejo señaló que compartía plenamente la opinión de la demandante de que, en caso de que la necesidad de garantizar el más alto nivel de competencia y una amplia gama de conocimientos especializados pertinentes entrara en conflicto con la necesidad de garantizar la distribución geográfica más amplia dentro de la Unión, el primer requisito debería prevalecer sobre el segundo. El Consejo señaló que, en el presente asunto, el denunciante no cuestionó la competencia, las cualificaciones o la integridad de ningún miembro individual de la Junta de la EFSA. El Consejo llegó a la conclusión de que el demandante sólo cuestionaba el hecho de que el Consejo respetara uno de los requisitos del Reglamento, a saber, el de garantizar la distribución geográfica más amplia.

El Consejo señaló además que las preocupaciones del denunciante parecían ser de carácter prospectivo, es decir, que la Decisión impugnada dificultaría la elección de los mejores candidatos en el futuro. El Consejo consideró que una denuncia relativa a posibles casos futuros de mala administración era inadmisible.

Además, el Consejo consideró que nada en la Decisión impugnada apoyaría la idea de que en el futuro el Consejo infringiría el Reglamento n.o 178/2002. Por el contrario, estaba bastante claro que cuando, en 2006, se pidiera al Consejo que nombrara a 7 miembros de la Junta en un momento en que el Consejo tendría 25 miembros, ningún Estado miembro estaría en condiciones de reclamar que un puesto concreto en la Junta se asignara a uno de sus nacionales.

Por lo que se refiere, en particular, a la preocupación de que la forma en que el Consejo nombra a los miembros del Consejo dificulte el respeto del requisito de contar con miembros con experiencia en organizaciones que representen a los consumidores u otros intereses, el Consejo ha observado que tres de los siete miembros nombrados para un mandato de seis años y uno de los nombrados para cuatro años tienen experiencia en dichas organizaciones, incluidas las organizaciones representadas por el denunciante. De hecho, otros miembros del Consejo tenían conocimientos muy importantes en materia de consumo, y el presidente del Consejo tenía casi treinta años de experiencia en una agencia autónoma sueca que se ocupaba de los intereses de los consumidores.

Con respecto a la alegación de que se había nombrado a un número excesivo de funcionarios nacionales y que ello habría comprometido el objetivo de garantizar una amplia experiencia, el Consejo señaló que la experiencia en el sector público ciertamente no era irrelevante para gestionar una autoridad pública europea independiente, que además estaba destinada a colaborar con los Estados miembros. La experiencia en la administración pública fue mencionada expresamente por el Reglamento 178/2002 como criterio pertinente. Además, los miembros designados tenían una amplia gama de conocimientos profesionales que van desde la química hasta la economía, el derecho, la medicina, la biología, la medicina veterinaria, la farmacología y la administración de alimentos.

Por lo tanto, el Consejo consideró que el denunciante no había demostrado un caso de mala administración, y mucho menos una violación del Reglamento (CE) n.o 178/2002. El hecho de que, al nombrar a los miembros del Consejo de Administración, el Consejo, de conformidad con el artículo 25 del Reglamento, haya logrado garantizar una amplia distribución geográfica se debió a la excelente calidad de los candidatos preseleccionados y a la amplia gama de sus antecedentes académicos y profesionales.

Observaciones del demandante

En sus observaciones, el demandante declaró que el Consejo parecía creer que, una vez satisfecho con la elegibilidad básica de los candidatos individuales, debería seleccionar a los candidatos para lograr la mayor distribución geográfica posible. En opinión del demandante, el Consejo debería revisar en primer lugar la competencia de todos los candidatos elegibles con el fin de garantizar el más alto nivel de competencia y una amplia gama de experiencia pertinente, y solo entonces examinar la cuestión de la distribución geográfica.

En cuanto a la observación del Consejo de que la queja se refería a decisiones futuras, el autor declaró que no era así. En cambio, la queja era que los procedimientos realmente seguidos en este caso harían más difícil seguir los principios de buena administración en el futuro. En cuanto a la cuestión de los funcionarios nacionales, no se alegó que debería haber una exclusión total de los funcionarios nacionales, sino solo que debería haber un equilibrio general en la composición del Consejo de Administración para garantizar, como exige el Reglamento, los más altos niveles de competencia, una amplia gama de conocimientos especializados, independencia y alta calidad científica, en particular para garantizar que la Autoridad pueda «servir de punto de referencia en virtud de su independencia». En opinión del demandante, el Consejo no había prestado la atención que debería haber prestado al equilibrio general de la Junta.

El demandante declaró que, si bien aceptaba que el Consejo no tenía que seguir el asesoramiento del Parlamento Europeo, el Defensor del Pueblo «podía examinar de manera justa si el Consejo había tenido en cuenta el asesoramiento del Parlamento y en qué medida», afirmando que esto era pertinente porque el Parlamento había presentado una lista que no incluía a un candidato de todos los Estados miembros pertinentes.

El demandante también pidió al Defensor del Pueblo que examinara a fondo la selección de los miembros del Consejo por parte del Consejo, incluido un nuevo examen de los méritos de los candidatos no seleccionados, y que comprobara si cada Estado miembro tenía efectivamente libertad para elegir a su propio candidato «nacional».

Por último, el denunciante señaló que el dictamen del Consejo no hacía referencia alguna a la supuesta falta de respuesta a la carta de la denuncia de 5 de junio de 2003. En opinión del demandante, esto sugería que el Consejo no cuestionaba la validez de este aspecto de la denuncia.

Otras consultas

El 9 de junio de 2004, el Defensor del Pueblo envió al Consejo una solicitud de respuesta a la segunda alegación del demandante relativa a su falta de respuesta a la carta del demandante de 5 de junio de 2003.

El 6 de julio de 2004, el Consejo envió al Defensor del Pueblo su respuesta en la que afirmaba que «lamentaba que, debido a un error administrativo en la Secretaría General del Consejo, la carta de 5 de junio de 2003 se atribuyera indebidamente y, por consiguiente, no se enviara ninguna respuesta...».

El Defensor del Pueblo transmitió la respuesta del Consejo al demandante, que presentó sus observaciones el 31 de agosto de 2004. En sus observaciones, el demandante señaló que la falta de respuesta del Consejo puede haber sido un acontecimiento aislado de un tipo que puede surgir en cualquier organización, por muy bien administrada que esté. Sin embargo, el demandante pidió al Defensor del Pueblo que considerara si esta fue en realidad la causa de la falta de respuesta, o si la falta de respuesta había sido consecuencia de la política administrativa o la cultura del Consejo.

LA DECISIÓN

1 Observaciones introductorias

1.1 En sus observaciones sobre el dictamen del Consejo, el autor presentó alegaciones adicionales. Se trataba, en primer lugar, de que el Defensor del Pueblo examinara si el Consejo había tenido en cuenta, y en qué medida, las opiniones del Parlamento sobre la lista de candidatos presentada por la Comisión y, en segundo lugar, de que el Defensor del Pueblo examinara minuciosamente la selección por el Consejo de los miembros de la Junta de la EFSA, incluido un nuevo examen de los méritos de los candidatos no seleccionados para comprobar si cada Estado miembro tenía efectivamente libertad para elegir a su propio candidato «nacional».

1.2 El Defensor del Pueblo no ha recibido alegaciones, pruebas o argumentos concretos que justifiquen una investigación sobre estas cuestiones. Sin embargo, el autor sigue teniendo libertad para presentar una nueva denuncia, especificando sus alegaciones y presentando las pruebas pertinentes sobre estas cuestiones.

1.3 El Defensor del Pueblo señala además que, a la luz de sus conclusiones en el párrafo 2 infra, se ha considerado innecesario evaluar la alegación del demandante de que la decisión de nombramiento del Consejo haría más difícil elegir a los mejores candidatos cuando surjan vacantes en el futuro.

2 Incumplimiento del régimen de nombramiento establecido en el Reglamento (CE) no 178/2002

2.1 La denuncia se refería al nombramiento por el Consejo de los miembros del Consejo de Administración de la EFSA (Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria). Refiriéndose a los requisitos establecidos en el Reglamento 178/2002 por el que se crea la EFSA, el denunciante alegó que el Consejo no había seguido el sistema de nombramiento establecido en dicho Reglamento al nombrar a los miembros del Consejo de Administración sobre la base de la nacionalidad y no de la competencia. El artículo 25, letra i), del Reglamento establece que los miembros serán nombrados por el Consejo, previa consulta al Parlamento Europeo, a partir de una lista elaborada por la Comisión. El artículo 25, inciso iii), establece que «los miembros del Consejo de Administración serán nombrados de manera que se garanticen los más altos niveles de competencia, una amplia gama de conocimientos especializados pertinentes y, en consonancia con estos, la distribución geográfica más amplia posible dentro de la Unión».

2.2 El demandante alegó que, infringiendo el Reglamento (CE) no 178/2002, el Consejo había dado prioridad a la «distribución geográfica más amplia posible dentro de la Unión» en detrimento del deber de garantizar «los más altos niveles de competencia [y] una amplia gama de conocimientos especializados pertinentes». El demandante se refirió al hecho de que el Consejo había nombrado a un miembro de cada uno de los catorce Estados miembros de los que había candidatos elegibles. Declaró que era imposible creer que los catorce mejores candidatos fueran casualmente de catorce Estados miembros distintos. El demandante señaló que la lista presentada por el Parlamento no contenía un candidato de todos los Estados miembros.

El autor también argumentó que el enfoque del Consejo había sido excesivamente "geográfico" con respecto a la proporción supuestamente grande de miembros de la Junta que habían sido funcionarios públicos nacionales.

2.3 En su dictamen, el Consejo declaró que, en caso de que la necesidad de garantizar el más alto nivel de competencia y una amplia gama de conocimientos especializados pertinentes entrara en conflicto con la necesidad de garantizar la distribución geográfica más amplia dentro de la Unión, el primer requisito debería prevalecer sobre el segundo. No obstante, el Consejo consideró que, en el caso de autos, los miembros designados cumplían claramente los requisitos de competencia y pericia. El Consejo observó que el demandante hacía hincapié en que no cuestionaba la competencia, las cualificaciones ni la integridad de ningún miembro individual del Consejo.

En cuanto a la alegación del demandante relativa a la proporción de miembros del Consejo que habían sido funcionarios nacionales, el Consejo señaló, por una parte, que la experiencia en el sector público no era irrelevante para la gestión de una autoridad pública europea y, por otra parte, que la experiencia en la administración pública se mencionaba expresamente en el Reglamento n.o 178/2002 como criterio pertinente (considerando 41).

2.4 El Defensor del Pueblo señala que la presente reclamación se refiere al nombramiento de funcionarios públicos seleccionados mediante un procedimiento especial preestablecido en el que participan la Comisión, el Parlamento Europeo y el Consejo. Al igual que otros procedimientos de contratación en la Unión Europea, este procedimiento deja un amplio margen de apreciación a la autoridad facultada para proceder a los nombramientos, en este caso el Consejo. El control del Defensor del Pueblo sobre el ejercicio de dicha facultad discrecional se limita necesariamente a determinar si la decisión de nombramiento está viciada por infracciones de procedimiento o errores manifiestos de apreciación.

2.5 En la presente investigación, el demandante no parece negar que el Consejo nombró a los miembros del Consejo de Administración de la EFSA en consulta con el Parlamento Europeo sobre la base de una lista presentada por la Comisión Europea. Sin embargo, el demandante ha subrayado que la lista presentada por el Parlamento no contenía un candidato de cada Estado miembro.

El Defensor del Pueblo señala que, como reconoció el demandante en sus observaciones, el Consejo no tuvo que seguir el asesoramiento del Parlamento, que se presentó como cuestión de consulta. Por lo tanto, el hecho de que el Consejo decidiera nombrar candidatos que no figuraban en la lista de candidatos propuestos del Parlamento no era en sí mismo incompatible con el sistema de nombramiento establecido en el Reglamento n.o 178/2002.

A la luz de lo anterior, el Defensor del Pueblo no considera que la decisión de nombramiento del Consejo esté viciada por infracciones de procedimiento.

2.6 Por lo que se refiere a los posibles errores de apreciación, la cuestión pertinente es si alguna de las personas nombradas para formar parte del Consejo de Administración de la EFSA era manifiestamente menos competente o evidentemente poseía menos conocimientos especializados que cualquiera de los solicitantes no seleccionados. El Defensor del Pueblo señala que no ha recibido pruebas a tal efecto, y que el propio demandante ha subrayado que no cuestiona la competencia, las cualificaciones o la integridad de ningún miembro individual del Consejo.

Por lo tanto, dentro de los límites del presente examen, el Defensor del Pueblo considera que la decisión de nombramiento en cuestión no parece estar viciada por errores manifiestos de apreciación.

2.7 Por lo que se refiere a la opinión del demandante de que el Consejo, infringiendo el Reglamento (CE) n.o 178/2002, había nombrado a demasiados funcionarios nacionales para el Consejo de Administración de la EFSA, el Defensor del Pueblo señala que el Reglamento (CE) n.o 178/2002 no establece un límite máximo para los miembros con experiencia en las administraciones públicas nacionales, y que sus considerandos 40 y 41 hacen hincapié en la importancia de la cooperación con los Estados miembros y mencionan la experiencia en la administración pública como experiencia pertinente. Por lo tanto, el Consejo parece haber actuado dentro de los límites de su autoridad jurídica en relación con este aspecto de la denuncia.

2.8 Sobre la base de las conclusiones anteriores, el Defensor del Pueblo no considera que el demandante haya demostrado su alegación de que el Consejo no siguió el sistema de nombramiento establecido en el Reglamento (CE) n.o 178/2002. Por lo tanto, parece que no ha habido mala administración con respecto a la primera alegación del autor.

3 Supuesta falta de respuesta

3.1 El autor alegó que el Consejo no había respondido a su carta de 5 de junio de 2003, en la que presentó observaciones sobre el asunto mencionado en el párrafo 2 supra.

3.2 En su segundo dictamen, el Consejo declaró que "se lamenta que, debido a un error administrativo en la Secretaría General del Consejo, la carta de 5 de junio de 2003 se haya atribuido indebidamente y, por consiguiente, no se haya enviado ninguna respuesta...".

3.3 En sus observaciones sobre el segundo dictamen del Consejo, el demandante pidió al Defensor del Pueblo que considerara si esta era en realidad la causa de la falta de respuesta, o si la falta de respuesta había sido consecuencia de la política administrativa o la cultura del Consejo.

3.4 El Defensor del Pueblo no considera que haya nada que sugiera que el error mencionado por el Consejo no haya sido un error aislado. Además, el Defensor del Pueblo confía en que el Consejo tratará de evitar errores similares en el futuro. Por lo tanto, no parece necesario realizar más investigaciones sobre este asunto.

4 Conclusión

Sobre la base de las investigaciones del Defensor del Pueblo sobre esta reclamación, no parece haber habido mala administración por parte del Consejo con respecto a la primera alegación del demandante. Por lo que se refiere a la segunda alegación, el Defensor del Pueblo ha llegado a la conclusión de que no parece necesario realizar más investigaciones. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo archiva el asunto.

También se informará de esta decisión al Secretario General del Consejo.

Le saluda con sinceridad,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) Reglamento (CE) n.o 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria (DO 2002, L 31, p. 1).

(2) Decisión del Consejo, de 15 de julio de 2002, por la que se nombra a los miembros del Consejo de Administración de la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria, Diario Oficial 2002 C 179, p. 2.