Antecedentes

1. El autor tiene la nacionalidad belga, pero se trasladó a Francia con su familia a la edad de cuatro años. Vivió, estudió y trabajó en Francia hasta 2013.

2. El 1 de mayo de 2013, asumió un puesto (agente contractual) en la Comisión Europea en Bruselas. Se le concedió una indemnización por expatriación en virtud del artículo 4, apartado 1, letra b), del anexo VII del Estatuto ^[1], que siguió percibiendo durante los seis años siguientes hasta abril de 2019, fecha en que finalizó su contrato.

3. El 7 de junio de 2019, recibió una oferta oficial para un puesto en la Agencia Ejecutiva de Investigación (REA), a partir del 1 de septiembre de 2019. Por lo tanto, decidió permanecer en Bruselas con su esposa e hijos (que asistían a la escuela y a la guardería en Bruselas ^[2]) hasta la fecha de inicio de su nuevo puesto, sin regresar a Francia ni solicitar una indemnización por reasentamiento.

4. En septiembre de 2019, cuando asumió su nuevo puesto en la REA, la Oficina Pagadora (PMO) le informó de que sus derechos financieros se modificarían y su lugar de origen se cambiaría a Bélgica a partir del 11 de septiembre de 2019. En consecuencia, el autor perdió su derecho a una indemnización por expatriación.

5. Después de buscar explicaciones, se le dijo que cuando comenzó a trabajar en REA, su lugar de origen se fijó como su lugar de reclutamiento, que era el lugar de su residencia habitual en ese momento (Bruselas). Se le informó de que no tenía derecho a la indemnización por expatriación porque era nacional belga y no había residido habitualmente fuera de Bélgica durante todo un período de diez años antes de su entrada en servicio, de conformidad con el artículo 4, apartado 1, letra b), del anexo VII del Estatuto. También se le informó de que podía solicitar una rectificación del lugar de origen. Sin embargo, en cualquier caso, esto no le permitiría recibir la indemnización por expatriación ni ninguna otra prestación económica relacionada con la expatriación porque, según la PMO, no cambiaría el hecho de que no hubiera residido habitualmente fuera de Bélgica durante «todo el período de diez años» antes de su entrada en servicio.

Reclamación administrativa a la Comisión Europea

6. El 9 de diciembre de 2019, el demandante impugnó la decisión de la PMO y presentó una reclamación administrativa con arreglo al artículo 90, apartado 2, del Estatuto.

7. Sostuvo, entre otras cosas, que:

• i. la disposición estatutaria relativa a la indemnización por expatriación establece que debe tomarse en consideración un período de diez años para determinar el carácter «habitual» de la residencia en un territorio determinado y, por lo tanto, no debe determinarse con referencia a la residencia en el «momento específico de contratación»;
• ii. cuando solicitó el puesto en REA en enero de 2019, tenía derecho a la indemnización por expatriación porque sus lugares de contratación y origen eran Francia;
• iii. debe considerarse que existía una «continuidad jurídica» entre su contrato con REA y su contrato anterior con la Comisión;
• iv. con el fin de conservar su indemnización por expatriación, habría tenido que solicitar una indemnización por reasentamiento y reasentarse en Francia durante los meses anteriores al nuevo contrato, pero consideró que esto equivalía a un despilfarro de dinero público;
• v. durante los cuatro meses de desempleo entre contratos, no trabajó en Bélgica ni tenía ninguna cobertura belga de desempleo o seguridad social ^[3], lo que demuestra que Bélgica no era el país de su residencia habitual.

8. Por último, consideró que la PMO había violado su derecho a que sus asuntos se trataran de manera imparcial, justa y oportuna. Sostuvo que la PMO no tuvo en cuenta sus argumentos antes de adoptar una decisión formal sobre su indemnización por expatriación que le afectaba económicamente. Pidió una mayor transparencia en la forma en que la PMO toma este tipo de decisiones y una mayor comprensión hacia aquellos que no son abogados y que tienen que defenderse. También alegó que había sido discriminado por motivos de nacionalidad. En conclusión, pide una indemnización.

Respuesta de la Comisión al denunciante

9. El 8 de abril de 2020, la Autoridad facultada para celebrar contratos de empleo (AECE) de la Comisión respondió a la denuncia del denunciante.

10. La AFCC se remitió a la jurisprudencia relativa a la aplicación del artículo 4 del anexo VII del Estatuto. El Tribunal General ha declarado que, según reiterada jurisprudencia, el objetivo de la indemnización por expatriación es «compensar a los funcionarios por los gastos adicionales y las molestias que supone el acceso a un empleo en la Unión Europea si, de este modo, se han visto obligados a cambiar de residencia y trasladarse al Estado de destino y a integrarse en un nuevo entorno»^[4]. Además, el Tribunal de Justicia ha declarado que «el concepto de expatriación también depende de la situación personal de un funcionario, es decir, de la medida en que esté integrado en su nuevo entorno, lo que se demuestra, por ejemplo, por la residencia habitual o por la ocupación principal ejercida» ^[5].

11. Por lo que se refiere al período de diez años, los tribunales de la UE han declarado que «para los funcionarios con la nacionalidad de su país de destino, el hecho de que hayan mantenido o establecido allí su residencia habitual, aunque sea durante un período muy breve en el período de referencia de diez años, es suficiente para dar lugar a la pérdida o denegación de la concesión de la indemnización por expatriación»^[6]. Además, la residencia efectiva, la actividad profesional y los vínculos personales son los principales criterios para establecer el lugar de residencia habitual ^[7].

12. Además, citando la jurisprudencia, la AFCC precisó que el artículo 4, apartado 1, letra b), del anexo VII del Estatuto debe interpretarse en el sentido de que, cuando una persona que solicita la indemnización por expatriación ha trabajado para varias instituciones distintas, la fecha de expiración del período de referencia es la de la entrada en servicio de dicha persona en la institución de que se trate, con independencia de la carrera profesional que la persona haya tenido desde entonces ^[8].

13. La AFCC también se refirió a la jurisprudencia que establece que las disposiciones del Derecho de la UE que dan lugar a prestaciones económicas deben interpretarse estrictamente.^[9] Subrayó el carácter excepcional de una indemnización por expatriación para un nacional del país de empleo. Añadió que, contrariamente a lo que sostenía el denunciante, la PMO había evaluado correctamente la fecha de finalización del período de referencia fijándola en la fecha del nuevo contrato del denunciante con REA, que tenía una personalidad jurídica distinta de la de la Comisión.

14. Según la AFCC, el hecho de que el denunciante hubiera trabajado para la Comisión durante seis años antes del inicio de su contrato con la REA el 1 de septiembre de 2019 no puede justificar la inobservancia de dicho período dentro del período de diez años. La AFCC se refirió a la interpretación del Tribunal General según la cual, «en el marco del artículo 4, apartado 1, letra b), del anexo VII del Estatuto, los únicos períodos que pueden excluirse justificadamente son aquellos durante los cuales el interesado ha desempeñado funciones al servicio de un Estado o de una organización internacional situada «fuera» del Estado de destino. Por consiguiente, [...] no es necesario hacer caso omiso de los períodos durante los cuales el demandante ejerció funciones al servicio de una organización internacional situada en el Estado de empleo del que es nacional [...] En cambio, en el presente asunto es necesario tener en cuenta el ejercicio de funciones en una organización internacional a la hora de determinar la residencia habitual del solicitante, en la medida en que se presume que ello obstaculiza la creación de un vínculo duradero entre él y el país de destino [10].

15. Según la AFCC, teniendo en cuenta los criterios de residencia habitual establecidos en la jurisprudencia antes citada, en particular los vínculos profesionales y personales del denunciante, estos estaban situados en Bélgica durante el período de referencia. Por lo tanto, sus vínculos con Francia «no pueden cuestionar la realidad de su residencia habitual en Bélgica». De hecho, el denunciante «vivió en Bélgica por motivos distintos del ejercicio de funciones en un Estado o en una organización internacional durante los diez años», es decir, durante los cuatro meses de desempleo en los que mantuvo su residencia en Bélgica.^[11] Este período debe ser tenido en cuenta por la administración en la evaluación de la indemnización por expatriación a pesar de su brevedad.^[12]

16. La AFCC constató que la administración «había considerado acertadamente que no podía concederse la indemnización por expatriación» al demandante, ya que «durante los cuatro meses anteriores a su entrada en servicio, el demandante residía en Bélgica» y «no ejercía ninguna función para la Comisión»^[13].

17. La AFCC rechazó las alegaciones de discriminación y de falta de imparcialidad de la decisión, ya que la PMO se atuvo al Derecho de la Unión aplicable y se basó en datos objetivos, como la nacionalidad del denunciante y su estancia en el territorio del país de empleo. Además, rechazó la solicitud de indemnización porque el autor no había demostrado que hubiera sufrido daños y perjuicios.

18. El reclamante no estaba satisfecho con la respuesta de la AFCC y, por lo tanto, se dirigió al Defensor del Pueblo alegando, entre otras cosas, que: i) si no hubiera tenido la oportunidad de trabajar para las instituciones europeas, habría continuado su carrera en Francia; ii) no toda la jurisprudencia mencionada por la AFCC se correspondía con su caso específico y debe tenerse en cuenta la sentencia del Tribunal General en el asunto T-72/94 ^[14]; iii) no se le había informado de que, si permanecía en Bélgica durante un período de desempleo, perdería su indemnización por expatriación y que debería haber solicitado la indemnización por reinstalación; y iv) cuatro meses de desempleo no podrían ser suficientes para «transferir el carácter habitual» de su residencia.

19. También alegó que, en 2013, la Comisión le había pedido que presentara documentos adicionales para acreditar sus derechos. Sin embargo, en 2019, la decisión sobre su indemnización por expatriación se decidió de manera «arbitraria», lo que le llevó a tratar de resolver el asunto «en procedimientos engorrosos y costosos».

Conclusiones del Defensor del Pueblo Europeo

20. El Defensor del Pueblo Europeo considera que la respuesta de la AFCC a la reclamación del artículo 90, apartado 2, es razonable y está en consonancia con la jurisprudencia aplicable.

21. En concreto, la sentencia principal en la que la AFCC basó su respuesta (sentencia en el asunto T-273/17) no solo se refiere a una situación muy similar a la del denunciante ^[15], sino que también se basa en una amplia jurisprudencia consolidada. En dicho asunto, el Tribunal de Justicia se remitió a una jurisprudencia que establece que, para los funcionarios con la nacionalidad de su país de destino, el hecho de que hayan mantenido o establecido su residencia habitual en dicho país, aunque sea durante un período muy breve en el período de referencia de diez años, basta para provocar la pérdida o la denegación de la concesión de la indemnización por expatriación. Además, el Tribunal de Primera Instancia señaló que el demandante no había demostrado que, durante el período de referencia de diez años, hubiera residido en Bélgica por motivos relacionados únicamente con el ejercicio de funciones al servicio de un Estado o de una organización internacional. También estuvo de acuerdo con la alegación de la Comisión según la cual el demandante no había demostrado que tuviera una residencia habitual fuera de Bélgica durante el mes en que estuvo desempleado ^[16].

22. Del mismo modo, en el presente asunto, la AFCC consideró acertadamente que, durante los cuatro meses de desempleo en los que el demandante mantuvo su residencia en Bélgica, el demandante residía en Bélgica por motivos distintos del ejercicio de sus funciones en un Estado o en una organización internacional y que sus vínculos con Francia no podían poner en entredicho la realidad de su residencia habitual en Bélgica. Por consiguiente, la AFCC concluyó acertadamente que no podía concederse al demandante la indemnización por expatriación.

23. En su sentencia en el asunto T-273/17, el Tribunal también confirmó que las razones concretas que llevaron al demandante a permanecer en el país de destino del que es nacional no deben tenerse en cuenta a efectos de la concesión de la indemnización por expatriación. Así pues, las razones subjetivas que llevaron al denunciante a permanecer en Bélgica durante los meses de desempleo «son irrelevantes a la hora de examinar las condiciones para la concesión de la indemnización por expatriación»^[17].

24. Por lo tanto, contrariamente a lo que afirma el demandante, no pueden tenerse en cuenta las razones por las que decidió permanecer en Bélgica, ya que los requisitos para la concesión de la indemnización por expatriación con arreglo al artículo 4, apartado 1, letra b), del anexo VII del Estatuto no permiten una apreciación de carácter subjetivo ^[18]. Al adoptar su decisión, la PMO sólo podía basarse en el hecho objetivo de que el denunciante no podía demostrar que residía fuera de Bélgica durante los meses de desempleo inmediatamente anteriores a su entrada en servicio en REA. Por lo tanto, no puede concluirse que la decisión se adoptara de manera arbitraria, ya que se basaba en la información de que disponía la PMO en el momento de la entrada en servicio del denunciante con REA.

25. Por lo que respecta a la sentencia del Tribunal General en el asunto T-72/94, citada por el demandante en su escrito de contestación, procede señalar que esta sentencia se refiere a la interpretación de las disposiciones del artículo 4, apartado 1, letra a), del anexo VII del Estatuto ^[19], que no es aplicable al caso del demandante. Esto se debe a que es un funcionario nacional del Estado en cuyo territorio está empleado. Por lo tanto, es el artículo 4, apartado 1, letra b), y no el artículo 4, apartado 1, letra a), del anexo VII del Estatuto el que se aplica al demandante. En cualquier caso, los hechos descritos en el asunto son significativamente diferentes y no pueden aplicarse por analogía a la situación del denunciante ^[20].

26. Con respecto al argumento de que se debería haber aconsejado al autor que solicitara la indemnización por reasentamiento y sobre la posible pérdida de la indemnización por expatriación, el propio autor reconoció que sabía que, cuando finalizó su contrato con la Comisión, tenía derecho a una indemnización por reasentamiento. Además, se espera que los miembros del personal de la UE estén familiarizados con el Estatuto de los funcionarios y sean conscientes de los derechos y obligaciones derivados del mismo. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo no considera que la administración haya cometido ningún error a este respecto.

27. En conclusión, sobre la base de la información facilitada por el denunciante, la denuncia no parece revelar mala administración ^[21].

^{Marta Hirsch-Ziembińska
Jefa de Investigación y TIC - Unidad 1
Estrasburgo, 25.8.2020}

[1] El artículo 4, apartado 1, del anexo VII del Estatuto dispone: «Se abonará al funcionario estatutario una indemnización por expatriación igual al 16 % del total del sueldo base, la asignación familiar y la asignación por hijo a cargo: ...

b) a los funcionarios que sean o hayan sido nacionales del Estado en cuyo territorio esté situado el lugar de destino, pero que durante los diez años que concluyen en la fecha de su entrada en funciones residan habitualmente fuera del territorio europeo de dicho Estado por motivos distintos del ejercicio de funciones al servicio de un Estado o de una organización internacional.» Estatuto de los funcionarios, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501

[2] El autor declaró que permanecía en Bruselas para permitir que su hija terminara el curso escolar allí y para mantener a su hijo en la guardería de la Comisión en Bruselas, con la esperanza de que finalmente continuara asistiendo a la misma sección de esa guardería.

[3] Sus prestaciones por desempleo durante el período de cuatro meses de desempleo fueron pagadas por la Comisión, y estaba sujeto al régimen de seguridad social de la Comisión.

[4] Sentencia del Tribunal General de 13 de julio de 2018, Alessandro Quadri di Cardano/Comisión Europea, T‑273/17, apartado 44, disponible en: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=7BEC7314BD0368F4ED7833F5AC6C700B?text=&docid=204015&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8844087

[5] Sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de enero de 2008, Herta Adam/Comisión Europea, C-211/06 P, apartado 38, disponible en: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=69920&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8846625

[6] Sentencia del Tribunal General en el asunto T‑273/17, antes citado, apartado 47; Sentencia del Tribunal General de 27 de febrero de 2015, Comité Económico y Social Europeo (CESE) contra Mohammed Achab, T-430/13 P, apartado 54, disponible en: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=162576&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8848403; y sentencia del Tribunal de la Función Pública de 11 de julio de 2007, B/Comisión, F-7/06, apartado 38, disponible en: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=62715&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8848644

[7] Sentencia del Tribunal General en el asunto T‑273/17, antes citado, apartado 88.

[8] Sentencia del Tribunal de la Función Pública de 5 de diciembre de 2012, Diana Grazyte/Comisión Europea, F-76/11, apartados 46 a 47, disponible en: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=131384&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=9226622

[9] Sentencia del (entonces) Tribunal de Primera Instancia de 18 de septiembre de 2003, Giorgio Lebedef y otros/Comisión de las Comunidades Europeas, T-221/02, apartado 38, disponible en: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=48599&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=9359274

[10] Sentencia del Tribunal General en el asunto T‑273/17, antes citado, apartados 62 a 63.

[11] Sentencia en el asunto T‑273/17, apartado 85: «durante el período de referencia de diez años, el demandante, por una parte, había establecido su domicilio en Bélgica, por otra parte, había ejercido una actividad laboral privada en Bruselas como agente temporal y, por otra parte, no había demostrado que tuviera una residencia habitual fuera de Bélgica durante el mes en que estuvo desempleado».

[12] Sentencias en los asuntos T-273/17, antes citada, apartados 47 y 83, y F-7/06, antes citada, apartado 38.

[13] La AFCC se remitió a la jurisprudencia (sentencia en el asunto T-273/17, apartado 90 y jurisprudencia citada en ella) que establece que las razones concretas que habrían provocado que un solicitante permaneciera en el país de destino del que es nacional no deben tenerse en cuenta a efectos de la concesión de la indemnización por expatriación.

[14] Sentencia del Tribunal General de 14 de diciembre de 1995, Diamantaras/Comisión, T-72/94, apartado 52, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:61994TJ0072_SUM&from=HR

[15] El demandante, de nacionalidad belga, que había residido en Italia hasta 2006, comenzó a trabajar para las instituciones de la UE en Bruselas en 2009. En 2013, tenía un contrato de trabajo temporal con una agencia en Bruselas y pasó un mes en Bruselas desempleado. Posteriormente, siguió trabajando para las instituciones y agencias de la UE. En 2016, firmó un contrato con la INEA y no se le concedió la indemnización por expatriación. La AFCC consideró que, durante el período de diez años, «del 15 de julio de 2006 al 15 de julio de 2016, el demandante había establecido su domicilio en Bruselas, donde se había casado y tenía tres hijos. Además, durante seis meses y dos semanas, entre febrero y septiembre de 2013, la demandante ejerció una actividad profesional privada en Bruselas como agente interino y ese período de trabajo no podía considerarse una actividad al servicio de una organización internacional. Además, por lo que respecta al período de agosto de 2013, durante el cual el demandante estuvo desempleado, no demostró que su residencia habitual se encontrara fuera de Bélgica ”. Sentencia en el asunto T-273/17, antes citada, apartado 28.

[16] Sentencia del Tribunal General en el asunto T-273/17, antes citado, apartados 47, 83, 85, 88 y 91.

[17] Sentencia del Tribunal General en el asunto T‑273/17, antes citado, apartado 90.

[18] Ibíd.

[19] El artículo 4, apartado 1, del anexo VII del Estatuto dispone: «La indemnización por expatriación [...] se abonará:

a) a los funcionarios:

...

que, durante los cinco años transcurridos seis meses antes de su entrada en servicio, no hayan residido ni ejercido habitualmente su actividad profesional principal en el territorio europeo de dicho Estado. A efectos de la presente disposición, no se tendrán en cuenta las circunstancias derivadas del trabajo realizado para otro Estado o para una organización internacional.»

[20] La demandante, de nacionalidad griega, trabajaba y residía habitualmente en Grecia durante dos años, es decir, seis meses antes de ocupar un puesto en la Comisión. Por lo tanto, cumplía el «requisito exigido por el artículo 4, apartado 1, letra a), del anexo VII del Estatuto, a saber, que no residiera ni ejerciera habitualmente su actividad profesional principal en el Estado de empleo durante todo el período de referencia de cinco años». Sentencia en el asunto T-72/94, antes citada, apartado 60.

[21] La presente reclamación se ha tramitado en el marco de la tramitación de asuntos delegados, de conformidad con el artículo 11 de la Decisión del Defensor del Pueblo Europeo por la que se adoptan disposiciones de aplicación.