Antecedentes de la denuncia

1. La denuncia se refiere a la forma en que la Comisión Europea tramitó una denuncia de infracción relativa a una supuesta infracción de la Directiva 2004/38/CE relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros («la Directiva»)[1].

2. El denunciante tiene doble nacionalidad alemana y belga. Su esposa es libanesa. Entre enero y octubre de 2008, el denunciante presentó a la Comisión siete denuncias de infracción en las que alegaba que el Reino Unido, Irlanda y Bélgica habían infringido el artículo 5, apartado 2, de la Directiva[2]. Señaló, por ejemplo, que el Reino Unido e Irlanda exigían ilegalmente un visado a su esposa antes de que pudiera entrar en el país. Subraya que deberían haber aceptado su permiso de residencia válido.

3. El 25 de septiembre de 2009, el demandante presentó una primera reclamación ante el Defensor del Pueblo (2199/2009/KM)en la que alegaba que la Comisión no estaba tomando en serio sus reclamaciones. El Defensor del Pueblo respondió el 1 de octubre de 2009 afirmando que no había motivos suficientes para una investigación, en parte porque el demandante no había indicado con precisión lo que consideraba que la Comisión había hecho mal, y en parte porque el plazo de un año para que la Comisión tramitara las reclamaciones por infracción (tal como se establece en el punto 8 de la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Defensor del Pueblo Europeo sobre las relaciones con el demandante en relación con infracciones del Derecho comunitario[3])aún no había expirado cuando el demandante presentó su reclamación ante el Defensor del Pueblo.

4. El 29 de marzo de 2011, el demandante presentó una nueva reclamación (773/2011/OV) ante el Defensor del Pueblo en la que indicaba que las cuestiones de las que se quejaba inicialmente seguían persistiendo. El denunciante alegó que la Comisión no estaba haciendo todo lo que estaba a su alcance para aliviar los problemas y que nada había cambiado realmente desde que se enfrentó por primera vez a los problemas hace cuatro años. Su nueva denuncia se refería a cuatro de las siete denuncias de infracción.

Objeto de la investigación

5. El 12 de abril de 2011, el Defensor del Pueblo solicitó a la Comisión que presentara un dictamen sobre la primera alegación del demandante de que no había respondido sobre el fondo de sus tres reclamaciones por infracción, a saber: SG/CDC(2008)A/5303, SG/CDC(2008)A/7022 y SG/CDC(2008)A/8172. Por lo que se refiere a la segunda alegación del demandante de que la Comisión no había tramitado adecuadamente su cuarta denuncia de infracción SG/CDC(2008)A/1076 contra el Reino Unido (relativa al supuesto requisito ilegal de un visado para que los familiares de ciudadanos de la UE entraran en el Reino Unido), el Defensor del Pueblo informó al demandante de que todavía no había motivos suficientes para una investigación, ya que el demandante se limitó a argumentar, de manera general, que la Comisión no estaba haciendo todo lo posible para aliviar sus problemas y que las cuestiones denunciadas persistían. Sin embargo, el 31 de mayo de 2011, tras recibir aclaraciones adicionales del demandante el 12 de abril y el 26 de mayo de 2011, el Defensor del Pueblo informó al demandante de que había motivos suficientes para investigar su segunda alegación y, por lo tanto, también solicitó a la Comisión un dictamen sobre esta alegación.

6. Sin embargo, el 3 de julio de 2011, el demandante informó al Defensor del Pueblo de que, a raíz de la información recibida de la Comisión en relación con las respuestas a sus reclamaciones por infracción que le habían sido enviadas hace mucho tiempo, pero a una dirección incorrecta, solo deseaba mantener su segunda alegación relativa a la reclamación por infracción SC/CDC(2008)A/1076. El demandante consideró que las respuestas de la Comisión fueron provocadas por la intervención del Defensor del Pueblo y agradeció al Defensor del Pueblo su investigación hasta la fecha. Por consiguiente, el 4 de agosto de 2011 el Defensor del Pueblo escribió a la Comisión para informarle de que su investigación se limitaba a la siguiente alegación.

Alegación:

La Comisión no ha tramitado adecuadamente la denuncia de infracción del denunciante SG/CDC(2008)A/1076.

La investigación

7. El Defensor del Pueblo remitió la reclamación a la Comisión para que emitiera un dictamen. La Comisión emitió su dictamen el 19 de octubre de 2011. Se envió al autor de la queja, que presentó sus observaciones el 28 de octubre de 2011.

Análisis y conclusiones del Defensor del Pueblo

A. Presunta falta de tramitación adecuada de la denuncia de infracción

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

8. El denunciante alegó que la Comisión no había tramitado adecuadamente la denuncia SG/CDC(2008)A/1076. El denunciante declaró que, en 2008, se enteró de que, contrariamente a la Directiva, el Reino Unido exige a los familiares de ciudadanos de la UE que soliciten un visado antes de entrar en el Reino Unido. En consecuencia, presentó una denuncia por infracción a la Comisión el 29 de enero de 2008. El 30 de enero de 2008, recibió un acuse de recibo de que su denuncia había sido registrada con el número de referencia SG/CDC(2008)A/1076. Mediante carta de 14 de abril de 2008, la Comisión informó al denunciante de que había enviado una carta a las autoridades británicas el 27 de marzo de 2007 invitándolas a presentar observaciones y de que el Reino Unido había respondido el 4 de junio de 2007. La Comisión informó además al denunciante de que era evidente que el problema se debía a una transposición incorrecta de la Directiva y que la denuncia del denunciante se tendría en cuenta en el marco de un examen global de la conformidad de la legislación del Reino Unido con la Directiva, que estaba en curso. El denunciante alegó que esta respuesta de 14 de abril de 2008 era la única respuesta sustantiva que había recibido de la Comisión. El 29 de julio de 2008, el autor solicitó información actualizada y el 11 de agosto de 2008 recibió un acuse de recibo en el que se indicaba un nuevo número de denuncia (SG/CDC(2008)A/6111), aunque no había presentado una nueva denuncia. Sin embargo, no hubo respuesta sustantiva. El 17 de septiembre de 2008, el autor envió otro recordatorio en el que señalaba que quería viajar al Reino Unido con su esposa. No recibió respuesta y, durante un tiempo, renunció a la idea de viajar al Reino Unido. El 28 de marzo y el 26 de abril de 2011, el autor volvió a solicitar información actualizada. El 26 de abril de 2011, la Comisión respondió que había mantenido una reunión bilateral con las autoridades británicas y que estaba finalizando su evaluación. El 11 de julio de 2011, la Comisión informó al denunciante de que había incoado un procedimiento de infracción contra el Reino Unido y había enviado una carta de emplazamiento. Según el denunciante, la Comisión no explicó lo que sucedió entre abril de 2008 (fecha de la primera respuesta de la Comisión) y abril de 2011 (fecha de la segunda respuesta de la Comisión). En opinión del autor, por lo tanto, parecía que no había ocurrido nada durante esos tres años.

9. En su dictamen, la Comisión declaró que la denuncia del denunciante se refería a la interpretación del artículo 5, apartado 2, de la Directiva por parte de las autoridades del Reino Unido, que establece que «los miembrosamily que no sean nacionales de un Estado miembro solo estarán obligados a disponer de un visado de entrada de conformidad con el Reglamento (CE) n.o 539/2001 o, en su caso, con la legislación nacional. A efectos de la presente Directiva, la posesión de la tarjeta de residencia válida a que se refiere el artículo 10 eximirá a dichos miembros de la familia de la obligación de visado" (el subrayado es nuestro). En su denuncia de 4 de abril de 2008, el demandante informó a la Comisión de que las autoridades del Reino Unido interpretaban la última frase del artículo 5, apartado 2, de la Directiva en el sentido de que solo la posesión de una tarjeta de residencia válida expedida por el Reino Unido eximía a los miembros de la familia de un ciudadano de la UE de la obligación de visado.

10. En una carta de 14 de abril de 2008, la Comisión informó al denunciante de que compartía su interpretación de la Directiva (es decir, que las tarjetas de residencia válidas expedidas por otros Estados miembros también cumplían los requisitos del artículo 5, apartado 2) y que ya se había puesto en contacto con las autoridades del Reino Unido a este respecto. Sin embargo, según la respuesta recibida, era evidente que la cuestión planteada por el denunciante se debía a una transposición incorrecta de la Directiva al Derecho del Reino Unido. Por consiguiente, la Comisión informó al denunciante de que su denuncia se tendría en cuenta en el marco del examen global de la conformidad de la legislación del Reino Unido con la Directiva. Según el denunciante, esta carta fue la última respuesta de la Comisión a su denuncia. Esto no es cierto, ya que la Comisión escribió varias veces al demandante entre abril de 2008 y marzo de 2011, cuando presentó su reclamación ante el Defensor del Pueblo. La mencionada correspondencia de la Comisión con el denunciante puede resumirse del siguiente modo:

- El 23 de septiembre de 2008 y el 29 de octubre de 2008, la Comisión envió dos respuestas en espera al demandante a la luz de sus numerosas denuncias relativas a violaciones del Derecho de la UE en varios Estados miembros;

- El 10 de diciembre de 2008, la Comisión adoptó un informe sobre la aplicación de la Directiva en el que subrayaba que intensificaría sus esfuerzos para garantizar su plena y correcta transposición;

- El 2 de junio de 2009, la Comisión envió una carta adicional al denunciante informándole, entre otras cosas, de que la cuestión planteada en su denuncia SG/CDC(2008)A/1076 se plantearía en una reunión bilateral entre la Comisión y las autoridades del Reino Unido;

- El 17 de agosto de 2009, contrariamente a la descripción del denunciante del calendario, el denunciante invitó a la Comisión a facilitar información actualizada sobre todas sus denuncias, incluida la registrada con la referencia SG/CDC(2008)A/1076;

- El 12 de octubre de 2009, la Comisión respondió al denunciante y llamó su atención sobre el informe de 2008 y sus planes de ponerse en contacto con las autoridades nacionales de todos los Estados miembros poco después, con el fin de obtener aclaraciones sobre las deficiencias detectadas en la transposición de la Directiva;

El 23 de marzo de 2010, la Comisión envió una carta a las autoridades del Reino Unido en la que enumeraba todas las deficiencias detectadas en la transposición de la Directiva al Derecho del Reino Unido, incluida la cuestión planteada por el denunciante. El 5 de julio de 2010 se celebró en Londres una reunión bilateral con las autoridades británicas para debatir y aclarar las deficiencias. La Comisión pidió a las autoridades británicas que presentaran sus observaciones escritas en un plazo de ocho semanas. Las autoridades británicas enviaron sus observaciones a la Comisión el 24 de enero y el 24 de febrero de 2011.

- Después de que la Comisión analizara la respuesta escrita, algunas cuestiones seguían sin resolverse. La Comisión y las autoridades del Reino Unido debatieron estas cuestiones a fondo durante varias reuniones bilaterales, durante las cuales se resolvieron algunas cuestiones. No obstante, varias otras cuestiones planteadas por el denunciante, incluida la transposición incorrecta del artículo 5, apartado 2, seguían sin resolverse;

- El 28 de marzo de 2011, el denunciante solicitó a la Comisión una actualización. El 26 de abril de 2011, la Comisión le informó de que se había celebrado una reunión bilateral y de que la Comisión estaba finalizando su evaluación;

- El 22 de junio de 2011, la Comisión envió una carta de emplazamiento a las autoridades británicas. La carta de emplazamiento subrayaba la existencia de nueve problemas pendientes relacionados con la transposición o aplicación de la Directiva. El punto número dos de la carta se refería a la cuestión mencionada en la denuncia del demandante;

- El 10 de julio de 2011, el denunciante envió una carta a la Comisión en la que solicitaba detalles sobre los progresos realizados por la Comisión entre 2008 y 2011. Mediante cartas de 11 y 28 de julio de 2011, la Comisión informó al denunciante del envío de la carta de emplazamiento antes mencionada y se comprometió a mantenerlo actualizado.

- El 4 de agosto de 2011, el demandante envió una carta a la Comisión pidiéndole que aclarara lo que había hecho entre abril de 2008 y abril de 2011 para resolver el problema de las normas sobre visados del Reino Unido. El 8 de septiembre de 2011, la Comisión respondió al denunciante y describió una vez más las medidas adoptadas para resolver el problema.

11. Según la Comisión, la alegación del denunciante de que la Comisión no había tramitado adecuadamente su denuncia es infundada. Dejando a un lado el acuse de recibo de su denuncia en 2008, la Comisión envió nueve cartas al denunciante entre abril de 2008 y septiembre de 2011, en las que aclaraba tanto el fondo de la cuestión en cuestión como los progresos realizados.

12. Por lo que se refiere al tiempo transcurrido entre la presentación de la denuncia en 2008 y el envío de una carta de emplazamiento a las autoridades del Reino Unido en relación con la cuestión planteada en la denuncia, la Comisión subrayó que progresó sin demora injustificada en la evaluación de la conformidad del Derecho del Reino Unido con la Directiva. Tras la entrada en vigor de la Directiva el 30 de abril de 2006, las autoridades del Reino Unido no habían notificado todas las medidas nacionales adoptadas para cumplir la Directiva. Por consiguiente, la Comisión incoó un procedimiento de infracción contra el Reino Unido por no haber comunicado todas las medidas de transposición. Dicho procedimiento se archivó en noviembre de 2008, a raíz de la notificación de las disposiciones de Derecho nacional que faltaban. Sólo en ese momento la Comisión estaba en condiciones de comenzar a evaluar exhaustivamente si las leyes del Reino Unido habían transpuesto correctamente la Directiva, ya que los actos legislativos del Reino Unido no comunicados podrían haber afectado a la evaluación inicial de la Comisión (abril de 2008) de la transposición del artículo 5, apartado 2, de la Directiva.

13. El primer resumen completo de la transposición de la Directiva por parte de los Estados miembros se hizo en diciembre de 2008 en el informe de la Comisión sobre la aplicación de la Directiva[4]. Este informe llegó a la conclusión de que la transposición general de la Directiva era bastante decepcionante y que los problemas con los visados de entrada se encontraban entre las violaciones más persistentes de los derechos de los ciudadanos de la UE. En julio de 2009, la Comisión publicó directrices[5] para una mejor transposición y aplicación de la Directiva. En estas directrices, la Comisión aclaró expresamente que las tarjetas de residencia expedidas en virtud del artículo 10 de la Directiva a un miembro de la familia de un ciudadano de la UE que resida en el Estado miembro de acogida, incluidas las expedidas por otros Estados miembros, eximen a sus titulares de la obligación de visado cuando viajen con el ciudadano de la UE o se reúnan con él en el Estado miembro de acogida. Habida cuenta de la gravedad de los problemas de transposición en varios Estados miembros, la Comisión decidió adoptar un enfoque global e inició conversaciones bilaterales con los veintisiete Estados miembros sobre la transposición de toda la Directiva (el denominado «enfoqueglobal»),en lugar de incoar procedimientos de infracción sobre cuestiones individuales, lo que daría lugar a un grave aumento del número de procedimientos similares incoados. Por lo que se refiere al Reino Unido, dado que sus autoridades modificaron sus leyes de transposición de la Directiva en julio de 2009, la evaluación concluyó en marzo de 2010 cuando la Comisión envió una carta a las autoridades del Reino Unido en la que enumeraba más de cuarenta cuestiones en las que la Comisión consideraba que las leyes del Reino Unido no eran conformes con el Derecho de la UE. La lista de cuestiones incluía también la observación formulada por el denunciante. Entre julio de 2010 y junio de 2011, tuvo lugar la fase previa a la infracción y se celebraron una serie de reuniones bilaterales entre la Comisión y las autoridades del Reino Unido para abordar los problemas de transposición detectados. Los debates tuvieron gran éxito, pero, dado que no todas las cuestiones fueron abordadas satisfactoriamente por las autoridades del Reino Unido, en junio de 2011 se envió una carta de emplazamiento a las autoridades del Reino Unido. La carta se refería al asunto en cuestión en la denuncia del demandante.

14. En sus observaciones, el autor declaró que entendía que el asunto era complicado, técnico y que, por lo tanto, se necesitaba algo de tiempo para abordarlo. Afirmó que, aunque no tenía experiencia en asuntos jurídicos, trató de hacer todo lo posible para señalar las partes de la Directiva que afectaban negativamente a su vida y a la de su esposa. La cuestión en cuestión afecta también a varios miles de ciudadanos de la UE que se encuentran en la misma situación. El demandante señaló que, desde que su esposa se unió a él en la UE en 2007, se habían encontrado con problemas de visado, lo que les impedía circular con la libertad que les hubiera gustado dentro de la UE. El demandante subrayó que había presentado su denuncia en enero de 2008. Por lo tanto, fue muy frustrante que en octubre de 2011, casi 4 años después, todavía no había indicios de una solución. Esto redujo significativamente la confianza del denunciante en las autoridades de la UE. Añadió que su esposa se había convertido en ciudadana belga, lo que alivió sus problemas. Por lo tanto, dado que el demandante y su esposa ya no se ven afectados personalmente, declaró que el Defensor del Pueblo podía archivar su caso. El autor añadió que seguiría cualquier novedad a través de los medios de comunicación.

Evaluación del Defensor del Pueblo

15. El Defensor del Pueblo señala, en primer lugar, que la Comisión no permaneció inactiva en relación con la tramitación de la reclamación por infracción del demandante. Aparte del acuse de recibo de 30 de enero de 2008, la Comisión envió un total de seis respuestas al denunciante entre el 14 de abril de 2008 y el 26 de abril de 2011, de las cuales las cuatro respuestas de 14 de abril de 2008, 2 de junio y 12 de octubre de 2009, y 26 de abril de 2011 fueron respuestas sustantivas. La Comisión envió otras tres respuestas al denunciante entre el 26 de abril y el 8 de septiembre de 2011[6].

16. El demandante ha indicado que, dado que él y su esposa ya no se ven afectados personalmente por la supuesta infracción de la Directiva, el Defensor del Pueblo puede dar por concluida la investigación. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo considera que no están justificadas nuevas investigaciones sobre la presente reclamación. En particular, el Defensor del Pueblo no investigará si, en el presente caso, la Comisión tramitó la reclamación por infracción de conformidad con los diversos principios establecidos en la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Defensor del Pueblo Europeo sobre las relaciones con el reclamante en relación con las infracciones del Derecho comunitario.

B. Conclusión

Sobre la base de su investigación sobre esta reclamación, el Defensor del Pueblo la cierra con la siguiente conclusión:

No se justifican nuevas investigaciones sobre la presente denuncia.

Se informará de esta decisión al denunciante y a la Comisión.

P. Nikiforos Diamandouros

Hecho en Estrasburgo, el 18 de enero de 2012.

[1] Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) n.o 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (DO 2004, L 158, p. 77).

[2] El artículo 5, apartado 2, de la Directiva establece que «los miembrosamily que no sean nacionales de un Estado miembro solo estarán obligados a disponer de un visado de entrada de conformidad con el Reglamento (CE) n.o 539/2001 o, en su caso, con el Derecho nacional. A efectos de la presente Directiva, la posesión de la tarjeta de residencia válida a que se refiere el artículo 10 eximirá a dichos miembros de la familia de la obligación de visado" (el subrayado es nuestro).

[3] COM (2002) 141 final, DO 2002, C 244, p. 5.

[4] COM(2008) 840 final, de 10 de diciembre de 2008.

[5] COM(2009) 313 final, de 2 de julio de 2009.

[6] Parece que el demandante no recibió muchas de las respuestas que le envió la Comisión. El Defensor del Pueblo señala que el demandante cambió de dirección varias veces (de Irlanda a Bélgica y de Bélgica a Suiza) desde que presentó su reclamación por infracción. También utiliza tres direcciones de correo electrónico simultáneamente. Las respuestas de la Comisión se enviaron a sus direcciones en Irlanda, Bélgica y Suiza y/o a una de las tres direcciones de correo electrónico.