Antecedentes de la denuncia

1. La denuncia se refiere al requisito de la Comisión Europea de que los beneficiarios de fondos de investigación de la UE garanticen que el dinero que reciben como prefinanciación genere intereses en beneficio del presupuesto de la UE. Para cumplir este requisito, los beneficiarios deben crear cuentas bancarias o gestionar u operar cuentas existentes para ese fin específico.

2. El dinero en cuestión es la denominada «prefinanciación» pagada por la Comisión en el marco del Séptimo Programa Marco de Investigación de la UE. Este tipo de pago tiene por objeto proporcionar al contratista/beneficiario algo de dinero para ejecutar la acción antes de que el contratista/beneficiario empiece realmente a trabajar.

3. El autor de la queja es la Universidad de Copenhague. Si bien reconoce que cualquier interés que la prefinanciación genere realmente debe pagarse a la Comisión, considera que no existe ningún requisito legal para garantizar efectivamente que se generen dichos intereses. Asimismo, considera que la creación y gestión de estas cuentas generadoras de intereses supone una carga administrativa excesiva y desproporcionada para los beneficiarios de la prefinanciación.

4. Si bien reconoció que el requisito en cuestión es excesivamente gravoso en muchos casos, la Comisión sostuvo que está establecido por el Reglamento Financiero y que solo el legislador puede eliminarlo. Por consiguiente, el demandante presentó una reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo.

Objeto de la investigación

5. El Defensor del Pueblo inició su investigación sobre la siguiente alegación y reclamación:

La Comisión impuso erróneamente la obligación de crear y gestionar una cuenta generadora de intereses para la prefinanciación en el marco del Séptimo Programa Marco de la Unión Europea.

En apoyo de la alegación, el denunciante alegó que la Comisión se basó en una interpretación incorrecta del Reglamento Financiero y de las normas de desarrollo.

La Comisión debería publicar una nueva versión de su Guía para el Séptimo Programa Marco sin la obligación controvertida.

La investigación

6. El 8 de septiembre de 2010, el Defensor del Pueblo solicitó a la Comisión que presentara un dictamen sobre la reclamación. El 17 de noviembre de 2010, la Comisión presentó una respuesta provisional, que incluía una serie de observaciones de fondo (véase el apartado 7 infra). Envió su dictamen completo el 3 de febrero de 2011, cuya traducción se remitió al denunciante con una invitación a presentar observaciones. El denunciante presentó sus observaciones el 25 de marzo de 2011. El 9 de junio de 2011, el Defensor del Pueblo presentó un proyecto de recomendación a la Comisión. La Comisión envió su dictamen detallado sobre el proyecto de recomendación el 19 de octubre de 2011. El dictamen se remitió al denunciante, que presentó sus observaciones el 25 de octubre de 2011.

Análisis y conclusiones del Defensor del Pueblo

Observaciones preliminares

7. Antes de presentar su dictamen completo, la Comisión envió una respuesta provisional, con fecha de 17 de noviembre de 2010, en la que anunciaba un retraso en la presentación de su dictamen en este caso. En su carta, formuló una serie de observaciones adicionales y sustantivas, que se citan a continuación.

«Dado que la cuestión de los intereses de prefinanciación está siendo examinada actualmente por la Comisión, la DG Presupuestos solicitó a mis servicios que le transmitieran una respuesta de espera preparada de acuerdo con otros servicios de la Comisión afectados por este asunto, incluido el Servicio Jurídico, hasta que se pudieran establecer conclusiones definitivas sobre este expediente. Sobre esta base, mis servicios acordaron con sus homólogos del Defensor del Pueblo seguir este procedimiento para evitar el envío de cualquier reacción prematura.

De conformidad con la información transmitida por la DG Presupuestos, la Comisión ha anunciado su intención de examinar la cuestión de los intereses de prefinanciación en su Comunicación «Simplificar la ejecución de los programas marco de investigación» COM(2010) 187, de 29 de abril de 2010, tras una consulta a las partes interesadas organizada por su Dirección General de Investigación. En esta consulta, así como en la relativa a la revisión trienal del Reglamento Financiero (http://ec.europa.eu/budgetconsultations/FRconsult2009 read en-htm, su informe de consulta), las partes interesadas consideraron importante la cuestión de los intereses sobre la prefinanciación.

Mientras tanto, el Parlamento Europeo y el Consejo han apoyado con palabras muy claras la supresión de la obligación de generar intereses sobre la prefinanciación en el ámbito de la aplicación del 7o PM. En sus conclusiones de 12 de octubre de 2010, el Consejo de Competitividad pidió a la Comisión que «se suprimiera sin demora la obligación de abrir cuentas bancarias con intereses y se informara inmediatamente a todos los participantes en el PM [...]». El Parlamento Europeo aprobó, tan recientemente como el 11 de noviembre, la Resolución sobre la simplificación de la ejecución de los programas marco de investigación (2010/2079(INI)), en la que «acoge con satisfacción el levantamiento inmediato de la obligación de recuperar los intereses de la prefinanciación». Como seguimiento de la Comunicación COM(2010) 187, la Comisaria Geoghegan-Quinn envió una carta el 4 de octubre de 2010 a sus colegas en la que detallaba las propuestas de simplificación, incluida la cuestión objeto de la denuncia.

Del mismo modo, el Director General de la Dirección General de Investigación ha recurrido a sus homólogos en relación con esta cuestión mediante nota de 14 de octubre de 2010. El 26 de octubre de 2010 se celebró una reunión interna de las Direcciones Generales implicadas en la ejecución del 7o PM con el Servicio Jurídico y la Dirección General de Presupuestos para debatir el asunto.

Se espera que el procedimiento formal interno de toma de decisiones sobre el tema se inicie en muy poco tiempo (en una o dos semanas). La consulta incluirá, por supuesto, al Servicio Jurídico. La decisión correspondiente, que daría la respuesta definitiva, se adoptaría -a juzgar por la duración prevista de dicho procedimiento- a finales de año. Sólo entonces podrá la Comisión anunciar oficialmente los resultados de estos esfuerzos. Esta información sobre los procesos internos demuestra que la Comisión está debatiendo activamente la cuestión en cuestión en la denuncia y que este debate podría dar lugar a una solución favorable para el denunciante, tal como solicitaron el Parlamento Europeo y el Consejo».

8. La posterior propuesta de la Comisión de reforma del Reglamento Financiero, adoptada unas semanas más tarde, el 22 de diciembre de 2010, contiene la siguiente nota explicativa:

4.1. Simplificación

Con el fin de simplificar los procedimientos de subvención y pasar a un enfoque más orientado a los resultados, la Comisión propone facilitar el uso de cantidades a tanto alzado y otros instrumentos que permitan a la Comisión evaluar razonablemente y fijar ex ante el importe necesario para la realización de un proyecto. En el futuro, la[s] subvención[es] se pagaría[n] en mayor medida sobre la base de dicha evaluación ex ante, previa presentación de pruebas de que se ha realizado el proyecto.

Además, la Comisión propone revisar las normas que exigen intereses sobre la prefinanciación. El actual RF impone [una] carga administrativa desproporcionada a los beneficiarios de subvenciones al obligarles a abrir una cuenta bancaria separada para poder reembolsar los intereses [...] generados por los fondos recibidos. En la práctica, las cantidades en cuestión son a menudo muy bajas. La Comisión propone invertir el enfoque actual: como principio, los intereses de prefinanciación no se adeudarían a la Unión a menos que, en el acuerdo de subvención, por razones de proporcionalidad (por ejemplo: sumas muy elevadas) y buena gestión financiera, prevé que los intereses deban invertirse en el proyecto o recuperarse.

9. El Defensor del Pueblo entiende por los recientes acontecimientos mencionados anteriormente que la Comisión reconoce el problema subyacente identificado por el reclamante y considera que puede y debe abordarse mediante un cambio en la ley. Sin embargo, no hace falta decir que las conclusiones del Defensor del Pueblo sobre la alegación y la reclamación que fueron objeto de investigación en el presente caso deben hacerse sobre la base de la legislación vigente.

A. Presunta imposición ilícita de la obligación de crear y gestionar una cuenta generadora de intereses para la prefinanciación en el marco del Séptimo Programa Marco de la UE

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

El relato de la situación del denunciante se resume a continuación

10. El 30 de junio de 2010, la Dirección General de Investigación e Innovación de la Comisión publicó una nueva guía para el Séptimo Programa Marco de la Unión Europea [en lo sucesivo, «la Guía»]. En la página 86 de la Guía figura la sección controvertida (el Defensor del Pueblo ha añadido una nota en negrita):

«Artículo II.19 del ECGA [Acuerdo de subvención de la Comisión Europea] – Intereses generados por la prefinanciación aportada por la Comisión

Este artículo del Acuerdo General hace referencia al Reglamento Financiero [en lo sucesivo, «RF»] de las Comunidades Europeas (artículo 5 bis del RF) y sus normas de desarrollo [en lo sucesivo, «RA»] (artículos 3, 4, 4 bis del RI); Se refieren a la obligación de depositar prefinanciación en una cuenta bancaria generadora de intereses y de deducir los intereses generados por la prefinanciación del pago del saldo de los importes adeudados al beneficiario cuando:

- dicha prefinanciación representa un importe significativo y

- solo para la entidad que recibe prefinanciación directamente de la Comisión (el coordinador en un proyecto con varios socios o el beneficiario en un proyecto con un solo socio). Por lo tanto, en los proyectos con múltiples socios, esta obligación no existe para otros beneficiarios que no sean coordinadores.

El coordinador debe recibir y gestionar la financiación UE/Euratom en una cuenta bancaria que genere intereses. El tipo de interés declarado por el coordinador/monobeneficiario debe ser el tipo de interés real de la cuenta bancaria.

Importe significativo de la prefinanciación

En la versión actual de las normas de desarrollo se ha fijado un importe significativo cuando el importe de la prefinanciación supera los 50 000 EUR. Por lo tanto, cuando el importe global de la prefinanciación sea igual o inferior a dicho importe, no se adeudarán los intereses y no será necesario declarar los intereses generados por dicha prefinanciación.»

11. El denunciante no estuvo de acuerdo en que existiera la «obligación» antes mencionada. Adujo lo siguiente.

12. La Guía hace referencia a determinados artículos del Reglamento financiero y de las normas de desarrollo [1]. Estos, sin embargo, no mencionan en ninguna parte la obligación legal controvertida aquí en cuestión. Solo se refieren al derecho de la Comisión a recuperar los intereses si estos se han generado.

13. Desde 2004, la Universidad de Copenhague ha utilizado una cuenta no generadora de intereses para la prefinanciación recibida de la Comisión. Lo ha hecho porque los costes administrativos de calcular y asignar los intereses superarían el importe de los mismos.

14. Por lo tanto, la Universidad de Copenhague está ansiosa por no tener que volver a las cuentas generadoras de intereses, ya que ello supondría una carga administrativa adicional significativa. Así lo explicó a la Comisión y le pidió que le informara de la base jurídica de la obligación controvertida.

15. A principios de agosto de 2010, el servicio competente de la Comisión confirmó su posición de que la obligación legal existe y señaló que la cuestión se ha debatido «con todos los servicios implicados, incluidos los servicios presupuestarios y jurídicos, y el resultado es una confirmación de que esta obligación existe. En consecuencia, se ha impartido una instrucción a todos los servicios para que cumplan esta obligación.»

16. Sobre la cuestión de la base jurídica, la Comisión declaró lo siguiente:

«La base jurídica real es que:

a) la prefinanciación es propiedad de la UE,

b) para los que la buena gestión financiera requiere una gestión adecuada y

c) los modelos de acuerdos de subvención prevén ese …».

17. La Comisión confirmó que "estamos estudiando los pros y los contras de la situación real. No dudaremos en informarle, como cualquier otra parte interesada, sobre los desarrollos.

18. El denunciante presentó los siguientes argumentos en relación con lo anterior.

19. Por lo que se refiere específicamente a la «base jurídica real», señaló que la letra a) es claramente exacta y que, obviamente, lo mismo sucedía con la declaración general de la letra b). Sin embargo, argumentó que no es una buena gestión financiera operar una cuenta bancaria generadora de intereses si el costo de hacerlo es cinco veces mayor que el interés real obtenido. Por lo que se refiere a la letra c), se siente desconcertado y desconcertado por la referencia de la Comisión a un documento (un modelo de acuerdo) que, por razones obvias, no puede prevalecer sobre el Reglamento financiero o las normas de desarrollo.

20. Por lo que se refiere al Reglamento Financiero y a las normas de desarrollo, el denunciante señaló lo siguiente.

21. El término «obligación» no figura en ninguno de estos documentos en relación con la cuestión de que se trata. Por lo tanto, puede entenderse que la Comisión sostiene que tal obligación está implícita. En tal caso, el requisito de garantizar el rendimiento de los intereses también se aplica, presumiblemente, a todos los demás ámbitos cubiertos por el Reglamento Financiero. Sin embargo, este no parece ser el caso.

22. La regla específica de que los intereses devengados deben ser recuperados es, en sí misma, totalmente sensata. Su objetivo es, entre otros, evitar la eventualidad de que los beneficiarios manejen inadecuadamente la prefinanciación con vistas a generar beneficios para su propia organización.

23. Sin embargo, no es posible identificar una obligación de abrir y/o operar una cuenta generadora de intereses. Por el contrario, el interés parece ser la excepción más que la regla, por las siguientes razones:

- Artículo 5 bis, apartado 1, del Reglamento Financiero (el subrayado es del demandante):

«Artículo 5 bis

1. Los intereses generados por los pagos de prefinanciación se asignarán al programa o a la acción de que se trate y se deducirán del pago del saldo de los importes adeudados al beneficiario.

El Reglamento por el que se establecen las normas de desarrollo del presente Reglamento, en lo sucesivo denominado "las normas de desarrollo", especificará los casos en que el ordenador competente procederá, con carácter excepcional, al cobro anual de dichos intereses. Dichos intereses se consignarán en el presupuesto como ingresos diversos.»

- El artículo 4 bis, apartado 2, de las normas de desarrollo dispone lo siguiente (el subrayado es mío):

«el ordenador elaborará, antes del final de cada ejercicio presupuestario, un estado de previsiones sobre el importe de los intereses devengados».

24. El autor consideró que, si esta última disposición hubiera tenido por objeto hacer referencia a una obligación, habría indicado "los" intereses " (y no "ninguno") devengados.

Dictamen de la Comisión

25. En su dictamen, la Comisión expuso, de manera resumida, el modo en que consideraba el asunto.

26. La Comisión no estuvo de acuerdo con la afirmación del denunciante y sostuvo que la obligación de los beneficiarios de subvenciones de garantizar que el dinero que reciben como prefinanciación genere intereses se basa en el Reglamento Financiero y sus normas de desarrollo.

27. El artículo 5 bis, letra l), del Reglamento Financiero determina el tratamiento de los intereses generados por la prefinanciación. Se deducirá del saldo adeudado al beneficiario o se recuperará al presupuesto de la UE como ingresos varios.

28. El artículo 5 bis, apartado 2, del Reglamento Financiero enumera una serie de circunstancias en las que "no se adeudarán intereses a las Comunidades". De ello se deduce que los intereses se devengarán en todos los demás casos. La expresión "se debe a las Comunidades" significa no sólo que el interés pertenece a las Comunidades cuando se genera, sino también que ese interés debe generarse. Dado que la prefinanciación abonada en el marco de una subvención no figura en el artículo 5 bis, apartado 2, del RF, se aplica la siguiente conclusión: la prefinanciación debe generar intereses, que pertenecen a las Comunidades.

29. La aplicación operativa de este principio está prevista en el artículo 4 bis, letra l), de las normas de desarrollo, que dice lo siguiente:

«Los ordenadores velarán por que, en las decisiones de subvención o los acuerdos con
beneficiarios e intermediarios, la prefinanciación se abone a cuentas o subcuentas bancarias que permitan identificar los fondos y los intereses correspondientes. En caso contrario, los métodos contables de los beneficiarios o intermediarios deberán permitir identificar los fondos pagados por la Comunidad y los intereses u otros beneficios obtenidos por dichos fondos.

30. Esta obligación se expresa en el artículo II.6.5 del modelo de acuerdo de subvención del Séptimo Programa Marco, que es el modelo utilizado para acuerdos como el firmado con el reclamante. Dicho artículo dice:

«La cuenta bancaria mencionada en el artículo 5.3 permitirá identificar la contribución financiera de [la Unión] [Euratom] y los intereses correspondientes. En caso contrario, los métodos contables de los beneficiarios o intermediarios deberán permitir identificar la contribución financiera de [la Unión] [Euratom] y los intereses u otros beneficios obtenidos.».

31. El artículo 19, apartado 1, de las normas de participación del Séptimo Programa Marco de Investigación (Reglamento (CE) no 1906/2006) establece específicamente que " el acuerdo de subvención establecerá los derechos y obligaciones de los participantes con respecto a la Comunidad, de conformidad con la Decisión no 1982/2006/CE, el presente Reglamento, el Reglamento financiero y las normas de desarrollo, y de conformidad con los principios generales del Derecho comunitario. "Las normas de participación, el Reglamento financiero y sus normas de desarrollo adoptan la forma de reglamentos vinculantes y directamente aplicables en la Unión.

32. La Comisión declaró que, dado que la obligación de generar intereses sobre la prefinanciación se basa, en su opinión, en una disposición jurídicamente vinculante del Reglamento Financiero y de sus normas de desarrollo, la relación coste-beneficio negativa mencionada por el denunciante no puede utilizarse de lege lata como argumento para suprimirla. Tal argumento solo puede utilizarse de lege ferenda como una de las consideraciones que deben tenerse en cuenta al elaborar una propuesta legislativa. Estas consideraciones se tuvieron en cuenta en el artículo 5 bis, apartado 2, letra a), del Reglamento Financiero y en el artículo 3, apartado 2, de las normas de desarrollo, en los que no se impone ninguna obligación de garantizar que el dinero recibido como prefinanciación genere intereses en relación con importes insignificantes de prefinanciación. En este contexto, la Comisión es plenamente consciente de la complejidad y la carga administrativa que las disposiciones sobre prefinanciación imponen a los beneficiarios. Por este motivo, la propuesta de la Comisión para modificar el Reglamento Financiero [COM(2010) 815 final] prevé algunos cambios en estas disposiciones.

33. Si bien la obligación de garantizar que el dinero recibido como prefinanciación genere intereses se basa en el Derecho de la Unión Europea, que prevalece sobre el Derecho nacional, la Comisión ha recibido informes de que algunos beneficiarios potenciales están prohibidos por las disposiciones legales nacionales de abrir cuentas bancarias que devengan intereses, o tienen que seguir procedimientos administrativos bastante complicados y largos (como la obtención de permisos de las autoridades pertinentes) para abrir dichas cuentas. En estas circunstancias, estos beneficiarios tendrían que renunciar a su participación en el Séptimo Programa Marco de IDT o empezar a participar tras un retraso considerable para asegurarse de que cumplen ambos conjuntos de normas (las obligaciones basadas en el Reglamento Financiero y sus normas de desarrollo, así como en la legislación nacional).

34. Sobre la base del principio de proporcionalidad y del principio de que nadie debe estar legalmente obligado a cumplir lo imposible (ultra possibilia nemo tenetur), la Comisión aceptó excepcionalmente renunciar a la obligación pertinente con respecto a dichos beneficiarios potenciales si firman una declaración jurada en la que se especifiquen las circunstancias. Dado que cualquier excepción debe interpretarse en sentido estricto, la Comisión la ha aplicado a la cuestión de la apertura de una cuenta bancaria generadora de intereses. Sin embargo, el denunciante no se encontraba en ninguna de las situaciones cubiertas por esta excepción. En vista de lo anterior, no fue necesario modificar la "Guía sobre cuestiones financieras relativas a las acciones industriales del 7o PM ", ya que su contenido está en consonancia con la obligación de abrir una cuenta bancaria que devenga intereses, establecida en el Reglamento Financiero y en el modelo de acuerdo de subvención.

Observaciones del demandante

35. En sus observaciones, el denunciante formuló, en resumen, las siguientes observaciones.

36. El denunciante sostuvo que la Comisión no tiene base jurídica para imponer la obligación aquí en cuestión. Observó que el Reglamento Financiero establece procedimientos y normas relativos a los intereses, pero no establece ninguna obligación jurídica general de generar dichos intereses en primer lugar. En opinión del demandante, no existen normas que prevean la creación de dichas cuentas.

37. En opinión del demandante, la Comisión no había hecho referencia a ninguna disposición que estableciera expresamente la existencia de la obligación controvertida. El denunciante señaló que la Comisión se limitó a intentar deducir la obligación jurídica de las disposiciones legales. El artículo 4 bis de las normas de desarrollo, por ejemplo, establece lo siguiente (subrayado añadido):

«1. Los ordenadores velarán por que, en las decisiones de subvención o los acuerdos con beneficiarios e intermediarios, la prefinanciación se abone a cuentas o subcuentas bancarias que permitan identificar los fondos y los intereses correspondientes. En caso contrario, los métodos contables de los beneficiarios o intermediarios deberán permitir identificar los fondos pagados por la Comunidad y los intereses u otros beneficios generados por dichos fondos."

38. El denunciante consideró que "u otro" sugiere que la generación de intereses es una posibilidad, y no una obligación como tal. Además, si la generación de intereses hubiera sido obligatoria, la redacción no podría haber incluido una referencia a una alternativa (aquí «otras prestaciones»).

Evaluación del Defensor del Pueblo que dio lugar a un proyecto de recomendación

39. Tras el análisis que se resume a continuación, el Defensor del Pueblo presentó a la Comisión el siguiente proyecto de recomendación:

«El marco jurídico actual no impide que la Comisión adopte medidas para mejorar la administración de los fondos de investigación de la UE al no exigir ya a los beneficiarios que garanticen que el dinero que reciben como prefinanciación genera intereses. Por consiguiente, la Comisión debería adoptar esas medidas lo antes posible.

40. La denuncia se refiere al requisito de la Comisión de que los beneficiarios de fondos de investigación de la UE garanticen que el dinero que reciben como prefinanciación genere intereses. Para cumplir este requisito, los beneficiarios deben crear cuentas bancarias o gestionar u operar cuentas existentes para ese fin específico.

41. Era de conocimiento común que el tema aquí en cuestión era cualquier cosa menos trivial. Se trataba de grandes sumas y suponía una importante carga administrativa potencial para los beneficiarios de la prefinanciación. Planteó cuestiones de principio jurídicas, presupuestarias y relacionadas con las políticas. Además, ha sido objeto de intensos debates recientes, internamente en la Comisión y en diálogo con las partes interesadas.

42. Las disposiciones legales pertinentes [2] regulan detalladamente la determinación y gestión de los intereses u otros beneficios derivados de la prefinanciación, y establecen excepciones. El Reglamento Financiero establece la norma según la cual los intereses generados por los pagos de prefinanciación se asignarán al programa o a la acción de que se trate y se deducirán del pago de los importes adeudados al beneficiario. También establece que no se adeudarán intereses a la UE en caso de, por ejemplo, prefinanciación a los Estados miembros o pagos anticipados a funcionarios de la UE (artículo 5 bis, apartados 1 y 2). Las normas de desarrollo establecen, entre otras cosas, que los ordenadores «garantizarán que, en las decisiones de subvención o los acuerdos con beneficiarios e intermediarios, la prefinanciación se abone a cuentas o subcuentas bancarias que permitan identificar los fondos y los intereses correspondientes. En caso contrario, los métodos contables de los beneficiarios o intermediarios deberán permitir identificar los fondos pagados por la Comunidad y los intereses u otros beneficios obtenidos por dichos fondos." (apartado 1 del artículo 4 bis de las normas de desarrollo.)

43. De las disposiciones antes mencionadas se desprende que, si los intereses u otros beneficios se obtienen mediante prefinanciación, los intereses o beneficios deben ser identificables. La identificación de dicho interés, u otro beneficio, debe ser posible a través de la cuenta bancaria o los métodos contables del beneficiario. No se pudo identificar una base jurídica separada para exigir específicamente a los beneficiarios que crearan una cuenta bancaria nueva y separada para la obtención de intereses. Sin embargo, se trataba de una cuestión secundaria a la controvertida en el presente asunto, que se refería a la cuestión más amplia de si existía, en primer lugar, la obligación de garantizar el rendimiento de los intereses de la prefinanciación. Tal obligación, también en ausencia de una obligación de crear una cuenta nueva y separada de rendimiento de intereses, impondría la carga administrativa adicional de gestionar una cuenta existente con el fin de identificar con precisión los intereses que tendría que recuperar la UE.

44. En el presente asunto ha quedado acreditado que las disposiciones jurídicas pertinentes no regulan, en términos expresos y específicos, lo que puede considerarse la cuestión más básica, a saber, en primer lugar, si existe una obligación jurídica general de garantizar el rendimiento de los intereses (u otros beneficios) de la prefinanciación. La Comisión interpretó el Reglamento financiero en el sentido de que crea implícitamente un derecho de este tipo. El denunciante alegó, en esencia, que una obligación jurídica general tan importante no puede existir a menos que las disposiciones legales pertinentes así lo dispongan expresa y específicamente.

45. La Comisión invocó inicialmente (al dirigirse al denunciante) el principio general de «buena gestión financiera» en apoyo de su opinión de que existe la obligación jurídica general controvertida.

46. El principio de buena gestión financiera no es simplemente un eufemismo para maximizar el rendimiento de los fondos de la UE. Por el contrario, es un término polifacético que debe aplicarse a la luz de las políticas aplicadas y su contexto pertinente. En relación con los intereses de prefinanciación, la Comisión concluyó recientemente que «como principio, los intereses de prefinanciación no se adeudarían a la Unión a menos que, en el acuerdo de subvención, por razones de proporcionalidad (por ejemplo: sumas muy elevadas) y una buena gestión financiera, prevé que los intereses deban invertirse en el proyecto o recuperarse." (véase el apartado 7 supra). Este análisis podría entenderse razonablemente en el sentido de que no se consideró que el principio general de buena gestión financiera exigiera el pago de intereses sobre la prefinanciación de la UE.

47. La Comisión también utilizó otro argumento en apoyo de su interpretación del Reglamento financiero en el sentido de que imponía la obligación general controvertida. En concreto, alegó que, dado que el Reglamento Financiero contiene excepciones a la norma de que los intereses se deben a la UE («2. No se adeudarán intereses a las Comunidades en los siguientes casos:"), la norma general era que los intereses debían generarse (debiéndose) y abonarse a la Comisión.

48. Sin embargo, como señaló acertadamente el denunciante, las excepciones mencionadas en el Reglamento Financiero también pueden considerarse excepciones a una norma general según la cual deben pagarse intereses si se han devengado, pero no que exista la obligación de garantizar que se devengan dichos intereses. La referencia de la Comisión a las palabras "debido a" en el artículo 5, apartado 2, del Reglamento Financiero no proporcionó la respuesta. El interés podría ser "debido" solo si se hubiera generado.

49. Además, había fundamento en el argumento del autor de que normalmente cabría esperar que existiera una base jurídica expresa y específica para una obligación jurídica importante como la que aquí se discute. Además, el denunciante había presentado argumentos pertinentes en respuesta a la interpretación literal de la legislación por parte de la Comisión (véase «debido a» más arriba), señalando que el artículo 4 bis, apartado 2, de las normas de desarrollo, que establece que «el ordenador elaborará antes del final de cada ejercicio una estimación del importe de los intereses devengados», no sugiere, al indicar «ningún» en lugar de «el», que dichos intereses sean obligatorios.

50. El Defensor del Pueblo también consideró que, en la medida de lo posible, el Reglamento Financiero debía leerse y entenderse partiendo del supuesto de que el legislador tenía la intención de lograr un resultado coherente con el principio de equidad, aplicado teniendo debidamente en cuenta el contexto del marco jurídico en cuestión. Por lo tanto, cuando la legislación de la Unión permita dos o más interpretaciones posibles, incluidas las disposiciones en cuestión, debe suponerse que el legislador pretendió el significado menos oneroso para el ciudadano, a menos que existan argumentos compensatorios que respalden una interpretación diferente. Pues bien, en el caso de autos, no existían tales argumentos, como había puesto de manifiesto la propia Comisión.

51. Huelga decir que las normas de desarrollo deben entenderse y aplicarse de manera coherente con el Reglamento Financiero.

52. El Defensor del Pueblo señaló además que, en el presente caso, el enfoque anterior también respeta el principio de seguridad jurídica, al menos tan bien, si no mejor, que el enfoque adoptado hasta ahora por la Comisión. La propia Comisión describió, en su opinión, cómo los beneficiarios de determinados Estados miembros no pueden crear cuentas bancarias generadoras de intereses sin infringir la legislación nacional. Para hacer frente a esta situación, la Comisión decidió aplicar un sistema por el que puede aceptar que la situación de dichos beneficiarios es "imposible". En estos casos, la Comisión consideró renunciar a la obligación de crear cuentas bancarias generadoras de intereses. El término "imposible", sin embargo, parecía ser cualquier cosa menos claro.

53. El Defensor del Pueblo señaló que la Comisión acepta que «como principio, los intereses de prefinanciación no se adeudarían a la Unión a menos que, en el acuerdo de subvención, por razones de proporcionalidad (por ejemplo: sumas muy elevadas) y buena gestión financiera, prevé que los intereses deben invertirse en el proyecto o recuperarse." También consideró útil señalar que un número significativo de beneficiarios de subvenciones de la UE son interlocutores que pueden tener un impacto notable en la impresión general de las instituciones de la UE en los Estados miembros. Aunque la impresión de una Unión Europea excesivamente burocrática es a menudo exagerada en los foros nacionales, siguió siendo de interés para la Unión sopesar cuidadosamente su interés en mantener buenas relaciones con los ciudadanos frente a la necesidad de proteger sus intereses financieros.

54. A la luz de lo anterior, el Defensor del Pueblo entendió que, en esencia, la Comisión compartía el objetivo del reclamante, pero consideró que el marco jurídico actual le impedía alcanzar ese objetivo. Sobre la base de sus conclusiones en los apartados 39 a 53, el Defensor del Pueblo consideró que el marco jurídico actual no tenía este efecto no deseado y que, por lo tanto, la Comisión podría, sin ninguna modificación del Reglamento Financiero, adoptar medidas para garantizar que los beneficiarios de los fondos de investigación de la UE ya no estén obligados a asegurarse de que el dinero que reciben como prefinanciación genera intereses.

Los argumentos presentados al Defensor del Pueblo tras su proyecto de recomendación

55. En el dictamen detallado de la Comisión sobre el proyecto de recomendación del Defensor del Pueblo, el Comisario Janusz Lewandowski, miembro de la Comisión responsable de Programación Financiera y Presupuesto, declaró que la Comisión, «tras un análisis en profundidad de los argumentos, (...) decidió ampliar la exención de la obligación de generar intereses sobre la prefinanciación de la apertura [[3]] también al funcionamiento de una cuenta bancaria que devenga intereses. Es una cuestión de buena gestión financiera que la obligación deje de aplicarse si las cargas derivadas de la apertura o el funcionamiento de una cuenta bancaria que devenga intereses, que pueden expresarse en términos de costes, son prácticamente tan elevadas o superiores a los intereses que cabe esperar razonablemente que se devengarán. De hecho, como usted ha declarado, el principio de buena gestión financiera no es simplemente un eufemismo para maximizar el rendimiento de los fondos de la UE, sino un término polifacético que debe aplicarse a la luz de las políticas aplicadas y del contexto de estas últimas».

56. A continuación, el dictamen aclara cómo se aplicarán las nuevas normas. Con el fin de simplificar la aplicación de la exención antes mencionada, se invitará a los beneficiarios en esta situación a declarar que la apertura o el funcionamiento de una cuenta bancaria que devenga intereses no se ajusta al principio de buena gestión financiera. En general, la Comisión aceptará esas declaraciones "sobre la base de la confianza". Esta exención también se abrirá a los beneficiarios con acuerdos de subvención en curso. Sin embargo, cualquier interés realmente devengado por la prefinanciación se debe a la Unión, norma que no ha sido cuestionada en el presente asunto ante el Defensor del Pueblo. El Comisario Lewandowski declaró que sus servicios emitirían en breve directrices a los servicios operativos a tal efecto.

57. El Comisario añadió que esperaba «que la reacción de la Comisión a su proyecto de recomendación encuentre su aprobación y resuelva la situación del denunciante y otros beneficiarios en una situación similar en el sentido de una aplicación más simplificada y menos burocrática de las políticas de la UE en forma de gasto».

58. También añadió que, «mientras tanto, en lo que respecta a la revisión del Reglamento Financiero sobre la que la Comisión le informó anteriormente en el contexto de esta denuncia, hay indicios por parte del Parlamento Europeo y del Consejo de que el legislador podría favorecer una simplificación radical que suprimiera la cuestión de los intereses sobre la prefinanciación para los beneficiarios de subvenciones. La Comisión podría apoyar este resultado».

59. Además de lo anterior, el dictamen de la Comisión contenía un documento titulado «Anexo que proporciona un razonamiento detallado de la Comisión y el camino a seguir». Procede citar el presente anexo en su totalidad:

«La Comisión justifica la existencia de la obligación de generar intereses sobre la prefinanciación con dos argumentos. El primero se basa en el principio de buena gestión financiera. El segundo se deriva del artículo 5 bis, apartado 2, del Reglamento Financiero (RF).

El artículo 5 bis, apartado 2, del RF define los casos en los que los intereses «no serán exigibles». A contrario, la Comisión interpreta esta disposición en el sentido de que implica que los intereses deben devengarse, es decir, deben generarse, en todos los demás casos. El Defensor del Pueblo, en el apartado 47 del proyecto de recomendación, ofrece una interpretación alternativa (véase «también puede considerarse») según la cual la obligación de generar intereses sobre la prefinanciación no se deriva de esta disposición. En el apartado 48, el Defensor del Pueblo apoya el argumento del demandante de que «normalmente se esperaría que existiera una base jurídica expresa y específica para una obligación jurídica importante como la aquí controvertida». Esto coincide con la opinión del Defensor del Pueblo, expresada en el apartado 49, de que «en la medida de lo posible, el Reglamento financiero debe leerse y entenderse en el supuesto de que el legislador pretenda lograr un resultado coherente con el principio de equidad, aplicado teniendo debidamente en cuenta el contexto del marco jurídico en cuestión. Por lo tanto, cuando la legislación de la UE permite dos o más interpretaciones posibles, incluidas las disposiciones aquí en cuestión, debe suponerse que el legislador ha pretendido el significado menos oneroso para el ciudadano, a menos que existan argumentos compensatorios que respalden una interpretación diferente».

Si bien la Comisión puede aceptar que la disposición está abierta a interpretación, sigue convencida de que no superó el margen de apreciación del que goza en virtud de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas: Al interpretar las disposiciones de la manera en que lo hizo, la Comisión no incurrió en error manifiesto de apreciación. Incluso el Defensor del Pueblo admite implícitamente en el apartado 47 que la interpretación de la Comisión no carece de fundamento. Las diferentes conclusiones son más bien producidas por las diferentes pruebas aplicadas. Si bien es comprensible que el Defensor del Pueblo elija la prueba más favorable para el ciudadano, la Comisión lleva a cabo una ponderación más amplia de los intereses en juego. La Comisión sigue convencida de que su enfoque es legítimo y legal.

El denunciante apoya también [su] punto de vista mediante un argumento lingüístico derivado del artículo 4 bis, apartado 2, de las normas de desarrollo «que señala que el artículo 4 bis, apartado 2, de las normas de desarrollo, que establece que «el ordenador elaborará antes del final de cada ejercicio una estimación del importe de los intereses devengados», no sugiere, al indicar «cualquier» en lugar de «el», que tales intereses sean obligatorios». Aparte del hecho de que «cualquier» en inglés también tiene el significado de «todo», las versiones danesa, alemana y francesa, por ejemplo, utilizan el artículo definido (DA: «de renter», DE: «die Zinsen», FR: «des intérêts»). Por lo tanto, la Comisión no considera convincente este argumento lingüístico.

El principio de buena gestión financiera implica que el efectivo proporcionado como prefinanciación debe emplearse para financiar las acciones previstas o que debe utilizarse para generar intereses adeudados a la UE, con sujeción a condiciones adicionales estipuladas en el Reglamento Financiero y sus normas de desarrollo y, sobre su base, en el acuerdo de subvención. La Comisión analizó las implicaciones del principio de buena gestión financiera para la fase de apertura y gestión de las cuentas bancarias con intereses y llegó a la conclusión de que las cargas adicionales, expresadas en términos de costes y riesgos, que se derivan para los beneficiarios obligados a abrir y gestionar cuentas bancarias con intereses deben tenerse en cuenta a la hora de determinar si la obligación existe realmente. De ello se deduce que si los costes de generar intereses, incluidos los costes de puesta en marcha para ajustar los sistemas adecuados, son tan elevados o superiores a los intereses que cabe esperar que se generen, el principio de buena gestión financiera se opone a la imposición de la obligación.

La cuestión es cómo hacer que esta ampliación de la excepción a la obligación de generar intereses sobre la prefinanciación sea operativa sin crear más cargas administrativas para los beneficiarios. Parecía ser la mejor opción para crear un modelo de declaración que los beneficiarios firmaran. En general, la Comisión aceptará dicha declaración sobre la base de la confianza.

Modelo de declaración:

El beneficiario declara por su honor que abrir y/o gestionar una o varias cuentas bancarias que devengan intereses para mantener la prefinanciación recibida en el marco de las subvenciones del 7o PM no se ajusta al principio de buena gestión financiera.

A modo de ejemplo, las siguientes circunstancias de hecho pueden llevar al beneficiario, actuando de buena fe, a llegar a la conclusión anterior:

la apertura u operación de una o varias cuentas bancarias que devengan intereses no es o no sería rentable habida cuenta de los costes iniciales (por ejemplo, procedimientos de contratación pública, obtención de permisos administrativos, ajuste de los sistemas informáticos y contables) y los costes recurrentes (por ejemplo, comisiones bancarias, conciliación y auditoría, asignación de intereses a los proyectos) y del interés que puede o podría esperarse razonablemente; los costes y riesgos derivados de las fluctuaciones de los tipos de cambio no harían de la apertura y/o explotación de una o varias cuentas bancarias que devengan intereses una práctica de buena gestión financiera; corresponde al beneficiario, como parte del gobierno, considerado como una buena gestión financiera poner en común los fondos para el gobierno en su conjunto con el fin de limitar los costes de endeudamiento y, por lo tanto, limitar al mínimo los saldos de efectivo mantenidos en bancos comerciales».

60. En sus observaciones, el demandante acogió con satisfacción la respuesta de la Comisión e informó al Defensor del Pueblo de que esperaba con interés los cambios anunciados por la Comisión en su dictamen. No ha formulado más observaciones.

Evaluación del Defensor del Pueblo tras su proyecto de recomendación

61. En su dictamen pormenorizado, la Comisión adoptó la nueva norma de que, en materia de buena gestión financiera, la obligación de garantizar que se generen intereses sobre la prefinanciación debe dejar de aplicarse si las cargas derivadas de la apertura o el funcionamiento de una cuenta bancaria que devenga intereses son prácticamente tan elevadas o superiores a los intereses que cabe esperar razonablemente que se devengarán.

62. El Defensor del Pueblo acoge con satisfacción esta respuesta constructiva y equilibrada a su proyecto de recomendación. La respuesta de la Comisión aborda la preocupación práctica fundamental planteada por el denunciante, a saber, la desproporción del requisito controvertido.

63. El Defensor del Pueblo considera que el nuevo enfoque de la Comisión, que también ha sido acogido favorablemente por el demandante, equivale a una aplicación satisfactoria de su proyecto de recomendación.

64. Además, las explicaciones del Comisario son en varias partes alentadoras a un nivel más general, lo que demuestra una verdadera voluntad de desburocratizar las normas y procedimientos de la institución en el ámbito en cuestión. De hecho, mientras que el dictamen de la Comisión establece un paralelismo con la práctica actual de permitir excepcionalmente que los beneficiarios no creen, en primer lugar, cuentas bancarias generadoras de intereses para la prefinanciación si su jurisdicción nacional prohíbe tal acuerdo, su nuevo enfoque, formulado en respuesta al proyecto de recomendación del Defensor del Pueblo, contiene un paso adelante adicional. Con arreglo a este nuevo enfoque, la Comisión decide esencialmente eximir de la obligación de pagar intereses cuando la gestión de los intereses a tal efecto sea desproporcionada.

65. Además, el Defensor del Pueblo se complace en señalar que el nuevo enfoque se aplicará a los acuerdos de subvención en curso, una opción que, una vez más, demuestra una verdadera intención de abordar las cuestiones de una manera pragmática, eficiente y amigable con los ciudadanos.

66. En la misma línea, el Defensor del Pueblo desea hacer algunas observaciones útiles sobre el modelo de declaración propuesto por la Comisión al que se ha hecho referencia anteriormente.

67. En primer lugar, a partir de la información que figura en el anexo del dictamen detallado, el Defensor del Pueblo no tiene claro si los ejemplos enumerados ("Como ejemplo ...") están destinados a ser incluidos en el modelo de declaración para servir de orientación al beneficiario en cuestión. Sin embargo, el Defensor del Pueblo considera que, de hecho, podría ser muy útil incluir tales ejemplos, así como otras observaciones que guiarían a los beneficiarios.

68. En segundo lugar, el modelo de declaración pide al beneficiario que declare que no estaría "en consonancia con el principio de buena gestión financiera" adoptar medidas para generar intereses sobre la prefinanciación. Aunque dicho principio es claramente pertinente en este contexto, el Defensor del Pueblo no puede evitar pensar que los beneficiarios podrían tener dificultades para entender lo que se quiere decir. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo desea animar a la Comisión a que considere la posibilidad de utilizar una redacción alternativa en este contexto o de completar la redacción que propone mediante una breve exposición de motivos.

69. En tercer lugar, y a raíz de la segunda observación, el Defensor del Pueblo es consciente de la excelente iniciativa en curso de la Comisión para promover el «inglés sencillo» en su trabajo escrito [4]. En el espíritu del enfoque de desburocratización adoptado por la Comisión en el presente asunto, la Comisión podría considerar la posibilidad de presentar el modelo de declaración al servicio de la Comisión encargado de promover una redacción clara.

C. Conclusión

Sobre la base de su investigación sobre esta reclamación, el Defensor del Pueblo la cierra con la siguiente conclusión:

La Comisión ha aceptado el proyecto de recomendación del Defensor del Pueblo y está adoptando las medidas adecuadas para aplicarlo.

Se informará de esta decisión al denunciante y a la Comisión Europea.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Hecho en Estrasburgo, el 14 de diciembre de 2011.

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[1] Las versiones consolidadas del Reglamento Financiero y de las normas de desarrollo pueden consultarse en el siguiente enlace: http://ec.europa.eu/budget/documents/financial_regulation_en.htm

[2] Artículos 5 bis del Reglamento Financiero y artículos 3, 4 y 4 bis de las normas de desarrollo.

[3] Esta es la exención a la que la Comisión se refirió en su dictamen en el presente asunto. Véase el apartado 34 supra.

[4] Véase, por ejemplo, la breve guía de la Comisión sobre esta cuestión: http://ec.europa.eu/translation/writing/clear_writing/how_to_write_clearly_en.pdf